III SA/Wr 420/24

III SA/Wr 420/24 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2025-06-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-11-05
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Anetta Chołuj /przewodniczący/
Anna Kuczyńska-Szczytkowska /sprawozdawca/
Magdalena Jankowska-Szostak
Symbol z opisem
6550
Hasła tematyczne
Środki unijne
Skarżony organ
Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku
*Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 261
art. 23
Ustawa z dnia 8 lutego 2023 r. o Planie Strategicznym dla Wspólnej Polityki Rolnej na lata 2023-2027 (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anetta Chołuj Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Jankowska-Szostak Asesor WSA Anna Kuczyńska-Szczytkowska (sprawozdawca) Protokolant st. specjalista Ewa Bogulak po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 26 czerwca 2025 r. sprawy ze skargi E. E. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we Wrocławiu z dnia 5 września 2024 r. nr 9001-2024-000403 w przedmiocie odmowy przyznania płatności bezpośrednich i przejściowego wsparcia krajowego w ramach Planu Strategicznego dla Wspólnej Polityki Rolnej na lata 2023-2027 za rok 2023 I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we Wrocławiu na rzecz strony skarżącej kwotę 697 (słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia 5 września 2024 r. (nr 9001-2024-000403) Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we Wrocławiu (dalej: Dyrektor ARiMR, organ odwoławczy, organ II instancji), po rozpatrzeniu odwołania E. E. (dalej: skarżąca), utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Lubaniu (dalej: organ I instancji, Kierownik ARiMR) z dnia 9 maja 2024 r., nr 0010-2024-001061 w sprawie przyznania płatności bezpośrednich i przejściowego wsparcia krajowego w ramach Planu Strategicznego dla Wspólnej Polityki Rolnej na lata 2023-2027 za rok 2023 dla E. E. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia, Dyrektor ARiMR wskazał art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572, dalej: k.p.a.), art. 10 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2023 r. poz. 1199), art. 20 pkt 1-2 i art. 65 ust. 1 ustawy z dnia 8 lutego 2023 o Planie Strategicznym dla Wspólnej Polityki Rolnej na lata 2023-2027 (Dz. U. z 2024, poz. 261 ze zm., dalej: ustawa o Planie Strategicznym).
Z akt administracyjnych sprawy oraz z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że w dniu 27 czerwca 2023 r. skarżąca złożyła za pośrednictwem aplikacji eWniosekPlus do organu I instancji wniosek o przyznanie płatności na rok 2023, w zakresie podstawowego wsparcia dochodów, płatności redystrybucyjnej, ekoschematu rolnictwo węglowe i zarządzanie składnikami odżywczymi (praktyki: uproszczone systemy uprawy i wymieszanie słomy z glebą) oraz uzupełniającej płatności podstawowej. Strona zadeklarowała [...] działek rolnych, położonych na [...] działkach ewidencyjnych w powiecie [...], w gminach L. obszar miejski oraz S. W trakcie weryfikacji wniosku stwierdzono, że działki o identyfikatorach: [...] i [...] zostały zadeklarowane we wniosku o przyznanie płatności na rok 2023 również przez innego rolnika – A. R.
W odpowiedzi na wezwanie organu do złożenia wyjaśnień, skarżąca podała, że jest jedynym użytkownikiem spornych działek i jedynym posiadaczem gruntów rolnych na działkach nr [...] i [...]. Dołączyła ponadto wyrok Sądu Rejonowego w Lubaniu z dnia 20 marca 2023 r. (sygn. akt I C 179/22), w którym Sąd nakazał pozwanemu A. R. przywrócić powódce E. E. posiadania gruntów rolnych położonych na działkach ewidencyjnych [...] i [...] i zobowiązał go do zaniechania dalszych naruszeń.
W dniu 7 marca 2024 r. w rozmowie telefonicznej z pracownikiem organu I instancji skarżąca podała, że na spornych działkach została zasiana w dniu 17 maja 2023 r. kukurydza, wskazała, że prowadzi rejestr zabiegów agrotechnicznych. Oświadczyła, że część sprzętu rolniczego posiada na własność, część wynajmuje, nie ma dokumentów potwierdzających wynajem. Wskazała, że kukurydza była uprawiana na ziarno, a plon został zebrany pod koniec listopada z przeznaczeniem na własne potrzeby. Strona oświadczyła również, że nie ma zgody współposiadacza na ubieganie się przez nią o płatności do spornych działek [...] i [...].
W piśmie z 14 marca 2024 r. skarżąca wskazała, że jest jedynym posiadaczem działek nr [...] i [...] od 2001 r. W 2023 r. to ona była właścicielem uprawy na wskazanych działkach. Podała ponadto, że materiał siewny oraz nawozy zakupiła osobiście. Jako jedyny posiadacz działek nie może przedstawić żadnej zgody innej osoby. Strona dołączyła ponadto następujące dokumenty:
kserokopię prawomocnego wyroku Sądu Rejonowego w Lubaniu z dnia 20 marca 2023 r. (sygn. akt I C 179/22),
kserokopię wyroku Sądu Okręgowego w Jeleniej Górze z dnia 16 czerwca 2023 r. (sygn. akt II Ca 346/23) oddalającego apelację A. R. od wyroku Sądu Rejonowego w Lubaniu z dnia 20 marca 2023 r. (sygn. akt I C 179/22),
decyzję Wójta Gminy S. z 12 września 2023 r. skierowaną do E. E. o ustaleniu rocznego limitu dla zwrotu podatku akcyzowego,
oświadczenia: J. P. i E.1 E.1 potwierdzające uprawę działek [...] i [...] w 2023 r. przez skarżącą,
rejestr zabiegów agrotechnicznych w 2023 r. w gospodarstwie rolnym należącym do skarżącej.
W dniu 15 marca 2024 r. skarżąca złożyła kolejne oświadczenie, w którym przedstawiła przesłanki uprawniające ją do uzyskania płatności oraz obszerny wywód odnośnie pojęcia posiadania.
A. R., będący drugą stroną konfliktu krzyżowego, w odpowiedzi na wezwanie organu I instancji oświadczył, że w 2023 r. złożył wniosek o uzyskanie płatności dotyczący działek [...] i [...]. Podał, że jest współwłaścicielem tych działek z byłą żoną E. E. Od 2022 r. uprawia wskazane działki i nie wie kto z innych rolników również ubiega się o płatność. Od 12 lat toczy się między nim a byłą małżonką spór o podział majątku. Ponadto wskazał, że w maju 2023 r. zlecił C. Sp. z o.o. wykonanie usług rolniczych na działkach [...] i [...]. Dodał, że w listopadzie 2023 r. kukurydza została wykoszona przez E. E. A. R. przedłożył:
-zawiadomienia z Sądu Rejonowego w Lubaniu dotyczące kwestii własnościowych zawartych w księgach wieczystych nr [...] i [...], w których uwidocznione są działki, będące przedmiotem sporu,
fakturę nr [...] z 31 maja 2023 r. wystawioną przez C. Sp. z o.o. na rzecz A. R., potwierdzającą wykonanie usług i zakup nawozu,
fakturę nr [...] z 30 maja 2023 r. wystawioną przez S.1 do wykorzystania technicznego lub pozyskiwania energii na rzecz A. R., potwierdzającą zakup nasion kukurydzy.
Decyzją z dnia 9 maja 2024 r. organ I instancji odmówił przyznania skarżącej następujących płatności:
- podstawowego wsparcia dochodów i nałożył karę w wysokości 944,42 zł; kwota ta będzie potrącana z bezspornej i wymagalnej wierzytelności lub należności dłużnika z tytułu realizowanych przez Agencję płatności w ramach Europejskiego Funduszu Rolniczego Gwarancji (EFRG) lub Europejskiego Funduszu;
- płatności redystrybucyjnej i nałożył karę w wysokości 340,20 zł; kwota ta będzie potrącana z bezspornej i wymagalnej wierzytelności lub należności dłużnika z tytułu realizowanych przez Agencję płatności w ramach Europejskiego Funduszu Rolniczego Gwarancji (EFRG) lub Europejskiego Funduszu Rolnego Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) oraz środków publicznych przeznaczonych na współfinansowanie wydatków realizowanych z tych funduszy w roku, w którym została nałożona oraz przez kolejne 3 lata kalendarzowe;
- płatności do uproszczonych systemów uprawy;
- płatności do wymieszania słomy z glebą;
- uzupełniającej płatności podstawowej i nałożył karę w wysokości 146,58 zł; kwota ta będzie potrącana z bezspornej i wymagalnej wierzytelności lub należności dłużnika z tytułu realizowanych przez Agencję płatności w ramach Europejskiego Funduszu Rolniczego Gwarancji (EFRG) lub Europejskiego Funduszu Rolnego Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) oraz środków publicznych przeznaczonych na współfinansowanie wydatków realizowanych z tych funduszy w roku, w którym została nałożona, oraz przez kolejne 3 lata kalendarzowe.
Organ I instancji wskazał, że skarżąca oraz drugi wnioskodawca są współposiadaczami spornych działek. W tej sytuacji ma zastosowanie art. 23 ust. 2 i 4 ustawy o Planie Strategicznym. Strona w złożonych przez siebie wyjaśnieniach oświadczyła, że nie posiada zgody współposiadacza na ubieganie się przez nią o płatności na 2023 r. Tym samym, w ocenie organu I instancji, nie został spełniony warunek przyznania płatności bezpośrednich. Wobec powyższego organ postanowił wykluczyć z płatności na rok 2023 działki ewidencyjne nr: [...] i [...] o łącznej powierzchni [...] ha. Analogiczne wykluczenie obszarowe zastosowano w przedmiocie pozostałych płatności, a więc płatności redystrybucyjnej, uzupełniającej płatności podstawowej i ekoschematu - rolnictwo węglowe i zarządzanie składnikami odżywczymi.
W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca podkreśliła, że z byłym mężem są współwłaścicielami nieruchomości, ale nie są współposiadaczami tych gruntów. W jej ocenie organ I instancji nie ustalił, czyja była uprawa kukurydzy i kto wykonywał na gruncie prace agrotechniczne począwszy od zasiewu po zbiór. Podkreśliła, że na podstawie wyroku Sądu Rejonowego w Lubaniu, odzyskała posiadanie nad spornymi działkami na wiosnę 2023 r., ponadto zgłosiła świadków na okoliczność uprawy przez nią gruntów, a mimo tego nie zostali oni w sprawie przesłuchani.
Zaskarżoną decyzją z dnia 5 września 2024 r. Dyrektor ARiMR utrzymał w mocy pierwszoinstancyjne rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji przywołał treść przepisów określających zasady przyznawania poszczególnych płatności. W szczególności wskazał, że zgodnie z art. 23 ust. 2 ustawy o Planie Strategicznym w przypadku gdy grunt lub zwierzę jest przedmiotem współposiadania przez okres, w jakim posiadanie tego gruntu lub tego zwierzęcia jest warunkiem przyznania danej pomocy, pomoc ta przysługuje temu współposiadaczowi, co do którego pozostali współposiadacze wyrazili zgodę na piśmie. Ta zgoda nie jest wymagana, jeżeli miałaby pochodzić od współposiadacza będącego małżonkiem wnioskodawcy. Zgodę, o której mowa w ust. 2 i 3, dołącza się do wniosku o przyznanie pomocy (art. 23 ust. 4 ustawy o Planie Strategicznym).
W dalszej części uzasadnienia Dyrektor ARiMR przywołał treść poszczególnych przepisów rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2021/2116 z dnia 2 grudnia 2021 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylenia rozporządzenia (UE) nr 1306/2013 (Dz. Urz. UE. L Nr 435, str. 187 ze zm., dalej: rozporządzenie 2021/2116) dotyczące systemów zarządzania, kontroli i identyfikacji działek rolnych. Wskazał ponadto, że zgodnie z art. 2 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) 2022/1172 z dnia 4 maja 2022 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2021/2116 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli we wspólnej polityce rolnej oraz stosowania i obliczania wysokości kar administracyjnych w związku z warunkowością (Dz. Urz. UE. L Nr 183, str. 12 ze zm., dalej: rozporządzenie 2022/1172) system identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w art. 68 rozporządzenia (UE) 2021/2116, funkcjonuje na poziomie działek referencyjnych i zawiera informacje umożliwiające wymianę danych z geoprzestrzennym wnioskiem o przyznanie pomocy, o którym mowa w art. 69 tego rozporządzenia, oraz z systemem monitorowania obszarów, o którym mowa w art. 70 tego rozporządzenia (ust. 1). W dalszej kolejności organ II instancji przywołał przepisy dotyczące "działki referencyjnej".
Dyrektor ARiMR wskazał, że skarżąca zadeklarowała do płatności grunty rolne, zlokalizowane m.in. na działkach ewidencyjnych nr [...] i [...]. W wyniku kontroli administracyjnej wniosku skarżącej wystąpił błąd kontroli krzyżowej, polegający na deklaracji tych samych działek ewidencyjnych do przyznania płatności obszarowej na rok 2023 przez więcej niż jednego producenta rolnego. Organ II instancji dodał, że kontrola krzyżowa polega na sprawdzeniu danych wprowadzonych na podstawie wniosku, korekty, zmiany i wycofania części wniosku, z danymi złożonymi przez inne podmioty, w celu uniknięcia nienależnego, wielokrotnego przyznawania tej samej pomocy w odniesieniu do tego samego roku gospodarczego oraz w celu zapobieżenia nienależnej kumulacji pomocy przyznanej na podstawie odrębnych schematów pomocowych, wiążących się z zadeklarowaniem powierzchni. Wnioskodawcy powinni udokumentować, kto użytkuje sporne działki rolne i tym samym, któremu z nich należy się do nich płatność. ARiMR zobowiązana jest do wyjaśnienia w postępowaniu, kto użytkuje działkę rolną objętą dwoma lub większą ilością wniosków, przy czym zadaniem Agencji nie jest rozstrzyganie sporu pomiędzy rolnikami, a jedynie ustalenie, któremu z nich przysługuje płatność. Do wyjaśnienia sprawy można wykorzystać środki, jakie przyznaje prawo do ustalenia stanu faktycznego. Jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Organ II instancji podkreślił, że w wyniku stwierdzonego konfliktu krzyżowego do skarżącej zostało wysłane przez organ I instancji wezwanie do złożenia wyjaśnień. Skarżąca odpowiedziała na wezwanie składając oświadczenie, że jest jedynym użytkownikiem i jedynym posiadaczem spornych działek. Przedłożyła wyrok Sądu Rejonowego w Lubaniu, nakazujący przywrócić posiadanie gruntów rolnych (działek nr [...] i [...]). Przedstawiła również oświadczenia świadków, decyzję Wójta Gminy S. o podatku akcyzowym i rejestr zabiegów agrotechnicznych. W sprawie przeanalizowano również dokumenty złożone przez drugiego wnioskodawcę, czyli A. R., który oświadczył, że w maju 2023 r. prowadził prace agrotechniczne na działkach nr [...] i [...]. Według A. R. w listopadzie 2023 r. kukurydza została zebrana przez E. E. bez jego wiedzy i zgody. A. R. przedstawił także faktury - dowody zapłaty za przeprowadzone zabiegi agrotechniczne, zakup nawozów i ziarna.
Dyrektor ARiMR wskazał, że ustawa o planie strategicznym nie definiuje pojęcia posiadania, należy więc w tej sytuacji zastosować definicję zawartą w art. 336 kodeksu cywilnego. Podkreślił, że stan posiadania, o którym mowa w tym przepisie, polega na faktycznym władztwie, przez które rozumie się samą możność władania rzeczą, co potwierdza ugruntowane już orzecznictwo sądów administracyjnych (por. wyroki: NSA z 13 czerwca 2012 r., sygn. akt IIGSK 734/11; NSA z 16 maja 2012 r. sygn. akt II GSK 537/11; WSA w Warszawie z 8 listopada 2005 r. sygn. akt IV SA/Wa 1524/05.). Za takim rozumieniem pojęcia posiadania niewątpliwie przemawia cel płatności tj. dofinansowanie produkcji rolnej, pomoc rolnikom, którzy rzeczywiście użytkują będące w ich posiadaniu grunty rolne, a nie tylko są formalnymi posiadaczami gruntów, co do których wnioskują o dopłaty.
Zdaniem organu II instancji, z akt sprawy wynika, że zarówno skarżąca, jak i drugi Wnioskodawca użytkowali sporne działki. Ich oświadczenia nie wykluczają się. A. R. wykonywał prace agrarne, kupił nawozy oraz materiał siewny, co potwierdzają przedłożone w toku postępowania faktury, natomiast skarżąca prowadziła zabiegi agrotechniczne i zebrała plony, co potwierdzają oświadczenia osób trzecich oraz dostarczony przez skarżącą rejestr zabiegów agrotechnicznych. W ocenie Dyrektora ARiMR przesłuchanie zgłoszonych przez skarżącą świadków nie wniosłoby niczego nowego do sprawy. Organ odwoławczy wskazał, że nie neguje twierdzeń, zgodnie z którymi skarżąca wykonywała określone prace agrarne na spornych działkach. Jego zdaniem jednak w świetle zgromadzonych dokumentów i oświadczeń oraz obowiązujących przepisów, skarżąca oraz drugi wnioskodawca - A. R., są współposiadaczami spornych działek. Zgodnie natomiast z art. 23 w związku z art. 22 ustawy o Planie Strategicznym oprócz posiadania gruntu oraz tytułu prawnego do niego, istotna jest zgoda pozostałych współposiadaczy wyrażona na piśmie na uzyskanie dopłat przez jednego ze współposiadaczy. Jak podkreślił organ II instancji, wyrok Sądu Rejonowego w Lubaniu z dnia 20 marca 2023 r. nakazujący przywrócenie E. E. posiadania działek nr 123 oraz 124/4 w żaden sposób nie potwierdza, iż otrzymała ona zgodę A. R. do uzyskania płatności. Dodatkowo, zdaniem organu, użyte przez skarżącą w jednym z jej pism sformułowanie: "z uwagi na siłowe wyrwanie mi posiadania ziemi przez A. R.", potwierdza brak zgody byłego małżonka na osiągnięcie porozumienia w zakresie gospodarowania na gruntach będących przedmiotem współposiadania i zarządzania nimi. Ponadto sporne grunty są także przedmiotem współwłasności, co wynika z treści ksiąg wieczystych nr [...] i [...].
W ocenie organu odwoławczego, użytkowanie gruntów przez obie strony konfliktu krzyżowego zostało w sprawie potwierdzone. Obie strony sporu użytkowały działki nr [...] i [...] (uprawiały je rolniczo) w 2023 r., a oświadczenia stron uzupełniają się. A. R. dostarczył fakturę m.in. na siew kukurydzy, a zabiegi agrotechniczne, na podstawie dostarczonego dokumentu księgowego wykonała firma C. sp. z o.o. W aktach sprawy znajduje się również dowód na zakup nasion kukurydzy przez A. R. Dyrektor ARiMR po analizie danych w informatycznych systemach Agencji stwierdził, iż A. R. kukurydzę zadeklarował tylko na [...] spornych działkach, a zatem należało przyjąć, że zarówno faktura na uprawę ziemi (uprawa broną talerzową) i siew kukurydzy, jak i faktura na zakup ziaren dotyczy spornych działek. W oświadczeniu z dnia 11 marca 2024 r., A. R. przyznał, że w listopadzie 2023 r. kukurydza została wykoszona i zebrana przez E. E. Skarżąca nie przedstawiła natomiast żadnych dowodów na zakup środków ochrony roślin, nasion itp. Oświadczyła, iż nie posiada paragonów dokumentujących takie zakupy. Z kolei skierowana do skarżącej decyzja o zwrocie podatku akcyzowego nie może wpłynąć na wynik rozstrzygnięcia, bowiem skarżąca poza dwoma spornymi działkami we wniosku o płatności na 2023 r. zgłosiła [...] innych działek ewidencyjnych. Z oświadczeń stron, jak i z zebranych dowodów wynika zatem, że zarówno skarżąca, jak i A. R. prowadzili w roku 2023 na spornych działkach prace agrarne. Istotną okolicznością jest przy tym fakt, że obie strony konfliktu dysponowały tytułem prawnym do deklarowanych do płatności nieruchomości. W konsekwencji w celu uzyskania wnioskowanych płatności bezpośrednich E. E. winna, stosownie do art. 23 ust. 4 cytowanej ustawy, przedstawić razem z wnioskiem zgodę współposiadacza gruntów. Ponieważ zgody takiej nie przedstawiła, w myśl powołanego przepisu, płatności bezpośrednie za rok 2023 jej nie przysługują.
W końcowej części uzasadnienia organ II instancji wskazał, że łączna powierzchnia działek zadeklarowanych do płatności podstawowe wsparcie dochodów wynosi [...] ha, natomiast całkowita powierzchnia zakwalifikowana do przyznania płatności na 2023 r. została zmniejszona o [...] ha (powierzchnie działek nr [...] i [...]) i wynosi [...] ha. Wyliczona procentowa różnica między powierzchnią działek rolnych zadeklarowanych kwalifikowanych we wniosku a powierzchnią stwierdzoną w toku prowadzonego postępowania wyniosła 72,31 %. Zgodnie z § 45 ust. 1 pkt 3 oraz ust. 2 rozporządzenia w sprawie płatności bezpośrednich, jeśli różnica między powierzchnią gruntów, do których rolnik ubiega się o przyznanie danej płatności obszarowej, a obszarem zatwierdzonym do tej płatności wynosi więcej niż 50% powierzchni obszaru zatwierdzonego do tej płatności, odmawia się przyznania płatności. Wysokość nałożonej kary stanowi iloczyn stawki danej płatności obszarowej oraz powierzchni stanowiącej różnicę między powierzchnią gruntów, do których rolnik ubiega się o przyznanie tej płatności, a powierzchnią obszaru zatwierdzonego do tej płatności. Dyrektor ARiMR wskazał, że analogiczne zasady przyjęto odnośnie płatności redystrybucyjnej i uzupełniającej płatności podstawowej, przy czym w przypadku uzupełniającej płatności podstawowej przyjęto powierzchnię [...] ha zakwalifikowaną do płatności. W dalszej kolejności organ II instancji przedstawił sposób naliczenia płatności dotyczących praktyk w ramach ekoschematu rolnictwo węglowe i zarządzanie składnikami odżywczymi: uproszczone systemy upraw oraz wymieszanie słomy z glebą.
W skardze do sądu administracyjnego skarżąca zarzuciła:
a) naruszenie art. 7 k.p.a., art. 75 § 1 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a., poprzez niedopuszczenie dowodów z zeznań świadków E.1 E.1, J. P., A. C. i D. C., podczas gdy świadkowie ci mają wiedzę na temat tego, kto w 2023 r. posiadał działki o identyfikatorach [...] i [...], w szczególności kto wykonywał zabiegi agrotechniczne na ww. działkach, jakie zabiegi agrotechniczne wykonywała E. E.,
b) naruszenie art. art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a., poprzez uznanie, że "z akt sprawy wynika, że zarówno Strona jak i drugi Wnioskodawca użytkowali sporne działki. Ich oświadczenia nie wykluczają się. Pan A. R. wykonywał prace agrarne, kupił nawozy oraz materiał siewny (...), zaś Pani E. R. prowadziła zabiegi agrotechniczne i zebrała plony", a w konsekwencji uznanie, że ,,Pani E. E. oraz drugi wnioskodawca - Pan A. R., są współposiadaczami spornych działek", podczas gdy zgromadzony materiał dowodowy prowadzi do wniosku, że wyłącznie E. E. posiadała działki o identyfikatorach [...] i [...], zaś A. R. bezprawnie naruszył posiadanie E. R., czemu ona się aktywnie sprzeciwiła, prowadząc m.in. dalej zabiegi agrotechniczne, aż do zbioru plonów.
Mając powyższe na względzie skarżąca wniosła o: 1) uchylenie zaskarżonej decyzji w całości; 2) zasądzenie od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we Wrocławiu na rzecz E. E. kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę Dyrektor ARiMR wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Na rozprawie pełnomocnik skarżącej podkreślił, że wszystkie zabiegi agrotechniczne wykonywała na spornych działkach skarżąca.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej: p.p.s.a.), który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (który nie ma zastosowania w niniejszej sprawie). Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.
Przeprowadzona przez Sąd, w granicach tak określonej kognicji, kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że zachodzą podstawy do jej uchylenia.
Przedmiotem sporu w sprawie była odmowa przyznania skarżącej płatności do gruntów rolnych na działkach ewidencyjnych nr [...] i nr [...]. Działki te były objęte konfliktem kontroli krzyżowej, ponieważ oprócz skarżącej zgłosił je do płatności również A. R. Podstawą rozstrzygnięcia organów było ustalenie, że działki, na których stwierdzono konflikt krzyżowy, znajdowały się we współposiadaniu obu rolników, którzy rolniczo je użytkowali, a skarżąca nie uzyskała zgody współposiadacza na otrzymanie dopłaty. Skarżąca twierdziła natomiast, że była jedynym posiadaczem i użytkownikiem przedmiotowych działek. Bezopornie przy tym zarówno skarżąca, jak i drugi wnioskodawca posiadali tytuł prawny do spornych działek.
Zgodnie z art. 59 ust. 2 zdanie pierwsze i drugie rozporządzenia 2021/2116 państwa członkowskie ustanawiają skuteczne systemy zarządzania i kontroli w celu zapewnienia zgodności z prawodawstwem Unii regulującym interwencje unijne oraz podejmują działania niezbędne do zapewnienia prawidłowego funkcjonowania swoich systemów zarządzania i kontroli oraz legalności i prawidłowości wydatków zadeklarowanych Komisji. Stosownie natomiast do art. 60 zdanie pierwsze tego rozporządzenia systemy zarządzania i kontroli ustanowione przez państwa członkowskie zgodnie z art. 59 ust. 2 obejmują systematyczne kontrole, ukierunkowane między innymi na obszary, w których ryzyko wystąpienia błędu jest największe. W myśl art. 65 ust. 1 i 2 rozporządzenia 2021/2116 każde z państw członkowskich ustanawia i prowadzi zintegrowany system zarządzania i kontroli ("system zintegrowany"). System zintegrowany stosuje się do interwencji w formie płatności obszarowych i interwencji z tytułu zwierząt, wymienionych w tytule III rozdział II i IV rozporządzenia (UE) 2021/2115, oraz do środków, o których mowa w rozdziale IV rozporządzenia (UE) nr 228/2013 i rozdziale IV rozporządzenia (UE) nr 229/2013. Natomiast w myśl art. 65 ust. 4 lit. b) ww. rozporządzenia, system monitorowania obszarów oznacza procedurę regularnych i systematycznych obserwacji, śledzenia i oceny działalności i praktyk rolniczych na użytkach rolnych na podstawie danych satelitarnych zebranych przez satelity Sentinel systemu Copernicus lub innych danych o co najmniej równoważnej wartości. Zgodnie z art. 66 ust. 1 rozporządzenia 2021/2116 system zintegrowany obejmuje następujące elementy: a) system identyfikacji działek rolnych; b) system wniosków geoprzestrzennych oraz - w stosownych przypadkach - wniosków o przyznanie pomocy z tytułu zwierząt; c) system monitorowania obszarów; d) system identyfikacji beneficjentów interwencji i środków, o których mowa w art. 65 ust. 2; e) system kontroli i kar; f) w stosownych przypadkach, system identyfikacji i rejestracji uprawnień do płatności; g) w stosownych przypadkach, system identyfikacji i rejestracji zwierząt. Jak stanowi art. 68 ust. 1 rozporządzenia 2021/2116 system identyfikacji działek rolnych stanowi system informacji geograficznej ustanowiony i regularnie aktualizowany przez państwa członkowskie na podstawie ortoobrazów lotniczych lub satelitarnych przy zastosowaniu jednolitego standardu gwarantującego dokładność co najmniej równą dokładności kartografii w skali 1:5 000. W myśl art. 70 ust. 1 rozporządzenia 2021/2116, państwa członkowskie ustanawiają i stosują system monitorowania obszarów, który ma zacząć funkcjonować od dnia 1 stycznia 2023 r. Jeżeli pełne uruchomienie systemu od tego dnia nie jest możliwe w związku z ograniczeniami technicznymi, państwa członkowskie mogą podjąć decyzję o ustanowieniu i stopniowym rozpoczęciu działania takiego systemu, przekazując informacje jedynie na potrzeby ograniczonej liczby interwencji. Niemniej jednak od dnia 1 stycznia 2024 r. system monitorowania obszarów we wszystkich państwach członkowskich musi w pełni funkcjonować.
Zgodnie z art. 2 ust. 1 rozporządzenia 2022/1172 system identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w art. 68 rozporządzenia 2021/2116, funkcjonuje na poziomie działek referencyjnych i zawiera informacje umożliwiające wymianę danych z geoprzestrzennym wnioskiem o przyznanie pomocy, o którym mowa w art. 69 tego rozporządzenia, oraz z systemem monitorowania obszarów, o którym mowa w art. 70 tego rozporządzenia. Do celów niniejszego rozporządzenia "działka referencyjna" oznacza wyznaczony obszar geograficzny z niepowtarzalnym numerem identyfikacyjnym, zarejestrowany w systemie identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w art. 68 rozporządzenia (UE) 2021/2116. Działka referencyjna zawiera jednostkę gruntu reprezentującą powierzchnię użytków rolnych, o których mowa w art. 4 ust. 3 rozporządzenia (UE) 2021/2115. W stosownych przypadkach działka referencyjna zawiera również grunty nierolnicze uznane przez państwa członkowskie za kwalifikujące się do otrzymania wsparcia w ramach interwencji obszarowych, o których mowa w art. 65 ust. 2 i 3 rozporządzenia (UE) 2021/2116 (art. 2 ust. 1 rozporządzenia 2022/1172).
Na gruncie prawa krajowego warunki przyznawania płatności do gruntów rolnych na rok 2023 r. reguluje ustawa o Planie Strategicznym. Zgodnie z art. 22 tej ustawy, jeżeli warunkiem przyznania pomocy jest posiadanie gruntu, pomoc jest przyznawana do gruntu, który w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie pomocy, jest w posiadaniu podmiotu ubiegającego się o jej przyznanie na podstawie tytułu prawnego. W myśl art. 23 ustawy o Planie Strategicznym jeżeli warunkiem przyznania pomocy jest posiadanie gruntu lub zwierzęcia, a ten grunt lub to zwierzę stanowi przedmiot posiadania samoistnego i posiadania zależnego, pomoc przysługuje posiadaczowi zależnemu (ust. 1). W przypadku gdy grunt lub zwierzę jest przedmiotem współposiadania przez okres, w jakim posiadanie tego gruntu lub tego zwierzęcia jest warunkiem przyznania danej pomocy, pomoc ta przysługuje temu współposiadaczowi, co do którego pozostali współposiadacze wyrazili zgodę na piśmie. Ta zgoda nie jest wymagana, jeżeli miałaby pochodzić od współposiadacza będącego małżonkiem wnioskodawcy (ust. 2). Jeżeli warunkiem przyznania pomocy jest własność gruntu i pomoc jest przyznawana do powierzchni gruntu, a ten grunt stanowi przedmiot współwłasności, pomoc przysługuje temu współwłaścicielowi gruntu, co do którego pozostali współwłaściciele wyrazili zgodę na piśmie (ust. 3). Zgodę, o której mowa w ust. 2 i 3, dołącza się do wniosku o przyznanie pomocy (ust. 4).
Stosownie do art. 100 ust. 1 i ust. 2 ustawy o Planie Strategicznym kontrole administracyjne i kontrole na miejscu są przeprowadzane w zakresie przestrzegania przepisów prawa powszechnie obowiązującego, w tym przepisów dotyczących udzielania zamówień publicznych, spełniania warunków przyznania i wypłaty pomocy i pomocy technicznej oraz zobowiązań związanych z przyznaną pomocą i pomocą techniczną określonych w postanowieniach Planu, wytycznych instytucji zarządzającej, regulaminie naboru wniosków o przyznanie pomocy oraz umowie o przyznaniu pomocy i pomocy technicznej albo decyzji o przyznaniu pomocy. Kontrole administracyjne są przeprowadzane w odniesieniu do wszystkich wniosków o przyznanie pomocy i pomocy technicznej oraz wniosków o płatność.
Kwestią wymagającą rozstrzygnięcia w sprawie było zweryfikowanie i ustalenie w sposób niebudzący wątpliwości, kto faktycznie posiadał w 2023 r. i użytkował zadeklarowane jednocześnie przez skarżącą i drugiego wnioskodawcę grunty. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, że obie strony konfliktu użytkowały sporne grunty w roku 2023 i że grunty te znajdowały się w ich posiadaniu. Ponadto zaakcentował, że obie strony dysponowały tytułem prawnym do deklarowanych do płatności nieruchomości – były ich współwłaścicielami. Rezultatem takiego stanowiska było przyjęcie przez organ, że przyznanie płatności do spornego obszaru możliwe byłoby tylko, gdyby rolnik zgodnie z art. 23 ust. 2 i 3 ustawy o Planie Strategicznym legitymował się zgodą drugiego współposiadacza. Skarżąca zgody takiej do wniosku o przyznanie płatności nie dołączyła, a zatem sporne działki zostały wykluczone przez organ z płatności.
Przedstawione przez organ II instancji stanowisko, zdaniem Sądu, było przedwczesne. W szczególności należy podkreślić, że wbrew temu, co organ wskazał w uzasadnieniu decyzji, nie można przyjąć, że oświadczenia obu stron konfliktu krzyżowego nie wykluczały się wzajemnie. Twierdzenia i dowody powoływane przez skarżącą i A. R. nie były bowiem zgodne co do samego faktu użytkowania gruntów. Skarżąca twierdziła, że to ona w całości i samodzielnie użytkowała rolniczo sporne grunty, A. R. dowodził natomiast, że część prac wykonał on (kupił nawozy oraz materiał siewny oraz zlecił C. Sp. z o.o. wykonanie usług rolniczych). Skarżąca w celu udowodnienia podnoszonych przez nią okoliczności przedstawiła oświadczenia J. P. i E.1 E.1, którzy potwierdzili uprawę działek nr: [...] i [...] w 2023 r. wyłącznie przez skarżącą, począwszy od wysiewu kukurydzy, aż po jej zbiór. Ponadto złożyła rejestr zabiegów agrotechnicznych w 2023 r., z którego wynika, że przeprowadziła następujące prace: w dniu 20 marca 2023 r.: talerzowanie, likwidacja chwastów, nawożenie; w dniu 17 maja 2023 r.: spulchnianie ziemi, zasiew kukurydzy; w dniu 20 maja 2023 r.: oprysk na chwasty preparatem [...] S.C.; w dniu 25 lipca 2023 r.: ręczne usuwanie chwastów (ostów); w dniu 2 listopada 2023 r.: zbiór kukurydzy kombajnem. A. R. złożył natomiast faktury potwierdzające zakup nawozów i materiału siewnego oraz zlecenie wykonania usług rolniczych. Zdaniem Sądu, wobec twierdzeń skarżącej, zgodnie z którymi to ona miała wykonać wszystkie prace na spornych działkach, które to twierdzenia zostały potwierdzone oświadczeniami J. P. i E.1 E.1, w sprawie zasadne było przesłuchanie tych osób w charakterze świadków, a także przesłuchanie w charakterze świadków osób, które miały wykonać usługi rolnicze na spornych działkach na zlecenie A. R. Przesłuchanie tych osób mogłoby wyeliminować rozbieżności w twierdzeniach skarżącej i drugiego wnioskodawcy.
W ocenie Sądu, organ II instancji w zaskarżonej decyzji nie wyjaśnił rozbieżności zaistniałych w zebranym materiale dowodowym. Organ nie wskazał dlaczego odmówił wiarygodności złożonym przez skarżącą pisemnym oświadczeniom J. P. i E.1 E.1, którzy potwierdzili uprawę działek nr: [...] i [...] w 2023 r. wyłącznie przez skarżącą. Sąd nie podziela przy tym stanowiska organu II instancji, zgodnie z którym przesłuchanie zgłoszonych przez skarżącą świadków nie wniosłoby niczego nowego do sprawy.
Podkreślić należy, że jeżeli w sprawie występują sprzeczne interesy stron reprezentujących sprzeczne racje i argumenty oraz dowody, zadaniem organów administracyjnych jest wszechstronne przeanalizowanie tych racji, argumentów i dowodów oraz podanie w rozstrzygnięciu, jakie względy przemawiały za uznaniem jednych, a odrzuceniu drugich, dlaczego pewne argumenty zostały przedłożone nad inne, niektóre dowody zostały uwzględnione, a innym odmówiono wiarygodności. Odzwierciedleniem dokonanego przez organ takiego procesu analizy materiału dowodowego musi być wreszcie uzasadnienie decyzji – co wynika wprost w art. 107 § 3 k.p.a.
Organ administracyjny dysponując sprzecznymi wyjaśnieniami nie może zatem uchylić się od oceny ich wiarygodności, a tym samym dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, ale jest obowiązany ocenić wszystkie okoliczności sprawy w sposób odpowiadający treści art. 80 k.p.a. Zgodnie z art. 7 k.p.a. organ administracji publicznej winien wyjaśniać dokładnie stan faktyczny danej sprawy, zbierając i rozpatrując cały materiał dowodowy w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.). Niedopełnienie przez organ obowiązków wynikających z tych przepisów nie pozwala w konsekwencji na przyjęcie, że prawidłowo zastosowano w sprawie normy prawa materialnego i z uwagi na brak dołączenia przez skarżącą do wniosku o płatności zgody A. R. odmówiono skarżącej przyznania płatności. Podkreślić należy, że w świetle art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia stawianych tam wymogów. Winno ono zawierać pełną analizę i ocenę występujących w sprawie faktów, nawet wtedy, gdyby fakty te nie znalazły uznania u organu rozstrzygającego sprawę. Obowiązkiem organu było należyte ustalenie stanu faktycznego sprawy. Powyższe prowadzi do wniosku, że w postępowaniu uchybiono zasadom procedury administracyjnej, nakazującym dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego poprzez wszechstronne rozważenie materiału dowodowego i ustosunkowanie się do zarzutów i twierdzeń strony. Naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż uniemożliwiło wykazanie w sposób niebudzący wątpliwości, że skarżąca nie użytkowała samodzielnie spornych gruntów. W konsekwencji poczynionych z uchybieniem procedury ustaleń stanu faktycznego nie było podstaw do zastosowania powołanego w sprawie przepisu prawa materialnego.
Ponownie rozpoznając sprawę organ powinien wziąć pod uwagę wszystkie wskazania Sądu co do oceny zebranego materiału dowodowego i konieczności należytego ustalenia stanu faktycznego sprawy. W szczególności organ dokona oceny posiadania gruntu rolnego przez skarżącą, przy uwzględnieniu wskazań Sądu. Organ dokona tej oceny w świetle całego, zebranego materiału dowodowego, czemu da wyraz w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia, stosownie do wymogów wskazanych w powołanych wyżej przepisach. Jednocześnie wyjaśnić należy, że Sąd nie przesądza, czy organ winien skarżącej przyznać płatności, czy też nie. Sąd stwierdza wyłącznie, że decyzja została wydana z naruszeniem prawa, a organ administracji ma obowiązek ponownego rzetelnego przeprowadzenia postępowania i następnie rozważenia okoliczności mogących mieć wpływ na wynik sprawy.
Mając powyższe na względzie, działając na podstawie art. 145 § 1 lit. a) i c) p.p.s.a. orzeczono jak w punkcie I wyroku. O kosztach Sąd orzekł natomiast na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Na zasądzoną tytułem zwrotu kosztów postępowania kwotę składają się: wpis od skargi w wysokości 200 zł oraz zwrot kosztów zastępstwa procesowego w wysokości 480 zł (§ 14 ust. 1 pkt 1 lit "c" rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych, Dz. U. z 2023 r. poz. 1935) oraz 17 zł opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (punkt II wyroku).