III SA/Wr 415/25

III SA/Wr 415/25 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2025-11-27
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-10-17
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Anetta Chołuj /sprawozdawca/
Kamila Paszowska-Wojnar
Magdalena Jankowska-Szostak /przewodniczący/
Symbol z opisem
6533 Absolutorium dla organów wykonawczych jednostek samorządu terytorialnego
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Skarżony organ
Regionalna Izba Obrachunkowa
Treść wyniku
*Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 1465
art. 18 ust. 1 pkt 4
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Jankowska - Szostak, Sędziowie Sędzia WSA Sędzia WSA Anetta Chołuj (sprawozdawca), Kamila Paszowska – Wojnar, , Protokolant Z-ca Kierownika Sekretariatu Wydziału III Monika Tarasiewicz, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 27 listopada 2025 r. sprawy ze skargi Gminy N. na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej we Wrocławiu z dnia 20 sierpnia 2025 r. nr 47/2025 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miejskiej w N.w sprawie nieudzielenia Burmistrzowi N. absolutorium z tytułu wykonania budżetu za 2024 rok podjętej na sesji nr XVIII w dniu 13 czerwca 2025 r. oddala skargę w całości.
Uzasadnienie
Działając na podstawie art. 18 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 11 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz.U. z 2025 r. poz. 7) oraz art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2024 r. poz. 1465; zwanej dalej "u.s.g.") zaskarżoną uchwałą Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej we Wrocławiu w dniu 20 sierpnia 2025 r. stwierdziło nieważność uchwały Rady Miejskiej w N. w sprawie nieudzielenia Burmistrzowi N. absolutorium z tytułu wykonania budżetu za 2024 rok podjętej na sesji nr XVIII w dniu 13 czerwca 2025 r.
W uzasadnieniu aktu nadzorczego Kolegium przytoczyło, że za podjęciem uchwały w sprawie udzielenia Burmistrzowi absolutorium z tytułu wykonania budżetu za 2024 r. głosowało (przy 15 osobowym składzie Rady) 14 radnych, 5 radnych głosowało "za", 8 radnych było "przeciw", a 1 radny wstrzymał się od głosu. Oznacza to, że Rada bezwzględną większością głosów ustawowego składu Rady (8 głosów przeciw) nie udzieliła absolutorium. Opowiedzenie się bezwzględną większością głosów ustawowego składu Rady przeciwko udzieleniu absolutorium Burmistrzowi oznacza, że Rada nie udzieliła Burmistrzowi absolutorium z tytułu wykonania budżetu za 2024 r. Zdaniem Kolegium wynik głosowania jest rozstrzygnięciem kwestii absolutorium i powinien być potwierdzony w uchwale. Pomimo, że wynik głosowania nie znalazł materialno-formalnego potwierdzenia w dokumencie "uchwała" to brak takiego dokumentu nie może jednak pozbawić organu nadzoru możliwości wykonania przypisanych prawem funkcji nadzorczych i Kolegium zbadało zgodność z prawem uchwały Rady w sprawie nieudzielenia Burmistrzowi absolutorium z tytułu wykonania budżetu za 2024 r.
Kolegium ustaliło, że z nagrania sesji wynika, że w ramach punktu 7 porządku obrad przed głosowaniem uchwały w sprawie udzielenia Burmistrzowi wotum zaufania prowadzona była debata nad przedstawionym raportem o stanie Gminy, w której radni Klubu Radnych "[...]" i Klubu Radnych "[...]" przedstawili listę zarzutów pod adresem Burmistrza dotyczących m.in. braku realizacji własnych inwestycji, zahamowanie budowy mieszkań, rezygnacji z dotacji na kanalizację w G., bezprawnych zwolnień kierowników jednostek organizacyjnych, utraty doświadczonych i zaangażowanych pracowników urzędu, audytów zamawianych przez Burmistrza i wykorzystywanych do zbierania materiałów na potrzeby zwolnień.
Kolegium podkreśliło, że w ramach punktu 8 sesji Przewodniczący Komisji Rozwoju Gospodarczego i Budżetu Rady Miejskiej oraz przewodniczący Komisji Rewizyjnej przedstawili pozytywne opinie Komisji o wykonaniu budżetu Gminy N. za 2024 r. Z nagrania sesji oraz protokołu wynika, że po przeczytaniu opinii Przewodnicząca Rady otworzyła dyskusję, która poprzedzała akt głosowania nad absolutorium i dotyczyła wyłącznie przebiegu posiedzenia Komisji Rewizyjnej. W wyniku głosowania podjęta została uchwała Rady Miejskiej w N. nr XVIII/104/25 z dnia 13 czerwca 2025 r. w sprawie zatwierdzenia sprawozdania finansowego wraz ze sprawozdaniem z wykonania budżetu Gminy N. za 2024 r. (13 głosów "za", 1 "przeciw" i 0 głosów "wstrzymujących się".
Następnie przystąpiono do głosowania w sprawie absolutorium nad wykonaniem budżetu. W głosowaniu wzięło udział 14 radnych (5 radnych "za", 8 "przeciw" i 1 wstrzymał się od głosu).Jak dalej kontynuowało Kolegium w uzasadnieniu – w ramach punktu 8 porządku obrad nie dokonywano oceny wykonania budżetu za 2024 rok, która mogłaby uzasadniać nieudzielenie absolutorium Burmistrzowi z tytułu wykonania
budżetu. Nie wniesiono żadnych uwag do stopnia realizacji dochodów i wydatków budżetu, jak również nie wykazano innych nieprawidłowości w sferze wykonania budżetu, które mogłyby stanowić podstawę nieudzielenia absolutorium, co ma istotne znaczenie ze względu na pozytywną ocenę wykonania budżetu dokonaną przez Komisję Rewizyjną.
W ocenie Kolegium podstawy nieudzielenia absolutorium nie mogły również stanowić zarzuty, które nie odnosiły się bezpośrednio do wykonania budżetu w 2024 r. a sformułowane przez Radnych w trakcie debaty nad raportem o stanie Gminy(pkt 7). Organ podkreślił, że wotum zaufania i absolutorium z tytułu wykonania budżetu są dwiema odrębnymi instytucjami.
Instytucja absolutorium odnosi się wyłącznie do realizacji wartości zaplanowanych w budżecie ocenianego roku i w tym sensie jest instytucją o ograniczonym przedmiotowo zakresie. Oceny nie mogą dotyczyć potencjalnych kierunków wydatkowania środków, czy też realizacji zadań, które nie były ujęte w budżecie gminy na 2024 r.
Kolegium Izby stwierdziło naruszenie przez Radę przepisu art. 18 ust. 2 pkt 4 u.s.g., który stanowi, że rozpatrywanie sprawozdania z wykonania budżetu oraz podejmowanie uchwały w sprawie udzielenia lub nieudzielenia absolutorium z tego tytułu należy do wyłącznej właściwości organu stanowiącego. Postępowanie absolutoryjne jest procesem sformalizowanym, ściśle powiązanym z wykonaniem budżetu, stąd instytucji absolutorium nie można łączyć z oceną działalności Burmistrza w innym zakresie niż wykonanie budżetu. Analiza wyciągu z protokołu sesji Rady Miejskiej w N. oraz przesłuchanie utrwalonego przebiegu sesji dowodzą zdaniem Kolegium RIO, że Rada nie zajęła się sprawami, którymi przy absolutorium nakazują zająć się przepisy prawa. Warunkiem podjęcia prawidłowej uchwały rady w przedmiocie nieudzielenia absolutorium powinna być dyskusja radnych, w wyniku której dojdzie do jednoznacznej negatywnej oceny realizacji budżetu przez organ wykonawczy wraz ze wskazaniem stopnia jego zawinienia za rozbieżności między planowanymi i wykonanymi wielkościami. Wymóg ten nie został spełniony przy podejmowaniu badanej uchwały. W toku rozpatrywania uchwały w sprawie absolutorium nie zostały wskazane jakiekolwiek zastrzeżenia lub negatywne oceny związane z przedmiotem wykonania przez Burmistrza budżetu za 2024 r., jak również organ stanowiący pomimo nakazu wynikającego z treści art. 18 ust. 2 pkt 4 u.s.g. nie dokonał rozpatrzenia sprawozdania z wykonania budżetu
W skardze Rada Miejska (dalej: Strona, Skarżąca), zarzuciła naruszenie:
1.art. 91 ust. 1 w związku z art. 28a ust. 2 u.s.g. oraz art. 7 Konstytucji RP przez bezpodstawne stwierdzenie nieważności nieuchwalonego aktu tj. rzekomej uchwały:
2. art. 91 ust. 2 w zw. z art. 91 ust. 5 u.s.g. oraz art. 7 i art. 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r. poz. 572, z późn. zm. – dalej k.p.a.) poprzez wadliwe i wzajemnie sprzeczne rozpoznanie sprawy wyrażające się tym, że: rzekoma uchwała bez numeru o nieudzieleniu absolutorium Burmistrzowi N. za wykonanie budżetu za 2024 r. była wydana bez przeprowadzenia debaty co jest zarzutem bezzasadnym i bezpodstawnym ze strony organu nadzoru, bezpodstawnym przyjęciem, iż stanowisko — wniosek Komisji Rewizyjnej i wskazanie organu nadzoru w sprawie zasadności udzielenia absolutorium powinny być, co do zasady wiążące dla Skarżącej i nakazują podjęcie uchwały pozytywnej dla organu wykonawczego gminy w zakresie udzielenia absolutorium z wykonania budżetu.
Wskazując na powyższe Skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego aktu nadzoru oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.
Uzasadniając tak sformułowane zarzuty w stosunku do uchwały Kolegium RIO, Skarżąca podniosła, że uchwała będąca przedmiotem rozstrzygnięcia nadzorczego nie istnieje. Zgodnie z art. 28a ust. 2 u.s.g. uchwała w sprawie udzielenia/nieudzielenia absolutorium wymaga co najmniej bezwzględnej większości głosów ustawowego składu rady gminy. Taką większość w przypadku Rady Miejskiej w N. stanowi 8 głosów. Poddany pod głosowanie projekt uchwały w sprawie udzielenia absolutorium Burmistrzowi N. nie uzyskał wymaganej większości. Nie był poddany pod głosowanie projekt przeciwny, tj. w sprawie nieudzielenia absolutorium Burmistrzowi N. Tym samym nie została podjęta jakakolwiek uchwała w sprawie absolutorium dla Burmistrza N. Skarżąca zwróciła przy tym uwagę, że przepisy właściwe dla udzielenia absolutorium nie zawierają tożsamych zapisów jak dla instytucji wotum zaufania, czyli nie wskazują, że niepodjęcie uchwały w sprawie udzielenia absolutorium Burmistrzowi N. jest równoznaczne z jego nieudzieleniem.
Skarżąca wskazała następnie, że zgodnie z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Tym samym w niniejszej sprawie obowiązkiem Skarżącej i organu nadzoru jest podejmowanie rozstrzygnięć w zgodzie z przepisami stanowiącymi źródła prawa w rozumieniu art. 87 Konstytucji RP. W ocenie Skarżącej w niniejszej sprawie organ nadzoru podjął akt nadzoru wobec niepodjętej uchwały nie wskazując przy tym podstawy prawnej, dlaczego uznał, iż nieskuteczne głosowanie z dnia 13 czerwca 2025 r. w sprawie podjęcia konkretnej uchwały jest równoznaczne z podjęciem uchwały przeciwnej, albowiem jak powyżej wskazano obecnie nie ma przepisu prawa materialnego do takiego ustalenia ze strony organu nadzoru, zaś stanowiska doktryny i orzecznictwo w tej sprawie są wzajemnie sprzeczne.
Dla Skarżącej całkowicie niezrozumiałe jest wskazanie, że skoro Komisja Rewizyjna i organ nadzoru zajęły pozytywne stanowisko wobec udzielenia absolutorium to rzekoma uchwała odmienna od oczekiwań ww. podmiotów jest nielegalna. Jak bowiem wskazuje wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lipca 2008 r. wydany w sprawie II GSK 225/08, "Komisja rewizyjna jest organizmem podległym radzie gminy i nie ma wobec niej władczych uprawnień. Komisja rewizyjna nie może narzucić radzie gminy treści uchwały, jaką ta ma podjąć. Skoro do zadań komisji rewizyjnej należy opiniowanie wykonania budżetu to wymiernym tego przejawem jest złożenie przez nią radzie gminy odpowiedniego wniosku absolutoryjnego względem wójta gminy (burmistrza), jednakże bez roszczenia sobie prawa związania rady gminy treścią wspomnianego wniosku. Innymi słowy, wniosek komisji rewizyjnej w sprawie udzielenia lub nieudzielenia absolutorium wójtowi (burmistrzowi) ma walor niewiążącej radę gminy propozycji w sprawie absolutorium, nie zaś dyspozycji. Treść art. 28a ust. 2 u.s.g. nie daje podstaw dla przyjęcia poglądu, jakoby odrzucenie wniosku absolutoryjnego komisji rewizyjnej rady gminy oznaczało podjęcie uchwały o treści przeciwnej do tego wniosku".
Skarżąca podkreśliła, że żaden organ nie może narzucić radzie gminy treści podejmowanej przez nią uchwały.
Skarżąca zwróciła następnie uwagę na wskazanie organu nadzoru skierowane do Skarżącej w uchwale z dnia 25 kwietnia 2025 r., z którego wynika, że do Rady należy dokonanie kompleksowej oceny w zakresie udzielenia absolutorium w tym również pod kątem celowości i gospodarności. Ocena ta wypadła dla Burmistrza N. negatywnie.
W ocenie Skarżącej fakt, że główne zarzuty wobec Burmistrza N. w zakresie sposobu wykonywania budżetu padły wcześniej niż w punkcie 9 (dziewiątym) porządku obrad, jest realnie bez znaczenia, trudno bowiem wymagać, aby radni wielokrotnie powtarzali non stop te same argumenty w dyskusji. Zdaniem Skarżącej nie można zatem czynić zarzutu, o charakterze istotnego naruszenia prawa, z faktu, że przed samym głosowaniem radni nie zabierali już głosu. Przewodnicząca Rady nie ma prawnych i technicznych możliwości wymuszenia na radnych zabierania przez nich głosów. Gdyby któryś radny chciał zabrać głos, musi to zademonstrować poprzez stosowne zachowanie (podniesienie ręki) zgodnie w wymogami § 39 i nast. Statutu Gminy N. przyjętego uchwałą nr LIX/349/18 Rady Miejskiej w N. z dnia 18 października 2018 roku. Skarżąca wskazała również, że Przewodnicząca nikomu w tym punkcie nie odebrała prawa głosu. Brak ewentualnej debaty podczas trwającej wiele godzin burzliwej sesji (czego dowodzi nagranie z sesji z dnia 13 czerwca 2025 r.) był wynikiem braku aktywności radnych i Burmistrza N. w tym punkcie porządku obrad.
W odpowiedzi Kolegium RIO wniosło o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżony akt nadzoru nie narusza prawa procesowego lub materialnego.
Zgodnie z art. 86 u.s.g., organami nadzoru są Prezes Rady Ministrów i wojewoda, a w zakresie spraw finansowych - regionalna izba obrachunkowa. O zakresie rzeczowym nadzoru regionalnych izb obrachunkowych stanowi art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz.U. z 2025 r., poz. 7; przywoływana dalej jako "u.r.i.o."), z którego wynika, że Izba nadzoruje uchwały w sprawach absolutorium.
Przesłanki zgodności z prawem rozstrzygnięcia nadzorczego odnoszącego się do uchwał organu stanowiącego gminy wyznaczone zostały treścią art. 91 u.s.g., który stanowi, że "uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne". O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia jej doręczenia organowi nadzoru (ust. 1). Rozstrzygnięcie nadzorcze powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego (ust. 3). W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa (ust. 4).
Przywołany wyżej przepis, określając kategorie wad (istotne naruszenie prawa, nieistotne naruszenie prawa) wyznacza zatem podstawy do stwierdzenia nieważności uchwały rozstrzygnięciem nadzorczym. Zatem rozstrzygnięcie nadzorcze zgodne z prawem to takie, które nie narusza granic dopuszczalnej ingerencji nadzorczej wyznaczonej w art. 91 ust. 1 i ust 4 wskazanej ustawy ustrojowej. W akcie tym nie zdefiniowano co należy rozumieć pod pojęciem istotnego naruszenia prawa, ani też nie wyliczono rodzaju wad, które należy w ten sposób kwalifikować. Według wypracowanego przez orzecznictwo i doktrynę stanowiska przyjmuje się jednak, że nieistotne naruszenia prawa obejmują naruszenia małej wagi, niedotyczące istoty zagadnienia. Nieistotne naruszenie prawa, jak błąd lub nieścisłość prawna niemająca wpływu na istotną treść uchwały, jest zatem mniej doniosłe niż inne wadliwości. Jako przykłady tego rodzaju uchybień wskazuje się nieodpowiednie oznaczenie uchwały, przywołanie niewłaściwej podstawy prawnej uchwały (przy założeniu, że istnieje przepis prawa umocowujący do jej podjęcia), oczywistą omyłkę pisarską lub rachunkową. Z kolei istotne naruszenia prawa to takie, które mają walor znaczący, wpływają bowiem na treść uchwały lub zarządzenia, dotyczą meritum sprawy, jak np. naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do podejmowania uchwał, przepisów dotyczących podstawy prawnej podejmowanych uchwał, określających normy ustrojowe, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (tak: P. Chmielnicki. "Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w Polsce". Warszawa, LexisNexis 2006, s. 94-95 oraz przywołane tam orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego).
W takim świetle należy przyjąć, że rozpoznając skargę na akt nadzoru stwierdzający nieważność uchwały organu gminy, Sąd zobowiązany jest badać zwłaszcza treść samej uchwały, rozstrzygając między innymi to, czy stwierdzenie nieważności zostało zastosowane zgodnie z przepisem ustanawiającym kryteria tego stwierdzenia. Przedmiotem oceny Sądu musi być więc również ustalenie, czy rzeczywiście uchwała w sposób istotny narusza prawo. Działanie Sądu obejmuje zatem w pierwszym rzędzie badanie zgodności z prawem samej uchwały gminy, a następnie badanie zgodności z prawem rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność tej uchwały.
W rozpatrywanej sprawie Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej we Wrocławiu stwierdzając nieważność uchwały Rady Miejskiej w N. w sprawie nieudzielenia Burmistrzowi N. absolutorium z tytułu wykonania budżetu za rok 2024 uznało, że podjęto ją z istotnym naruszeniem art. 18 ust. 1 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym.
Przed oceną stanowiska prezentowanego w rozstrzygnięciu nadzorczym odniesienia wymaga jednak zarzut skargi sprowadzający się do twierdzenia, że organ nadzoru wyeliminował z obrotu prawnego uchwałę, która nigdy faktycznie nie została podjęta a zatem nie istniejącą też w sensie prawnym. Zarzut ten uzasadniono tym, że na sesji w dniu 13 czerwca 2025 r. pod głosowanie Rady poddano uchwałę o udzieleniu absolutorium. Uchwała ta nie została podjęta wobec braku wymaganej ilości "za". Rada nie głosowała natomiast uchwały o nieudzieleniu absolutorium, co oznacza, że nigdy takiej uchwały nie podjęto a zatem nie istnieje ona w sensie prawnym.
Z kolei organ nadzoru wywodzi, że w okolicznościach niniejszej sprawy – opowiedzenie się bezwzględną większością głosów ustawowego składu Rady Miejskiej przeciwko udzieleniu absolutorium Burmistrzowi Miasta oznacza, że Rada nie udzieliła Burmistrzowi absolutorium z tytułu wykonania budżetu – co oznacza, że uchwała o nieudzieleniu absolutorium została w sensie faktycznym i prawnym podjęta.
Przed sądem zawisł zatem spór o legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego obejmujący również kwestię bytu prawnego uchwały stanowiącej przedmiot tego rozstrzygnięcia.
W ocenie składu orzekającego, w tej kwestii nie można jednak zgodzić się z argumentacją prezentowaną przez Skarżącą.
Bezsporne jest, że na sesji w dniu 13 czerwca 2025 r. pod głosowanie Rady poddano uchwałę o udzieleniu absolutorium Burmistrzowi. Nie budzi również wątpliwości wynik tego głosowania: za podjęciem uchwały głosowało (przy 15 osobowym składzie Rady) 14 radnych, 5 radnych głosowało "za", 8 radnych było "przeciw", a 1 radny wstrzymał się od głosu. Oznacza to, że wynik głosowania miał charakter rozstrzygający i Rada bezwzględną większością głosów ustawowego składu Rady (8 głosów przeciw) nie udzieliła absolutorium.
Jak wyjaśnił Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 20 września 1995 r. (W.18/94, OTK 1995 r nr 1, poz. 7) na gruncie obowiązujących wówczas przepisów ustawy o samorządzie terytorialnym "bezwzględna większość ustawowego składu rady" oznacza liczbę całkowitą głosów oddanych za wnioskiem przewyższającą połowę ustawowego składu rady, a zarazem tej połowie najbliższą.
Stosownie do treści art. 18 ust. 1 pkt 4 u.s.g. do wyłącznej właściwości rady gminy należy uchwalanie budżetu gminy, rozpatrywanie sprawozdania z wykonania budżetu oraz podejmowanie uchwały w sprawie udzielenia lub nieudzielenia absolutorium z tego tytułu. Z kolei zgodnie z art. 28a ust. 2 u.s.g. uchwałę w sprawie absolutorium rada gminy podejmuje bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady gminy.
Z literalnego brzmienia powołanego przepisu art. 18 ust. 1 pkt 4 u.s.g. wynika, że rada zobligowana jest podjąć uchwałę w sprawie udzielenia lub nieudzielenia absolutorium. Mając na uwadze regulację art. 18 ust. 1 pkt 4 u.s.g. oczywistym jest, że przepis art. 28a ust. 2 u.s.g. odnosi się do uchwał w sprawie udzielenia lub nieudzielenia absolutorium.
Prawidłowe jest zatem stanowisko Kolegium, że absolutorium zostaje udzielone, gdy za jego udzieleniem głosowało więcej niż połowa ustawowego składu rady. Odwrotnie, jeżeli bezwzględna większość ustawowego składu rady wypowie się przeciw, to absolutorium nie zostanie udzielone. Wyniki tego głosowania stanowią podstawę do sporządzenia uchwały odpowiednio o udzieleniu lub nieudzieleniu absolutorium. W sytuacji gdy za żadną z tych możliwości nie padnie wymagana bezwzględną większość głosów ustawowego składu rady, będziemy mieli do czynienia z wynikiem nierozstrzygającym.
Opowiedzenie się zatem bezwzględną większością głosów ustawowego składu Rady przeciwko udzieleniu absolutorium Burmistrzowi oznacza, że Rada nie udzieliła Burmistrzowi absolutorium z tytułu wykonania budżetu za 2024 r. Wynik głosowania jest rozstrzygnięciem kwestii absolutorium i powinien być potwierdzony w uchwale. Uchwała organu kolegialnego jest bowiem aktem jego woli, zostaje podjęta z chwilą jej przegłosowania na posiedzeniu tego organu, a dowodem na to, że głosowanie się odbyło, jest protokół z posiedzenia organu, zawierający w szczególności wynik głosowania. Pomimo, że wynik głosowania nie znalazł materialno-formalnego potwierdzenia w dokumencie "uchwała" to brak takiego dokumentu nie może jednak pozbawić organu nadzoru możliwości wykonania przypisanych prawem funkcji nadzorczych. Tym samym zasadnie Kolegium zbadało zgodność z prawem uchwały Rady w sprawie nieudzielenia Burmistrzowi absolutorium z tytułu wykonania budżetu za 2024 r.
Stosownie do treści art.18a ust. 3 u.s.g. komisja rewizyjna opiniuje wykonanie budżetu gminy i występuje z wnioskiem do rady gminy w sprawie udzielenia lub nieudzielenia absolutorium wójtowi. W świetle tego przepisu, głosowaniu w sprawie absolutorium podlega wniosek o udzielenie absolutorium lub wniosek o nieudzieleniu absolutorium sformułowany przez komisję rewizyjną.
W orzecznictwie i doktrynie akcentuje się, że instytucja absolutorium jest mocno powiązana z oceną wykonania budżetu. Uchwała budżetowa zatwierdza granicę dochodów i wydatków gminy w sposób wiążący władzę wykonawczą, przy czym ustalone w budżecie kwoty dochodów są wielkościami minimalnymi, do uzyskania których organ wykonawczy powinien dążyć i które to wielkości może przekroczyć bez zgody rady gminy, natomiast planowane wielkości kwotowe wydatków budżetowych są ustalane jako maksymalne nakłady na poszczególne cele (vide tezy wyroku WSA w Kielcach z dnia 30 października 2013 r., I SA/Ke 554/13, LEX nr 1426536).
Zgodnie z art. 271 ust. 1 i 2 ustawy z dnia z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz.1530; zwanej dalej "u.f.p."), nie później niż dnia 30 czerwca roku następującego po roku budżetowym, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego podejmuje uchwałę w sprawie absolutorium dla zarządu po zapoznaniu się z: 1) sprawozdaniem z wykonania budżetu jednostki samorządu terytorialnego; 2) sprawozdaniem finansowym; 3) opinią z badania sprawozdania finansowego, o którym mowa w art. 268; 4) opinią regionalnej izby obrachunkowej, o której mowa w art. 270 ust. 2; 5) informacją o stanie mienia jednostki samorządu terytorialnego; 6) stanowiskiem komisji rewizyjnej. Przypominając treść art. 18 ust. 1 pkt 4 u.s.g. - rada rozpatruje sprawozdanie z wykonania budżetu oraz podejmuje uchwałę w sprawie udzielenia lub nieudzielania absolutorium z tego tytułu. Uprzednie rozpatrzenie sprawozdania, o czym tu mowa, jest zatem konieczne do podjęcia uchwały w sprawie absolutorium. W języku polskim "rozpatrzyć" oznacza rozważyć coś, wziąć pod uwagę, zaznajomić się z czymś, przeanalizować" (Słownik języka polskiego, t. III, s. 106). Rozpatrzenie sprawozdania jest czynnością faktyczną i zakłada pewną aktywność, polegającą co najmniej na omówieniu sprawozdania i umożliwieniu radnym zabrania głosu w dyskusji. Rozpatrywaniu sprawozdania z wykonania budżetu powinna towarzyszyć dyskusja, której przedmiotem są kwestie związane z wykonaniem budżetu (M. Paczocha, Absolutorium jako narzędzie kontroli wykonywania budżetu, s. 11-12) Jak podkreśla się w orzecznictwie, absolutorium jest jednym z ważniejszych środków kontroli rady nad organem wykonawczym (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 6 października 2006 r. III SA/Wa 2504/06, LEX nr 276789; z dnia 18 stycznia 2006 r., III SA/Wa 3368/05, LEX nr 201445; z dnia 12 listopada 2007 r. V SA/Wa 2258/07, LEX nr 342365). Ugruntowany jest również pogląd, że absolutorium dotyczy wyłącznie wykonania budżetu a nie odnosi się do całokształtu działalności organu wykonawczego jednostki (tak NSA w wyroku z dnia 22 marca 1996 r. SA/Gd 3695/95, LEX nr 79742). Oznacza to, że rada może nie udzielić organowi wykonawczemu absolutorium wyłącznie z tytułu niewykonania budżetu. Inne przyczyny nieudzielania absolutorium kwalifikuje się jako istotne naruszenie prawa - w niniejszej sprawie art. 18 ust. 1 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 199 ust. 3 ustawy o finansach publicznych – aktualnie art. 271 u.f.p. (por. wyrok NSA z dnia 14 stycznia 2002 r. I SA/Po 1606/01, LEX nr 79796).
Uchwała absolutoryjna podejmowana jest w sformalizowanym trybie, który rozpoczyna się od przedstawienia radzie sprawozdania z wykonania budżetu (por. art. 18 ust. 1 pkt 4 u.s.g.). Rada rozpatruje zatem sprawozdanie i ocenia czy budżet został wykonany zgodnie z planem dochodów i wydatków. Badaniu rady powinno podlegać zatem, czy uchwała rady zatwierdzająca przede wszystkim granice liczbowe założonych w budżecie dochodów i wydatków została w sposób prawidłowy wykonana przez organ wykonawczy. Niezbędne w tym procesie jest wobec tego ustalenie jak wykonano planowany budżet, czyli jaki jest stan zrealizowanych wydatków i dochodów w stosunku do zaplanowanych oraz jakie są przyczyny ewentualnych rozbieżności w tym zakresie i czy winą za nie można obciążyć organ wykonawczy, czy też były one skutkiem obiektywnie istniejących okoliczności. Dokonując oceny wykonania budżetu rada powinna to czynić w sposób kompleksowy odnosząc się do całości wykonania planu finansowego. Przy tych merytorycznych kryteriach oceny, nie bez znaczenia dla Rady powinno pozostawać stanowisko jej własnej komisji rewizyjnej opiniującej wykonanie budżetu, ale przede wszystkim opinie składu orzekającego RIO. Izba jako organ sprawujący nadzór nad jednostkami samorządu terytorialnego w zakresie spraw finansowych prezentuje niewątpliwie obiektywne, fachowe stanowisko. Są to oczywiście tylko opinie, które nie mają charakteru wiążącego dla rady, ale przy ocenie merytorycznych przyczyn podjęcia uchwały o udzieleniu lub nieudzieleniu absolutorium, opinie te powinny być przez organ niefachowy - jakim jest rada - wzięte pod uwagę. Jeżeli rada nie podziela zawartych w nich wniosków, powinna się do nich ustosunkować (por. wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2001 r. SA/Bk 1049/01, LEX nr 79293; wyrok NSA z dnia 10 czerwca 1998 r. I SA/Po 624/98, wyrok WSA we Wrocławiu z 3 listopada 2009r. III WSA/Wr 475/09). Takie ustosunkowanie się wiązać też należy z koniecznością przedstawienia przez Radę umotywowanych zarzutów dotyczących wykonania budżetu.
Jak słusznie zauważono w motywach wyroku WSA w Warszawie z dnia 6 października 2006r. III SA/Wa 2504/06 oczywiste jest, że za poszczególnymi liczbami budżetu kryją się poszczególne zadania jednostki samorządu terytorialnego które powinny być przez jej zarząd wykonane. Niemniej jednak, aby nie udzielić absolutorium, organ stanowiący musi wykazać i uzasadnić, że to właśnie w związku z niewykonaniem istotnych zadań nakreślonych uchwałą budżetową doszło do kwotowego naruszenia granic wydatków i to z winy organu wykonawczego. W przeciwnym wypadku dochodzi do nieprawidłowego wykonania jednej z podstawowych funkcji rady nakreślonej w art. 18 ust. 1 pkt 4 ustawy gminnej oraz w art. 271 ust. 1 i 2 u.f.p.
Tymczasem w rozpatrywanej sprawie skontrolowana w trybie nadzorczym przez RIO uchwała została podjęta z pominięciem rozważań związanych z analizą wykonania planu wydatków i dochodów założonego w uchwale budżetowej, a nawet wbrew pozytywnym opiniom o wykonaniu budżetu za 2024 rok wydanym przez Komisję Rewizyjną Rady Gminy oraz przez Skład Orzekający Regionalnej Izby Obrachunkowej. Kontrolowana przez RIO w trybie nadzorczym uchwała w przedmiocie absolutorium została również podjęta w sprzeczności z pozytywnie zaopiniowanym przez Skład Orzekający RIO wnioskiem Komisji Rewizyjnej o udzielenie absolutorium.
Lektura zaś przy tym protokołu z sesji, na której procedowano w omawianej materii, skłania bezsprzecznie do tej konstatacji, jaką słusznie przyjęło Kolegium RIO, a mianowicie - że podczas dyskusji poświęconej absolutorium radni nie dokonali oceny wykonania budżetu, do czego obliguje norma art. 18 ust. 1 pkt 4 u.s.g. Radni głosując nad udzieleniem absolutorium przedstawili listę zarzutów pod adresem Burmistrza dotyczących m.in. braku realizacji własnych inwestycji, zahamowania budowy mieszkań, rezygnacji z dotacji na kanalizację w G., bezprawnych zwolnień kierowników jednostek organizacyjnych, utraty doświadczonych i zaangażowanych pracowników urzędu, audytów zamawianych przez Burmistrza i wykorzystywanych do zbierania materiałów na potrzeby zwolnień.
Wszakże udzielenie bądź nieudzielenie absolutorium nie może odnosić się do zarzutów pod adresem Burmistrza, lecz musi się ono opierać na bezsprzecznie stwierdzonych faktach w stosunku do konkretnych zapisów (danych pozycji) w uchwale budżetowej. Tego zaś nie poczyniono, jak zasadnie wskazało Kolegium RIO.
Godzi się jeszcze raz podkreślić, że absolutorium udziela się z tytułu wykonania budżetu. Oznacza to - a contrario, że nieudzielenie absolutorium powinno nastąpić z racji stwierdzenia niewykonania po stronie wydatków lub dochodów w całości lub w znacznej, istotnej części uchwalonego na 2024 rok budżetu, a nie z powodu innych przesłanek, pozostających poza tą sferą.
Radni jednak nie wykazali, że budżet nie został zrealizowany po stronie zakładanych w nim wydatków bądź dochodów, co jedynie mogło skutkować nieudzieleniem absolutorium. Należy zaznaczyć, że Rada przyjęła uchwałę (13 głosów "za", 1 "przeciw" i 0 głosów "wstrzymujących się") w sprawie rozpatrzenia i zatwierdzenia sprawozdania finansowego i sprawozdania z wykonania budżetu. Uchwała o nieudzieleniu absolutorium pozostaje z nimi w sprzeczności. Z protokołu odzwierciedlającego przebieg sesji nie wynika, aby sprawozdanie z wykonania budżetu zostało przez radnych uznane w jakimś fragmencie dotyczącym realizacji zaplanowanych w budżecie dochodów za nierzetelne. Nie zakwestionowano również pozytywnej opinii Komisji Rewizyjnej.
Wbrew twierdzeniom skargi Kolegium RIO nie czyni Skarżącej zarzutu, o charakterze istotnego naruszenia prawa z faktu, iż przed samym głosowaniem radni nie zabierali głosu. Kolegium zarzuciło Skarżącej, że uchwała została podjęta z pominięciem rozważań związanych z analizą wykonania planu wydatków i dochodów założonego w uchwale budżetowej.
Jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych przepisy nie stawiają wprost wymogu odbycia dyskusji przed głosowaniem w sprawie wniosku o udzielenie (nieudzielenie) absolutorium, ani też nie przewidują obowiązku uzasadnienia uchwały w przedmiocie udzielenia (nieudzielenia) absolutorium, jednak, co należy podkreślić, konieczne jest, aby motywy nieudzielenia absolutorium były możliwe do ustalenia oraz skontrolowania w toku postępowania przed organem nadzoru – Kolegium RIO i w postępowaniu sądowoadministracyjnym (por. wyrok NSA z dnia 2 grudnia 2021 r. sygn. akt I GSK 957/21).
W takim stanie rzeczy Kolegium RIO zasadnie przyjęło, że przy podjęciu uchwały doszło do istotnego naruszenia normy art. 18 ust.1 pkt 4 u.s.g. Prawidłowo zatem Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej stwierdziło nieważność uchwały. W sprawie nie doszło do zarzucanych w skardze naruszeń przepisów prawa, to jest art. 91 ust. 1 i 2 u.s.g. i art. 28a ust. 2 u.s.g. Uzasadnienie rozstrzygnięcia nadzorczego spełnia wymogi opisane w art. 91 ust. 3 u.s.g.; zostało ono podjęte po wyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu materiału dowodowego.
Z przytoczonych powodów, na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2024r. poz. 935) Sąd oddalił skargę w całości.