III SA/WR 426/23

III SA/Wr 426/23 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2024-04-10
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-11-23
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Katarzyna Borońska /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6559
Hasła tematyczne
Środki unijne
Skarżony organ
Sejmik Województwa
Treść wyniku
*Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U.UE.L 1995 nr 312 poz 1  art. 3
Rozporządzenie Rady (WE, EURATOM) NR 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot  Europejskich.
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 145 par. 1 pkt a
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Borońska (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Anetta Chołuj, Asesor WSA Anna Kuczyńska-Szczytkowska, , Protokolant Specjalista Renata Pawlak, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 20 marca 2024 r. sprawy ze skargi G. Sp. z o.o. w B. na decyzję Zarządu Województwa Dolnośląskiego z dnia 19 września 2023 r. nr DEF-Z.IV.433.6.2023 w przedmiocie określenia kwoty środków przypadających do zwrotu z tytułu dofinansowania projektu I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji z dnia 22 marca 2017 r., nr RPDS.IZ.UMWDS_-00602/16 II. umarza postępowanie administracyjne; III. zasądza od Zarządu Województwa Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 16 250 (szesnaście tysięcy dwieście pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
W dniu 24.02.2014 r. Zarząd Województwa Dolnośląskiego pełniący funkcję Instytucji Zarządzającej Regionalnym Programem Operacyjnym dla Województwa Dolnośląskiego na lata 2007-2013 (dalej: ZWD, IZ organ) zawarł z G. Sp. z o.o. w B. (dalej: skarżąca, strona, Beneficjent) umowę nr [...] o dofinansowanie projektu pn. "[...]", wybranego do dofinansowania w naborze przeprowadzonym w trybie konkursowym, w zakresie Działania nr 4.1 RegionalnegoProgramu Operacyjnego dla Województwa Dolnośląskiego na lata 2007-2013 (zwanego dalej RPO WD 2007-2013). Na podstawie powyższej umowy Beneficjentowi przyznane zostało na realizację projektu o dofinansowanie - zgodnie z brzmieniem aneksu nr [...] z dnia 19 sierpnia 2015r. w kwocie 2 199 017,97 zł, co stanowiło nie więcej niż 21,39 % kwotycałkowitychwydatków kwalifikowalnych projektu wynoszących 10 280 588,90 zł. Beneficjent otrzymał dofinansowanie w postaci zaliczki i refundacji na podstawie wniosków o płatność: nr [...] z dnia
24 lipca 2014 r. (refundacja), nr [...] z dnia 02 sierpnia .2014 r. (refundacja), nr [...] z dnia 16 października 2014 r. (refundacja), nr [...] z dnia 03 listopada 2014 r. (zaliczka), nr [...] z dnia 26 maja 2015 r. (refundacja),
nr [...] z dnia 19 października 2015 r. (refundacja), opiewających na łączną kwotę 2 185 116,97 zł.
W wyniku kontroli projektu przeprowadzonej w 2016 r. przez Urząd Kontroli Skarbowej we Wrocławiu (UKS) - działający jako Instytucja Audytowa - ustalono
że w postępowaniu przeprowadzonym w trybie przetargu nieograniczonego na wykonanie robót budowlanych, skarżąca (Zamawiający) zawierając w dniu 21.08.2013 r. z Wykonawcą umowę nr [...] dokonała istotnej zmiany postanowień umowy, tj. zmiany terminu realizacji zamówienia (wydłużyła go o 9
miesięcy w stosunku do terminu wynikającego z SIWZ i z załączonego do niego wzoru umowy). Powyższe UKS zakwalifikował, w świetle Decyzji Komisji C(2013) 9527 z dnia 19.12.2013 r. pkt 22, jako istotną zmianę elementów zamówienia określonych w ogłoszeniu o zamówieniu lub SIWZ, skutkującą koniecznością uznania 25% wydatków za niekwalifikowalne. Po przeprowadzeniu kontrolujący doraźnej kontroli po zakończeniu realizacji projektu w zakresie prawidłowości jego realizacji, w tym zgodności z zawartą umową o dofinansowanie, IZ stwierdziła naruszenie przez Zamawiającego przepisu art 7 ust. 1 ustawy z 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz.U t.j. z 2010 r., Nr 113, poz.759 ze zm. – dalej:Pzp), poprzez naruszenie zasad uczciwej konkurencji I równego traktowania wykonawców, a w konsekwencji także naruszenie § 12 umowy o dofinansowanie projektu. W związku ze stwierdzeniem, iż przedmiotowe naruszenie spełnia przesłanki nieprawidłowości, o których mowa w art. 2 pkt 7 rozporządzenia Rady nr 1083/2006, Zespół Kontrolujący IZ nałożył korektę finansową w wysokości 25% faktycznych wydatków kwalifikowanych poniesionych w wyniku realizacji umowy z Wykonawcą. Zastrzeżenia Beneficjenta do Informacji pokontrolnej w zakresie wykazanej nieprawidłowości nie zostały uwzględnione. Informacja pokontrolna nr [...] z dnia 31.sierpnia 2016r. uznana została za ostateczną z dniem 24 października 2016 r.
W związku z koniecznością odzyskania części środków dofinansowania IZ pismem z dnia 16 listopada 2016 r. nr [...] wezwała Beneficjenta na podstawie art. 207ust. 8 ufp do zwrotu środków dofinansowania w kwocie 543 294,39 zł. Beneficjent poinformował, iż niedokona zwrotu środków, w związku z czym w dniu 09 grudnia 2016 r. IZ wszczęła z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie wydania decyzji określającej kwotę środków przypadających do zwrotu, a decyzją z dnia 22 marca 2017 r. nr RPDS.IZ.UMWDS-00602/16, wydaną na podstawie art. 207 ust .9 w związku z art. 207 ust. 1 pkt 2 uofp z 2009 r., określiła obowiązek zwrotu przez Beneficjenta kwoty środków w wysokości 543 294,39 zł wraz z należnymi odsetkami (w tym 543 294,39 zł stanowiące środki z Europejskiego
Funduszu Rozwoju Regionalnego oraz 0,00 zł stanowiące krajowe współfinansowanie). Podstawą wydania ww. decyzji było potwierdzenie zaistnienia nieprawidłowości w postaci naruszenia art. 7 ust. 1 w związku z art. 144 ust. 1 ustawy Pzp, poprzez niedozwoloną zmianę istotnych postanowień umowy zawartej z Wykonawcą w stosunku do treści złożonej przez niego oferty, związaną z nieuprawnionym
i nieprzewidzianym w SIWZ przedłużeniem terminu realizacji zamówienia. Wysokość korektyfinansowej ustalono zgodnie z Tabelą 2 pkt 26 Taryfikatora w wysokości 25 % faktycznych wydatków kwalifikowalnych poniesionych w wyniku realizacji umowy zawartej z Wykonawcą nr [...] z dnia 21 sierpnia 2013 r.
o wartości wydatków 16 048 684,52 zł (brutto). IZ ustaliła także, że brak jest podstaw do obniżeniawartości naliczonej korekty, bowiem zgodnie z Taryfikatorem przedstawione w załączonych tabelach wskaźniki procentowe mogą być obniżane jedynie w przypadku, gdy w kolumna Uwagi dla danego naruszenia zawiera
informację o możliwości stopniowania korekty w zależności od wagi nieprawidłowości. Natomiast wskaźniki procentowe nie mogą być obniżane w przypadku kategorii, dla których wskazano jedną stawkę procentową bez możliwości jej zmiany/obniżenia. Przedmiotowa decyzja została doręczona pełnomocnikowi Strony
w dniu 06 kwietnia 2017 r.
Decyzją z 24 lipca 2017r. nr DEF-Z.1V.433.11.2017, wydaną po rozpoznaniu wniosku Beneficjenta o ponowne rozpatzrenie sprawy, IZ utrzymała w mocy decyzję
z dnia 22 marca 2017 r. nr RPDS.IZ.UMWDS-00602/16.
Strona wniosła na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, który wyrokiem z dnia 24 stycznia .2018 r. (sygn. akt III SA/Wr 680/17) uchylił zaskarżoną decyzję IZ z 24 lipca 2017 r. oraz poprzedzającą ją decyzję I instancji z dnia 22 marca 2017 r. W uzasadnieniu
wyroku Sąd nie zgodził się ze stanowiskiem organu, iż termin wykonania zamówienia będzie zawsze jednym z najistotniejszych elementów każdej umowy o zamówienie publiczne, kształtującym krąg potencjalnychwykonawcóworaz wpływającym na poziom oferowanych przez nich cen. Zdaniem WSA we Wrocławiu w przedmiotowej sprawie termin zamówienia nie był czynnikiem znaczącym, ponieważ jako jedyne kryterium
wyboru oferty Beneficjent wskazał cenę. Sąd uznał za zbędną ocenę pozostałych podniesionych w sprawie zarzutów, z uwagi na fakt, iż nie doszło do naruszenia art. 7 ust.1 w zw. Z art. 144 Pzp. Po rozpoznaniu skargi kasacyjnej organu
Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 26 stycznia 2022 r., sygn. akt I GSK 2151/18 uchylił powyższy wyrok WSA we Wrocławiu uznając, że stanowisko organu co do zaistnienia naruszenia art. 7 ust.1 w zw. z art. 144 Pzp było
prawidłowe. NSA wskazał, że zmiana terminu realizacji umowy wynikającego z SIWZ i z załączonego do niego wzoru umowy, po wyborze oferty w przetargu stanowi zmianę istotną umowy, o jakiej mowa w art. 144 ust. 1 Pzp, a termin realizacji zamówienia ma istotne znaczenie dla sporządzanej oferty, a w szczególności skalkulowania ceny ofertowej. NSA potwierdził, że wydłużenie terminu realizacji
zamówienia po upływie terminu składania ofert zmieniło sytuację wybranego wykonawcy na bardziej korzystną w stosunku do drugiego oferenta oraz że nie można wykluczyć, iż dłuższy termin realizacji przedmiotu umowy miałby wpływ na zwiększenie zainteresowania przetargiem, za czym przemawia duże
zainteresowanie przetargiem wśród firm i składane przez nie wniosków do Zmawiającego o wydłużenie terminu realizacji zamówienia. NSA przekazaując sprawę do ponownego rozpoznania WSA we Wrocławiu zobowiązał jednocześnie sąd I instancji do oceny legalności decyzji organu wzakresie wysokości nałożonej korekty finansowej w wysokości 25%.
W wyniku ponownego rozpoznania sprawy WSA we Wrocławiu wyrokiem z 8 czerwca 2022 r., sygn. akt III SA/Wr 331/22 uchylił zaskarżoną decyzję ZWD z dnia 24.07.2017 r. nr DEF.Z.1V.433.11.2017 r. WSA, powołując się na orzecznictwo TSUE podtrzymał stanowisko zawarte w powołanym wyroku NSA z 26 stycznia 2022 r., iż zmiana terminu realizacji umowy wskazanego w SIWZ po przeprowadzeniu przetargu stanowi zmianę istotną o jakiejmowa w art. 144 ust. 1 ustawy Pzp, a w konsekwencji – że uzasadnione było stanowisko ZWD, iż w okolicznościach niniejszej sprawy doszło do nieprawidłowości.WSA potwierdził, iż dokonana przez Beneficjenta/Zamawiającego zmiana naruszyła art. 144 ust. 1 ustawy Pzp i w konsekwencji także
art. 7 ust 1 tej ustawy i doprowadziła do powstania nieprawidłowości skutkującej szkodą w budżecie Unii, o jakiej stanowi art. 2 pkt. 2 rozporządzenia 1083/200, dla której wystarcza hipotetyczne wykazanie szkody. Każdorazowo zaś, gdy dojdzie do nieprawidłowości w rozumieniu rozporządzenia nr 1083/2006 upoważnione
organy mają obowiązek dochodzić zwrotu zgodnie z art. 98 ust 1 i 2 ww. Rozporządzenia.
Sąd za prawidłowe uznał dokonaniekorekty finansowej na podstawie Taryfikatora w jego wersji przyjętej uchwałą ZWD z dnia 6339/IV/14, Tabela 2, punkt 26 "niedozwolona zmiana postanowień zawartej umowy", uchylił jednakże decyzję IZ z dnia 24 lipca 2017 r. wskazując, że organ nieprawidłowo zastosował przepis art. 98 ust 2 rozporządzenia 1083/2006, ponieważ pominął zawarte w nim kryteria. Według sądu zastosowanie powyższego artykułu wymagało ustalenia kwoty korekty przy uwzględnieniu charakteru nieprawidłowości, jej wagi, starty finansowej poniesionej przez fundusze, zaś w przypadku nieprawidłowości jednorazowej należy każdy przypadek badać indywidualnie przy uwzględnieniu wszelkich konkretnych okoliczności, które są istotne z punktu widzenia tych kryteriów i uwzględnić zasadę proporcjonalności. WSA wskazał, ze pierwsze obliczenie korekty należy przeprowadzić przy użyciu Taryfikatora zgodnego z zasadą proporcjonalności, jednak przyustalaniu końcowej korekty należy uwzględnić wszystkie szczególne cechy, jakie charakteryzują stwierdzoną nieprawidłowość. Poprzestanie wyłącznie na obliczeniu korekty w drodze
zastosowania stawki z Taryfikatora było ze strony organu działaniem nieprawidłowym, skutkuącym uchyleniem decyzji. WSA zobowiązał organ, aby przy ponownym rozpatrzeniu sprawy uwzględnił stanowisko sądu, dotyczące art. 98 rozporządzenia 1083/2006, orzecznictwo TSUE I wszystkie szczególne okoliczności sprawy oraz rozważył kwestię przedawnienia. Wyrokiem z dnia 10.stycznia 2023 r. sygn. akt I GSK 1803/22 NSA oddalił skargę kasacyjną Beneficjenta, wniesioną od powyższego wyroku.
Po rozpoznaniu ponownie sprawy IZ decyzją z 19 wrzesnia 2023 r. nr DEF-Z.IV.433.6.2023 utrzymała w mocy swoją decyzję z 22 marca 2017 r. nr RPDS.IZ.UMWDS-00602/16. W ślad za stanowiskiem zawartym w wyrokach NSA z 26 stycznia 2022 r. I GSK 2151/18 I I GSK 1803/22 z 10 stycznia 2023 r. oraz WSA z 8 zcerwca 2022 r. r., sygn. akt III SA/Wr 331/22 organ stwierdził, że w sprawei beneficjent dopuscił się naruszenia art. 144 ust. 1 ustawy Pzp i w konsekwencji także
art. 7 ust 1 tej ustawy, co doprowadził do powstania nieprawidłowości skutkującej szkodą w budżecie Unii, o jakiej stanowi art. 2 pkt. 2 rozporządzenia 1083/200. Dokonując korekty finansowej z tego tytułu organ podtrzymał stanowisko, że Taryfikator 6339/IV/14 przewidywał w brzypadku naruszenia zakazu ustawowego z art. 144 ust. 1 Pzp korektę w wysokości 25% , bez mozliwości jej obniżenia, jednak będąc związany zaleceniami prawomocnego wyroku WSA z 8 zcerwca 2022 r. r., sygn. akt III SA/Wr 331/22 organ dokonał analizy wysokości korekty w świetle kryteriów ustawowych ustanwosionych w art. 98 rozporządzenia nr 1083/2006. Uwagi na dużą wagę naruszenia oraz potwierdzenie wielu okoliczności sprawy dowodami, nie dopatrzył się tym niemniej okoliczności przemawiajacych za obnizeniem wysokości korekty w przedmiotowej sprawie. W decyzji organ odwoławczy na str. 19-16 decyzji wyjaśnił szczegółowo, jakie wziął pod uwagę w sprawie okoliczności szczególne.
Odnosząc się do kwestii przedawnienia IZ powołaa się na art. 3 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony
interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz. U. UE. L. z 1995 r. Nr 312, str. 1, -dalej: rozporządzenie nr 2988/95). Wskazał, że z powyższego przepisu wynika, iż minimalnym okresem przedawnienia w przypadku nieprawidłowości
indywidualnej jest okres 4 lat liczony od dnia zaistnienia nieprawidłowości. Rozpoczęcie biegu terminu przedawnienia w przypadku nieprawidłowości indywidualnych biegnie od dniadopuszczenia się nieprawidłowości przez beneficjenta, w przypadku zaś nieprawidłowości ocharakterze ciągłym okrestem biegnie od dnia, w którym taka nieprawidłowość ustała. Ponieważ od momentu podpisania umowy o dofinansowanie,
wypłaty pierwszej transzy środków dofinansowania, aż do zakończenia realizacji projektu Wykonawca realizował przedmiot zamówienia korzystając z bezprawnie przedłużonego przez Beneficjenta terminu należy przyjąć, iż nieprawidłowość/naruszenie trwało aż do momentu dokonania na rzecz Beneficjenta wypłat / ostatniej transzy środków dotyczącej przedmiotowego zamówienia, co miało miejsce w dniu 19 października 2015 r. na podstawie wniosku o płatność nr [...]. W przypadku programów wieloletnich okres przedawnienia upływa w momencie ostatecznego zakończenia Programu. Zatem w przypadku programów wieloletnich - w każdym przypadku - do przedawnienia nie może dojść wcześniej, niż z chwilą zakończenia programu wieloletniego. Nastepnie organ wskazał, że w przedmiotowej sprawie Beneficjent otrzymał dofinansowanie na swój projekt z Regionalnego Programu Operacyjnego dla Województwa Dolnośląskiego na lata 2007-2013,który jest programem wieloletnim, a zatem zastosowanie w sprawie znajdzie uregulowanie art.3 akapitu drugiego zdanie drugie - wskazujące, iż okres przedawnienia biegnie do momentu ostatecznego zakończenia RPO WD 2007-2013. Ponieważ przedmiotowa nieprawidłowość, jako nieprawidłowość związana z naruszeniem prawa zamówień publicznych, miała ona charakter ciągły zastosowanie znajduje także zapis o rozpoczęciu biegu przedawnienia od momentu, gdy nieprawidłowość ciągła ustała, a także art. 3 ust. 1 akapit 3 w/w rozporządzenia wprowadzający instytucję przerwania biegu okresu przedawnienia, ponieważ w sprawie IZ podejmowała czynności zmierzające do nałożenia korekty finansowej i odzyskania części środków dofinansowania. Zgodnie zatem z art. 3 ust. 1 akapit trzeci zdanie pierwsze i drugie, bieg terminu przedawnienia wprzedmiotowej sprawie został przerwany przed dniem ostatecznego zakończenia Programu, tj. przed dniem 15 października 2018r. i rozpoczął swój bieg na nowo, poprzez:
- wystosowanie do Beneficjenta Informacji pokontrolnej opisującej przedmiotową nieprawidłowość i nakładającą korektę finansową na projekt z dnia 12 października 2006 r. nr [...], tj. W dniu 24 października 2016 r. (dzień uznania Informacji pokontrofnej za ostateczną po rozpatrzeniu zastrzeżeń Beneficjenta
i odmowie jej podpisania przez Beneficjenta;
- wystosowanie do Beneficjenta wezwania do zwrotu środków wydanego na postawie art. 207 ust. 8 pkt 1 w związku z art. 207 ust. 1 ufp. wskazującego "operację" (tu: projekt), konkretną nieprawidłowość oraz kwotę należną do zwrotu (pismo z dnia 16 listopada 2016 r. nr [...] doręczone Beneficjentowi w dniu 18 listopada 2016.);
- wystosowanie do Beneficjenta zawiadomienia o wszczęciu formalnego postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu środków dofinansowania w związku z odmową zwrotutych środków na wezwanie wystosowane przez IZ (zawiadomienie z dnia 09 grudnia 2016 r. nr [...], doręczone Beneficjentowi w dniu 12 grudnia 2016 r.)
- wydanie przez IZ decyzji administracyjnej, w której potwierdzono zaistnienie nieprawidłowości,wskazano na konkretną operację (projekt), w którym nieprawidłowość wystąpiła I określono kwotę środków do zwrotu (decyzja z dnia 22 marca 2017 r. nr RPDS.IZ.UMWDS_-00602/16; doręczona pełnomocnikowi Beneficjenta w dniu 06 kwietnia 2017 r.);
- wydanie przez IZ decyzji w postępowaniu w II instancji, toczącym się na skutek wniesionegoprzez Beneficjenta wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (decyzja z dnia 24 lipca 2017r. nr DEF.Z.IV.433.11.2017; doręczona pełnomocnikowi Beneficjenta w dniu 26 lipca 2017 r.)
- wydanie wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 24 stycznia 2018 r. sygn. akt III SA/Wr 680/17; w związku z wniesieniem przez Beneficjenta skargi do WSA we Wrocławiu na wydaną w postępowaniu odwoławczym decyzję IZ i toczącym się w przedmiotowej sprawie sporem sądowym;
- wydanie wyroku przez NSA w Warszawie z dnia 26 stycznia 2022 r., sygn. akt 1 GSK 2151/18, którym NSA uchylił zaskarżony wyrok z dnia 24 stycznia 2018 r. (sygn. akt III SA/Wr 680/17) oraz przekazał sprawę do ponownego rozpoznania WSA we Wrocławiu;
- wydanie wyroku przez WSA we Wrocławiu z dnia 08 czerwca 2022 r. (sygn. akt III SA/Wr 331/22) w ramach ponownego rozpatrzenia sprawy przez WSA we Wrocławiu;
- wydanie wyroku przez NSA w Warszawie z dnia 10 stycznia 2023 r. sygn. akt I GSK 1803/22, którym NSA oddalił skargę kasacyjną Beneficjenta, co spowodowało uprawomocnienie się wyroku WSA we Wrocławiuz dnia 08 czerwca 2022 r. (sygn. akt III SA/Wr 331/22).
- okres przedawnienia w przedmiotowej sprawie uległ także przerwaniu wskutek wydania obecnie skarżonej decyzji.
Zgodnie z art. 3 ust. 1 akapit trzeci danie drugie rozporządzenia 2988/95 po każdym przerwaniu okres przedawnienia rozpoczął swój bieg na nowo. Tym samym w sprawie nie doszło, zdaniem IZ do przedawnieniazobowiązania do zwrotu środków.
W skardze na powyższą decyzję strona podniosła zarzuty naruszenia:
1) art. 3 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE, Euratom) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskiej (Dz. U. WE z dnia 23.12.1995r. L 312 s. 1 ze zm. - dalej: "rozporządzenie 2988/95"), poprzez jego niewłaściwe zastosowanie prowadzące do przyjęcia, że należność związana z dokonaną korektą finansową dofinansowania projektu (kwota określona do zwrotu w zaskarżonej decyzji) nie uległa przedawnieniu, gdy tymczasem od dopuszczenia się przez Beneficjenta nieprawidłowości (względnie jej ustania, gdyby wyłącznie z ostrożności procesowej przyjąć, że nieprawidłowość miała charakter ciągły) upłynął podwójnyokres przedawnienia, gdzie zgodnie z art. 3 ust. 1 akapit 4 rozporządzenia 2988/95 termin podwójnego okresu przedawnienia jest terminem nieprzekraczalnym, zaś wydanieprzez organ kolejnych katów w ramach postępowania nie skutkuje przerwaniem biegu,
2) art. 98 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006r.
ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju
Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i
uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1260/1999, (dz. U. WE z dnia 31.07.2006r. L 210
s. 25 i n. ze zm.), dalej zwane: "rozporządzenie 1083/2006" w zw. z art. 207 ust. 1 pkt 2
i ust. 9 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2023r., poz.
1270 ze zm.), dalej zwana: "ufp" w zw. uchwałą nr 6007/IV/14 Zarządu Województwa
Dolnośląskiego z dnia 9 lipca 2014r. , zwana dalej "uchwała nr 6007/lV/14", zmieniona
uchwałą nr 6339/IN//14 Zarządu Województwa Dolnośląskiego z dnia 14 października
2014r., zwana dalej "uchwałą 6339/IV/14", poprzez ich niewłaściwe zastosowanie
prowadzące do przyjęcia, że adekwatną dla wagi i charakteru stwierdzonej w projekcie
nieprawidłowości jest korekta finansowa o wskaźniku 25%, gdy tymczasem biorąc pod
uwagę okoliczności w jakich Beneficjent (jako Zamawiający) wyraził zgodę na
wydłużenie terminu realizacji przez wykonawcę przedmiotu zamówienia, korekta
finansowa w wymiarze 25% jest nadmierna, a za adekwatną korektę finansową należy uznać korektę o wskaźniku wynoszącym kilka procent dofinasowania do realizacji
przedmiotu zamówienia,
3) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.
w szczególności art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023r. poz. 775),
dalej zwana "k.p.a.", poprzez naruszenie zasady praworządności, zaniechanie podjęcia
kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy,
pominięcie słusznego interesu strony postępowania i interesu publicznego, jak również
niewyczerpujące zebranie materiału dowodowego i zupełnie dowolne ustalenie, które
nie pozwalało na dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego oraz załatwienie sprawy, a w
szczególności:
- nieuwzględnienie w treści zaskarżonej decyzji, że należność związana z
dokonaną korektą finansową dofinansowania projektu uległa przedawnieniu
bowiem upłynął podwójny okres przedawnienia, który jest terminem
nieprzekraczalnym, w tym wydanie przez organ kolejnych aktów w ramach
postępowania nie skutkuje przerwaniem jego biegu;
- nieuwzględnienie w treści zaskarżonej decyzji, jako okoliczności mających
wpływ na wynik sprawy, okoliczności w jakich Beneficjent (jako Zamawiający)
wyraził zgodę na wydłużenie terminu realizacji przedmiotu zamówienia, co
prowadziło do dokonania korekty finansowej (o wskaźniku 25%), która jest
nieadekwatna względem wagi charakteru stwierdzonej nieprawidłowości.
Skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji organu, jak również poprzedzającej ją decyzji wydanej w I instancji,
oraz o zasądzenie na rzecz Beneficjenta od organu zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.
Odpowiadając na skargę IZ wniosła o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje.`
Stosownie do art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 326 ze zm., dalej: p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) p.p.s.a.). Z przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji wedle powyższych kryteriów Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.
Podkreślić należy, że sporne wczesniej kwestie dotyczące wystąpienia nieprawidłowości oraz stsowania Taryfikatora przy nakładaniu korekty finansowej zostały ostatecznie przesądzone w wyrokach NSA z 26 stycznia 2022 r. sygn. akt I GSK 2151/18, WSA z 24 lipca 2017 r. sygn.a kat III SA/Wr 331/22 oraz utzrymującym go w mocy wyroku NSA z 10 stycznia 2023 r., sygn. akt I GSK 1803/22 – I stanowisko w nich zawarte w tym przedmiocie jest dla orzekającego obecnie Sądu wiążące na mocy art. 170 p.p.s.a. Rozpoznając obecnie sprawę w zakresie, który nie został przesądzony, za trafny uznał Sąd podniesiony w skardze zarzut przedawnienia, choć nie wszystkie zarzuty i argumenty strony skarżcej w tym zakresie podzielił.
Kwestie przedawnienia prawa do żądania zwrotu nienaleznie wypłaconych środków z budżetu Unii reguluje art. 3 rozporządzenia Rady (WE, Euratom) nr 2988/95.
Zgodnie z przepisem art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95 "okres przedawnienia wynosi cztery lata od czasu dopuszczenia się nieprawidłowości określonej w art. 1 ust 1. (...) W przypadku nieprawidłowości ciągłych lub powtarzających się okres przedawnienia biegnie od dnia, w którym nieprawidłowość ustała. W przypadku programów wieloletnich okres przedawnienia w każdym przypadku biegnie do momentu ostatecznego zakończenia programu. Przerwanie okresu przedawnienia jest spowodowane przez każdy akt właściwego organu władzy, o którym zawiadamia się daną osobę, a który odnosi się do śledztwa lub postępowania w sprawie nieprawidłowości. Po każdym przerwaniu okres przedawnienia biegnie na nowo. Upływ terminu przedawnienia następuje najpóźniej w dniu, w którym mija
okres odpowiadający podwójnemu terminowi okresu przedawnienia, jeśli do tego czasu
właściwy organ władzy nie wymierzył kary; nie dotyczy to przypadków, w których postępowanie administracyjne zostało zawieszone zgodnie z art. 6 ust. 1"
W pierwszej kolejności odnotować należy, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z programem wieloletnim (Program Operacyjny dla Województwa Dolnośląskiego na lata 2007-2013), który został zakończony w dniu 15 października 2018 r. (zgodnie z pismem European Commission nr
REGIO.DDG.F.3/PO/aj/(2018)6024057 z dnia 25.10.2018r. Temat: "Zamknięcie
Regionalnego Programu Operacyjnego dla Województwa Dolnośląskiego na lata 2007-2013 (2007PL161P0005) Informacja dotycząca daty zamknięcia programu"). Jak przy tym podkreśla się w orzecznictwie, ostateczne zakończenie programu nie oznacza bezwzględnie upływu terminu przedawnienia w odniesieniu do wszystkich ewentualnych nieprawidłowości, których dopuszczono się w trakcie wdrożenia tego programu. Ma to miejsce jedynie w odniesieniu do nieprawidłowości, które ustały ponad cztery lata przed ostatecznym zakończeniem programu, przy czym wobec braku przerwania biegu przedawnienia ze względu na jeden z powodów przewidzianych w art. 3 ust. 1 akapit trzeci rozporządzenia Rady nr 2988/95, nieprawidłowości te przedawnią się automatycznie wraz z zakończeniem projektu (wyrok TSUE z
dnia 15 czerwca 2017 r., C-436/15, A Lietuvos Respublikos aplinkos ministerijos Aplinkos projekty valdymo agentura v. "Alytaus regiono atlieky tvarkymo centras). Termin przedawnienia mający zastosowanie do programów wieloletnich przewidziany w art. 3 ust. 1 akapit drugi zdanie drugie rozporządzenia Rady nr 2988/95 pozwala jedynie na wydłużenie terminu przedawnienia, a nie na jego skrócenie. Tak więc na mocy cytowanego art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95, zdanie trzecie, termin przedawnienia nie mógł upłynąć przed 15 października 2018 r.
Następnie zgodzić się należy z organem, że stwierdzona w niniejszej sprawie nieprawidłowść miała character ciągły. Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej (dalej:TSUE) rozważał. m.in. w wyroku C-52/14 Pfeifer & Lagen (EU:C:2015:381, pkt 49), co należy rozumieć pod pojęciem nieprawidłowości ciągłych oraz powtarzających się: "(...) zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału nieprawidłowość ma charakter "ciągły lub powtarzający się" w rozumieniu art. 3 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia nr 2988/95, jeżeli popełniana jest przez podmiot, który czerpie korzyści ekonomiczne z całokształtu podobnych operacji, które naruszają ten sam przepis prawa Unii (zobacz wyrok Vonk Dairy Products, C-279/05, EU:C:2007:18, pkt 41)". Zgodnie z przedstawionym rozumieniem, o ciągłym lub powtarzającym się charakterze nieprawidłowości przesądza ocena całokształtu zachowań beneficjenta, polegających na utrzymującym się lub powtarzającym naruszeniu prawa Unii, a z których podmiot ten czerpie korzyści. W rozpoznawanej sprawie niedopuszczalna zmiana terminu realizacji umowy przez Wykonawcę doprowadziła do tego, że cała umowa wykonywana była z naruszeniem prawa. W przypadku nieprawidłowości o charakterze ciągłym, kluczowe znaczenie dla określenia pooczątku biegu terminu przedawnienia zobowiązania do zwrotu środków ma moment ustania tej nieprawidłowści. W odniesieniu do nieprawidłowości wynikających z umów zawartych z naruszeniem przepisów prawa - a co zostało stwierdzone przez organ w niniejszej sprawie - TSUE (wypowiadając się na tle sprawy dotyczącej zamówień publicznych dokonanych z naruszeniem mającej w tym wypadku zastosowanie Dyrektyw 92/5/EWG) wyraził pogląd, że naruszenie trwa przez cały okres trwania umowy zawartej z naruszeniem prawa pomiędzy usługodawcą a beneficjentem, z tym skutkiem, że tego rodzaju nieprawidłowość winna być traktowana jako "nieprawidłowość ciągła" w rozumieniu art. 3 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia nr 2988/95, która ustaje w dniu, w którym zakończono wykonywanie umowy na realizację zamówienia publicznego udzielonego z naruszeniem prawa (wyrok w sprawie C-465/10, Ministre de l’Intérieur, de l’Outre-mer, des Collectivités territoriales et de l’Immigration, pkt 58 i 59 ECLI:EU:C:2011:867). W tej kwestii zgodzić sie należy z IZ, że momentem ustania nieprawidłowości w rozpoznawanej sprawie będzie moment wypłaty skarżącej ostatniej transzy śrdoków finansowych dotyczacych realizacji zamówienia dokonanego z naruszeniem przepisów. Jak słusznie bowiem zauważył organ, od momentu podpisania umowy o dofinansowanie, wypłaty pierwszej transzy środków dofinansowania, aż do zakończenia realizacji projektu, Wykonawca realizował przedmiot zamówienia korzystając z bezprawnie przedłużonego przez Beneficjenta
terminu. Przez cały ten czas dopuszcał się naruszenia przepisów prawa i bezpodstawnie czerpał korzyści z tego naruszenia. Tym samym Sąd stoi na stanowisku, że prawidłowo organ oznaczył dzień 19 października 2015 r. (data wypłaty ostatniej transzy środków z umowy) jako dzień ustania nieprawidłowosci, od którego należy liczyć czteroletni termin przedawnienia, o którym mowa w art. 3 ust. 1 zdanie pierwsze rozporzadzenia nr 2988/95, jak również stanowiący początek biegu ostatecznego terminu, jaki ma organ na wymierzenie kary, zgodnie z brzmieniem zdania 6 art. 3 ust 1 ww. rozporządzenia.
Sąd podziela również stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażone w wyroku z 3 sierpnia 2022 r, sygn. akt I GSK 1994/19 (dostępne w internetowej bazie orzeczeń CBOSA), że wymierzenie kary powinno być rozumiane jako decyzja majaca walor ostateczności. W tym kontekście oststeczny, ośmioletni, termin na wydanie przez organ w drugiej instancji decyzji o zwrocie środków upływał 19 października 2023 r. Termin ten, zgodnie z brzmieniem art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95 nie może ulec wydłużeniu, także w przypadku przerwania biegu czteroletniego terminu przedawnienia, o którym mowa w zdaniu pierwszym art. 3 ust. 1 tego aktu. Na bieg tego terminu wpły mogą mieć jedynie ewentualne okresy zawieszenia postepowania administracyjnego, o których mowa w art. 6 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95, które nie wystepowaly jednak w niniejszej sprawie.
Zaskarżoną decyzję IZ wydała 19 września 2023 r, decyzję doręczono stronie 22 września 2023 r. Tym samym, wbrew stanowisku skarżącej brak jest podstaw do przyjecia, że decyzję tę wydano po upływie ostatecznego terminu przedawnienia, o jakim mowa w zdaniu szóstym art. 3 ust. 1 rozporzadzenia nr 2988/95.
Zauważyć tym niemniej należy, że wspomniany ośmioletni termin stanowi jedynie limit czasowy, do którego organ ma prawo wydać decyzję, ale tylko o ile miały wczesniej miejsce zdarzenia, które powodowały przerwanie biegu podstawowego, czteroletniego terminu przedawnienia. Zgodnie zaś z brzmieniem zdania czwartego I piątego art. 3 ust.1 rozporzadzenia nr 2988/95 “Przerwanie okresu przedawnienia jest spowodowane przez każdy akt właściwego organu władzy, o którym zawiadamia się daną osobę, a który odnosi się do śledztwa lub postępowania w sprawie nieprawidłowości. Po każdym przerwaniu okres przedawnienia biegnie na nowo". W orzecznictwie UE oraz sądów krajowych można znależć wskazówki co do tego, jakiego rodzaju czynności mieszczą sie w posjęciu “każdego aktu własciwego organu władzy", o którym mowa w powyższym przepisie. Jak słusznie podniosi IZ, nie chodzi tylko o akty przyjmujące postać decyzji, natomiast istotne jest, by były to takie akty, które zostały podane do wiadomosci osoby, której dotyczą oraz które w wystarczajaco dokoładny sposób okrreślają operacje , w odniesieniu do których istnieje podejrzenie wystapienia nieprawidłowości. Zgodnie z orzecznictwem TSUE warunek ten jest spełniony, jeżel iosobie takiej (tu Beneficjentowi) zostało dostarczone pismo informujące o wszczęciu procedury zmierzającej do obniżenia kwoty pomocy ze względu na nieprawidłowości występujące w realizacji projektu lub też zawiadomienie określające transakcje, wobec których podejrzewa się popełnienie nieprawidłowości (por. wyrok TSUEz dnia 24.06.2004 r. w sprawie C-278/02 Handlbauer, EU:C:2004:388, pkt. 43).
W rozpoznawanej sprawie IZ, wykonując wynikające z wyroku WSA z 8 czerwca 2022 r., sygn. akt III SA/Wr 331/22 zobowiązanie do dokonania analizy kwestii przedawnienia wskazała na akty, które w przekananiu organu, powodowały przerwanie biegu terminu przedawnienia w niniejszej sprawie. Odnosząc się do zestawienia zaprezentowanego na str. 31 I 32 zaskarżonej decyzji stwierdzić należy, że od momentu ustania nieprawidłowosci tj. od 19 października 2015 r. IZ dokonywała szergu aktów powodujących każdorazowo przerwanie biegu terminu przedawnienia. Do dnia wydania decyzji (w II indtancji) z dnia 24 lipca 2017 r. nr DEF.Z.IV.433.11.2017 każdy z tych aktów spełniał warunek powiadomienia adresata w sposób dostatecznie jasny I precyzyjny o wystepieniu nieprawidłowości, w zwiazku z którą nalezny jest zwrot środków do budżetu Unii, a ponadto każdy z tych aktów został wydany przed upływem 4 lat od ostatniego przerwanie biegu terminu przedawnienia. Decyzja IZ z 24 lipca 2017 r. została jednak uchylona wyrokiem WSA we Wrocławiu z 24 stycznia 2018 r., sygn. akt III SA/Wr 680/17. Zdaniem Sądu w obecnym składzie, powyższy wyrok, wbrew stanowisku organu, nie powodował ponownego przerwania biegu terminu przedawnienia. Sąd w powyższym wyroku dokonał bwoiem odmiennej od organu oceny zachowania Beneficjenta polegajacego na wyrażeniu zgody na wydłużenie, na żądanie Wykonawcy, podanego w postępowaniu przetargowym terminu wykonania zamówienia, wobec czego nie podzielił również stanowiska IZ o wystapieniu nieprawidłowości w rozumieniu art. 2 pkt 7 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006r. W tych okolicznosciach powyższy wyrok nie spełniał, zdaniem Sądu warunku pozwalającego uznac go za “akt własciwego organu władzy, o którym zawiadamia sie daną osobę, a który odnosi sie do śledztwa lub postępowania w sprawie nieprawidłowosci". Skoro bwoiem zaprzeczał on dopuszczeniu się przez skarżącą nieprawidłowosci, nie może byż on uznany za akt dostatezcnie precyzyjnie informował Beneficjenta o transakcji, w stsounku do której istnieje podejrzenie popełnienia nieprawidłowości. Powyższy warunek spełniał już wyrok NSA o sygn. akt I GSK 2151/18, uchylający powołany wyrok WSA z 24 stycznia 2018 r. , w którym NSA zajął odmienne od WSA stanowisko I uznał, że istniały podstawy do stwierdzenia , że skarżąca, zezwalając na wydłużenia terminu realizacji zamówienia dopusciła się zachowania stanowiacego nieprawidłość powodującą obowiązek zwrotu środków otrzymanych z budżetu UE. Jednak wyrok ten zapadł 26 stycznia 2022 r., a więc już po upływie 4 lat, liczonych od wydania w II instancji przez IZ I doręczenia stronie decyzji z 24 lipca 2017 r., (doręczonej pełnomocnikowi skarżącej 26 lipca 2017 r.). Brak przy tym regulacji pozwalających przyjąć, że toczące sie postepowanie przed sadem administracyjnym wywołuje skutek wobec biegu terminu przedawnienia, o jakim mowa w art. 3 ust. 1 rozporzadzenia 2988/95.
Zaznaczyć w tym miejcu trzeba, że właśnie z uwagi na szeroko określony katalog aktów wywołujacych skutek przerwania biegu terminu przedawnienia ( którym może obejmowac nie tylko akty wydawane w postepowaniu administracyjnym, ale także w ramach sledztwa lub inne aktypodejmowane przez organy władzy własciwe w tymz zakresie) oraz biorąc pod uwagę, że w decyzji z 24 lipca 2017 r. (wydanej jeszcze przed zamknięciem program wieloletniego) organ nie dokonywał w ogóle oceny kwestii przedawnienia, kwestia ta nie mogła zostać równiez rozstrzygnięta w wyroku NSA z 26 stycznia 2022 r. Natomiast w wydanym w nastepstwie wyroku NSA kolejnym wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 8 czerwca 2022 r., sygn. akt III SA/Wr 331/22, Sąd zwrócił uwagę na konieczność zbadania również kwestii przedawnienia. Opierając się zaś na informacjach podanych przez IZ w obecnie skarżonej decyzji, Sąd stwierdza, że brak jest podstaw do uznania, iż w okresie pomiędzy 26 lipca 2017 r. ( data doręczenia stronie dectzji IZ z 24 lipca 2017 r.) a 26 stycznia 2022 r. (data wydania wyroku NSA o sygn. akt I GSK2151/18) doszło do skutecznego przerwania czteroletniego okresu przedawnienia, o którym mowa w art. 3 ustr. 1 rozporzadzenia 2988/95. W tej sytuacji nie ma zatem znaczenia, że w dacie wydania obecnie skarzonej decyzji nie upłynał jeszcze okres odpowiadający podwójnemu terminowi okresu przedawnienia (liczony od momentu ustania nieprawidłowości), bowiem ostateczny limit czasowy, o którym mowa w zdaniu szóstym art. 3 ust. 1 rozporzadzenia 2988/95 znajdzie zastosowanie tylko wówczas, gdy do tego czasu każdorazowo dochodziło do przerwania terminu przedawnienia przed upływem 4 lat od momentu, gdy ostatni raz rozpoczynał on bieg. W rozpoznawanej sprawie graniczną datą, do której mogło nastapic skuteczne przerwanie biegu terminu przedawnienia był 25 lipca 2021 r. W konsekwencji żaden z aktów podjętych po tej dacie, czy to przez Sąd czy przez organ, nie mógł wywołać takiego skutku, jako że w dacie ich podjęcia termin przedawnienia, o akim mowa w art. 3 ust. 1 rozporzadzenia 2988/95 juz upłynał.
Na marginesie Sąd zauważa również, że jakkolwiek zgodnie z przedstawionym wyżej stanowskiem wyrok WSA we Wrocławiu z 24 stycznia 2018 r. nie mógł wywołać skutku w postaci przerwania biegu terminu przedawnienia, zgodnie ze zdaniem czwartym i piatym art. 3 ust. 1 rozporzadzenia 2988/95, to nawet przyjęcie – zgodnie ze stanowiskiem IZ – że był to akt prowadzacy do przerwania biegu terminu przedawnienia, nie zmienia ostatecznej konkluzji, że do przedawnienia w niniejszej sprawie doszło. Powyższy wyrok WSA został bowiem w dniu 24 stycznia 2018 r. ogłoszony i uzasadniony w obecnosci pełnomocnika strony skarżącej, zaś kolejnym aktem odnoszącym się do nieprawidłowosci był dopiero wyrok NSA z 26 stycznia 2022 r. - a więc także w tym wypadku czteroletni termin przedawnienia upłynałby już przed jego wydaniem.
Stwierdzenie, ze w nienijszej sprawie doszło do wydania zaskarzonej decyzji po upływie okresu przedawnienia czyniło zbędnym odniesienia sie do dalszych zarzutów skargi, dotyczących prawidłowości dokonanej w tej decyzji korekty fiinansowej. Jednocześnie stwierdzenie upływu terminu przedawnienia stanowi trwałą przeszkodę do dalszego prowadzenia postępowania administracyjnego w nienijszej sprawie i jest podstawą do umorzenia tego postepowania.
Majac na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt a i § 3 p.p.s.a oraz art. 135 p.p.s.a. Sąd uchylił zakarżoną decyję oraz poprzedzającą ją decyzję wydaną w I instancji I umorzył postępowanie administracyjne.
O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 I 205 p.p.s.a.