III SA/Wr 45/25

III SA/Wr 45/25 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2025-09-10
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-02-05
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Anna Kuczyńska-Szczytkowska
Kamila Paszowska-Wojnar /przewodniczący sprawozdawca/
Magdalena Jankowska-Szostak
Symbol z opisem
6034 Zjazdy z dróg publicznych
Hasła tematyczne
Drogi publiczne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
*Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 259
art. 153
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Kamila Paszowska – Wojnar, Sędziowie Sędzia WSA (sprawozdawca), Magdalena Jankowska - Szostak, Asesor WSA Anna Kuczyńska – Szczytkowska, po rozpoznaniu w Wydziale III w dniu 10 września 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi R.D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu z dnia 19 września 2024 r. nr SKO 4161/39/2024 w przedmiocie odmowy zmiany decyzji w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego z drogi gminnej i odmowa uchylenia decyzji w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego z drogi gminnej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Wałbrzycha z dnia 24 maja 20024 r. numer DR.4315.5.26.19-24; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu na rzecz strony skarżącej 697 zł (sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia 19 września 2024 r. numer SKO 4161/39/2024 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Wałbrzychu (Samorządowe Kolegium Odwoławcze, Kolegium, SKO, organ II instancji) na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie: Dz. U z 2021 r. poz. 735, dalej k.p.a.) w związku z art. 154 § 1 k.p.a. oraz art. 29 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 470 ze zm. dalej u.d.p.), po rozpatrzeniu odwołania R. D. (skarżący, strona, odwołujący) utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Wałbrzycha (organ I instancji) z dnia 29 maja 2024 r. (DR.4315.5.26.19-24)., którą organ ten odmówił zmiany własnej decyzji z 15 lutego 2019 r. (DR.4315.D.5-1.19) w sprawie odmowy wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi gminnej Aleja [...] (dz. nr [...] ob. [...] P.) na teren nieruchomości [...] obr. [...] P. w W. i odmówił uchylenia własnej decyzji z 15 lutego 2019 r. (DR.4315.D.5-1.19) w sprawie wyrażenia zgody na lokalizacje zjazdu z drogi gminnej Aleja [...] (dz. nr [...] ob. [...] P.) na teren nieruchomości [...] obr. [...] P. w W.
Do wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia doszło przy zaistnieniu następującego stanu faktycznego.
Decyzją z dnia 15 lutego 2019 r. Prezydent Miasta Wałbrzycha na podstawie art. 29 ust. 1 i ust. 4 ustawy o drogach publicznych, po rozpatrzeniu wniosku R. D. o zezwolenie na lokalizację zjazdu z drogi gminnej Aleja [...] (nr [...]) - do działki o nr [...] obr. [...] P. w W., nie udzielił zezwolenia na lokalizację tego zjazdu. Strona nie wniosła odwołania od powyższej decyzji.
Pismem z dnia 30 czerwca 2019 r. strona złożyła wniosek w sprawie zmiany lub uchylenia ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta Wałbrzycha z dnia 15 lutego 2019 r. w trybie art. 154 § 1 k.p.a.
W dniu 31 lipca 2019 r. Prezydent Miasta Wałbrzycha wydał decyzję odmowną w sprawie zmiany lub uchylenia decyzji z dnia 15 lutego 2019 r. W wyniku wniesionego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze (decyzją z 26 września 2019 r.) uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Po ponownym rozpatrzeniu wniosku strony Prezydent Miasta Wałbrzycha decyzją z dnia 17 października 2019 r. ponownie odmówił zmiany lub uchylenia decyzji z dnia 15 lutego 2019 r. Po rozpatrzeniu odwołania strony, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Wałbrzychu decyzją z dnia 11 grudnia 2019 r. powtórnie uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. W postępowaniu tym organ I instancji przeprowadził wizję lokalną w terenie, w której ustalono, że działka nr [...] obręb [...] P., będąca własnością strony, graniczy bezpośrednio z drogą gminną ul. Al. [...] (dr nr [...]) oraz z drogą wewnętrzną dz. nr [...] obręb [...] P. o szerokości w granicach pasa drogowego 8,0 m. Zgodnie z oświadczeniem strony zawartym w protokole z oględzin, powyższa droga nie spełnia parametrów drogi wewnętrznej i nie daje możliwości skomunikowania z działką nr [...] obręb [...] P..
Po ponownym rozpoznaniu przedmiotowej sprawy, Prezydent Miasta Wałbrzycha decyzją z 12 marca 2020 r. ponownie odmówił zmiany lub uchylenia decyzji z dnia 15 lutego 2019 r. W wyniku następnego odwołania SKO (decyzją z 7 lipca 2020 r.) uchyliło decyzję Prezydenta Miasta Wałbrzycha.
W trakcie ponownie prowadzonego postępowania organ I instancji zwrócił się do Komendy Miejskiej Policji Zarządu Dróg Komunikacji i Utrzymania Miasta o przedłożenie informacji dotyczących: ilości wypadków i kolizji drogowych na całym odcinku drogi gminnej Aleja [...] w okresie od stycznia 2017 do sierpnia 2020 r. z udziałem pieszych, rowerzystów, motocyklistów oraz pojazdów osobowych i ciężarowych i pozostałych, okoliczności wypadków, analizy wypadków. Organ zlecił ponadto przedsiębiorcy P.P. H.U. M. wykonanie pomiaru natężenia ruchu na Alei [...] w 2020 r.
Uzasadniając kolejną odmowną decyzję z 20 listopada 2020 r., organ I instancji powołał się na otrzymane dane z Komendy Policji oraz od przedsiębiorcy M. i wskazał, między innymi, że wydanie zgody na lokalizację zjazdu zgodnie z wnioskiem stanowiłoby naruszenie art. 29 ust. 4 u.d.p. w związku z § 9 ust. 1 pkt.4 oraz § 13 ust. 7 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r. poz. 124, dalej rozporządzenie). Ponadto organ I instancji wskazał, że nieruchomość oznaczona jako działka nr [...], obr. [...] P. ma zapewniony dojazd do drogi publicznej poprzez inne drogi. Zdaniem organu I instancji, trybu określonego w art. 154 k.p.a. nie można traktować jako służącego do ponownego rozpatrzenia sprawy zakończonej już decyzją ostateczną, od której strona nie wniosła odwołania, a istota tego postępowania sprowadza się do zbadania, czy w ustalonych okolicznościach faktycznych i prawnych dotychczasowej decyzji zostały spełnione szczególne przesłanki wymienione w tym przepisie, tzn. czy interes społeczny lub słuszny interes strony przemawiają za zmianą lub uchyleniem decyzji dotychczasowej. Organ I instancji uznał, że w rozpatrywanej sprawie nie zachodzą te przesłanki i decyzja z dnia 15 lutego 2019 roku w sprawie nie wyrażenia zgody na lokalizację zjazdu nie może być zmieniona w tym trybie.
Decyzją z dnia 19 stycznia 2021 r. nr SKO 4161/10/2020, Kolegium nie przychyliło się do odwołania strony i utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Wałbrzycha z dnia 20 listopada 2020 r.. Uzasadniając rozstrzygnięcie, organ II instancji podkreślił, że zmiana lub uchylenie decyzji w oparciu o art 154 k.p.a., może być dokonana w granicach stanu faktycznego sprawy będącej przedmiotem postępowania zwyczajnego, jednak z uwzględnieniem przesłanek, o których mowa w tym przepisie, czyli przy przyjęciu, że za zmianą lub uchyleniem ostatecznej decyzji przemawia interes społeczny łub słuszny interes strony. SKO wskazało, że zasady bezpieczeństwa w ruchu drogowym, mające zastosowanie przy rozstrzyganiu sprawy zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi publicznej, stanowią formę ograniczenia uprawnień właścicieli nieruchomości przylegających do drogi publicznej danej kategorii. Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji, że w sprawie brak jest przesłanek do zmiany czy uchylenia decyzji Prezydenta Miasta Wałbrzycha z dnia 15 lutego 2019 roku, albowiem przemawia za tym konieczność zapewnienia bezpieczeństwa uczestników ruchu drogowego Al. [...] w W. W opinii SKO, o negatywnym wpływie ewentualnej zgody na skomunikowanie działki należącej do strony, działki nr [...], obr. [...] P. z drogą gminną Al. [...] w W., świadczy przede wszystkim przeprowadzona przez organ I instancji analiza natężenia ruchu drogowego na Alei [...], a także informacja Wydziału Ruchu Drogowego Komendy Miejskiej Policji w Wałbrzychu, z których wynika, występujący na przestrzeni kilku ostatnich lat: znaczny, 51 % wzrost natężenia ruchu oraz wzrost zdarzeń drogowych spowodowanych nieustąpieniem pierwszeństwa przejazdu. Kolegium uznało także, iż odmowa zmiany ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta Wałbrzycha z dnia 15 lutego 2019 r. nie naruszy w sposób rażący słusznego interesu Strony, albowiem działka stanowiąca własność strony posiada dostęp do drogi publicznej poprzez drogę wewnętrzną, działkę nr [...], stanowiącą własność Gminy Wałbrzych o czym zdaniem SKO świadczy materiał dowodowy zgromadzony przez organ I instancji.
Z powyższą decyzją nie zgodziła się strona i wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, w wyniku której, wyrokiem z dnia 14 czerwca 2022 r. w sprawie o sygn. akt III SA/Wr 275/21, Sąd ten uchylił zaskarżoną w tej sprawie decyzję Kolegium z dnia 19 stycznia 2021 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Wałbrzycha z dnia 20 listopada 2020 r.
W uzasadnieniu tego wyroku, Sąd, podkreślając nadzwyczajny charakter postępowania prowadzonego na podstawie art. 154 k.p.a., wskazał, że istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia zagadnienia, czy niewyrażenie zgody na lokalizację zjazdu z drogi gminnej Aleja [...] w W. (działka drogowa nr [...] obręb [...] P.) do działki nr [...] obręb [...] P. jest zgodne z interesem społecznym lub słusznym interesem strony, które to pojęcia powinny być odczytywane w realiach konkretnej sprawy. Sąd zauważył, że zasady bezpieczeństwa w ruchu drogowym, mające zastosowanie przy rozstrzyganiu sprawy zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi publicznej, stanowią formę ograniczenia uprawnień właścicieli nieruchomości przylegających do drogi publicznej danej kategorii, jednakże organ rozpoznający sprawę musi w każdym przypadku prawidłowo uzasadnić powyższą tezę, odnosząc ją do realiów postępowania, tak aby uniknąć arbitralności i dowolności nie znajdującej oparcia w przepisach obowiązującego prawa. W szczególności zdaniem Sądu nie można posługiwać się hasłem "bezpieczeństwa ruchu na drodze" w każdej sytuacji, gdyż mogłoby to wpływać na słuszny interes strony, ograniczając możliwość korzystania przez nią z własności. Wychodząc z powyższego założenia, Sąd stwierdził, że poprzednie rozstrzygnięcia organów nie dawały podstawy do przekonania strony o słuszności swojego stanowiska, ponieważ w sprawie zabrakło analizy bezpieczeństwa w ruchu drogowym na spornym odcinku, poprzedzonej badaniem tego natężenia ruchu w różnych okresach czasu i na różnych odcinkach tej drogi, jak również porównania ruchu pojazdów na podstawie różnorodnych danych, którymi powinien dysponować organ dokonujący oceny jakości bezpieczeństwa na drodze na wydzielonym odcinku. W opinii Sądu wykonany przez prywatnego przedsiębiorcę pomiar natężenia ruchu na podstawie konkretnego wąskiego zakresu tego pomiaru takiej analizy nie zastąpi. Podobnie Sąd zgodził się z zarzutami strony odnośnie danych uzyskanych z Komendy Miejskiej Policji w Wałbrzychu, stwierdzając, że zakres danych, jakich domagał się organ I instancji, nie pozwalał na prawidłowe i pełne przeanalizowanie bezpieczeństwa na drodze przy działce nr [...] należącej do skarżącego. Dane wskazane przez Policję nie są zdaniem Sądu wystarczające dla przyjęcia, że lokalizacja zjazdu z Alei [...] na działkę skarżącego zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego, ponieważ dane te były zbyt mało precyzyjne dla przyjęcia tak jednoznacznych twierdzeń, a w konsekwencji dla prawidłowej oceny interesu publicznego w tej sprawie.
Zdaniem Sądu, przeprowadzona w sprawie ocena słusznego interesu strony w celu prawidłowego wyważenia obu interesów również nie była właściwa, gdyż oba organy zbyt automatycznie przyjęły, że działka nr [...] pomimo braku wyrażenia zgody na lokalizację zjazdu z alei [...] i tak ma dostęp do drogi publicznej przez drogę wewnętrzna działkę nr [...], stanowiącą własność Gminy Wałbrzych. Podkreślono, że SKO wskazywało na powyższą okoliczność pomimo konsekwentnych twierdzeń strony skarżącej (od wystąpienia w styczniu 2019 r. z wnioskiem o lokalizację spornego zjazdu), zgodnie z którymi działka nr [...] nie ma dostępu do drogi publicznej, a zgoda udzielona skarżącemu w 2010 r. na lokalizację zjazdu z drogi wewnętrznej (dz. Nr [...] obręb [...] P.) wygasła. Zwrócono uwagę, że skarżący konsekwentnie wskazywał, iż nie miał żadnego wpływu na utrzymanie i stan techniczny działki nr [...], stanowiącej własność Gminy W., a tym samym nie miał on i nie ma nadal możliwości zagwarantowania sobie faktycznego dojazdu przez tę działkę do własnej nieruchomości, podkreślał, że w obrębie działki nr [...] przepływa potok [...], znajduje się tam niewielki mostek, mur oporowy i rosną drzewa, które skutecznie utrudniają dostęp do działki nr [...], co czyni wykonanie zjazdu niemożliwym. Sąd zaakcentował, że powyższe kwestie mają podstawowe znaczenie dla oceny słusznego interesu skarżącego będącego właścicielem nieruchomości gruntowej, gdyż realny brak dostępu do drogi publicznej ogranicza możliwość korzystania przez stronę z prawa własności tej nieruchomości.
W konsekwencji, zdaniem Sądu organ nie rozważył w realiach konkretnej sprawy, czy spełnione zostały przesłanki do uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej, na podstawie art. 154 § 1 k.p.a. i nakazał przeprowadzenie postępowania zgodnie z wymogami wynikającymi z powołanych przepisów k.p.a., biorąc pod uwagę stanowisko Sądu.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, organ I instancji decyzją z dnia 29 maja 2024 r. numer DR.4315.5.26.19-24 odmówił zmiany własnej decyzji z dnia 15 lutego 2019 r. (DR.4315.D.5-1.19) w sprawie odmowy wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi gminnej Aleja [...] (dz. nr [...] ob. [...] P.) na teren nieruchomości [...] obr. [...] P. w W. i odmówił uchylenia własnej decyzji z 15 lutego 2019 r. (DR.4315.D.5-1.19) w sprawie wyrażenia zgody na lokalizacje zjazdu z drogi gminnej Aleja [...] (dz. nr [...] ob. [...] P.) na teren nieruchomości [...] obr. [...] P. w W. W uzasadnieniu tej decyzji organ I instancji obszernie opisał przebieg postępowania, a następnie powołał się na treść opinii certyfikowanego audytora bezpieczeństwa ruchu drogowego T. P. opracowanej w lipcu 2023 r., zgodnie z którą postulowana przez stronę lokalizacja zjazdu publicznego bezsprzecznie zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego (może pogarszać warunki bezpieczeństwa tego ruchu istniejące w ciągu Alei [...] w rejonie skrzyżowania z drogą krajową numer [...] - Aleją [...]). Ponadto stwierdzono, że lokalizacja zjazdu jest niezgodna z warunkami technicznymi w sprawie usytuowania dróg publicznych, gdyż nie spełnia kwalifikowanych kryteriów określonych w § 13 ust. 7 pkt 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków, jakim powinny odpowiadać drogi techniczne i ich usytuowanie, zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego i znajduje się w obszarze oddziaływania skrzyżowania (Alei [...] - drogi gminnej klasy G z Aleją [...] - drogą krajową numer [...]) oraz znajduje się na odcinku występowania dodatkowego pasa ruchu, gdyż Aleja [...] na tym odcinku wyposażona jest w dwa pasy ruchu. Ponadto wskazano na fakt przesycenia ilością zjazdów indywidualnych i publicznych Alei [...], podczas gdy zgodnie z brzmieniem § 9 ust. 1 pkt 4 powołanego rozporządzenia należy ograniczyć liczbę i częstość zjazdów przez zapewnienie dojazdów z innych dróg niższych klas. Organ I instancji wskazał także, że strona jako właściciel przedmiotowej działki nr [...] ma uregulowaną prawnie możliwość obsługi komunikacyjnej za pośrednictwem istniejącej drogi wewnętrznej ogólnodostępnej przez dz. Nr [...] obr. [...] w W., dz. nr [...] obr. [...] S. oraz dz. nr [...] obr. [...] S.. W ocenie organu I instancji zmiana decyzji ostatecznej z 15 lutego 2019 r. jest wyłącznie próbą obejścia prawa i doprowadzenia do sytuacji, w której nieruchomość posiadałaby dwa alternatywne sposoby dostępu do drogi publicznej kosztem bezpieczeństwa ruchu drogowego w ciągu Alei [...] w W. Dokonując wyważenia interesu publicznego i słusznego interesu strony organ ten przyznał pierwszeństwo interesowi publicznemu jakim jest bezpieczeństwo na drodze publicznej, tym bardziej, że strona ma dostęp do drogi publicznej.
Zaskarżoną obecnie decyzją z dnia 19 września 2024 r. numer SKO 4161/39/2024, Kolegium utrzymało powyższą decyzję organu I instancji w mocy i nie podzieliło zarzutów odwołania strony od tej decyzji. Po przywołaniu przepisów prawa i stanowiska wyrażonego w zacytowanych wyrokach sądów administracyjnych, organ odwoławczy stwierdził, że przy procedowaniu zgody na lokalizację zjazdu zasady bezpieczeństwa ruchu drogowego mają charakter nadrzędny, są podstawowym kryterium wyrażania takiej zgody i mogą wpływać na uprawnienia właściciela w swobodnym korzystaniu z prawa własności. Wskazano, że każdy zjazd z drogi publicznej stanowi potencjalne źródło zagrożenia bezpieczeństwa w ruchu lądowym i to w stopniu tym większym, im większe jest natężenie ruchu, a ryzyko to jest dodatkowo zwiększone w obrębie skrzyżowania. Przenosząc powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy, Kolegium stwierdziło, że brak jest przesłanek do uchylenia lub zmiany przedmiotowej decyzji o odmowie lokalizacji zjazdu. O negatywnym wpływie ewentualnej zgody w tym przedmiocie zdaniem organu świadczy przeprowadzona przez organ I instancji analiza natężenia ruchu drogowego na Alei [...] w W., a także informacja Wydziału Ruchu Drogowego Komendy Miejskiej Policji w Wałbrzychu, z której wynika znaczny wzrost natężenia ruchu i wzrost zdarzeń drogowych. Organ odwoławczy powołał się następnie na treść przeprowadzonego przez organ I instancji dowodu w postaci opinii certyfikowanego audytora bezpieczeństwa ruchu drogowego T. P. opracowanej w lipcu 2023 r. (w ramach wypełnienia zaleceń WSA we Wrocławiu zawartych w wyroku z dnia 14 czerwca 2022 r. sygn. akt III SA/Wr 275/21), z której wynika, że wnioskowana lokalizacja będzie miała negatywny wpływ na bezpieczeństwo ruchu drogowego. Podkreślono, że zgodnie z tą opinią wnioskowana lokalizacja znajduje się na odcinku przyśpieszania pojazdów opuszczających skrzyżowanie, a ponadto w obrębie zjazdu częściej dochodzi do zdarzeń drogowych polegających na najechaniu na tył pojazdu w wyniku zwalniania przed skrętem w zjazd, bądź zajechania drogi poprzez wyjazd ze zjazdu na drogę. Wskazano także, że biegły przeprowadził szczegółowe obliczenia dla obszaru skrzyżowania Alei [...] w W. z drogą krajową nr [...] oraz szczegółową analizę wypadków na odcinku Aleja [...], gdzie strona wnioskuje o lokalizację zjazdu. Zatem zdaniem organu II instancji interes społeczny, jakim jest zapewnienie przez zarządcę drogi bezpieczeństwa w ruchu drogowym, pozostaje w sprzeczności z interesem strony. Wskazano także, że sprzeczność wnioskowanej przez stronę lokalizacji zjazdu z warunkami technicznymi dla dróg publicznych pozwala w ocenie organu uznać, że w sprawie nie występuje słuszny interes strony, lecz wyłącznie jej subiektywna potrzeba. Kolegium podtrzymało także stanowisko, że odmowa zmiany lub uchylenia decyzji z dnia 15 lutego 2019 r. o odmowie lokalizacji zjazdu nie naruszy w sposób rażący słusznego interesu strony, albowiem posiada ona dostęp do drogi publicznej przez drogę wewnętrzną – działkę nr [...], stanowiącą własność Gminy W.
W skardze na powyższą decyzję Kolegium skarżący zarzucił:
1) naruszenie art. 7, art, 8, art. 9 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez twierdzenie, iż planowana lokalizacja zjazdu publicznego do działki nr [...] z drogi gminnej - Alei [...] w W. (z działki nr [...] obręb [...] P.) wywierałaby negatywny wpływ na bezpieczeństwo ruchu drogowego oraz na warunki w ruchu drogowym,
2) naruszenie art. 154 § 1 k.p.a. poprzez odmowę dokonania zmiany lub uchylenia ostatecznej decyzji Dyrektora Zarządu Dróg, Komunikacji i Utrzymania Miasta w Wałbrzychu wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta Wałbrzycha w sprawie o numerze DR.4315.D.5-1.19 z dnia 15 lutego 2019 r., w sytuacji gdy za zmianą lub uchyleniem tej decyzji przemawia słuszny interes skarżącego.
Wobec powyższego, skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 19 września 2024 r. a ponadto, na podstawie art. 135 p.p.s.a., uchylenie - także w całości - decyzji Prezydenta Miasta Wałbrzycha z dnia 15 lutego 2019 r. i decyzji Prezydenta Miasta w Wałbrzycha z dnia 24 maja 2024 r., rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, dołączenie w poczet dowodów akt postępowania przez tut. Sądem w sprawie o sygn. akt III SA/Wr 275/21 oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi odwołano się do argumentacji podniesionej w skardze od poprzednio wydanej decyzji SKO z dnia 19 stycznia 2021 r., ze wskazaniem, że większość tych argumentów, jak również argumentów zawartych w wyroku tut. Sądu w sprawie III SA/Wr 275/21, pozostaje aktualna. W ocenie skarżącego, bezpieczeństwo w ruchu drogowym jest istotne, tym niemniej argument ten jest przez organ nadużywany. Podniesiono, że wprawdzie projektowana lokalizacja zjazdu pozostaje w obszarze oddziaływania skrzyżowania, jednakże w najbliższej okolicy funkcjonują inne zjazdy, co oznacza, że organy kwestię tę traktują wybiórczo. Zdaniem skarżącego organ nie wyjaśnił, dlaczego przyjmuje, że Aleja [...] jest drogą gminną klasy G o dużym natężeniu ruchu drogowego i nie wskazał, z jakich przepisów to wynika. Wyraził w tym zakresie wątpliwości co do prawidłowości jej klasyfikacji. Dalej wskazał skarżący, że na odcinku od skrzyżowania z ul. [...] szybkość jazdy jest faktycznie i praktycznie ograniczona i lokalizacja zjazdu nie będzie wpływała na bezpieczeństwo ruchu drogowego. Zdaniem skarżącego, obecnie, jak i w przyszłości, z tego skrzyżowania ruch będzie ograniczony do lokalnego i w kierunku na J. Końcowo strona stwierdziła, że nie traktuje przepisu art. 154 k.p.a. jako służącego do ponownego rozpatrzenia sprawy, lecz ma na celu nakłonienie organu do wyciągnięcia prawidłowych wniosków z ustalonego już stanu faktycznego i do wydania decyzji, która będzie uwzględniała jego słuszny interes.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało stanowisko w sprawie i wniosło o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 572), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej: p.p.s.a.), który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.
Orzekając w powyższych ramach kontroli, Sąd uznał skargę za zasadną.
Wskazać w pierwszej kolejności należy, że orzekanie w sprawie niniejszej odbywa się w warunkach związania, o których mowa w art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.), ponieważ niniejszy wyrok został poprzedzony prawomocnym wyrokiem tutejszego Sądu z dnia 14 czerwca 2022 r., wydanym w sprawie o sygn. akt III SA/Wr 275/21, w którym Sąd zwrócił uwagę na konieczność przeprowadzenia ponownej oceny spełnienia przesłanek zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej, wynikających z art. 154 § 1 k.p.a.
Zgodnie z powołanym przepisem prawnym, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia.
Przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organ administracji publicznej, ani sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że ciążący na organie i na sądzie obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego, może być wyłączony tyko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego, czyniącej pogląd prawny nieaktualnym, a także w razie wzruszenia wyroku w trybie przewidzianym prawem (por. wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2000 r., sygn. akt I SA/Ka 2408/98, wyrok WSA w Olsztynie z dnia 16 czerwca 2009 r., sygn. akt II SA/OI 443/09 - wszystkie powołane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są opublikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Przez ocenę prawną należy rozumieć wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku. Ocena prawna rozstrzygnięcia wiąże się bowiem przede wszystkim z wykładnią prawa (por. T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. LexisNexis Warszawa 2005, s. 472, Komentarz do art. 153 p.p.s.a.; J. Świątkiewicz, Komentarz do ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, BWP Justicia, Warszawa 1995, s. 70; T. Ereciński, J. Gudowski, M. Jędrzejewski, Komentarz do Kodeksu postępowania cywilnego, tom I, Wyd. LexisNexis Warszawa 2002, s. 826-827).
Ocena prawna może odnosić się zarówno do przepisów prawa materialnego jak i procesowego. Zarówno organ administracji jak i sąd, rozpoznając sprawę ponownie, obowiązane są zastosować się do oceny zawartej w uzasadnieniu wyroku. Związanie to dotyczy również wskazań co do dalszego postępowania, w przypadku uchylenia poprzedniej decyzji lub postanowienia ze względu na naruszenie przepisów procesowych w zakresie dotyczącym wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Od tej oceny zarówno organ administracji, jak i sąd może odstąpić jedynie w przypadku zmiany stanu faktycznego sprawy. W toku bowiem ponownego rozpoznania sprawy organ administracji może uwzględnić nowe fakty i dowody, których strona nie mogła powołać w toku poprzedniego postępowania lub jeśli potrzeba ich powołania wynikła później (por. wyrok NSA z dnia 8 lutego 2007 r., sygn. akt: II GSK 240/06).
Podkreślić należy, że pomiędzy oceną prawną a wskazaniami co do dalszego postępowania zachodzi ścisły związek. Ocena prawna dotyczy dotychczasowego postępowania organów administracyjnych w sprawie, podczas gdy wskazania określają sposób ich postępowania w przyszłości. Wskazania stanowią więc konsekwencje oceny prawnej, zwłaszcza oceny przebiegu postępowania przed organami administracji i rezultatu tego postępowania w postaci materiału procesowego zebranego w sprawie. Wskazania sądu administracyjnego co do dalszego postępowania wytyczają kierunek działania organu przy ponownym rozpoznaniu sprawy.
Zauważyć również należy, że w orzecznictwie jednolicie prezentowany jest pogląd, wyrażony miedzy innymi w wyroku NSA z dnia 20 października 2011 r. sygn. akt: II FSK 1057/11, że sąd orzekający w warunkach związania oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania, kontrolując legalność zaskarżonej decyzji lub postanowienia winien ograniczyć się tylko i wyłącznie do kontroli, czy organ administracji prawidłowo uwzględnił wytyczne zawarte w poprzednim wyroku oraz oceny ewentualnych nowych okoliczności, które zaistniały już po wydaniu wyroku.
Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, Sąd miał na względzie wyżej przytoczone przepisy prawne oraz poglądy judykatury i doktryny stanowiące wyjaśnienie podstaw prawnych orzeczenia i zakresu kontroli skarżonego aktu. Sąd stwierdził, że w sprawie nie zachodzą przesłanki wyłączające związanie oceną prawną i wskazaniami zawartymi w prawomocnym wyroku tut. Sądu z dnia 14 czerwca 2022 r., wydanym w sprawie o sygn. akt III SA/Wr 275/21.
Przechodząc zatem do merytorycznej kontroli zaskarżonej decyzji, Sąd stwierdza, że istotą zawartych w powołanym wyroku tutejszego Sądu wskazań co do dalszego postępowania było zbadanie, czy niewyrażenie skarżącemu zgody na lokalizację zjazdu z drogi gminnej Aleja [...] w W. (działka drogowa nr [...] obręb [...] P.) do działki nr [...] obręb [...] P. w ostatecznej decyzji z dnia 15 lutego 2019 r., jest zgodne z interesem społecznym lub słusznym interesem strony, tj. dokonanie oceny przesłanek uchylenia lub zmiany tej decyzji w trybie art. 154 § 1 k.p.a. Sąd wskazał w szczególności, że zasady bezpieczeństwa w ruchu drogowym, stanowiąc formę ograniczenia uprawnień właścicieli nieruchomości przylegających do drogi publicznej danej kategorii, muszą być odniesione do realiów postępowania i nie można posługiwać się hasłem "bezpieczeństwa ruchu na drodze" w każdej sytuacji, gdyż mogłoby to wpływać na słuszny interes strony, ograniczając możliwość korzystania przez nią z własności. Sąd nakazał dokonanie analizy bezpieczeństwa w ruchu drogowym na spornym odcinku, poprzedzonej badaniem tego natężenia ruchu w różnych okresach czasu i na różnych odcinkach tej drogi, jak również porównania ruchu pojazdów na podstawie różnorodnych danych, którymi powinien dysponować organ dokonujący oceny jakości bezpieczeństwa na drodze na wydzielonym odcinku, uznając, że dotychczasowe dane nie są w tej mierze wystarczające dla prawidłowej oceny interesu publicznego w tej sprawie.
Ponadto Sąd zwrócił uwagę, że właściwa ocena słusznego interesu strony w celu prawidłowego wyważenia obu interesów wymaga odejścia od automatycznych stwierdzeń, że działka skarżącego nr [...] ma inny dostęp do drogi publicznej, tj. przez drogę wewnętrzna działkę nr [...], stanowiącą własność Gminy W. Nakazano rozważenie kwestii związanych z konsekwentnymi twierdzeniami strony skarżącej, zgodnie z którymi działka nr [...] nie ma dostępu do drogi publicznej, gdyż zgoda udzielona skarżącemu w 2010 r. na lokalizację zjazdu z drogi wewnętrznej (dz. Nr [...] obręb [...] P.) wygasła, skarżący nie miał żadnego wpływu na utrzymanie i stan techniczny działki nr [...], który to stan czyni wykonanie zjazdu niemożliwym, a tym samym nie miał on i nie ma nadal możliwości zagwarantowania sobie faktycznego dojazdu przez tę działkę do własnej nieruchomości. Sąd zaakcentował, że powyższe kwestie mają podstawowe znaczenie dla oceny słusznego interesu skarżącego, gdyż realny brak dostępu do drogi publicznej ogranicza możliwość korzystania przez niego z prawa własności nieruchomości.
W nawiązaniu do powyższego, Sąd wskazuje, że w przedłożonych aktach administracyjnych sprawy brak jest przywoływanej przez oba organy i dość szeroko cytowanej opinii certyfikowanego audytora bezpieczeństwa ruchu drogowego T. P., opracowanej w lipcu 2023 r. Pozycji tej nie zawiera także spis dokumentów załączonych do pisma organu I instancji z dnia 14 stycznia 2025 r. o przekazaniu akt sprawy organowi odwoławczemu. Wobec tego nie jest możliwa ocena prawidłowości wypełnienia przez organy zaleceń Sądu postawionych w wyroku z dnia 14 czerwca 2022 r. sygn. akt III SA/Wr 275/21, dotyczących występowania w sprawie przesłanki interesu publicznego przemawiającego za uchyleniem bądź zmianą decyzji odmawiającej skarżącemu zgody na lokalizację zjazdu z drogi publicznej, a związanej z kwestią, czy przedmiotowa lokalizacja zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego.
W szczególności Sąd nie jest w stanie ocenić, czy opinia ta jest zgodna ze wskazówkami Sądu wyrażonymi w poprzednim wyroku, tj., czy stanowi ona analizę bezpieczeństwa w ruchu drogowym na spornym odcinku, poprzedzoną badaniem tego natężenia ruchu w różnych okresach czasu i na różnych odcinkach tej drogi, jak również porównania ruchu pojazdów na podstawie różnorodnych danych, którymi powinien dysponować organ dokonujący oceny jakości bezpieczeństwa na drodze na wydzielonym odcinku. Z oczywistych względów samo powołanie się przez organy na treść tej opinii (czy zacytowanie jej fragmentów) nie może być uznane za wystarczające, bez możliwości potwierdzenia zgodności tak przywoływanego stanowiska biegłego z brzmieniem dokumentu samej opinii. Zaskarżona decyzja w powyższym zakresie wymyka się zatem spod kontroli sądu administracyjnego, w tym sensie, że nie sposób zbadać, czy zalecenia zawarte w wydanym wcześniej wyroku zostały w tym zakresie wykonane.
Z kolei jeśli chodzi o kwestie związane z dokonaniem przez organy należytej oceny słusznego interesu strony w celu prawidłowego wyważenia go z interesem publicznym, Sąd stwierdza, że zaskarżona decyzja (jak i decyzja organu I instancji) nadal powiela lakoniczne i automatyczne stwierdzenia zawarte w decyzji poprzednio uchylonej (na mocy przywołanego wyroku w sprawie III SA/Wr 275/21), zgodnie z którymi działka skarżącego nr [...] posiada dostęp do drogi publicznej przez drogę wewnętrzna działkę nr [...], stanowiącą własność Gminy W. Nie odniesiono się do twierdzeń strony skarżącej, wskazujących na sytuację wręcz przeciwną i opisujących stan techniczny działki nr [...], który w jego ocenie uniemożliwia wykonanie zjazdu. Nie dokonano też w tej mierze odpowiednich ustaleń, pomimo, iż Sąd w przywołanym wyroku podkreślił podstawowe znaczenie powyższych kwestii dla oceny słusznego interesu skarżącego jako właściciela nieruchomości gruntowej z tego względu, że realny brak dostępu do drogi publicznej ogranicza możliwość korzystania przez stronę z prawa własności tej nieruchomości.
W konsekwencji zdaniem Sądu organ – mimo wskazań Sądu zawartych w poprzednim wyroku – nadal nie rozważył w sposób prawidłowy w realiach konkretnej sprawy, czy spełnione zostały przesłanki do uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej, na podstawie art. 154 § 1 k.p.a. Oznacza to, że zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem art. 153 p.p.s.a., a także art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Ponownie rozpatrując sprawę organ przeprowadzi postępowanie zgodnie z wymogami wynikającymi z powołanych wyżej przepisów k.p.a., biorąc pod uwagę stanowisko Sądu wyrażone w uzasadnieniu.
W tym stanie rzeczy Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. O kosztach postępowania Sąd orzekł zgodnie z art. 200 w zw. z art. 205 p.p.s.a.