III SA/WR 429/22

III SA/Wr 429/22 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2023-04-13
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2022-05-06
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Aneta Brzezińska /sprawozdawca/
Katarzyna Borońska /przewodniczący/
Magdalena Jankowska-Szostak
Symbol z opisem
6550
Hasła tematyczne
Środki unijne
Sygn. powiązane
I GSK 751/23 - Wyrok NSA z 2025-12-10
Skarżony organ
Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku
*Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 1505
art. 29 ust. 1
Ustawa z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Borońska Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Jankowska-Szostak Asesor WSA Aneta Brzezińska (sprawozdawca) Protokolant st. specjalista Ewa Bogulak po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 13 kwietnia 2023 r. sprawy ze skargi M. Z. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we Wrocławiu z dnia 4 marca 2022 r. nr 9001-2021-001350 w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności ekologicznych oddala skargę w całości.
Uzasadnienie
W dniu 22 maja 2019 r. M. Z. (dalej: skarżący) złożył za pośrednictwem aplikacji eWniosekPIus do Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Kamiennej Górze wniosek o przyznanie płatności ekologicznej (PROW 2014-2020) na rok 2019, deklarując we wniosku cztery działki ewidencyjne nr [...], [...], [...]/[...] i [...] do płatności ekologicznej w ramach wariantu 7.1 Uprawy rolnicze po okresie konwersji na powierzchni [...] ha.
Decyzją z 20 stycznia 2020 r. (nr 0007-2019-002982) Kierownik BP ARiMR w Kamiennej Górze przyznał skarżącemu na rok 2019 płatności ekologiczne w wysokości 80 706,21 zł. Decyzja ta stała się ostateczna 4 lutego 2020 r., a w dniu 24 lutego 2020 r. przekazano skarżącemu płatność.
Postanowieniem z 2 grudnia 2020 r. (nr 0007-00000020895/20) Kierownik BP ARiMR w Kamiennej Górze, na podstawie art. 149 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 5, art. 147 i art. 150 k.p.a. wznowił z urzędu postępowanie administracyjne zakończone ww. decyzją z 20 stycznia 2020 r., gdyż została ona wydana w oparciu o nieaktualną ortofotomapę z 22 maja 2016 r., podczas gdy 22 czerwca 2020 r. przekazano organowi wykaz działek wskazujący na nieprawidłową deklarację we wniosku o przyznanie płatności na 2019 r.
Po przeprowadzeniu postępowania wznowieniowego, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Kamiennej Górze decyzją z 11 grudnia 2020 r. (nr 0007-2020-003021) orzekł o uchyleniu własnej decyzji z 20 stycznia 2020 r. (nr 0007-2019-002982) oraz przyznał skarżącemu płatność ekologiczną na rok 2019 w wysokości 50 717,50 zł. Od decyzji tej skarżący wywiódł odwołanie, które organ odwoławczy uznał za zasadne.
W wyniku ponownego rozpoznania sprawy organ I instancji decyzją z 20 kwietnia 2021 r. (nr 0007-2021-00136) uchylił własną decyzję z 20 stycznia 2020 r. (nr 0007-2019-002982) i przyznał skarżącemu płatność ekologiczną (PROW 2014-2020) na rok 2019 w wysokości 50 717,50 zł, wynikającą z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości 19 992,47 zł ze względu na stwierdzone nieprawidłowości i niezgodności oraz zastosowane z tego tytułu zmniejszenia. Organ I instancji wskazał, że pozyskał informację o zawyżeniu powierzchni kwalifikującej się do płatności, co wynika z wykazu działek ewidencyjnych przekazanych 22 czerwca 2020 r. przez organ II instancji. Zdjęcia lotnicze wykonane 1 maja 2019 r., dla działek ewidencyjnych oznaczonych numerami [...],[...], [...]/[...] i [...] są nowym dowodem w sprawie, co wypełnia kryteria określone w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. i stanowi podstawę wartości MKO. Organ I instancji stwierdził, że datę 22 czerwca 2022 r., należy uznać za datę powzięcia informacji o zmianie pola zagospodarowania dla czterech działek ewidencyjnych nr [...], [...], [...]/[...] oraz [...] i za okoliczność istniejącą w dniu wydania decyzji ostatecznej i nieznanej organowi, który wówczas wydawał tę decyzję. Łączna powierzchnia obszaru wykluczonego z płatności wynosiła [...] ha i ze względu na stwierdzone przedeklarowanie powierzchni ([...]%) miała wpływ na wysokość przyznanego wsparcia i zastosowane sankcje, wynikające z art. 19 ust. 1 rozporządzenia (UE) nr 640/2014.
Od tej decyzji skarżący wywiódł odwołanie do organu II instancji, który po jego rozpatrzeniu decyzją z 19 lipca 2021 r. (nr 9001-2021-000906) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z 20 kwietnia 2021 r. (nr 0007-2021-001363) potwierdzając, iż w sprawie ziściły się przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., skutkujące uchyleniem decyzji z 20 stycznia 2020 r. (nr 0007-20219-002982), gdyż ujawnione zostały nowe dowody (ortofotomapa z 1 maja 2019 r.) i wynikające z nich okoliczności faktyczne, które są istotne dla sprawy.
Oceniając zaskarżoną decyzję organ II instancji potwierdził, że przywołane przez organ I instancji okoliczności faktyczne, mają cechy nowości w rozumieniu art. 145 § 1 pkt. 5 k.p.a. i w dniu wydania decyzji z 20 stycznia 2020 r. (nr 0007-20219-002982) nie były znane organowi I instancji, gdyż wiedzę o nich powziął 22 czerwca 2020 r. po otrzymaniu od z-cy Dyrektora OR ARiMR we Wrocławiu M. W. informacji o konieczności przeprowadzenia oceny wstecznej spraw obszarowych z kampanii 2019 r. W korespondencji z 22 czerwca 2020 r. M. W. poinformował Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Kamiennej Górze o aplikacji produkcyjnej "Ocena wsteczna 2019" wraz niezbędnymi danymi otrzymanymi z Departamentu Płatności Bezpośrednich (DPB) ARiMR w Warszawie, do przeprowadzenia oceny wstecznej spraw obszarowych z 2019 r. Z przekazanej informacji wynika również, że dzień 22 czerwca 2020 r. zostaje uznany za datę, w której organ powziął informację o prawidłowej powierzchni MKO. Organ odwoławczy podkreślił, że wykonanie zdjęć lotniczych i zaimplementowanie ortofotomapy do informatycznego systemu Agencji (lACSplus) nie powoduje, że pracownik organu ma dostęp do informacji na temat maksymalnego areału, ustalonego dla indywidualnie oznaczonej działki ewidencyjnej. Wymaga to bowiem interpretacji tychże danych przez wykwalifikowanych pracowników (GIS), którzy na podstawie zdjęć wprowadzają do systemu konkretne wartości, określane mianem MKO (poprzednio PEG). Proces ten nie został zakończony przed wydaniem decyzji ostatecznej w sprawie, a o nowej wartości MKO organ I instancji dowiedział się dopiero 22 czerwca 2020 r., kiedy to organowi została przekazana korespondencja e -mali o konieczności przeprowadzenia oceny wstecznej dla części spraw z 2019 r. W aplikacji produkcyjnej "Ocena wsteczna 2019" znajdowały się dane dotyczące działek zgłoszonych w 2019 r. przez skarżącego do płatności ekologicznej.
W dniu 23 sierpnia 2021 r. skarżący reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika od decyzji z 19 lipca 2021 r. (nr 9001-2021-000906) wywiódł skargę do WSA we Wrocławiu, który wyrokiem z 16 lutego 2023 r. oddalił skargę w całości (sygn. akt III SA/Wr 630/21).
W dniu 10 sierpnia 2021 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Kamiennej Górze wszczął z urzędu na podstawie art. 61 § 4 k.p.a. oraz art. 29 ust. 1, 2 i 8 ustawy z 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia skarżącemu kwoty nienależnie pobranych płatności ekologicznych (PROW 2014-2020), a decyzją z 23 września 2021 r. (nr 0007-2021-001554) ustalił skarżącemu kwotę nienależnie pobranych płatności ekologicznych (PROW 2014-2020) w wysokości 74 361,03 zł. Po rozpoznaniu odwołania, organ II instancji uznał, że zaskarżona decyzja nie może ostać się w obrocie prawnym, dlatego 19 listopada 2021 r. (nr 9001-2021-001312) wydał decyzję o charakterze kasacyjnym.
Decyzją z 24 stycznia 2022 r. (nr 0007-2021-003136) Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Kamiennej Górze ustalił skarżącemu kwotę nienależnie pobranych płatności ekologicznych (PROW 2014-2020) w wysokości 75 016,68 zł. Organ wskazał, że skarżący podejmując się w 2015 r. realizacji 5-letniego zobowiązania ekologicznego zobowiązał się jego realizacji na określonej powierzchni. Wnioski o przyznanie płatności ekologicznej składane były przez niego w latach 2015-2019 w oparciu o które organ przyznawał wnioskowane wsparcie. W dniu 20 stycznia 2021 r. organ przyznał płatność ekologiczną za ostatni rok programu (2019 r.) w wysokości 80 706,21 zł. Następnie w wyniku pojawienia się nowych okoliczności wznowił postępowanie w sprawie przyznania płatności za 2019 rok. W efekcie przeprowadzenia postępowania wznowieniowego organ wydał decyzję o przyznaniu płatności do powierzchni mniejszych niż uznano wcześniej, a rozstrzygnięcie takie zostało zaakceptowane przez organ lI instancji w postępowaniu odwoławczym. Kierownik BP ARiMR w Kamiennej Górze wyjaśnił dalej, że ww. kwotę płatności uznanej za nienależnie pobraną stanowią dwa składniki. Pierwszym z nich jest różnica kwoty płatności ekologicznej przyznanej i wypłaconej skarżącemu na mocy decyzji z 20 stycznia 2020 r. (nr 0007-2019-002982), a płatnością ustaloną na mocy ostatecznej decyzji wydanej w wyniku wznowienia postępowania z 20 kwietnia 2021 r. (nr 0007-2021-001363). Ta część skalkulowanej kwoty wyniosła 29 988,71 zł. Drugim składnikiem nienależnej płatności jest suma wypłaconych płatności ekologicznych za lata 2015-2018 do tej części zobowiązania ekologicznego, dla której stwierdzone zostało zaniechanie prowadzenia działalności rolniczej. Kwota obliczona przez organ w tym zakresie wyniosła 45 027,97 zł. Jako podstawę działania Kierownik BP ARiMR w Kamiennej Górze wskazał art. 29 ust. 1 i ust. 2 ustawy o Agencji, § 31 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Rolnictwo ekologiczne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz.U z 2018 r., poz. 1784 ze zm.) w zw. z 2 ust. 1 pkt 3 tego rozporządzenia. Organ podkreślił, że w sprawie zostało stwierdzone, że doszło do zaniechania prowadzenia działalności rolniczej na działkach rolnych objętych zobowiązaniem ekologicznym na powierzchni [...] ha, dlatego powstała nienależnie pobrana kwota środków pieniężnych w wysokości 45 027,97 zł, w tym za 2015 r. kwota 8 657,05 zł, za 2016 rok kwota 7 618,34 zł, za 2017 r. kwota 14 364,73 zł i za 2018 rok kwota 14 387,85 zł. Po analizie przesłanek wykluczających obowiązek zwrotu nienależnie pobranych płatności Kierownika BP ARiMR w Kamiennej Górze uznał, że skalkulowana kwota 75 016,68 zł jest płatnością nienależnie pobraną w rozumieniu art. 7 ust. 1 rozporządzenia Komisji (UE) Nr 809/2014 i jednocześnie nie zachodzą negatywne przesłanki obowiązku zwrotu tej płatności, o których mowa w art. 7 ust. 3 rozporządzenia.
Od decyzji skarżący wniósł odwołanie, po rozpoznaniu którego organ II instancji zaskarżoną decyzją z 4 marca 2022 r. (nr 9001-2021-001350) utrzymał w mocy rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne. W uzasadnieniu organ wskazał, że w sprawie stan faktyczny, stanowiący podstawę do ustalenia kwot nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji przez skarżącego Programu ekologicznego, ustalony został na podstawie ostatecznych decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Kamiennej Górze, wydanych w sprawie przyznania płatności ekologicznych za lata 2015, 2016, 2017, 2018 i 2019. Kluczową okolicznością determinującą wszczęcie postępowania administracyjnego i w konsekwencji wydanie decyzji o ustaleniu kwot nienależnie pobranych, było stwierdzenie przez organ orzekający w sprawie przyznania płatności faktu zaprzestania realizacji przez skarżącego zobowiązania ekologicznego na części gruntów objętych tym zobowiązaniem. Powyższe ustalenia zostały poczynione w sprawie płatnościowej za 2019 rok (ostatni rok 5-letniego programu), co znalazło wyraz w decyzji organu I instancji z 20 kwietnia 2021 r. (nr 0007-2021-001363) na mocy której organ uchylił własną decyzję z 20 stycznia 2020 r. (nr 0007-2019-002982) oraz przyznał skarżącemu płatność ekologiczną (PROW 2014-2020) na rok 2019 w wysokości 50 717,50 zł, wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości 19 992,47 zł ze względu na stwierdzone nieprawidłowości i niezgodności oraz zastosowane z tego tytułu zmniejszenia. Organ wyjaśnił, że przyczyną wznowienia postępowania było pozyskanie przez niego 22 czerwca 2020 r. informacji o zawyżeniu powierzchni kwalifikującej się do płatności i co nastąpiło już po wydaniu decyzji w sprawie płatności za 2019 rok. Organ zaakcentował, że nie dysponował nowymi danymi, mówiącymi o użytkowaniu działek na powierzchni mniejszej aniżeli wskazuje deklaracja skarżącego we wniosku w dniu wydania decyzji ostatecznej nr 0007-2019-002982, tj. w dniu 20 stycznia 2020 r. A zatem zdjęcia lotnicze wykonane w dniu 1 maja 2019 r. dla działek ewidencyjnych oznaczonych numerami [...], [...], [...]/[...] i [...] są nowym dowodem w sprawie, a powyższa okoliczność wypełnia przesłankę określoną w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Kierownik BP ARiMR w Kamiennej Górze podkreślił również, że obszary wykluczone z płatności na działkach rolnych [...], [...], [...], [...], [...] oraz [...] mają charakter trwały i wynikają z rezygnacji z użytkowania rolniczego na fragmentach powierzchni tych działek, w związku z postępującą naturalną sukcesją roślinności. Obsługa wniosku o przyznanie płatności zakończona wydaniem ostatecznej decyzji na rok 2019, nastąpiła w oparciu o nieaktualną ortofotomapę z 19 sierpnia 2016 r. Nowy dowód w sprawie, czyli wykaz działek do oceny wstecznej, zawierający aktualne powierzchnie MKO, został przekazany organowi w dniu 22 czerwca 2020 r., czego dowodem jest znajdujący się w aktach sprawy e-mail skierowany przez Dyrektora OR ARiMR we Wrocławiu. Łączna powierzchnia obszaru wykluczonego z płatności wynosiła 12,20 ha i ze względu na stwierdzone przedeklarowanie powierzchni (14,42%) miała wpływ na wysokość przyznanego stronie za 2019 rok wsparcia i zastosowane za ten rok sankcji, wynikających z art. 19 ust. 1 rozporządzenia (UE) nr 640/2014.
Rozstrzygnięcie wydane przez organ I instancji w wyniku wznowienia postępowania zostało zakwestionowane przez skarżącego w postępowaniu odwoławczym. Zdaniem organu II instancji, decyzja organu I instancji orzeka prawidłowo, w sprawie ziściły się przesłanki do wznowienia postępowania i przyznania skarżącemu płatności w zmniejszonej wysokości, a na wykluczonych z płatności obszarach ([...] ha) nie była prowadzona działalność rolnicza, a zatem grunty do których uprzednio płatności wypłacono nie spełniają definicji użytku rolnego. Organ II instancji wskazał, że na działkach ewidencyjnych nr [...], [...] , [...]/[...] oraz 92 skarżący zadeklarował uprawę bobiku. Tymczasem po analizie ortofotomapy z 2019 r. stwierdzono, że wymienione działki na obszar zidentyfikowanych przez organ I instancji nie tylko nie spełniały kryterium gruntu ornego, ale również kryterium użytku rolnego, do którego, stosownie do § 2 rozporządzenia ekologicznego, przyznawane są dopłaty ekologiczne. Wykluczone z dotacji obszary stanowiły grunty nieużytkowane rolniczo, na których potwierdzono postęp naturalnej sukcesji roślinności. Wykluczone obszary to nieużytki, na których skarżący nie przeprowadził żadnych zabiegów agrotechnicznych.
Dalej organ II instancji podniósł, że organ I instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazał, jakie okoliczności stały się asumptem do określenia kwoty nienależnie pobranych środków za 2019 rok (różnica pomiędzy wydanymi w sprawie decyzjami) oraz za lata 2015-2018 (niedotrzymanie zobowiązania). Organ II instancji uznał obliczenia zaprezentowane w skarżonej decyzji przez organ I instancji za prawidłowe i własne. Organ II instancji podkreślił, że wydana w wyniku wznowienia postępowania decyzja z 20 kwietnia 2021 r. ma walor ostateczności, bowiem w postępowaniu prowadzonym na skutek złożonego odwołania została utrzymana w mocy decyzją organu odwoławczego nr 9001-2021-000906, a zatem jest decyzją wykonalną. Fakt objęcia decyzji Dyrektora OR ARiMR we Wrocławiu z 19 lipca 2021 r. (nr 9001-2021- 000906) utrzymującej w mocy decyzję Kierownika BP ARiMR w Kamiennej Górze nr 0007-2021-001363 skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, w żaden sposób nie podważa jej ostateczności. Jest to nadal akt ostateczny, a więc wiążący i wykonalny. Powyższe wymaga podkreślenia w kontekście zasady trwałości decyzji ostatecznej wynikającej z art. 16 k.p.a. Decyzja ostateczna wywiera skutki prawne, chyba, że zostanie uchylona w przewidzianym prawem trybie, co dotychczas w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Zatem organy Agencji w procesie ustalania kwot nienależnie pobranych środków nie tylko były uprawnione, ale wręcz zobowiązane do odwołania się do ostatecznej decyzji na nowo ustalającej wymiar płatności za 2019 r.
Organ II instancji stwierdził, że w sprawie organ I instancji prawidłowo ustalił wysokość kwot podlegających zwrotowi za lata 2015-2019. Z ustalonego stanu faktycznego wynika bowiem, że skarżący na części gruntów przerwał realizację podjętego w dniu 15 marca 2015 r. 5-letniego zobowiązania ekologicznego. Powyższe dotyczy powierzchni [...] ha zidentyfikowanej podczas kontroli administracyjnej sprawy za 2019 rok (ostatni rok realizacji Programu ekologicznego). Dlatego kwoty wypłacone na mocy decyzji z 13 maja 2016 r. (nr 0007-2016- 001424), z 14 czerwca 2017 r. (nr 0007-2017-001789), z 29 stycznia.2018 r (nr 0007-2018-000486) oraz z 20 stycznia 2020 r. (nr 0007-2019-002982) są kwotami wypłaconymi nienależnie, a powołany przez organ I instancji § 31 ust. 2 pkt 1 w zw. z § 6 ust. 1 rozporządzenia ekologicznego obliguje ARiMR do domagania się ich zwrotu. Kwota ustalona przez organ I instancji w wysokości 75 016,68 zł została skalkulowana poprawnie i stanowi sumę nienależnie wypłaconego wsparcia za lata 2015-2019. Za 2015 rok kwota ta wynosi 8 657,05 zł., za 2016 rok 7 618,34 zł., za 2017 r. 14 364,73 zł., natomiast za 2018 rok suma ta wynosi 14 387,85 zł. Z kolei kwota 29 988,71 zł obliczona za 2019 r. odpowiada różnicy płatności wypłaconej skarżącemu na mocy decyzji z dnia 20 stycznia 2020 r. (nr 0007-2019-002982) i należnej płatności skalkulowanej w wyniku wznowienia postępowania wskazanej w decyzji z dnia 20 kwietnia 2021 r. (nr 0007-2021-001363).
Zatem – zdaniem organu II instancji – łącznie ustalona skarżącemu przez organ I instancji kwota do zwrotu z tytułu nienależnie pobranych płatności ekologicznych za lata 2015-2019 wynosi 75 016,68 zł i należy domagać się jej zwrotu w oparciu o art. 29 ust. 1 i ust. 2 ustawy o Agencji oraz § 31 ust. 2 pkt 1 w związku z § 2 ust. 1 pkt 3, § 6 ust. 1, § 7 ust. 1 rozporządzenia ekologicznego. Warunkiem skorzystania przez producenta rolnego z pomocy w ramach działania ekologicznego jest realizacja 5- letniego zobowiązania (§ 2 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia ekologicznego), jednak dla otrzymania płatności i zachowania pobranych środków konieczne jest spełnienie warunków programu, czyli realizacja działania przez 5 lat od dnia jego podjęcia. Tymczasem, w rozpoznawanej sprawie - co wynika z ustaleń Kierownika BP ARiMR w Kamiennej Górze - skarżący na części działek objętych zobowiązaniem ekologicznym, nie dochował obowiązku utrzymania powierzchni gruntów na obszarze zgodnym z powierzchnią zobowiązania z 2015 roku ([...] ha), o czym mowa w § 6 ust. 1 rozporządzenia ekologicznego, a wielkość obszaru objętego zobowiązaniem uległa zmniejszeniu, wbrew zakazowi zawartemu w § 7 ust. 1 rozporządzenia. Dlatego też – zdaniem organu II instancji – w sprawie winna znaleźć zastosowanie procedura odzyskania wypłaconego w latach 2015-2019 roku wsparcia, na podstawie § 31 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia ekologicznego, w związku z § 2 ust. 1 pkt 3, § 6 ust. 1 oraz § 7 ust. 1 tego aktu. Dlatego też, w ocenie organu odwoławczego, organ I instancji prawidłowo zinterpretował przepisy prawa materialnego w ustalonym i nie podważonym skutecznie przez stronę stanie faktycznym. Strona nie przedstawiła w toku postępowania przeciwdowodów, które pozwalałyby na zakwestionowanie ustaleń lub nasuwały choćby uzasadnione wątpliwości co do ich rzetelności.
Organ II instancji stwierdził, że w sprawie brak podstaw do ograniczenia odpowiedzialności skarżącego na podstawie art. 7 ust. 3 rozporządzenia nr 809/2014. W tym miejscu warto wskazać na stanowisko NSA wyrażone w wyroku z 22 listopada 2018 r. (sygn. akt I GSK 2071/18) zgodnie z którym celem określonego w art. 7 ust. 3 rozporządzenia Komisji (UE) Nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r. przepisu, jest zwolnienie z obowiązku zwrotu tylko w takich sytuacjach, w których to błąd organu spowodował wypłatę nienależnej płatności. Chodzić tu będzie o tę część rozstrzygnięcia, za która w całości i niezależnie od rolnika odpowiada organ. Ocenę taką dodatkowo uzasadnia odwołanie się do reguł wykładni językowej. Przepis art. 7 ust. 3 rozporządzenia Komisji (UE) Nr 809/2014 stanowi, że nienależna płatność ma zostać dokonana "na skutek" pomyłki organu. Zwrot ten wskazuje, że chodzi tu o takie działanie organu, które jest czynnikiem sprawczym bezpodstawnego przyznania rolnikowi płatności. Przyjąć, zatem należało, że możność wykrycia błędu organu, o której mowa w art. 7 ust. 3 rozporządzenia Komisji (UE) Nr 809/2014 to nie tylko sytuacja, w której beneficjent posiada wiedzę o rzeczywistym stanie prawnym i faktycznym w zakresie braku podstaw do dokonania płatności, ale również stan, w którym rolnik - przy dołożeniu należytej staranności - mógł się dowiedzieć, że część wypłacanych mu płatności kwalifikuje się jako nienależna.
Tożsame stanowisko zajął – zdaniem organu II instancji – organ I instancji, który wskazał, że płatności wypłacone w dniach: 7 czerwca 2016 r. na mocy decyzji nr 0007-2016-001424, 29 czerwca 2017 r. na mocy decyzji nr 0007-2017-001789, 21 lutego 2018 r. na mocy decyzji nr 0007-2018-000486, 8 lutego 2019 r. na mocy decyzji nr 0007-2019-000547 oraz 24 lutego 2020 r. na mocy decyzji nr 0007-2019-002982 nie wynikały z pomyłki ARiMR, bowiem organ w dniu wydawania decyzji za poszczególne lata nie mógł posiadać wiedzy, że skarżący zaprzestanie działalności rolniczej na części zgłoszonych do płatności gruntów i że zaprzestanie na nich realizacji podjętego w dniu 15 marca 2015 r. zobowiązania ekologicznego. Informację o prawidłowej (niższej) powierzchni użytków na poszczególnych działkach organ pozyskał 22 czerwca 2020 r., a więc po wydaniu decyzji przyznającej wsparcie za ostatni rok programu. Tytułem uzupełnienia organ II instancji dodał, że za rzetelne wypełnienie wniosku oraz prawidłowe deklaracje użytkowanych gruntów odpowiada wnioskodawcy ubiegający się o dopłaty. Strona podpisując wniosek jednocześnie oświadczała, że znane są jej zasady przyznawania płatności. Dla zastosowania przytoczonej powyżej regulacji konieczne jest jednoczesne stwierdzenie, iż błąd ten nie mógł w zwykłych okolicznościach zostać wykryty przez skarżącego. W sprawie – zdaniem organu II instancji – doszło do sytuacji, gdzie płatność, którą organ uznał za nienależnie pobraną, nie została przekazana na skutek pomyłki organu. Nawet jednak gdyby uznać, że przekazanie płatności do gruntów było spowodowane błędnymi działaniami organu, to skarżący mógł z łatwością dostrzec pomyłkę Agencji. Akta postępowania wskazują bowiem, że skarżący w 2019 r. zgłosił do wsparcia grunty, które w ramach dopłat ekologicznych nie są dotowane. Trudno uznać, że skarżący "nie zauważył", że do płatności zgłosił grunty nie użytkowane rolniczo (12,20 ha) i następnie, że organ przyznał mu do tych nieużytków wsparcie. To rolnik wnioskujący o dopłaty ma największą wiedzę na temat stanu użytków na wnioskowanych do płatności działkach, a do dopłat powinna zostać zgłoszona tylko ta część, która jest użytkowana rolniczo. W sprawie wypłata środków w zawyżonej wysokości nastąpiła z przyczyn leżących po stronie rolnika, w związku z nieprawidłowościami w zadeklarowanej we wniosku powierzchni działek rolnych. W tego rodzaju sytuacji nie można mówić o pomyłce organu, jako przyczynie wypłaty nienależnej kwoty płatności. Pomyłka organu może zaistnieć wówczas, gdy na podstawie niespornych okoliczności faktycznych wyliczył on kwotę płatności przy zastosowaniu błędnych stawek lub z powodu błędów rachunkowych. Z kolei za rzetelność danych we wniosku o przyznanie płatności, co już wcześniej wyjaśniono, odpowiada rolnik (wyrok NSA z 26 maja 2010 r., sygn. akt II GSK 609/09). Nie budzi wątpliwości, że przy dołożeniu należytej staranności strona mogła się dowiedzieć, iż część zgłaszanych we wniosku gruntów nie kwalifikuje się do płatności. Skarżący na wykluczonych z płatności obszarach nie prowadził działalności rolniczej, przez co uprawnionym jest stwierdzenie, że tereny te nie spełniają definicji użytku rolnego i dlatego we wznowionym postępowaniu podlegały wykluczeniu z dopłat. Skarżący na obszarze działek ewidencyjnych nr [...], [...], [...]/[...] oraz [...] zadeklarował uprawę bobiku (roślina strączkowa), która stanowiła podstawę przyznania stronie również dodatkowej (kolejnej) płatności ekologicznej. Obraz ortofotomapy wskazuje jednak, że cześć zadeklarowanych gruntów nie tylko nie spełniała kryterium gruntu ornego, ale również kryterium użytku rolnego, do którego przyznawane są dopłaty. Wykluczone z dotacji obszary stanowią grunty nieużytkowane rolniczo, na których wyraźnie widać postęp naturalnej sukcesji roślinności. Są to nieużytki, na których rolnik nie przeprowadził żadnych zabiegów agrotechnicznych.
Skarżący – reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika – wywiódł od ww. decyzji skargę zarzucając jej naruszenie:
1. art. 29 ust. 1 ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz.U. z 2019 r. poz. 1505) poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i przyjęcie, że w sprawie doszło do nienależnego pobrania środków z wymienionych w tym przepisie funduszy, podczas gdy fundusze zostały pobrane na mocy prawomocnej decyzji organu I instancji z dnia 20 stycznia 2020 r.,( nr 0007-2019-002982) a kwestia zasadności wzruszenia ww. decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a nie została jeszcze rozstrzygnięta w postępowaniu sądowoadministracyjnym, w związku z tym przedwczesnym jest ustalenie kwoty nienależnie pobranych płatności ekologicznych (PROW 2014 - 2020),
2, art. 7 ust. 3 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r. ustanawiającego zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz.U. UE. L. z 2014 r. Nr 227, str. 69 z późn. zm.), poprzez jego nieprawidłowe niezastosowanie, podczas gdy dane, na podstawie których organ odwoławczy wydał decyzję z 19 lipca 2021 r. (nr 9001-2021-000906), były znane organowi I instancji w dniu wydania decyzji z 20 stycznia 2020 r. (nr 0007-2019-002982), a więc należy przyjąć, że decyzja ta została wydana na skutek błędu organu I instancji, w ocenie zaś skarżącego do zmniejszenia powierzchni użytków nie doszło i ww. błąd organu nie mógł zostać w zwykłych okolicznościach wykryty przez Skarżącego. Zatem wobec spełnienia przesłanek z art. 7 ust. 3, nawet gdyby prawomocnie przesądzono, że płatności przyznane na mocy decyzji z dnia 20 stycznia 2020 r. (nr 0007-2019-002982) zostały pobrane nienależnie, to obowiązek ich zwrotu nie ma w niniejszej sprawie zastosowania.
Jednocześnie skarżący wniósł o zawieszenie niniejszego postępowania do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia innego postępowania sądowoadministracyjnego, (sygn. akt III SA/WR 630/21) ponieważ rozstrzygnięcie niniejszej sprawy zależy od wyniku ww. postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację w sprawie.
Na rozprawie, która odbyła się przed tut. Sądem 13 kwietnia 2023 r. Sąd postanowił oddalić wniosek o zawieszenie postępowania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, zważył co następuje:
Stosownie do art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259, dalej: p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) p.p.s.a.). Z przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Tryb i warunki udzielania producentom rolnym płatności z tytułu realizacji działań ekologicznych w ramach PRO W 2014-2020, reguluje rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 13 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Rolnictwo ekologiczne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz.U z 2018 r., poz. 1784 ze zm.), dalej: rozporządzenie ekologiczne, wydane na podstawie delegacji ustawowej zawartej wart. art. 45 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz.U. z 2021 r., poz. 2137 ze zm.), dalej: ustawa PROW2014-2020.
Stosownie do § 2 ust. 1 rozporządzenia ekologicznego płatność ekologiczną przyznaje się rolnikowi, o którym mowa w art. 29 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1305/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) i uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013, str. 487, z późn. zm.), zwanego dalej rozporządzeniem (UE) 1305/2013, jeżeli:
1) został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, który może być wykorzystywany do ubiegania się o przyznanie tej płatności, zwany dalej "numerem identyfikacyjnym;
2) łączna powierzchnia posiadanych przez niego użytków rolnych w rozumieniu art. 2 ust. 1 akapit drugi lit. f rozporządzenia nr 1305/2013, zwanych dalej "użytkami rolnymi", wynosi co najmniej 1 ha;
3) realizuje 5-letnie zobowiązanie ekologiczne, o którym mowa w art. 29 ust. 2 rozporządzenia nr 1305/2013, w ramach określonego pakietu albo jego wariantu, zwane dalej "zobowiązaniem ekologicznym";
4) spełnia warunki przyznania płatności ekologicznej w ramach określonych pakietów lub ich wariantów określone w rozporządzeniu.
Zgodnie z § 6 cytowanego aktu, zobowiązanie ekologiczne obejmuje użytki rolne:
1) zadeklarowane we wniosku o przyznanie pierwszej płatności ekologicznej w ramach danego pakietu lub danego wariantu;
2) spełniające warunki przyznania płatności ekologicznej;
3) objęte obszarem zatwierdzonym w rozumieniu art. 2 ust. 1 akapit drugi pkt 23 lit. b rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. Urz. UE L181 z 20.06.2014, str. 48, z późn. zm.), zwanego dalej rozporządzeniem (UE) 640/2014, również w przypadku, o którym mowa w art. 18 ust. 6 akapit drugi rozporządzenia nr 640/2014 (ust. 1).
W świetle § 31 ust. 1 rozporządzenia ekologicznego, płatność ekologiczna podlega zwrotowi, jeżeli rolnik nie realizuje całego zobowiązania ekologicznego lub nie spełnia innych warunków przyznania płatności ekologicznej określonych w rozporządzeniu.
Zgodnie z § 31 ust. 2 pkt 1 tego rozporządzenia, płatność ekologiczna podlega zwrotowi również w przypadku, gdy rolnik zmniejszył wielkość obszaru, na którym powinien realizować zobowiązanie ekologiczne, przy czym zwrotowi podlega płatność ekologiczna przyznana za realizację tego zobowiązania, w części odpowiadającej iloczynowi powierzchni obszaru, na której rolnik ten nie realizuje tego zobowiązania i średniej wysokości płatności ekologicznej na 1 ha tego obszaru, przyznanej za realizację tego zobowiązania w roku poprzednim.
Płatność ekologiczna podlega zwrotowi w trybie i na zasadach określonych w przepisach o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (§ 31 ust. 4).
Zgodnie z art. 44 ust. 1 ustawy z dnia 20 lutego 2015 roku o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2021 r. poz. 2137 ze zm.), nienależne kwoty pomocy i pomocy technicznej podlegają zwrotowi wraz z odsetkami określonymi jak dla zaległości podatkowych, chyba że przepisy, o których mowa w art. 1 pkt 1, lub przepisy ustawy stanowią inaczej.
W rozpatrywanej sprawie przedmiotem skargi jest decyzja Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR we Wrocławiu z 4 marca 2002 r. (9001-00000012357/21) utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji z 24 stycznia 2022 r. o ustaleniu kwot nienależnie pobranych płatności ekologicznych (PROW 2014-2020) dla skarżącego w kwocie 75.016,68 zł.
Jak wynika z akt administracyjnych sprawy skarżący 15 czerwca 2015 r. złożył w Biurze Powiatowym w ARiMR w Kamiennej Górze wniosek o przyznanie płatności ekologicznej na 2015 r. – pakiet 7 uprawy rolnicze po okresie konwersji do powierzchni 96,78 ha. Decyzją z 13 maja 2015 r. organ I instancji przyznał skarżącemu płatność ekologiczną w wysokości 68.787,32 zł (środki przekazano skarżącemu 7 czerwca 2016 r.). Ja wynika z treści wniosku (część IX wniosku) skarżący zobowiązał się wówczas do realizacji 5 – letniego zobowiązania w ramach działania rolnictwo ekologiczne. W kolejnych latach (2016, 2017, 2018 i 2019) skarżący składał do Biura Powiatowego w ARiMR w Kamiennej Górze – wnioski kontynuacyjne o przyznanie płatności ekologicznej – pakiet 7 uprawy rolnicze po okresie konwersji do powierzchni [...] ha i [...] ha. Decyzjami z 14 czerwca 2017 r., 29 stycznia 2018 r, 23 stycznia 2019 r., 20 stycznia 2021 r. organ I instancji przyznał skarżącemu płatności odpowiednio w kwotach: 60.527,61 zł, 114.127, 69 zł, 114. 147, 56 zł oraz 80.706, 21 zł.
Podstawą wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych przez skarżącego płatności i w konsekwencji wydania zaskarżonej decyzji z 4 marca 2022 r. było stwierdzenie przez organ faktu zaprzestania przez skarżącego realizacji zobowiązania ekologicznego w części gruntów objętych tym zobowiązaniem.
Ustalenia te poczynione zostały przez organy w sprawie płatnościowej za 2019 rok, a zatem ostatni rok 5 – letniego zobowiązania do którego skarżący zobowiązał się przy składaniu wniosku w 2015 r. Powyższe znalazło wyraz w decyzji Kierownika Biura ARiMR z 20 kwietnia 2021 r. (nr 0007-2021-001363) na mocy której organ uchylił swoją decyzję z 20 stycznia 2020 r. (nr 0007-2019-002989) oraz przyznał skarżącemu płatność ekologiczną na rok 2019 w pomniejszonej wysokości 50.717,50 zł., wynikającą z pomniejszenia płatności o kwotę 19.992,47 zł z powodu zaniechania prowadzenia działalności rolniczej na działkach rolnych objętych zobowiązaniem ekologicznym o pow. [...] ha. Decyzja ta została wydana w trybie wznowieniowym. Jak wynika z treści tej decyzji, kontrola deklarowanych przez skarżącego powierzchni za rok 2019 zrealizowana została na podstawie zatwierdzonej bazy referencyjnej, której podstawę stanowiły zdjęcia lotnicze z 19 sierpnia 2016 r. Jednakże 1 maja 2019 r. wykonano kolejne zdjęcia lotnicze, które były przygotowane do wykorzystania w kampanii 2000 r. (kontrola wsteczna). Zasadą jest, że jeżeli po wymianie ortofotomapy, która następuje po wymianie kampanii, zostaną stwierdzone przypadki zmniejszenia powierzchni maksymalnego kwalifikowanego obszaru (MKO) informowany jest o tym organ I instancji. Zmniejszenie powierzchni referencyjnej MKO może co do zasady zostać spowodowane zmianą granic odniesienia, wówczas uznaje się, że beneficjent nie miał możliwości wykrycia błędu, ani też możliwości wprowadzenia zmian na mapie, a tym samym mógł zadeklarować w dobrej wierze powierzchnie wskazane na zdezaktualizowanej ortofotomapie lub zmianą pola zagospodarowania. Ta druga sytuacja (zmiana pola zagospodarowanie) może natomiast wynikać ze zmiany zagospodarowania zadeklarowanych powierzchni, wyłączenia z użytkowania rolniczego gruntu, których beneficjent nie wprowadził stosowanych zmian na mapie. Wówczas ortofotomapa pozyskana w roku składania wniosku (a przygotowana na przyszłą kampanię) staje się istniejącą w dniu wydania wniosku, a nieznaną organowi okolicznością potwierdzającą nieprawidłową deklarację beneficjenta i jako taka stanowi podstawę wznowienia postępowania.
W sprawie skarżącego organ pozyskał wiedzę o opracowaniu zdjęć lotniczych zawartych w wykazach pomocniczych opracowanych przez Departament Płatności bezpośrednich 22 czerwca 2020 r., czyli nie dysponował ją w chwili wydania decyzji z 21 stycznia 2020 r. Dlatego też zdjęcia z 1 maja 2019 r. wykonane dla zadeklarowanych przez skarżącego do płatności działek [...], [...], [...]/[...] i [...] stały się nowym dowodem w sprawie i jako takie stanowiły podstawę do wznowienia postępowania. Na podstawie tych zdjęć organ stwierdził zmianę pół zagospodarowania działek polegającą na wyłączeniu spod rolniczego użytkowania działek do powierzchni [...] ha na których skarżący zadeklarował uprawę bobiku. Po analizie ortofotomapy z 2019 r. organy stwierdziły bowiem, że wymienione działki nie tylko nie spełniały kryterium gruntu ornego, ale również kryterium użytku rolnego, do którego stosowanie do § 2 rozporządzenia ekologicznego przyznawane są dopłaty ekologiczne. Wykluczone obszary stanowiły bowiem grunty nieużytkowane rolniczo, na których potwierdzono postęp naturalnej sukcesji roślinności. Wykluczone obszary to nieużytki rolne, na których skarżący nie przeprowadził żadnych zabiegów agrotechnicznych.
Skarżący na części działek objętych zobowiązaniem ekologicznym, nie dochował obowiązku utrzymania powierzchni gruntów na obszarze zgodnym z powierzchnią zobowiązania z 2015 roku ([...] ha), o czym mowa w § 6 ust. 1 rozporządzenia ekologicznego, a wielkość obszaru objętego zobowiązaniem uległa zmniejszeniu, wbrew zakazowi zawartemu w § 7 ust. 1 rozporządzenia. Łączna powierzchnia obszaru wykluczonego z płatności wynosiła [...] ha i ze względu na stwierdzone przedeklarowanie powierzchni ([...]) miała wpływ na wysokość przyznanego skarżącemu za 2019 r. wsparcia i zastosowanie za ten rok sankcji wynikających z art. 19 ust. 1 rozporządzenia UE nr 640/2014.
I choć skarżący wniósł od tej decyzji odwołanie, to organ odwoławczy decyzją z 19 lipca 2021 r. (nr 9001-2021-000906) uznał rozstrzygnięcie organu I instancji za prawidłowe i utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Skarżący od decyzji tej wywiódł również skargę do tutejszego Sądu, który wyrokiem z 16 lutego 2023 r. oddalił skargę w całości. (sygn. akt III SA/Wr 630/21).
W tym miejscu podnieść należy, że decyzja z 20 kwietnia 2021 r. (nr 0007-2021-001363) na mocy której organ uchylił swoją decyzję z 20 stycznia 2020 r. (nr 0007-2019-002989) posiada walor ostateczności. W konsekwencji powyższego (tj. wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji z 20 stycznia 2020 r., na podstawie której skarżący uzyskał pierwotne płatności, w wysokości 80.706,21 zł) organy – zobligowane były, co też prawidłowo uczyniły – do wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności przyznanych skarżącemu na podstawie ostatecznych decyzji Kierownika Biura ARMiR w sprawie przyznania płatności ekologicznych za lata 2015, 2016, 2017, 2018 i 2019.
Zgodnie bowiem z art. 29 ust. 1 ustawy z 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz.U. z 2019 r. poz. 1505 ze zm.), dalej: ustawa o Agencji, ustalenie kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych:
1) pochodzących z funduszy Unii Europejskiej;
2) krajowych, przeznaczonych na:
a) współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej,
b) finansowanie przez Agencję pomocy przyznawanej w drodze decyzji administracyjnej
- następuje w drodze decyzji administracyjnej.
Przedmiotem postępowania toczącego się przed organem było zatem ustalenie, czy w sprawie doszło do nienależnego lub nadmiernego pobrania środków pochodzących z wymienionych w tym przepisie funduszy, a następnie określenie kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków. Ustalenie natomiast, czy uprzednio przyznane kwoty płatności były nienależne lub przyznane w nadmiernej wysokości może wynikać z ustaleń dokonanych w toku postępowania toczącego się na podstawie art. 29 ust. 1 ustawy o Agencji jak i z treści ostatecznych decyzji w przedmiocie przyznania płatności lub pomocy. W tym miejscu wskazać należy, że w tej drugiej sytuacji (która bezspornie miała miejsce w rozpatrywanej sprawie) rzeczą organu nie było (i nie mogło być) kontrolowanie zasadności (prawidłowości) wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji przyznającej skarżącemu środki w pierwotnej wysokości 80.706,21 zł, a jedynie ustalenie, czy wyeliminowanie to było prawnie skuteczne. Powyższe, co wymaga podkreślenia, pozostaje także poza granicami niniejszej sprawy, rozpatrywanej przez tut Sąd i jako takie nie podlega ocenie Sądu.
W sprawie bezspornym jest, że rozstrzygniecie zaskarżonej decyzji organu odwoławczego z 4 marca 2022 r. utrzymujące w mocy decyzję organu I instancji z 24 stycznia 2022 r. (nr 0007-2021-003136) w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych przez skarżącego płatności ekologicznych w wysokości 75.016,68 zł, opiera się na decyzji z 20 kwietnia 2021 r. – którą to organ po wznowieniu postępowania – uchylił własną, dotychczasową decyzję z 20 stycznia 2020 r. o przyznaniu skarżącemu płatności ekologicznej na 2019 r. w wysokości 80.706,21 zł. i wydał nową decyzję o przyznaniu skarżącemu płatności w pomniejszonej wysokości tj. 50.717,50 zł. Jednakże – co z uwagi na zarzuty skargi wymaga podkreślenia Sądu – przedmiotem postępowania nie była i nie mogła już być decyzja organu I instancji z 20 kwietnia 2021 r. – gdyż, jak już Sąd wcześniej wskazał, zadaniem organu w prowadzonym postępowaniu o ustalenie kwot nienależnie pobranych nie jest ponowna analiza okoliczności przesądzających o zaprzestaniu przez skarżącego realizacji zobowiązania na części gruntów nim objętych (gdyż to zostało ustalone w wyniku odrębnego postępowania administracyjnego), lecz dokonanie oceny, czy kwoty wypłacone skarżącemu w sprawie płatności ekologicznej na podstawie wydanych za lata 2015 – 2019 decyzji stały się kwotami nienależnymi, podlagającymi zwrotowi, czy też nie. Wydana – w wyniku wznowienia postępowania decyzja z 20 kwietnia 2021 r. posiadała walor ostateczności. W wyniku postępowania odwoławczego została utrzymana w mocy decyzją organu II instancji z 19 lipca 2021 r. Tym samym organy wszczynając postępowanie w przedmiocie ustalenia nienależnie pobranych kwot zobligowane były wziąć pod uwagę – treść ostatecznej decyzji - ustalającej na nowo (w wyniku wznowienia postępowania) wymiar płatności rolnośrodowiskowej przyznanej skarżącemu za 2019 rok w pomniejszonej wysokości, co też prawidłowo uczyniły. Uzyskanie przez decyzję administracyjną waloru ostateczności zamyka bowiem proces jurysdykcyjnej konkretyzacji norm materialnych w administracyjnym toku instancji. Prawdą jest, że skarżący wywiódł skargę na decyzję odwoławczą 19 lipca 2021 r. (utrzymującą w mocy decyzję z 20 kwietnia 2021 r. stanowiącą podstawę wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia nienależnie pobranych płatności), aczkolwiek została ona przez tut. Sąd w całości oddalona wyrokiem z dnia 16 lutego 2023 r. Wyrok ten nie posiada wprawdzie waloru prawomocności, aczkolwiek w ocenie tut Sądu nie ma to wpływu na rozpatrywaną sprawę, gdyż – jak wcześniej Sąd wskazał – organ zobligowany był do podjęcia działań na podstawie ostatecznej (a nie prawomocnej) decyzji, co też uczynił, wydając zaskarżoną decyzję. Decyzji ostatecznej nie należy utożsamiać z decyzją prawomocną. Decyzja ostateczna uzyskuje walor decyzji prawomocnej bądź to po upływie terminu do zaskarżenia decyzji ostatecznej do sądu administracyjnego, bądź też po (prawomocnym) odrzuceniu lub oddaleniu skargi przez sąd administracyjny na decyzję ostateczną. W konsekwencji powyższego Sąd nie znalazł też podstaw do uwzględnienia wniosku o zawieszenie postępowania, o którym mowa w art. 125 p.p.s.a, czemu wyraz dał w postanowieniu zapadłym na rozprawie 13 kwietnia 2023 r.
Poza granicami ww. postępowania administracyjnego była natomiast kwestia prawidłowości wznowienia postępowania, w tym prawidłowości ustaleń poczynionych na gruncie odrębnego postępowania zakończonego decyzją z 20 kwietnia 2021 r. W przypadku postępowania o ustalenie nienależnie pobranych płatności organ nie posiadał zatem możliwości skontrolowania zasadności wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji przyznającej skarżącemu środki w pierwotnej wysokości (decyzji z 20 stycznia 2020 r.). Organ winien natomiast bezspornie ustalić, czy wyeliminowanie to było prawnie skuteczne (to jest, czy nastąpiło ostateczną decyzją administracyjną). I tak też się stało w rozpatrywanej sprawie, co wynika nawet wprost z treści zaskarżonej decyzji, w której organ wskazał, iż "wydana w wyniku wznowienia postępowania decyzja z 20 kwietnia 2021 r. ma walor ostateczności, bowiem w postępowaniu prowadzonym na skutek złożonego odwołania została utrzymana w mocy decyzją organu odwoławczego nr 9001-2021-000906, a zatem jest decyzją wykonalną" (str. 10 uzasadnienia). Organy administracji w kontrolowanej sprawie nie były zatem w żaden sposób zobowiązane do kontrolowania zasadności wyeliminowania – w trybie wznowieniowym – decyzji przyznającej pomoc w pierwotnej wysokości, a jedynie do uwzględnienia wynikającego z tego faktu, a mianowicie tego, że przekazana wcześniej skarżącemu pomoc została pobrana nienależnie lub też w nadmiernej wysokości. Z powodu wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji z 20 stycznia 2020 r. (przyznającej skarżącemu płatność ekologiczną w pierwotnej wysokości opiewającej na kwotę 80.706,21 zł), w rozpoznawanej sprawie organy w sposób uzasadniony zatem przyjęły, że na skutek usunięcia z obrotu prawnego powyższej decyzji skarżący utracił uprawnienie do uzyskania tych płatności. Prawidłowa kwota należnej płatności za rok 2019 została bowiem ustalona w decyzji 20 kwietnia 2021 r. o uchyleniu decyzji dotychczasowej z 20 stycznia 2020 r. i przyznaniu skarżącemu płatności ekologicznej za 2019 r. w pomniejszonej wysokości opiewającej na kwotę 50.717,50 zł.
Postępowanie w sprawie zwrotu nienależnie pobranych płatności jest samodzielnym trybem, w którym następuje określenie zmniejszeń lub nienależnie pobranych środków finansowych pochodzących ze środków unijnych, także krajowych, przeznaczonych na współfinansowanie zadań realizowanych z funduszy unijnych. Postępowanie w niniejszej sprawie ma odrębny charakter i stanowi bezpośrednią konsekwencję ustaleń wynikających z ostatecznej decyzji z 20 kwietnia 2021 r., która została utrzymana w obrocie prawnym decyzją organu II instancji z 19 lipca 2021 r. Wobec powyższego w prowadzonym postępowaniu organy nie mogły badać ponownie kwestii, które były przedmiotem rozpatrzenia w odrębnej sprawie zakończonej wydaniem ostatecznej decyzji. Zarzuty skargi skierowane w stosunku do ww. decyzji, (brak zaistnienia przesłanki do wznowienia postępowania, podważanie momentu ujawnienia się nowej ortofotomapy, str. 7 skargi) jako leżące poza granicami rozpatrywanej sprawy nie mogły zostać uznane przez tut Sąd jako zasadne. Wszystkie wskazane zarzuty zgłoszone w postępowaniu o ustalenie kwoty nienależnie pobranych płatności należało bowiem uznać za możliwe do merytorycznego rozpoznania, lecz w postępowaniu, w którym w trybie wznowieniowym przyznano skarżącemu płatność ekologiczną za 2019 r. w pomniejszonej wysokości, a nie w tym postępowaniu stanowiącym w istocie bezpośrednią konsekwencję tych ustalań.
Sąd podziela jednocześnie stanowisko organu, który przyjął, że przyznanie i wypłacone skarżącemu na podstawie pierwotnej decyzji z 20 stycznia 2020 r. (nr 0007- 2020-002982) nie wynikały z pomyłki organu, gdyż ten wydał decyzję na podstawie deklaracji skarżącego, zweryfikowanej na podstawie posiadanej wówczas ortofotomapy z 19 sierpnia 2016 r. Informację o prawidłowej (a zatem niższej i w dalszym ciągu podlegającej uprawie bobiku) powierzchni użytków na poszczególnych działkach – co wynika z akt administracyjnych sprawy i co zostało jednocześnie przesądzone w odrębnym postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji z 20 stycznia 2021 r. – organ pozyskał 22 czerwca 2020 r., a więc – wbrew zarzutom skargi - po wydaniu decyzji przyznającej wsparcie. Z uwagi na powyższe, czyli pozyskanie nowych danych (nowej ortofotomapy z 1 maja 2019 r.), organ wznowił postępowanie w sprawie płatności za 2019 rok, uchylił dotychczasową decyzję i przyznał wsparcie do powierzchni faktycznie użytkowanych rolniczo. Trudno zatem przyjąć choćby już tylko z tego powodu, za skarżącym, że płatności zostały przekazane na skutek pomyłki organu.
Zresztą – co wymaga podkreślenia Sądu – za rzetelność danych podanych we wniosku o przyznanie płatności odpowiada rolnik, który powinien być najlepiej zorientowany co do zakresu w jakim grunt jest użytkowany rolniczo zgodnie z normami. Obowiązkiem skarżącego jako rolnika było zatem deklarowanie powierzchni faktycznie użytkowanej rolniczo, zgodnej ze stanem faktycznym w roku składania wniosku. Ponadto skarżący zarówno ubiegając się o płatności, jak i przyjmując przyznaną płatność mógł samodzielnie zgłosić nieprawidłowość w przekazaniu środków. Trudno bowiem zgodzić się z twierdzeniem, że skarżący "nie zauważył", że do płatności zadeklarował 12,20 ha nieużytków, które miały być uprawą strączkową (a nie były) i następnie, że organ przyznał mu do tych gruntów wsparcie. Tym bardziej, że skarżący na wykluczonych z płatności obszarach nie prowadził przecież działalności rolniczej (stwierdzono na nich postępującą sukcesją roślin naturalnych) i dlatego też we wznowionym postępowaniu podlegały one wykluczeniu z dopłat. W konsekwencji tego nie sposób nie przyjąć, że wypłata środków w zawyżonej wysokości nastąpiła z przyczyn leżących po stronie skarżącego, a nie po stronie organu. Za rzetelność danych we wniosku o przyznanie płatności zawsze odpowiada rolnik. Pomyłka organu może zaistnieć wówczas, gdy na podstawie niespornych okoliczności faktycznych wyliczył on kwotę płatności przy zastosowaniu błędnych stawek lub z powodu błędów rachunkowych.
Poza tym możliwość odstąpienia od ustalenia kwoty nienależnie pobranej, w rozumieniu art. 7 ust. 3 rozporządzenia nr 809/2014, wymaga spełnienia łącznie dwóch przesłanek: płatność musi być dokonana na skutek błędu organu i błąd ten nie może zostać wykryty przez rolnika w zwykłych okolicznościach. Tymczasem w sprawie – jak słusznie uznały organy - nawet gdyby przyjąć, że wypłata środków nastąpiła z winy organu (ku czemu nie ma jednak zdaniem Sądu podstaw), to skarżący taką pomyłkę organu mógł samodzielnie zauważać. Trudno przyjąć, że skoro skarżący we wniosku o dopłaty na 2019 r. zgłosił grunty, których nie użytkował rolniczo (a tym samym sporządził błędną deklarację, co do [...] ha, za którą ponosi odpowiedzialność), to błąd ten odnoszący się do rzeczywistego użytkowania przez niego gruntów, nie mógł zostać przez niego wykryty. Tym bardziej, że skarżący od wielu lat ubiega się o płatności. Na przestrzeni lat zmieniały się wprawdzie zasady przyznawania dotacji do gruntów, jednak nigdy płatności do gruntów rolnych nie były wypłacane do nieużytków, terenów zadrzewionych i zakrzewionych.
Końcowo podkreślić należy, że skarżący zaskarżył decyzję z 4 marca 2022 r., utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji z 21 stycznia 2022 r. o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności ekologicznych w wysokości 75 016, 68 zł. nie kwestionował natomiast sposobu jej obliczenia, która de facto wprost rzutowała na jej wysokość (str. 15 zaskarżonej decyzji). Różnica w płatności kształtuje się zatem na poziomie 75 tysięcy złotych, a nie kilkuset złotych, których rolnik ewentualnie mógłby nie zauważyć.
Reasumując należało stwierdzić, że organ przedstawił w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji okoliczności faktyczne i prawne stanowiące podstawę do jej wydania oraz wysokość ustalonej kwoty nienależnie pobranej płatności. W świetle powyższych rozważań Sąd doszedł do przekonania, że w sprawie nie doszło do naruszeń przepisów prawa, a objęte zaskarżonym rozstrzygnięciem ustalenie kwoty nienależnie pobranych płatności było prawidłowe.
Mając na uwadze powyższe, stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, zatem na podstawie art. 151 p.p.s.a skarga podlegała oddaleniu.