III SA/WR 408/05

III SA/Wr 408/05 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2006-01-20
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2005-09-22
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Józef Kremis /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6049 Inne o symbolu podstawowym 604
Hasła tematyczne
Działalność gospodarcza
Skarżony organ
Prezydent Miasta
Treść wyniku
*Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 147 poz 1231
art. 11  ust. 2
Obwieszczenie Ministra Zdrowia z dnia 22 lipca 2002 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Józef Kremis po rozpoznaniu w dniu 20 stycznia 2006 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi B. S. i W. S., działających pod firmą A w J. Z. na czynności Prezydenta W. w przedmiocie zwrotu opłaty za niewykorzystane zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych oddala skargę.
Uzasadnienie
W piśmie z dnia 12 stycznia 2005 r. – skierowanym do Urzędu Miejskiego w W. – B. S. i W. S., działający pod firmą A w J. Z., zażądali zwrotu pieniędzy (wraz z ustawowymi odsetkami) "za zapłacone zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych, które zostało cofnięte decyzją Urzędu Miejskiego w W. z dniem 8 listopada 2005 r., a dotyczy lokalu w W. przy ul. [...]".
W odpowiedzi Kierownik Biura ds. Rejestracji Działalności Gospodarczej i Koncesji Urzędu Miejskiego w W. w piśmie z dnia 18 stycznia 2005 r. (Nr [...]) poinformował wnioskodawców, że dokonana opłata nie jest świadczeniem nienależnym i tym samym nie podlega zwrotowi nawet w części przypadającej za okres niekorzystania z zezwolenia, jak np. w razie ostatecznego cofnięcia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych. Autor pisma – wskazując na charakter wspomnianej opłaty – podkreślił, że ustawa z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (t.j. Dz. U. z 2002 r. Nr 147, poz. 1231 z późn. zm.) nie reguluje sprawy zwrotu opłaty za niewykorzystany okres zezwolenia. Również przepisy dotyczące cofnięcia i wygaśnięcia zezwolenia nie wiążą z tymi zdarzeniami obowiązku zwrotu takiej opłaty.
Następnie, pismem z dnia 19 maja 2005 r., przedsiębiorcy wystąpili do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., wyjaśniając, że Urząd Miejski w W. nie poinformował ich o możliwości odwołania się do tego organu (o czym dowiedzieli się od Sądu Rejonowego w W., który rozpoznawał sprawę o zwrot spornej opłaty). W dokumencie tym B. i W. S. opisali dotychczasowy przebieg sprawy, wskazując ponownie na zasadność zwrotu części opłaty za niewykorzystany okres udzielonego zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. poinformowało B. i W. S., że nie jest organem kompetentnym do załatwienia ich sprawy. Podkreślając, że opłata za korzystanie z zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych nie jest ustalana lub określana w drodze decyzji administracyjnej, Kolegium stwierdziło, iż przedsiębiorcom nie przysługuje prawo do złożenia odwołania od postanowień organów gminy, gdyż ustalenie wspomnianej opłaty jest czynnością materialno-techniczną, dotyczącą obowiązku wynikającego z przepisu prawa, dokonywaną w trybie pozaprocesowym przez właściwy organ lub w drodze samoobliczenia. Również zwrot opłaty za niewykorzystane zezwolenie wyłączony jest z trybu decyzyjnego.
Zdaniem Kolegium (pismo z dnia 11 lipca 2005 r., Nr [...]), kontrola prawidłowości postępowania właściwych organów gminy w tym zakresie może nastąpić w trybie art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) przez wniesienie skargi na czynność Prezydenta W., dotyczącą odmowy zwrotu pieniędzy za niewykorzystane zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych, bezpośrednio do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu B. i W. S. wnieśli "o wydanie wyroku w tej sprawie", przedstawiając dotychczasowe czynności.
Odnosząc się do tej skargi, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. (pismo z dnia 11 sierpnia 2005 r., Nr [...]) wyjaśniło, że nie ma akt administracyjnych i nie prowadziło postępowania administracyjnego w sprawie będącej przedmiotem skargi. Organ ten podkreślił, że udzielił odpowiedzi skarżącym, informując jednocześnie o braku kompetencji do załatwienia sprawy zwrotu pieniędzy za niewykorzystane zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych.
W odpowiedzi na skargę Prezydent W. wniósł o oddalenie skargi podkreślając, że zwrot części opłaty za niewykorzystane zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych nie ma oparcia w prawie, gdyż żaden przepis ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi nie przewiduje zwrotu opłaty bez względu na przyczynę niewykorzystania zezwolenia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy).
Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na inne niż decyzje administracyjne i postanowienia akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm., zwanej dalej w skrócie "u.p.s.a.").
Skarga nie może być uwzględniona.
Z unormowań zawartych w ustawie z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (t.j. Dz. U. z 2002 r. Nr 147, poz. 1231 z późn. zm.) wynika, że sprawa sprzedaży detalicznej napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu lub poza miejscem sprzedaży jest indywidualną sprawą z zakresu administracji publicznej, skoro działalność taka może być prowadzona tylko na podstawie zezwolenia wydanego przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta), właściwego ze względu na lokalizację punktu sprzedaży (art. 18 ust. 1). Jednakże ustalanie opłat za zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych (art. 111) nie podlega rozstrzyganiu w trybie decyzji administracyjnej, gdyż – jak wywiedziono w dotychczasowym orzecznictwie (zob. w szczególności uchwały pięciu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 czerwca 1997 r., OPK 1/97, ONSA 1997, nr 4, poz. 149 i OPK 33/97, ONSA 1997, nr 4 poz. 150) – ustalanie opłaty za zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych jest czynnością materialno-techniczną dotyczącą obowiązku wynikającego z przepisu prawa, dokonywaną w trybie pozaprocesowym przez właściwy organ lub w drodze samoobliczenia, co wyklucza decyzyjny tryb ustalania tej opłaty.
Ze względu na rozpoznawaną sprawę należy przede wszystkim zauważyć, że przywołana ustawa nie normuje w ogóle kwestii ewentualnego zwrotu wspomnianej opłaty w razie wygaśnięcia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych przed terminem, a tym samym nie przewiduje wydawania decyzji administracyjnej w sprawie zwrotu nienależnej opłaty za zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych.
Ochrona interesów podmiotu spełniającego nienależne świadczenie publicznoprawne sprowadza się do możliwości żądania od organu właściwego do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej zajęcia stanowiska w sprawie. Działanie takie będzie polegało na zarządzeniu zwrotu nienależnej opłaty albo odmowie zwrotu, a więc będzie czynnością z zakresu administracji publicznej, dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, czyli czynnością, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 u.p.s.a. (zob. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 1997 r., II SA 1060/97, Prawo Gospodarcze 1998, Nr 7 z glosą R. Sawuły).
W kontekście uregulowań zawartych w ustawie o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi zasadne jest twierdzenie, że obowiązek uiszczenia opłat za zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych ma charakter publicznoprawny, wspomniana opłata jest zaś źródłem dochodów publicznych gminy. Stanowi ona niepodatkowy dochód budżetu gminy, a więc jest niepodatkową należnością budżetową. Do opłaty za korzystanie z zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych nie mają zastosowania przepisy Ordynacji podatkowej (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 maja 2004 r., GSK 93/04, Lex Nr 147106).
W art. 111 ust. 2 w związku z ust. 3 tej ustawy wprowadzono zasadę, według której przedsiębiorcy rozpoczynający działalność gospodarczą w zakresie sprzedaży napojów alkoholowych, wnoszą wspomniane opłaty z góry (w ustalonych kwotach), przed wydaniem zezwolenia, natomiast przedsiębiorcy prowadzący już sprzedaż napojów alkoholowych w roku poprzednim są obowiązani do złożenia, do dnia 31 stycznia, pisemnego oświadczenia o wartości sprzedaży poszczególnych rodzajów napojów alkoholowych w punkcie sprzedaży w roku poprzednim, i na tej podstawie wnoszą na rachunek gminy opłatę w każdym roku kalendarzowym objętym zezwoleniem w trzech równych ratach w terminach do 31 stycznia, 31 maja i 30 września danego roku kalendarzowego (art. 111 ust. 4 w związku z ust. 7 wymienionej ustawy). Trzeba przy tym podkreślić, że według art. 111 ust. 8, w roku nabycia zezwolenia lub utraty jego ważności, omawianej opłaty dokonuje się w wysokości proporcjonalnej do okresu ważności zezwolenia.
Bezspornym w rozpoznawanej sprawie jest fakt, że w chwili uiszczenia przez skarżących omawianej opłaty, była ona należna. Skarżący wnieśli opłaty za 2004 r. w dniu 17 września 2004 r., a więc w ustawowym terminie, i w czasie obowiązywania zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych, gdyż decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. (utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta W. o cofnięciu zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych) uzyskała przymiot ostateczności w dniu 9 listopada 2004 r. Z tego względu nie można publicznoprawnemu świadczeniu skarżących przypisać cech świadczenia nienależnego, skoro spełniono je w czasie obowiązywania stosownych zezwoleń.
Należy przy tym zauważyć, że świadczenie skarżących nie stało się również nienależne wskutek wydania ostatecznej i prawomocnej decyzji cofającej zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych, żaden bowiem przepis ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi nie czyni wniesionej opłaty nienależną i nie przewiduje jej zwrotu w części za niewykorzystany okres zezwolenia. Ponieważ organy administracyjne działają na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP), co oznacza, że ich czynności muszą mieć umocowanie w konkretnych kompetencyjnych normach prawnych, przeto dokonanie zwrotu spornej opłaty byłoby możliwe tylko wówczas, gdyby istniała ustawowa regulacja przesłanek, sposobu i trybu zwrotu takich opłat. Tymczasem – jak nietrudno dostrzec – obowiązująca ustawa ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi reguluje wyłącznie tryb, zasady i sposób obliczania wysokości opłat, pomijając całkowicie kwestię ewentualnego zwrotu spełnionego świadczenia pieniężnego w związku z cofnięciem zezwolenia czy też z zaprzestaniem działalności gospodarczej. Inaczej rzec można, że ustawa nie reguluje instytucji "niewykorzystania zezwolenia", z którą związany byłby skutek prawny w postaci obowiązku zwrotu wniesionej opłaty, jako nienależnej (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 września 2005 r., II GSK 149/05, niepubl.).
W uzupełnieniu argumentacji warto zauważyć, że pominięcie przez ustawodawcę możliwości zwrotu opłaty za niewykorzystany okres zezwolenia nie wskazuje na lukę prawną wynikłą z nieświadomości legislatora. Trudno posądzać prawodawcę o brak wyobraźni w tak oczywistym przypadku, jak przedterminowe wygaśnięcie zezwolenia i wiążący się z tym zdarzeniem ewentualny zwrot "niewykorzystanej" opłaty. Skoro ustawodawcy wystarczyło wyobraźni, by w art. 111 ust. 8 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi przewidzieć i uregulować proporcjonalne wnoszenie opłat stosownie do okresu ważności w roku nabycia zezwolenia lub utraty jego ważności, to nie było przeszkód, aby unormować zwrot wniesionej opłaty proporcjonalnie do niewykorzystanego okresu zezwolenia. Wobec wspomnianego braku nie sposób domniemywać kompetencji organów publicznych do podjęcia takiej czynności.
Poczynione uwagi uprawniają do twierdzenia, że publicznoprawna opłata za zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych (art. 111 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi), należna w chwili jej uiszczenia, nie traci przymiotu "opłaty należnej" wskutek cofnięcia zezwolenia na podstawie art. 18 ust. 10 tej ustawy, co oznacza, że nie podlega ona zwrotowi za niewykorzystany okres zezwolenia.
Ponieważ wszczęte skargą B. S. i W. S. postępowanie sądowe nie dostarczyło podstaw do postawienia organom administracji zarzutu naruszenia prawa według art. 145 § 1 u.p.s.a., przeto – stosownie do dyspozycji art. 151 tej ustawy – należało orzec, jak w sentencji wyroku.