III SA/Wr 41/25

III SA/Wr 41/25 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2025-07-10
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-02-03
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Anetta Chołuj /przewodniczący sprawozdawca/
Barbara Ciołek
Katarzyna Borońska
Symbol z opisem
6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne
Finanse publiczne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
*Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 869
art. 252
Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anetta Chołuj (sprawozdawca), Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Borońska, sędzia WSA Barbara Ciołek, , Protokolant specjalista Paulina Białkowska po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 10 lipca 2025 r. sprawy ze skargi M. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia 29 maja 2024 r., nr SKO 4020.12.2023 w przedmiocie określenia kwoty dotacji niewykorzystanej w terminie w 2018 r. oraz kwoty dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem w 2018 r. i kwoty dotacji pobranej w nadmiernej wysokości w 2018 r. wraz z odsetkami i określenia terminu zwrotu dotacji oddala skargę w całości.
Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu (dalej: SKO, Kolegium) po rozpoznaniu odwołania M. J., osoby prowadzącej Niepubliczne Przedszkole przy K. w O. (dalej: osoba prowadząca przedszkole, strona, skarżący) działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz.U. z 2024 r. poz. 572 ze zm., dalej kpa), art. 67 ust. 1, art. 251 ust. 4, art. 252 ust. 1, ust. 5 i ust. 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t. j. Dz.U. z 2019 r., poz. 869 ze zm.; dalej ufp) i art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 2203 ze zm., dalej uofzo) wydało dnia 29 maja 2024r. decyzję nr SKO 4020.12.2023, w której uchyliło decyzję Burmistrza Miasta Oleśnicy (dalej Burmistrz, organ I instancji) z dnia 1 marca 2021r., nr (KW.3153.4.2020), w części:
1) dotyczącej określenia wysokości dotacji niewykorzystanej w terminie do końca roku budżetowego 2018 w kwocie 131.806,90 zł (pkt 1 decyzji organu I instancji) i w tym zakresie orzekło co do istoty sprawy poprzez określenie wysokości dotacji niewykorzystanej w terminie do końca roku budżetowego 2018 w kwocie 522 zł,
2) dotyczącej określenia wysokości dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem w wysokości 15.146,92 zł (pkt 3 decyzji organu I instancji) i w tym zakresie orzekło co do istoty sprawy poprzez określenie wysokości dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem w kwocie 3.969,28 zł wraz z odsetkami liczonymi jak od zaległości podatkowych od dnia 31 grudnia 2018 r. do dnia zapłaty, a w pozostałym zakresie – co do kwoty 11.177,64 zł – umorzyło postępowanie pierwszej instancji,
SKO utrzymało także w mocy decyzję organu pierwszej instancji w części:
- określającej wysokość dotacji pobranej w nadmiernej wysokości 3.784,05 zł wraz z odsetkami liczonymi jak od zaległości podatkowych od dnia 15 czerwca 2020 r. do dnia zapłaty (pkt 2 decyzji organu pierwszej instancji)
- nakazującej dokonanie zwrotu dotacji niewykorzystanej w terminie do końca 2018 r. oraz dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem, jak również dotacji pobranej w nadmiernej wysokości wraz z należnymi odsetkami w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji organu pierwszej instancji na rachunek bankowy budżetu Gminy Miasta Oleśnicy (pkt 4 decyzji organu pierwszej instancji).
W uzasadnieniu powyższej decyzji SKO wskazało, że decyzją z dnia 1 marca 2021 r. Burmistrz, na podstawie m.in. art. 251 ust. 1, art. 252 ust. 1 ufp określił wysokość dotacji:
1. niewykorzystanej w terminie do końca roku budżetowego 2018 w kwocie 131.806,90 zł wraz z odsetkami liczonymi jak od zaległości podatkowych od dnia 1 lutego 2019 r. do dnia zapłaty;
2. pobranej w nadmiernej wysokości 3.784,05 zł wraz z odsetkami liczonymi jak od zaległości podatkowych od dnia 15 czerwca 2020 r. do dnia zapłaty;
3. wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem w wysokości 15.146,92 zł wraz z odsetkami liczonymi jak od zaległości podatkowych od dnia 31 grudnia 2018 r. do dnia zapłaty oraz nakazał dokonanie zwrotu dotacji niewykorzystanej w terminie do końca 2018 r. oraz dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem, jak również dotacji pobranej w nadmiernej wysokości wraz z należnymi odsetkami w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji organu pierwszej instancji.
Burmistrz w decyzji z dnia 1 marca 2021r. wskazał, że w okresie od 29 stycznia 2020 r. do 20 maja 2020 r. przeprowadzono kontrolę prawidłowości pobrania i wykorzystania dotacji udzielonej w latach 2015-2019 Niepublicznemu Przedszkolu przy K. z siedzibą w O. przy "ul. [...]" (dalej: przedszkole, Niepubliczne Przedszkole), którego organem prowadzącym w 2018 r. był (skarżący). W toku czynności kontrolnych stwierdzono, że Niepubliczne Przedszkole w latach 2015-2019 otrzymało łącznie dotację z budżetu Miasta Oleśnicy w wysokości 4.710.400,27 zł, w tym za 2018 r. w wysokości 992.934,72 zł. W trakcie kontroli, po zbadaniu, przedłożonego przez organ prowadzący przedszkole, materiału dowodowego, stwierdzono, że:
1) dotacja w wysokości 131.284,76 zł przeznaczona w 2018 r. na wynagrodzenie dla osoby prowadzącej, pełniącej funkcję dyrektora w przedszkolu, została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem,
2) w 2018 r. pobrano dotację w nadmiernej wysokości 3.784,05 zł za dzieci E. S. i Z. P., które od września do grudnia 2018 r. nie były wpisane do dzienników zajęć prowadzonych przez przedszkole,
3) dotacja w wysokości 21.055,94 zł została wykorzystana przez osobę prowadzącą przedszkole niezgodnie z przeznaczeniem na: wydatki związane z promocją i reklamą przedszkola (5.909,02 zł), promocję innych podmiotów oświatowych (915 zł), usługę gastronomiczną dla grona pedagogicznego (1.430 zł), wypłatę wynagrodzenia dla zastępcy dyrektora powyżej limitu określonego w art. 35 ust. 1 uofzo (11.177,64 zł), wydatki udokumentowane fakturami wystawionymi na inny podmiot oświatowy, tj. K. w O., w której organem prowadzącym był również w 2018 r. M. J. (1.624,28 zł),
4) nie wykorzystano dotacji w wysokości 522,14 zł w terminie do końca 2018 r., gdyż z dotacji udzielonej w roku 2018 rozliczono faktury, za które zapłacono w roku 2019.
Osoba prowadząca przedszkole przed wystąpieniem pokontrolnym złożyła korektę rozliczenia rocznego za 2018 r. w związku z nieuwzględnieniem obowiązujących od 2018 r. limitów wynagrodzeń i przekroczeniem limitu wynagrodzenia dyrektora przedszkola na kwotę 36.449,54 zł oraz zastępcy dyrektora przedszkola na kwotę 11.177,64 zł i wykazała w niej łączną kwotę 47.627,18 zł jako dotację niewykorzystaną do końca roku budżetowego 2018. Wyliczona przez stronę kwota 47.627,18 zł w dniu 23 czerwca 2020 r. została zwrócona na konto budżetu Miasta Oleśnicy. W odpowiedzi poinformowano stronę, że korekta rozliczenia rocznego zostanie włączona do postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia kwoty dotacji do zwrotu za 2018 r., a zwrócona dotacja w kwocie 47.627,18 zł może zostać zaliczona na poczet ustalonych dopiero w drodze decyzji kwot dotacji do zwrotu. Korekta rozliczenia dotacji za 2018 r. pomija całkowicie ustalenia kontroli, która wykazała, że część wydatków na wynagrodzenie zastępcy dyrektora została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem z uwagi na przekroczenie limitu wynagrodzeń, a całe wynagrodzenie dyrektora (a nie jego limit) ze względu na brak dowodów zapłaty zostało uznane za wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem.
Organ I instancji uznał również, że dotacja w kwocie 522,14 zł w zakresie rozliczenia duplikatów faktur z 2018 r. wystawionych przez PGNIG nie została wykorzystana do końca roku budżetowego 2018, ponieważ zapłata za te faktury nastąpiła w kolejnym roku. Osoba prowadząca rozliczyła dwukrotnie te same faktury, posługując się ich duplikatami: w 2018 r. i w 2019 r., natomiast zapłata za te faktury nastąpiła tylko w 2019 r., w związku z czym nie dysponowała potwierdzeniami zapłaty w 2018 r.
Organ I instancji określił również dotację pobraną w nadmiernej wysokości w kwocie 3.784,05 zł ze względu na dostrzeżone nieprawidłowości w naliczaniu dotyczące dzieci E. S. i Z. P. polegające na wykazywaniu dzieci w informacjach miesięcznych (od września do grudnia 2018 r.- E. S. i za wrzesień 2018 r. – Z. P.) przy braku wykazania ich obecności w dzienniku zajęć w powyższych miesiącach. Organ I instancji stwierdził, że skoro dziennik zajęć był jedynym dokumentem, w którym przedszkole potwierdzało obecność dzieci oraz dokumentowało proces dydaktyczny, wychowawczy i opiekuńczy przedszkola, to brak wpisania dzieci na listę obecności w dzienniku zajęć oznacza brak dowodów na realizowanie wobec tych dzieci przez przedszkole zadań w zakresie kształcenia, wychowania i opieki.
Jako dotację wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem organ I instancji uznał
wydatki w łącznej kwocie 3.969,28 zł poniesione z tytułu:
1) umieszczenia w gazecie "[...]" ogłoszenia o dniu otwartym w K. w O. (faktura nr FV 51/03/2018, 300 zł),
2) umieszczenia w gazecie "[...]" oraz na stronie internetowej gazety artykułu promującego nowe Przedszkole Publiczne "[...]" mieszczące się w O. przy "ul. [...]" uruchomione od września 2018 r., którego organem prowadzącym jest skarżący (faktura nr FV 70/07/2018, 615 zł)
- z uwagi na to, że dotyczą reklamy i promocji innego niż dotowany podmiot, tj. K. w O. oraz Przedszkola Publicznego "[...]" (łączna kwota 915 zł),
2) zakupu usługi gastronomicznej dla grona pedagogicznego, udokumentowanej fakturą nr 47/2018 z dnia 16 października 2018 r. wystawioną przez P. "[...]", 1.430 zł, gdyż nie są to wydatki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki,
3) zakupu podręczników i ćwiczeń do matematyki do klasy 4 szkoły podstawowej (faktura nr FV 2018/DET1/MG/000053 z dnia 12 stycznia 2018 r. wystawiona przez G. Sp. z o.o., 55,68 zł), usług księgowych dla K. w O. (faktura nr FV 00032/06/2018 z dnia 5 czerwca 2018 r. wystawiona przez B. sp. z o.o., 925,01 zł), najmu boiska hali sportowej dla uczniów K. (faktura nr FVN/F/000294/18 z dnia 29 czerwca 2018 r. wystawiona przez O. sp. z o.o., 75,00 zł), usług telekomunikacyjnych (faktura nr FV F0050919277/009/18 z dnia 6 września 2018 r. wystawiona przez O. S.A., 268,88 zł), zakupu markerów i innych materiałów biurowych (faktura nr FV 936/G/2018 z dnia 14 września 2018 r. wystawiona przez P. s.c., 299,71 zł). Faktury dokumentujące ww. wydatki zostały wystawione na K. w O. a rozliczone jako wydatki Niepublicznego Przedszkola (1.624,28 zł).
Odnośnie zakwestionowanych w toku kontroli wydatków poniesionych na najem tablic reklamowych od firmy O. s.c. w kwocie 4.000,06 zł oraz wydatków na ogłoszenie w "[...]" w kwocie 1.908,96 zł organ I instancji - z uwagi na brak dowodów jednoznacznie przesądzających o rodzaju wydatku - odstąpił od ustalenia dotacji do zwrotu z tytułu wykorzystania dotacji niezgodnie z przeznaczeniem.
Organ I instancji uznał również, że osoba prowadząca przedszkole od lutego do sierpnia 2018 r. z przyznanej dotacji wykorzystała niezgodnie z przeznaczeniem kwotę 11.177,64 zł, ponieważ z dotacji rozliczono wynagrodzenie zastępcy dyrektora I. J. w łącznej wysokości 66.177,60 zł, tj. o 11.177,64 zł powyżej ustawowego limitu wynagrodzeń określonego w art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. "a" uofzo. Na potwierdzenie wynagrodzenia rozliczonego z dotacji skarżący przedłożył dowody przelewu wynagrodzenia, a dnia 23 czerwca 2020 r. wraz z korektą rozliczenia rocznego za 2018 r. dokonał zwrotu tej kwoty na konto budżetu Miasta Oleśnica (bez odsetek).
Po rozpatrzeniu odwołania SKO decyzją z dnia 27 kwietnia 2021 r. uchyliło decyzję Burmistrza Miasta Oleśnicy (dalej Burmistrz, organ I instancji) z dnia 1 marca 2021r., nr (KW.3153.4.2020), w części:
1) dotyczącej określenia wysokości dotacji niewykorzystanej w terminie do końca roku budżetowego 2018 w kwocie 131.806,90 zł (pkt 1 decyzji organu I instancji) oraz dotyczącej określenia wysokości dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem w wysokości 15.146,92 zł (pkt 3 decyzji organu I instancji) i w tym zakresie orzekło co do istoty sprawy poprzez określenie wysokości dotacji niewykorzystanej w terminie do końca roku budżetowego 2018 w kwocie 522 zł (po zaokrągleniu) oraz wysokości dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem w łącznej kwocie 98.805 zł wraz z odsetkami:
a) od kwoty 522 zł liczonymi jak od zaległości podatkowych od dnia 1 lutego 2019 r. do dnia zapłaty,
b) od kwoty 98.805 zł liczonymi jak od zaległości podatkowych od dnia 31 grudnia 2018 r. do dnia zapłaty,
SKO utrzymało także w mocy decyzję organu pierwszej instancji w części:
- określającej wysokość dotacji pobranej w nadmiernej wysokości 3.784,05 zł wraz z odsetkami liczonymi jak od zaległości podatkowych od dnia 15 czerwca 2020 r. do dnia zapłaty (pkt 2 decyzji organu pierwszej instancji)
- nakazującej dokonanie zwrotu dotacji niewykorzystanej w terminie do końca 2018 r. oraz dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem, jak również dotacji pobranej w nadmiernej wysokości wraz z należnymi odsetkami w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji organu pierwszej instancji na rachunek bankowy budżetu Gminy Miasta Oleśnicy (pkt 4 decyzji organu pierwszej instancji).
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 21 czerwca 2023 r. sygn. akt III SA/Wr 369/22 uchylił zaskarżoną decyzję. Sąd zalecił, aby ponownie prowadząc postępowanie Kolegium dokonało oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego przez pryzmat przyjętej koncepcji dopuszczającej możliwość wskazania na potrzeby dotacji oświatowej rachunku bankowego należącego do skarżącego jako organu prowadzącego Niepubliczne Przedszkole i K., a w razie potrzeby uzupełni postępowanie dowodowe (mając na uwadze wytyczne Sądu) i dopiero wówczas dokona ustaleń, czy skarżący ponosząc wydatki na wynagrodzenie dyrektora Niepublicznego Przedszkola wykorzystał dotację zgodnie z przeznaczeniem, czy też nie. Organ ponownie uwzględni także zwróconą przez skarżącego dotację obejmującą wydatki na wynagrodzenie zastępcy dyrektora przedszkola przekraczające ustawowy limit określony w art. 35 ust. 1 pkt 1 lit "a" uofzo w wysokości 11.177,64 zł oraz obejmującą wydatki zwrócone przez stronę w wysokości 36.449,54 zł na własne wynagrodzenie dyrektora przedszkola przekraczające ustawowy limit (łączny zwrot 47.627,18 zł).
W odniesieniu do pozostałych wydatków sfinansowanych dotacją oświatową, Sąd podzielił stanowisko Kolegium.
Kolegium ponownie rozpoznając sprawę w zaskarżonej decyzji w pierwszej kolejności poddało analizie kwestię przedawnienia zwrotu dotacji. Powołując treść art. 70 § 1, § 6 pkt 2 i § 7 pkt 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 1325 ze. zm., dalej OP) wskazało, że nie doszło do przedawnienia zwrotu dotacji. Na gruncie sprawy bieg terminu przedawnienia rozpoczął swój bieg od 31 grudnia 2018 r. bowiem w roku 2018 dotacja została wypłacona skarżącemu i przedawnienie nastąpiłoby z upływem 31 grudnia 2023 r. W sprawie nastąpiło zawieszenie biegu terminu przedawnienia od 10 marca 2022 r. (wniesienie skargi na poprzednią decyzję SKO do WSA we Wrocławiu) do dnia 15 września 2023 r. (doręczenie Kolegium odpisu orzeczenia sądu administracyjnego ze stwierdzeniem jego prawomocności) – łącznie 556 dni. Bieg terminu przedawnienia zaczął biec od dnia 16 września 2023 r. tj. od dnia następującego po dniu doręczenia Kolegium odpisu orzeczenia sądu administracyjnego, ze stwierdzeniem jego prawomocności.
W zakresie wynagrodzenia dyrektora Niepublicznego Przedszkola udokumentowanego wyciągami z rachunków bankowych i listami płac, Kolegium dało pierwszeństwo dowodom z wyciągów z rachunku bankowego i uznało, że część miesięcznego wynagrodzenia wypłaconego skarżącemu w poszczególnych miesiącach 2018 r. w wysokości do miesięcznego ustawowego limitu, zostało udokumentowane przedłożonymi przez stronę wyciągami z rachunku bankowego. Kwoty wynagrodzenia udokumentowane wyciągami były stałe i wyższe niż miesięczny ustawowy limit, o którym mowa w art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a) tiret drugie uofzo. Kolegium uznało zatem, że strona udokumentowała pokrycie z dotacji oświatowej wynagrodzenia wypłaconego skarżącemu w 2018 r. w kwocie 94.835,22 zł tj. do ustawowego limitu i uwzględniło także zwróconą przez stronę kwotę w wysokości 36.449,54 zł do budżetu Miasta Oleśnica. Kwoty te dały kwotę 131.284,76 i Kolegium uznało, że decyzję organu pierwszej instancji w zakresie punktu pierwszego należy uchylić i w tym zakresie umorzyć postępowanie pierwszej instancji.
Kolegium uwzględniło także wpłatę przed wszczęciem niniejszego postępowania co do kwoty 11.177,64zł (przekroczenie limitu zastępcy dyrektora Przedszkola) i co do tej kwoty obowiązek zwrotu dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem przestał istnieć.
Kolegium podtrzymało stanowisko organu I instancji, co do pozostałych zakwestionowanych wydatków. Kolegium wskazało, że WSA we Wrocławiu nie stwierdził w tym zakresie naruszenia przepisów i podzielił stanowisko organów.
W skardze skarżący zaskarżył decyzję w zakresie punktu I tj. orzeczenia co do istoty sprawy poprzez określenie przez organ II instancji wysokości dotacji niewykorzystanej do końca roku budżetowego 2018 w kwocie 522 zł; w zakresie punktu II w zakresie orzeczenia co do istoty sprawy poprzez określenie przez organ II instancji wysokości dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem w kwocie 3.969,28 zł i punktu II co do utrzymania w mocy decyzji I instancji co do zwrotu kwoty 3.784,05 zł z tytułu dotacji pobranej w nadmiernej wysokości. Zarzucił zaskarżonej decyzji:
I. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:
1) art. 105 § 1 k.p.a. w związku z art. 70 § 1 OP przez brak umorzenia postępowania, gdy doszło do przedawnienia zobowiązania do zwrotu dotacji jako niepodatkowej należności budżetowej;
2) art. 7 i art. 8 § 1 i 2 k.p.a. w związku z art. 75, art. 77 § 1, art. 78 i art. 80 k.p.a. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu sprawy, w tym stanu faktycznego i prawnego oraz podejmowanie działań sprzecznych z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do władz publicznych oraz niepodjęciu wszelkich czynności wymaganych od organu, niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy oraz na działaniu w sposób naruszający zaufanie do władzy publicznej, co dotyczy w szczególności przedawnienia zobowiązania do zwrotu dotacji.
II. Naruszenie prawa materialnego, przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie:
1) art. 70 § 1 OP w związku z art. 60 i art. 67 ufp w zakresie przedawnienia zobowiązania podatkowego, ze względu na zaistnienie przesłanek określonych w tych przepisach poprzez upływ okresu przedawnienia, co skutkuje przedawnieniem zobowiązania do zwrotu dotacji za rok 2018;
2) art. 252 ust. 1 pkt 1 i 2 ufp przez orzeczenie dwukrotnie co do tego samego przedmiotu, czyli w zakresie dotacji pobranej w nadmiernej wysokości oraz wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje.
Na podstawie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Normatywnym potwierdzeniem sprawowania przez sądy administracyjne kontroli działalności administracji publicznej jest również art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935; dalej: "p.p.s.a."), stanowiący, że sądy administracyjne stosują środki określone w ustawie. Zaznaczenia wymaga, że stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest zwrot kwoty dotacji niewykorzystanej w terminie do końca 2018 r. oraz dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem, jak również dotacji pobranej w nadmiernej wysokości, w odniesieniu do Niepublicznego Przedszkola, którego skarżący był w 2018 r. organem prowadzącym.
Kontrola legalności zaskarżonej decyzji doprowadziła Sąd do wniosku, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
W pierwszej kolejności należy odnieść się do najdalej idącego zarzutu skargi dotyczącego przedawnienia zobowiązania do zwrotu dotacji.
Zgodnie z art. 60 pkt 1) ufp środkami publicznymi stanowiącymi niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym, są w szczególności dochody budżetu jednostki samorządu terytorialnego – kwoty dotacji podlegające zwrotowi w przypadkach określonych w ufp. Należą do nich dotacje oświatowe, których sprawa dotyczy. Zasady i tryb zwrotu dotacji oświatowej określają natomiast przepisy art. 251 i art. 252 ufp.
Zgodnie z art. 251 ust. 1 ufp dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego w części niewykorzystanej do końca roku budżetowego podlegają zwrotowi do budżetu tej jednostki w terminie do dnia 31 stycznia następnego roku, z zastrzeżeniem terminów wynikających z przepisów wydanych na podstawie art. 189 ust. 4. Wykorzystanie dotacji następuje w szczególności przez zapłatę za zrealizowane zadania, na które dotacja była udzielona, albo, w przypadku gdy odrębne przepisy stanowią o sposobie udzielenia i rozliczenia dotacji, wykorzystanie następuje przez realizację celów wskazanych w tych przepisach (ust. 4). Od kwot dotacji zwróconych po terminach określonych w ust. 1-3 nalicza się odsetki w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, począwszy od dnia następującego po upływie terminów zwrotu określonych w ust. 1-3 (ust. 5).
W myśl natomiast z art. 252 ust. 1 pkt 1 i 2 ufp, dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości - podlegają zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności, o których mowa w pkt 1 i 2. Stosownie do art. 252 ust. 5 ufp, zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego podlega ta część dotacji, która została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, nienależnie udzielona lub pobrana w nadmiernej wysokości. Według art. 252 ust. 6 pkt 1 i 2 ufp - odsetki od dotacji podlegających zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego nalicza się począwszy od dnia przekazania z budżetu jednostki samorządu terytorialnego dotacji wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem oraz następującego po upływie terminów zwrotu określonych w ust. 1 i 2 w odniesieniu do dotacji pobranej nienależnie lub w nadmiernej wysokości.
Przytoczone uregulowania określają przypadki dotacji, podlegających zwrotowi: 1) niewykorzystanych do końca roku budżetowego, 2) wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem; 3) pobranej nienależnie, 4) pobranej w nadmiernej wysokości. Przepis art. 61 ust. 1 pkt 4) ufp w powiązaniu z art. 251 i/lub art. 252 ufp stanowi podstawę prawną do wydania decyzji w odniesieniu do tych należności.
W przypadku zatem, gdy beneficjent dobrowolnie nie zwróci dotacji (niewykorzystanej do końca roku budżetowego, wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem, pobranej nienależnie lub w nadmiernej wysokości) właściwy organ ma obowiązek wydać decyzję, w której określi obowiązki beneficjenta. Obowiązek zwrotu dotacji, o którym mowa w przywołanych art. 251 i art. 252 ufp, wynika z mocy prawa (ex lege), co oznacza że decyzja w przedmiocie zwrotu dotacji ma charakter deklaratoryjny.
Z treści art. 67 ufp wynika ponadto, że do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60, nieuregulowanych ufp, stosuje się przepisy k.p.a. i odpowiednio przepisy działu III OP. Przepisy u.f.p nie regulują przedawnienia należności określonych w art. 60 pkt 1 ufp, tj. kwot dotacji podlegających zwrotowi. Oznacza to, że odpowiednie zastosowanie mają przepisy OP, dotyczące przedawnienia zobowiązań podatkowych, zawarte w rozdziale 8 Działu III OP. Wynika z nich, że sposób liczenia terminu przedawnienia jest uzależniony zasadniczo od sposobu powstania zobowiązań podatkowych, które mogą powstać albo na skutek zaistnienia zdarzenia, z którym ustawy podatkowe wiążą powstanie zobowiązań podatkowych (art. 21 § 1 pkt 1), albo na skutek doręczenia decyzji organu podatkowego, ustalającej wysokość zobowiązania podatkowego (art. 21 § 1 pkt 2).
Trzeba też podkreślić, że "stosowanie przepisów odpowiednio" oznacza, że niektóre z nich znajdują zastosowanie wprost, bez żadnych modyfikacji i zabiegów adaptacyjnych, inne tylko pośrednio, a więc z uwzględnieniem konstrukcji, istoty i odrębności postępowania, w którym znajdują zastosowanie, a jeszcze inne w ogóle nie będą mogły być wykorzystane. Stosowanie "odpowiednie" oznacza w szczególności niezbędną adaptację (i ewentualnie zmianę niektórych elementów) normy do zasadniczych celów i form danego postępowania, jak również pełne uwzględnienie charakteru i celu danego postępowania oraz wynikających stąd różnic w stosunku do uregulowań, które mają być zastosowane (postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 19 kwietnia 2012 r., sygn. akt IV CZ 153/11 i powołane w nim orzeczenia, LEX nr 1250770). Konkludując, stosowanie przepisów "odpowiednio" oznacza stosowanie wprost przepisów, których dotyczy odesłanie, ich stosowanie z pewnymi modyfikacjami, aż do całkowitego wyłączenia stosowania regulacji objętych odesłaniem.
Sąd w składzie orzekającym podziela ocenę prawną wyrażoną m.in. w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 21 lutego 2020 r., sygn. akt I GSK 1649/19; 14 stycznia 2019 r., sygn. akt II GSK 2656/18; 18 maja 2017 r., sygn. akt II GSK 4503/16; 5 września 2018 r., sygn. akt I GSK 2583/18 (dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych; orzeczenia.nsa.gov.pl; dalej: CBOSA), zgodnie z którą termin przedawnienia należności z tytułu dotacji oświatowej wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem (art. 252 u.f.p.) biegnie od końca roku kalendarzowego, w którym dotacja była przyznana i powinna zostać wykorzystana zgodnie z przeznaczeniem.
W orzecznictwie sądów administracyjnych powszechnie przyjmuje się, że - jak zostało to powyżej wskazane - decyzja orzekająca o zwrocie dotacji ma charakter deklaratoryjny, ale także, że w związku z tym do obliczenia terminu przedawnienia, podobnie jak w przypadku zobowiązań powstających z mocy prawa, powinien mieć zastosowanie art. 70 § 1 OP, w myśl którego – zobowiązanie podatkowe przedawnia się z upływem 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym upłynął termin płatności podatku.
Mając na uwadze powyższe zastosowanie art. 70 § 1OP prowadzi do wniosku, że pięcioletni termin przedawnienia, w przypadku wykorzystania środków niezgodnie z przeznaczeniem lub w nadmiernej wysokości rozpoczyna swój bieg od dnia otrzymania tych środków przez beneficjenta.
W sprawie bieg terminu przedawnienia rozpoczął się 31 grudnia 2018 r., bowiem w roku 2018 dotacja została wypłacona skarżącemu. Przedawnienie nastąpiłoby tym samym 31 grudnia 2023 r. lecz w sprawie nastąpiło zawieszenie biegu terminu przedawnienia.
Zgodnie z art. 70 § 6 pkt 2 OP bieg terminu przedawnienia zobowiązania podatkowego nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu, z dniem wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję dotyczącą tego zobowiązania. Z kolei zgodnie z art. 70 § 7 pkt 2 OP bieg terminu przedawnienia rozpoczyna się, a po zawieszeniu biegnie dalej, od dnia następującego po dniu doręczenia organowi podatkowemu odpisu orzeczenia sądu administracyjnego, ze stwierdzeniem jego prawomocności.
W sprawie doszło do zawieszenia biegu terminu przedawnienia w okresie od 10 marca 2022 r. czyli wniesienia skargi drogę pocztową przez skarżącego na decyzję Kolegium dotyczącą zobowiązania objętego niniejszym postępowaniem do dnia 15 września 2023 r. tj. doręczenia Kolegium odpisu orzeczenia sądu administracyjnego ze stwierdzeniem jego prawomocności – łącznie 556 dni. Dodając okres zawieszenia biegu terminu przedawnienia do podstawowego okresu przedawnienia (5 lat) przedawnienie dotacji do zwrotu na gruncie sprawy nastąpi 9 lipca 2025 r. zatem w dniu wydania decyzji przez Kolegium i jej doręczenia nie doszło do przedawnienia zobowiązania.
Uchwała NSA z dnia 26 lutego 2018 r. (I FPS 5/17), na którą powołuje się skarżący, dotyczy unicestwienia materialnoprawnego skutku zastosowania środka egzekucyjnego w postaci przerwania biegu terminu przedawnienia na podstawie art. 70 § 4 OP w wyniku uchylenia decyzji ostatecznej w zakresie określenia zobowiązania w podatku od towarów i usług i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Pozostałe, powołane przez skarżącego wyroki sądów administracyjnych, również dotyczą tej instytucji. W tej sprawie mamy do czynienia z zawieszeniem biegu terminu przedawnienia, a więc inną instytucją prawną. O ile zastosowanie środka egzekucyjnego prowadzi do przerwania biegu terminu przedawnienia, wskutek czego termin przedawnienia zaczyna biec od nowa, o tyle zawieszenie biegu terminu przedawnienia powoduje, że w określonym przez przepisy prawa okresie, termin przez okres zawieszenia nie biegnie. Według art. 70 § 6 pkt 2 i § 7 pkt 2 OP, zawieszenie biegu terminu przedawnienia następuje z mocy prawa. Zatem stanowisko skarżącego prezentowane w skardze należy uznać za nieprawidłowe i stanowiące nadinterpretację powołanej wyżej uchwały. Wobec powyższego w sprawie nie zostały spełnione przesłanki do umorzenia postępowania, jak oczekuje tego skarżący, stosownie do art. 105 § 1 k.p.a. Organ przyjmując, że nie nastąpiło przedawnienie zobowiązania do zwrotu dotacji nie naruszył także wskazanych w skardze przepisów postępowania.
Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi, wskazać należy, że kluczowe znaczenie dla uznania zasadności rozpatrywanej skargi ma stwierdzenie, że zaskarżona decyzja została wydana po prawomocnym wyroku WSA we Wrocławiu z 21 czerwca 2023 r. sygn. akt III SA/Wr 369/22.
Zgodnie bowiem z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.
Sąd akcentuje przy tym, że związanie oceną prawną, o której mowa w art. 153 p.p.s.a. oznacza, że ani organy administracyjne, ani też sądy administracyjne nie mogą w tej samej sprawie formułować nowych ocen prawnych, które pozostawałyby w sprzeczności z poglądem wcześniej wyrażonym w uzasadnieniu wyroku i mają obowiązek podporządkowania się mu w pełnym zakresie (por. wyrok NSA z 24 października 2022 r., I OSK 2101/21; wyrok NSA z 5 października 2022 r., III OSK 6512/21; wyrok NSA z 28 września 2022 r., II OSK 2780/19). Przy tym należy nadmienić, że wyrażona w wyroku sądu administracyjnego ocena prawna traci moc wiążącą w przypadku zmiany przepisów prawa mających znaczenie dla rozstrzygania danej sprawy (por. wyrok NSA z 7 września 2022 r., III FSK 920/21; wyrok NSA z 1 czerwca 2022 r., III OSK 5044/21).
Niewątpliwie w niniejszej sprawie - dotyczącej określenia zwrotu kwoty dotacji oświatowej - nie nastąpiła zmiana przepisów prawa. A zatem zarówno poprzednio uchylona przez Sąd decyzja SKO jak i obecnie weryfikowane rozstrzygnięcie z 29 maja 2024 r. wydane zostały w zasadniczo tożsamym stanie prawnym.
Kolegium przeprowadziło własne postępowanie dowodowe w sprawie, zgromadziło nowy materiał dowodowy, który poddało ocenie, z punktu widzenia wytycznych zawartych w wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 21 czerwca 2023 r. (III SA/Wr 369/22). Kolegium uznało, że strona udokumentowała pokrycie z dotacji oświatowej wynagrodzenia wypłaconego skarżącemu w 2018 r. oraz uwzględniło także wpłatę przed wszczęciem niniejszego postępowania kwoty dotyczącej przekroczenia limitu zastępcy dyrektora Przedszkola.
Odnosząc się do zagadnienia podwójnego orzeczenia o zwrocie dotacji w kwocie 3.969,28 zł w zakresie dotacji pobranej w nadmiernej wysokości oraz kwocie 3.784,05 zł w zakresie dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem ( dotyczących różnych wydatków i odmiennej podstawy ich zwrotu) wskazać należy, że zakwestionowane wydatki oraz wydatek w kwocie 522 zł były przedmiotem oceny przez Sąd w prawomocnym wyroku, który uznał je za podlegające zwrotowi. Tym samym zgodnie z treścią art. 153 p.p.s.a. nie mogą obecnie podlegać ocenie.
W tym stanie rzeczy, Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu i na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił jako niezasadną.