III SA/Wr 446/05

III SA/Wr 446/05 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2006-07-14
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2005-10-24
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Anna Moskała /przewodniczący/
Jerzy Strzebińczyk
Krystyna Anna Stec /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6202 Zakłady opieki zdrowotnej
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
*Stwierdzono niezgodność z prawem  zaskarżonego aktu
Powołane przepisy
Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
art. 101
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Moskała Sędziowie: Sędzia NSA Krystyna Anna Stec (sprawozdawca) Sędzia WSA Jerzy Strzebińczyk Protokolant : Monika Mikołajczyk po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 14 lipca dniu 2006r. sprawy ze skargi [...] "A" na uchwałę Rady Miejskiej W. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie przekształcenia samodzielnego publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej dla Szkół Wyższych I. stwierdza niezgodność z prawem zaskarżonej uchwały; II. określa, że zaskarżona uchwała nie może być wykonana.
Uzasadnienie
Rada Miejska W. [...] r. - na podstawie art. 18 ust.2 pkt 9 lit.h i lit.a ustawy z dnia 8.03.1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U.z 2001r. Nr 142,poz.1591 ze zm.) oraz art. 36, art. 43 ust.3 i art. 53a ustawy z dnia 30.08.1991r. o zakładach opieki zdrowotnej (Dz.U.Nr 91,poz.408 ze zm.) - podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie przekształcenia samodzielnego publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej dla Szkół Wyższych.
Zgodnie z §1 przekształcenie to polega na likwidacji następujących rodzajów działalności i świadczeń zdrowotnych: 1/podstawowej opieki zdrowotnej oraz pielęgniarstwa i położnictwa środowiskowego, 2/ambulatoryjnej specjalistycznej opieki zdrowotnej w zakresie diabetologii, kardiologii, dermatologii, neurologii, pulmonologii, reumatologii, ginekologii i położnictwa, chirurgii ogólnej, urazowo-ortopedycznej, okulistyki, otolaryngologii, urologii, zdrowia psychicznego, alergologii, stomatologii i rehabilitacji, 3/diagnostyki medycznej, w tym laboratoryjnej, obrazowej, endoskopowej i elektrodiagnostyki.
Zgodnie z §2 uchwały likwidacja nastąpi przez likwidację dwóch jednostek organizacyjnych Zakładu: Przychodni Nr 1 i Przychodni Nr 2. Termin zakończenia w/w likwidowanych działalności uchwalono na dzień [...]r. W uchwale wskazano niepubliczny zakład opieki zdrowotnej, który zapewni - "bez istotnego ograniczenia dostępności oraz zmiany warunków i jakości" - udzielanie likwidowanych świadczeń (§4). Dalsze paragrafy stanowiły o przeznaczeniu nieruchomości likwidowanych przychodni zbyciu mienia ruchomego, stanowiącego ich wyposażenie. Uchwalono nadto (§7), że pracownicy realizujący wyżej określone zadania, zostaną zatrudnieni z dniem [...]r. przez podmiot określony w §4.
Z administracyjnych akt sprawy wynika, że projekt uchwały wraz z jej uzasadnieniem przesłano [...] "A" [...] wraz z pismem z dnia [...]r. – k-11
[...] "A" (jak dookreślono stronę w toku postępowania sądowoadministracyjnego-k.37,66) w skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skardze wniósł o uchylenie powyższej uchwały.
Zdaniem strony skarżącej postępowanie organu samorządowego obarczone jest istotnym naruszeniem prawa - poprzez złamanie dyspozycji art.19 ustawy o związkach zawodowych w ten sposób, że zaskarżoną uchwałę podjęto przed upływem 30 dni, nie uzyskawszy opinii związku zawodowego.
W ocenie strony skarżącej uchwała obejmuje swoim zakresem działania związku zawodowego, bowiem zgodnie z §6 statutu celem związku jest m.in. zabezpieczenie praw pracowniczych w zakresie wykonywania pracy zawodowej, wynagrodzenia, warunków socjalno-bytowych oraz bezpieczeństwa i higieny pracy oraz ochrona interesów zdrowotnych, materialnych, socjalnych i kulturalnych członków związku i ich rodzin.
Podniesiono, że skarżona uchwała wywiera skutki zarówno w przedmiocie uprawnień pracowniczych osób zatrudnionych w przekształconym zakładzie pracy jak również w materii ochrony interesów zdrowotnych członków związku i ich rodzin, którzy korzystają z usług zdrowotnych w przekształconej placówce służby zdrowia. Stwierdzono, że ten drugi aspekt został pominięty w trakcie postępowania nadzorczego.
W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej odrzucenie, jako przedwczesnej, ewentualnie o oddalenie skargi.
Uzasadniając swe stanowisko Gmina W. podniosła, że skarżąca dokonała wezwania do usunięcia naruszenia prawa w dniu [...]r. tymczasem skargę do sądu wniosła [...]r.
Domagając się oddalenia skargi Gmina W. zarzuciła skardze naruszenie:
1. art.19 ust.2 ustawy o związkach zawodowych w zw. z art.6 ust.2 i 3 ustawy o Trójstronnej Komisji ds. społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego - przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, poprzez uznanie strony skarżącej jako "organizacji związkowej reprezentatywnej" w rozumieniu tego artykułu bez okazania stosownego orzeczenia, o którym mowa w art.8 ust.1 w/w ustawy wydawanego przez Sąd Okręgowy co 4 lata;
2. art.36, art.43 ust.3 i 2 oraz art.53 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej – przez błędne przyjęcie, że zaskarżona uchwała ( o przekształceniu a nie likwidacji zoz-u) podlega konsultacji przez związki zawodowe – [...] "A" [...] – jako akt prawa miejscowego (Gmina wskazała, że uchwała dotyczy nie likwidacji lecz jedynie przekształcenia zoz-u i to nie zoz-u o charakterze powszechnym ale zoz-u z ograniczonym zasięgiem działania tj. pracowników uczelni szkół wyższych i ich rędzin i studentów i ich rodzin;
3. art.40 ust.1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym – przez błędną wykładnię poprzez przyjęcie statusu Samodzielnego Publicznego ZOZ-u dla Szkół Wyższych jako jednostek organizacyjnych samorządu gminnego, których wszelkiego rodzaju regulacje prawne (w drodze uchwały rady Miejskiej/Gminnej) otrzymują status aktów prawa miejscowego. Podniesiono, że nie są one ani urzędem ani instytucją publiczną, gdyż nie są w ogóle finansowane z budżetu gminnego a jedynie z budżetu Narodowego Funduszu Zdrowia, na podstawie kontraktów i rozliczane na podstawie wykonanych świadczeń pacjentom, którzy złożyli deklaracje przynależności do danego zoz-u czyli na podstawie ewidencji pacjentów i udzielonych świadczeń medycznych;
4. generalnie przyjęcie, że akty prawne w postaci uchwał samorządu terytorialnego a dotyczące likwidacji zoz-ów są prawem miejscowym, przez co podlegają opiniowaniu przez organizacje związkowe "reprezentatywne" a nie na szczeblu gminnym przez lokalne związki zawodowe nie uwzględniając w ogóle aspektu rejestracji zoz-ów (u Wojewody i w KRS) finansowania (przez NFZ) prowadzonej ewidencji pacjentów i świadczeń medycznych (ograniczony zakres co do ludności, terenu i świadczeń medycznych) – przez co w/w argumenty powodują, iż akty prawne o likwidacji czy tak jak w przedmiotowej sprawie o przekształceniu zoz-u nie wypełniają wszystkich przesłanek aktów prawnych o charakterze aktów prawa miejscowego, gdyż nie mają charakteru generalnego i abstrakcyjnego ale indywidualny (określony zoz) nie dotyczą praw lub obowiązków o charakterze powszechnym ale o ograniczonym do określonej grupy społecznej zaewidencjonowanej imiennie i rzeczowo (wykaz świadczeń medycznych do NFZ).
W uzasadnieniu swego stanowiska Gmina W. wskazała, że przed podjęciem uchwały Rada Miejska zawiadomiła związki zawodowe pielęgniarek i lekarzy tj. ich zarządy oddziałów terenowych, ale nie związki zakładowe gdyż w samym Samodzielnym Publicznym ZOZ dla Szkół Wyższych nie było oficjalnie zgłoszonych związków zawodowych i nie było formalnie zgłaszanej co kwartał liczebności członków. Odpowiedź negatywną od tych związków organ otrzymał [...]r. Podniesiono, że zawiadomienie o przekształceniu zoz-u z projektem uchwały skierowano także do [...] "A", który do dnia podjęcia uchwały nie udzielił odpowiedzi.
Wyjaśniono, iż przed podjęciem uchwały Urząd Miejski korespondował z Wojewodą D. w sprawie zamiaru podjęcia uchwały o przekształceniu i na temat tego czy tego typu akt prawny jest aktem prawa miejscowego i tym samym czy podlega konsultacji w trybie ustawy o związkach zawodowych oraz ustawy o "Trójstronnej komisji..". Skutkiem tej korespondencji było powiadomienie Gminy W. przez Wojewodę D. o wniosku strony skarżącej o stwierdzenie nieważności uchwały. Wskazano, że Wojewoda D. odmówił wszczęcia postępowania nadzorczego - wnioskowanego przez stronę skarżącą.
Zdaniem Gminy W. zaskarżona uchwała nie stanowi aktu prawa miejscowego, gdyż nie spełnia podstawowych przesłanek takiego aktu a mianowicie nie zawiera w sobie ani jednej normy postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym gdyż jest skierowania do określonego kręgu adresatów, określonego zakresu zadań, świadczenia medyczne zoz-u są w całości finansowane przez NFZ a zatem dotyczy podmiotu, który tylko formalnie jest utworzony przez samorząd gminny, ale finansowany jest przez system finansów publicznych i do tego tylko w zakresie, w jakim dany zoz spełnia określone wymogi lokalowe, sprzętowe i personalne. Zatem – jak wywodzono – uchwała spełnia jedynie warunki aktu kierownictwa wewnętrznego, gdyż dotyczy określonego zoz-u jako zakładu pracy, jego podstawowych problemów związanych z pracownikami i dlatego zamiar przekształcenia konsultowany był z branżowymi związkami pielęgniarek i położnych oraz lekarzy a to z tego powodu, że w tym zakładzie nie było formalnie zgłoszenia istnienia związków zawodowych.
W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę Gmina W. podniosła też, że nie zgadza się z wyrażanym w orzecznictwie NSA stanowiskiem, iż uprawnienia związków zawodowych należy traktować szeroko i że ustawa o związkach zawodowych wyraźnie rozgranicza kompetencje generalne związków od realizowanych w indywidualnych sprawach pracowniczych przez zakładowe organizacje związkowe. W ocenie Gminy W. dla zachowania przejrzystości prawa w art. 3, art. 43 ust.2 i 3 oraz art. 53 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej winno być wyraźnie stwierdzone, że uchwały rad gminnych o likwidacji lub przekształceniu danego zoz-u podlegają odpowiednio przy ich podejmowaniu przepisom ustaw o związkach zawodowych i ustawy "O trójstronnym porozumieniu...".
Zdaniem Gminy ustawa "O trójstronnym porozumieniu..." w art.2 ust.1 wyraźnie stwierdza, że do kompetencji tych Komisji należą sprawy o dużym znaczeniu społecznym lub gospodarczym na szczeblu lokalnym zaś w art.1 ust.3, że do kompetencji Komisji należą sprawy wynagrodzeń i świadczeń społecznych. Wywodzono, że trudno się zgodzić z tym, iż przekształcenie jednego zoz-u jest sprawą o dużym znaczeniu społecznym czy też gospodarczym, tym bardziej, że pracownicy nie tracą miejsc pracy i nie dochodzi do likwidacji świadczeń medycznych.
Podniesiono dalej, że nie jest przesłanką do wydania aktu prawa miejscowego w sprawach przekształcenia zoz-ów art.40 ust.1 do 2 ustawy o samorządzie gminnym, gdyż artykuł ten nie reguluje sprawy ustroju gminy i jej jednostek pomocniczych, organizacji urzędów i instytucji gminnych, zasad zarządu mieniem komunalnym oraz zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej.
Zdaniem Gminy żadna z tych regulacji nie obejmuje definicji zakładu opieki zdrowotnej, jego ustroju oraz celów działania i tym samym sprawa przekształceń zoz-ów nie może podlegać pod regulacje aktami prawa miejscowego według art.40 ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym. Także ustawa o zakładach opieki zdrowotnej nie stwierdza w powołanych artykułach 36, 43 i 53a, iż uchwała o likwidacji lub przekształceniu nosi charakter prawa miejscowego.
Wywodzono, że gdyby przyjąć, iż podjęcie uchwały o likwidacji lub przekształceniu zoz-u wymaga konsultacji to winna być konsultowana także przez organizacje pracodawców, a tego nie uczyniono. Zatem należy przyjąć, iż akt prawny o przekształceniu zoz-u nie jest sprawą "powszechną o dużym znaczeniu społecznym" i nie wymaga konsultacji ze związkami reprezentatywnymi a co najwyżej ze związkami zakładowymi, a to z kolei uczyniono. Uzasadnia to – jak podniesiono – wniosek o oddalenie skargi.
Pismem procesowym z dnia [...]r. – odnosząc się do wniosku strony przeciwnej o odrzucenie skargi - strona skarżąca "z ostrożności procesowej" ponowiła skargę, wskazując w niej na uzyskaną odpowiedź na wniosek o usunięcie naruszenia prawa.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że odrzucenie skargi - o co wnioskowała w sprawie Gmina W. - nastąpić może, gdy skarga jest niedopuszczalna z przyczyn wskazanych w art.58 ustawy z dnia 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.Nr 153,poz.1270 ze zm.). Jednym z warunków dopuszczalności skargi tj. wymogiem koniecznym do skutecznego jej złożenia jest m.in. wykorzystanie środków weryfikacji kwestionowanych aktów bądź czynności (wyczerpanie środków zaskarżenia, uruchomienia właściwego środka odwoławczego, a w razie braku takiego środka - skierowania do organu wezwania do usunięcia naruszenia prawa).
W sprawie, przedmiotem zaskarżenia w której jest uchwała organu gminy, wskazać w tym zakresie należy na przepis art. 101 ustawy z dnia 8.03.1990r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz.U. z 2001r. Nr 142,poz.1591 ze zm.). Zgodnie z nim uchwała może zostać zaskarżona do sądu po bezskutecznym wezwaniu do usunięciu naruszenia prawa (art.101 ust.1 powołanej ustawy).
W tym stanie rzeczy dopuszczalność wniesienia skargi na uchwałę zależy od bezskutecznego wezwania do usunięciu naruszenia prawa. Znaczy to, że przed wniesieniem skargi nie tylko musi zostać dokonane wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, ale i wezwanie to bądź spotka się - w prawem przewidzianym terminie - z odmową bądź też w tym terminie organ nie wypowie się w kwestii wniosku o usunięcia naruszenia prawa.
Wobec treści z art.101§3 ustawy o samorządzie gminnym, (zgodnie z którym w sprawie wezwania do usunięcia naruszenia prawa stosuje się przepisy o terminach załatwienia spraw w postępowaniu administracyjnym) sprawy te winny być załatwiane bez zbędnej zwłoki (art.35§1 Kodeksu postępowania administracyjnego); jeżeli wymagają postępowania wyjaśniającego powinny zostać załatwione nie później niż w ciągu miesiąca, a gdy są szczególnie skomplikowane - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art.35§3 Kpa).
W oparciu o powyższe przyjąć należy, że o bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa można mówić najpóźniej po upływie 2 miesięcy od dnia doręczenia organowi wezwania do usunięcia naruszenia prawa.
A zatem skoro w niniejszej sprawie wezwania do usunięcia naruszenia prawa dokonano [...]r. (niesporne) to prawem przewidziany termin załatwienia tego wezwania upływał [...]r. Ponieważ do chwili wniesienia w niniejszej sprawie skargi do sądu wojewódzkiego ([...]r.) organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa to wniesienie skargi w tej dacie uznać należy za przedwczesne, naruszające wymóg wyczerpania prawidłowo pojmowanego tryby uprzedniego, bezskutecznego wezwania do usunięcia naruszenia prawa.
Zgodzić należy się z tym, że tak wniesiona skarga nie spełnia wymogów prawidłowego, skutecznego wniesienia skargi, jest zatem niedopuszczalna i jako taka - co do zasady - podlegać winna odrzuceniu.
Rozważenia wymagałoby czy fakt, że po wniesieniu skargi a przed jej rozpoznaniem przez sąd wezwanie do usunięcia naruszenia prawa uzyskało walor bezskutecznego (nie tylko bowiem upłynął termin do załatwienia tej kwestii, ale i wezwanie do usunięcia naruszenia prawa zostało załatwione odmownie) skutkować może uznaniem skargi za dopuszczalną – mimo iż w dacie składania była przedwczesna.
Godzi się w tej kwestii zauważyć, iż brzmienie art. 58 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wskazuje na obligatoryjne odrzucenie skarg w przypadku braku warunków ich dopuszczalności. Przepisy prawa wskazują sytuacje, w których mimo braku przesłanek dopuszczalności skargi w chwili jej wniesienia skarga taka nie podlega odrzuceniu (przykładowo wskazać można na uzupełnienie w terminie braków, o których mowa w art.58§1 pkt 3 czy w art.58 §2 lub na przywrócenie terminu do wniesienia skargi).
Brak natomiast jednoznacznej regulacji, która przewidywałaby możliwość konwalidowania skargi na uchwałę organu gminy - niedopuszczalnej z uwagi na niewyczerpanie wymogu uprzedniego bezskutecznego wezwania do usunięcia naruszenia prawa.
Brak normatywnych przesłanek, zaistnienie których sanowałyby brak w zakresie dopuszczalności skargi wniesionej [...]r..
Rozważania powyższe o tyle są bezprzedmiotowe, że w niniejszej sprawie strona skarżąca pismem wniesionym [...]r. (data stempla pocztowego) oświadczyła, iż wolą jej - wobec udzielania pismem z [...]r. przez organ gminy odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa - jest wniesienie tożsamej skargi.
Skarga ta (ponowiona) - w ocenie Sądu - spełnia omówiony wyżej wymóg z art. 101ustawy o samorządzie gminnym. Nie uchybia też terminowi do wniesienia skargi określonemu w art.53 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Według tego przepisu skargę wnosi się w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie – w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usuniecie naruszenia prawa.
Skoro w niniejszej sprawie wezwania dokonano [...]r. i termin do udzielania odpowiedzi upływał [...]r. a w tym terminie organ odpowiedzi nie udzielił – przyjąć należy, iż maksymalny termin do wniesienia skargi upływał po [...]r. – po 90 dniach od dnia wezwania do usunięcia naruszenia prawa (dwa miesiące + 30 dni). Tak więc skargę wniesioną [...]r. uznać należy za dopuszczalną, spełniającą wymóg wyczerpania trybu bezskutecznego wezwania do usunięcia naruszenia prawa jak i złożoną w terminie określony przepisem art.53 ustawy
W tych okolicznościach - w ocenie Sądu w składzie rozpoznającym sprawę - zachodziła konieczność merytorycznego rozpoznania sprawy bez konieczności odrzucania skargi wniesionej [...]r. i bez odrębnego rejestrowania w repertorium pod nowym numerem sprawy ze skargi wniesionej [...]r. Te formalne kwestie w ostateczności nie mogą bowiem rzutować na wynik postępowania.
Odnosząc się do meritum sprawy: skarga zasługiwała na uwzględnienie, trafnie zarzuca bowiem zaskarżonej uchwale naruszenie art.19 ustawy z dnia 23 maja 1991r. o związkach zawodowych (t.j. Dz.U. z 2001r. Nr 89.poz. 854 ze zm.)
Merytoryczne rozważania poprzedzić należy uwagą, że w myśli art.1 §1 i §2 ustawy z 25.07.2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.Nr 153,poz.1269) - sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej (§1) a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Nadto według art.3§1 ustawy z dnia 30.08.2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.Nr 153,poz.1270 ze zm.) - sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone ustawą. Art. 147§ 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowi, że "Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności". Ustawa z dnia 8.03.1990r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz.U. z 2001r. Nr 142,poz.1591 ze zm.) nie wprowadza innych kryteriów kontroli - od wyżej wskazanego kryterium zgodności z prawem - uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego. Kryterium legalności jest zatem jedynym kryterium, którym sąd administracyjny kieruje się kontrolując uchwały organów tych jednostek.
Wskazać też należy, że cytowany przepis art.147§ 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie określa rodzaju naruszeń prawa. Sąd w składzie rozpoznającym sprawę podziała wyrażany w judykaturze pogląd, iż uchwała organu jednostki samorządu terytorialnego jest niezgodna z prawem, jeżeli: wydana została przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści czy też niewłaściwie zastosowano przepis prawny, będący podstawą podjęcia uchwały lub też, jeśli naruszono procedurę podjęcia uchwały.
W niniejszej sprawie nie było sporne i nie budzi wątpliwości, że zaskarżona uchwała podjęta została przez organ właściwy jak i że istniała podstawa prawna do jej podjęcia. Zaś co do przestrzegania procedury przy podjęciu uchwały wskazać należy - jak zasadnie podniesiono w sprawie - na przepis art.19 ustawy z dnia 23.05.1991r. o związkach zawodowych (tekst jednolity Dz.U. z 2001r. Nr 79,poz.854 ze zm.). Zgodnie z nim " Organizacja związkowa, reprezentatywna w rozumieniu ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego (Dz. U. Nr 100, poz. 1080), zwanej dalej "ustawą o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych", ma prawo opiniowania założeń i projektów aktów prawnych w zakresie objętym zadaniami związków zawodowych. /.../(ust.1). Organy władzy i administracji państwowej oraz organy samorządu terytorialnego kierują założenia albo projekty aktów prawnych, o których mowa w ust. 1, do odpowiednich władz statutowych związku, określając termin przedstawienia opinii, nie krótszy jednak niż 30 dni./.../ Nieprzedstawienie opinii we wskazanym terminie uważa się za rezygnację z prawa jej wyrażenia(ust.2)".
Z treści cytowanej regulacji wynika zatem wyraźnie, że - co do zasady - organizacji związkowej reprezentatywnej przyznano prawo opiniowania założeń i projektów aktów prawnych w zakresie objętym zadaniami związków zawodowych. Zgodzić należy się z poglądem wyrażonym w uzasadnieniu wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 30.11.2004r. sygn.akt 3 II SA/Wr 2027/03, że w/w uprawnieniu organizacji związkowej odpowiada obowiązek organu władzy publicznej (państwowej, samorządowej) kierowania założeń lub projektów aktów pranych do odpowiednich władz statutowych związków celem zaopiniowania.
Dla oceny czy zachodziła konieczność przedstawienia projektu przedmiotowej uchwały do zaopiniowania przez reprezentatywne organizacje związkowe w myśl powołanego art.19 ustawy o związkach zawodowych - co jest istotą niniejszego sporu - konieczne jest przede wszystkim ustalenie pojęcia aktu prawnego i rozważenie czy skarżona uchwała stanowi tego typu akt.
Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w powołanym wyżej wyroku z dnia 30.11.2004r. "w doktrynie prawa administracyjnego formy działania władzy publicznej klasyfikuje się jako czynności prawne i działania faktyczne. Czynności prawne dziali się na akty generalne i akty indywidualne. Do aktów generalnych zalicza się w sferze zewnętrznej działania władzy publicznej przepisy powszechnie obowiązujące, w układzie wewnętrznym zaś: instrukcje, zarządzenia wewnętrzne, regulaminy. Cechą aktów generalnych jest regulacja ogólna, nie skierowana na indywidualnie oznaczoną sytuację prawną. Akty indywidualne (akty administracyjne), których cechą jest wywołanie konkretnych, indywidualnie oznaczonych skutków prawnych, można sklasyfikować na akty indywidualne zewnętrzne i akty indywidualne wewnętrzne. Akty indywidualne zewnętrzne podejmowane są w formie decyzji administracyjnej, w unormowanym przepisami prawa procesowego trybie. Akty indywidualne zewnętrzne mają zatem jednolity charakter: decyzji administracyjnej. Akty indywidualne wewnętrzne nie mają jednolitego charakteru, są one skierowane do podległych jednostek organizacyjnych i podległych pracowników, a zatem mogą dotyczyć regulacji organizacyjnych, mogą przybierać postać polecenia służbowego".
Zgodzić należy się ze stanowiskiem, iż w świetle powyższej klasyfikacji form działania władzy publicznej zachodzą podstawy do zakwalifikowania aktu prawnego do aktu generalnego, gdyż odmienny pogląd – nieuwzględniający rozgraniczenia z uwagi na charakter ogólny aktu prawnego - prowadziłby do wniosku, że każda czynność prawna organu władzy publicznej jest aktem prawnym. Stanowisko takie byłoby nie do przyjęcia.
Wskazać też należy, że podstawową formą działania rady gminy - w myśl przepisów powołanej wyżej ustawy z dnia 8.03.1990r. o samorządzie gminnym - są uchwały, które nie mają jednolitego charakteru; uchwały mogą być bowiem aktami generalnymi jak i aktami indywidualnymi. Do aktów generalnych zalicza się stanowienie przepisów prawa powszechnie obowiązującego jak i wydawanie innego rodzaju aktów prawnych jak np. podejmowanie uchwał określających zasady nabywania czy zbywania nieruchomości. Rada gminy podejmuje jednakże również uchwały będące aktami indywidualnymi, np. uchwała o powołaniu czy odwołaniu skarbnika gminy. Sam zatem fakt, że uchwała podjęta zostaje przez właściwy organ i że podjęcie uchwały ma podstawę prawną nie przesądza jeszcze, że uchwała ta ma walor aktu prawnego. Konieczna jest ocena czy uchwała ma charakteru aktu generalnego, a zatem czy zawiera regulację ogólną, nie skierowaną na indywidualnie oznaczoną sytuację prawną, i celem której nie jest wywołanie konkretnych, indywidualnie oznaczonych skutków prawnych.
Przedmiotowa uchwała podjęta została na podstawie art.18 ust.2 pkt 9 lit.h i lit.a ustawy z dnia 8.03.1990r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U.z 2001r. Nr 142,poz.1591 ze zm.) oraz art.36, art.43 ust.3 i art.53a ustawy z dnia 30.08.1991r. o zakładach opieki zdrowotnej (Dz.U.Nr 91,poz.408 ze zm.) -
W ocenie Sądu uchwała ta nie ma zatem charakteru aktu indywidualnego. Zasadnie przyjmuje się (skład orzekający w pełni zapatrywanie to podziela), że akty prawne dotyczące tworzenia i likwidacji zakładu opieki zdrowotnej jak i przekształcania takiego zakładu (szczególnie, gdy w wyniku przekształcenia nastąpić ma likwidacja czy ograniczenie poszczególnych rodzajów działalności zakładu i udzielanych świadczeń zdrowotnych) maja walor aktu generalnego. Stanowisko takie wyraził też Naczelny Sąd Administracyjny wskazując - w uzasadnieniu wyroku z 28 lipca 2005r. (sygn.akt OSK 1827/04; dot. skargi kasacyjnej od wyroku WSA we Wrocławiu w sprawie 3 II S.A./Wr 2382/03) – iż sprawy tworzenia, przekształcenia i likwidacji publicznych zoz-ów są doniosłe i dotykają niedookreslonego bliżej kręgu osób.
Argumenty podnoszone przez stronę przeciwną (a to, że ZOZ dla Szkół Wyższych ma ograniczony zasięg działania: pracownicy uczelni szkół wyższych i ich rędziny, studenci i ich rodziny; nadto nie jest finansowany z budżetu gminnego a jedynie z budżetu Narodowego Funduszu Zdrowia, na podstawie kontraktów i jest rozliczany na podstawie wykonanych świadczeń pacjentom, którzy złożyli deklaracje przynależności do danego zoz-u czyli na podstawie ewidencji pacjentów i udzielonych świadczeń medycznych) nie pozbawiają zaskarżonego akty waloru generalności i abstrakcyjności.
Przedmiotowy w sprawie akt nie reguluje prawnych stosunków między organem a daną jednostką, lecz ustala normy mogące mieć zastosowanie w pewnej kategorii stosunków.
W konsekwencji powyższego stwierdzić należy, że przedmiotowa uchwała ma walor aktu prawnego w rozumieniu art.19 ustawy o związkach zawodowych.
Zatem spełniona została pierwsza przesłanka do przyjęcia, że organizacja związkowa reprezentatywna miała prawo opiniowania jej projektu a - co zatem idzie - organ uchwałodawczy zobowiązany był do przedstawienia projektu do zaopiniowania i do dochowania trybu z tym związanego.
Nie budzi też wątpliwości Sądu, że uchwała dotyczy zakresu objętego zadaniami związków zawodowych. To, które akty prawne dotyczą zagadnień objętych zadaniami związków zawodowych wynika z zadań stawianych przez ustawodawcę organizacjom związkowym. Zgodnie z art. 1, ust.1 powołanej wyżej ustawy o związkach zawodowych "Związek zawodowy jest dobrowolną i samorządną organizacją ludzi pracy, powołaną do reprezentowania i obrony ich praw, interesów zawodowych i socjalnych". W myśl art. 4 tej ustawy "Związki zawodowe reprezentują pracowników i inne osoby, o których mowa w art. 2, a także bronią ich godności, praw oraz interesów materialnych i moralnych, zarówno zbiorowych, jak i indywidualnych". Art.6 stanowi zaś, że "Związki zawodowe współuczestniczą w tworzeniu korzystnych warunków pracy, bytu i wypoczynku"
W świetle literalnego brzmienia cytowanych przepisów przyjąć zatem należy, że do ustawowych zadań związków zawodowych należy obrona szeroko pojmowanych interesów pracowniczych w tym interesów zawodowych, socjalnych, materialnych. Przedmiotowa uchwała obejmuje tak rozumiane zadania związków zawodowych - stąd zadania te wykonywane być winny m.in. w formie współdziałania przy stanowieniu aktów prawnych. Jak wyżej wskazano uprawnieniu związków zawodowych w tym zakresie odpowiada obowiązek organu władzy publicznej kierowania założeń aktów prawnych do odpowiednich władz statutowych związku zawodowego - celem przedstawienia opinii.
Nie uzasadnia też wniosku o oddalenie skargi – wbrew stanowisku strony przeciwnej – fakt, iż skarżąca nie przedstawiła stosowanego orzeczenia co do swej "reprezentatywności". Brak takiego normatywnego wymogu. Poza tym to uchwałodawca winien wykazać, że dochował prawem wymaganego trybu konsultacyjnego, a niniejszej sprawie tego nie uczynił
Podsumowując: skoro przedmiotowa uchwała jest aktem prawnym w rozumieniu art.19 ustawy o związkach zawodowych i zakresem swym obejmuje zadania związków zawodowych - nie powinno budzić wątpliwości, że projekt jej musiał być przestawiony do zaopiniowania organizacji związkowej reprezentatywnej z zachowaniem szczegółowego trybu przewidzianego powołanym wyżej art.19 ustawy o związkach zawodowych. Nieprzeprowadzenie bądź nieprawidłowe przeprowadzenie tego typu trybu konsultacyjnego – jak to miało miejsce w niniejszej sprawie - świadczy o naruszeniu prawem przewidzianej procedury podjęcia uchwały. Uzasadnia to uwzględnienie skargi.
Z tych wszystkich względów orzeczono jak w sentencji wyroku.