III SA/Wr 405/23

III SA/Wr 405/23 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2024-05-09
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2023-11-14
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Dominik Dymitruk /sprawozdawca/
Katarzyna Borońska
Magdalena Jankowska-Szostak /przewodniczący/
Symbol z opisem
6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne
Transport
Skarżony organ
Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku
*Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2022 poz 2201
art. 92a,  art. 92c
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - t.j.
Dz.U.UE.L 2014 nr 60 poz 1  art. 33,  art. 34,  art. 41
Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 165/2014 z dnia 4 lutego 2014 r. w sprawie tachografów stosowanych w transporcie  drogowym i uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3821/85 w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym oraz  zmieniające rozporządzenie (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych  odnoszących się do transportu drogowego.
Dz.U.UE.L 2006 nr 102 poz 1  art. 19
Rozporządzenie (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów  socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniające rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również  uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Tekst mający znaczenie dla EOG).
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Jankowska - Szostak, Sędziowie Sędzia WSA Asesor WSA Katarzyna Borońska, Dominik Dymitruk (sprawozdawca), Protokolant Z-ca Kierownika Sekretariatu Wydziału III Monika Tarasiewicz, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 9 maja 2024 r. sprawy ze skargi T. Sp. z o.o. we W. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 14 września 2023 r. nr BP.501.451.2023.2250.DL1.457883 w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz strony skarżącej kwotę 100 zł (sto) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi T. Sp. z o.o. z siedzibą we W. (dalej: strona, skarżąca) jest decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego (dalej: GITD, organ odwoławczy) z dnia 14 września 2023 r. (nr BP.501.451.2023.2250.DL1.457883) utrzymująca w mocy decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego (dalej: organ pierwszej instancji) z dnia 23 stycznia 2023 r. (nr WITD.DI.0152.I0064/2/23) o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 2 050,00 zł za naruszenie obowiązków i warunków wykonywania przewozu drogowego.
Decyzja wydana została na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775, dalej: k.p.a.), art. 4 pkt 22, art. 87, art. 92a ust. 1, art. 92c ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2022 r., poz. 2201 ze zm., dalej: u.t.d.), lp. 6.3.8 załącznika nr 3 do u.t.d., art. 34 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 165/2014 z dnia 4 lutego 2014 r. w sprawie tachografów stosowanych w transporcie drogowym i uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3821/85 w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym oraz zmieniającego rozporządzenie (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego (Dz. Urz. UE L 60 z 28.2.02014, str. 1, dalej jako: rozporządzeniem nr 165/2014), art. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2020/1054 z dnia 15 lipca 2020 r. zmieniające rozporządzenie (WE) nr 561/2006 w odniesieniu do minimalnych wymogów dotyczących maksymalnego dziennego i tygodniowego czasu prowadzenia pojazdu, minimalnych przerw oraz dziennego i tygodniowego okresu odpoczynku oraz zmieniające rozporządzenie (UE) nr 165/2014 w odniesieniu do określania położenia za pomocą tachografów (Dz. Urz. UE L Nr 249, str. 1; dalej jako: rozporządzeniem nr 561/2006).
Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz akt administracyjnych sprawy wynika, że w dniu 21 października 2022 r., na drodze wojewódzkiej nr [...] we W., przeprowadzono kontrolę drogową pojazdu marki [...] o nr rej. [...], którego dopuszczalna masa całkowita przekraczała 3,5 t. Pojazdem, którym kierował J. D., wykonywany był krajowy transport drogowy rzeczy, na podstawie licencji, w imieniu i na rzecz skarżącego. Przebieg kontroli został utrwalony w protokole kontroli z dnia 21 października 2022 r. (nr [...]). W trakcie kontroli pobrano dane z karty kierowcy na dzień kontroli oraz 28 dni poprzedzających kontrolę, na podstawie których stwierdzono naruszenie polegające na brak spełnienia wymogu wprowadzenia symbolu państwa rozpoczęcia dziennego okresu pracy kierowcy w dniach: 23, 24, 26, 27, 28, 29, 30 września 2022 r.; 3, 6, 7, 8, 10, 11, 12, 13, 14, 17, 18 19 i 20 października 2022 r. (łącznie kierowca nie dokonał 41 wpisów manualnych). W związku z powyższym organ pierwszej instancji stwierdził naruszenie polegające na niespełnieniu wymogu ręcznego wprowadzenia danych na wykresówkę lub kartę kierowcy, mając na uwadze treść lp. 6.3.8 załącznika nr 3 do u.t.d.
Decyzją z dnia 23 stycznia 2023 r. organ pierwszej instancji nałożył na skarżącą karę pieniężną w wysokości 2 050,00 zł za naruszenie obowiązków i warunków wykonywania przewozu drogowego stwierdzonych w toku kontroli, zaś po rozpatrzeniu odwołania od przedmiotowej decyzji, organ odwoławczy, zaskarżoną decyzją z dnia 14 września 2023 r., utrzymał to rozstrzygnięcie w mocy.
W uzasadnieniu decyzji GITD w pierwszej kolejności wyjaśnił, że w sprawie nie mają zastosowania przepisy zawarte w dziale IVa k.p.a. wobec pierwszeństwa przepisów odrębnych uregulowanych w u.t.d. Następnie przywołał treść art. 34 rozporządzenia nr 165/2014 i wskazał, że konsekwencją tego rozwiązania jest treść lp. 6.3.8 załącznika nr 3 do u.t.d., który karą pieniężną w wysokości 50 zł sankcjonuje niespełnienie wymogu ręcznego wprowadzenia danych na wykresówkę lub kartę kierowcy - za każdy wpis. Zauważył, że w sprawie analiza okazanych do kontroli danych cyfrowych wykazała, że kierowca nie spełnił wymogu ręcznego wprowadzenia symbolu kraju rozpoczęcia dziennego okresu pracy kierowcy za wymienione w decyzji dni oraz symbolu zakończenia dziennego okresu pracy kierowcy za określone dni. Łącznie kierowca nie dokonał 41 wpisów manualnych.
Organ odwoławczy podkreślił, że wbrew twierdzeniom strony, z art. 34 ust. 7 rozporządzenia nr 165/2014 nie wynika obowiązek wprowadzania symboli państw jedynie przy przewozach międzynarodowych. Zacytowany przez stronę fragment tego przepisu nakłada jedynie dodatkowy obwiązek wprowadzania symboli państw po przekroczeniu granicy. Kierowca zgodnie z przepisami był zobowiązany do wprowadzenia wymaganych symboli rozpoczęcia i zakończenia dziennego okresu pracy niezależnie od faktu realizowania przewozu jedynie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Brak wprowadzania symboli państw uniemożliwia dokładną analizę danych cyfrowych oraz ustalenie czy przewozy wykonywane są zgodnie z posiadanym uprawnieniem.
Organ odwoławczy wskazał także, że nie było podstaw do zastosowania art. 92c u.t.d., ponieważ skarżący nie przedstawił żadnych dowodów, iż do naruszenia doszło w okolicznościach, których nie mógł przewidzieć i na które nie miał wpływu.
Odnosząc się z kolei do zarzutów naruszenia przepisów postępowania, organ odwoławczy stwierdził, że postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z poszanowaniem przepisów określonych w k.p.a.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skarżąca, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, zarzuciła naruszenie:
1) art. 15 k.p.a. oraz art. 127 k.p.a przez naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania jako gwarancji procesowej strony postępowania administracyjnego, wyrażającej się w możliwości żądania przez nią wyjaśnienia wątpliwości faktycznych i prawnych w ponownym rozstrzygnięciu jej sprawy indywidualnej załatwionej decyzją organu pierwszej instancji;
2) art. 107 § 1 k.p.a. nakładającego na organ administracji publicznej obowiązek zawarcia w uzasadnieniu decyzji uzasadnienia faktycznego i prawnego odzwierciedlającego racje decyzyjne i tok rozumowania prowadzący do zastosowania konkretnego przepisu prawa materialnego;
3) art. 6 k.p.a. w zw. z art. 34 ust. 7 rozporządzenia nr 165/2014 i lp. 6.3.8. załącznika nr 3 u.t.d. przez uznanie, że przewoźnik wykonujący wyłącznie przewozy krajowe ma bezwzględny obowiązek wpisu symbolu kraju rozpoczęcia i zakończenia przewozu;
4) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów i niewydanie decyzji w oparciu o całokształt okoliczności sprawy a to przez orzekanie bez kierowania się zasadą słuszności interesu strony oraz przepisami art. 7a § 1 i art. 81a k.p.a., które nakazują rozstrzygać wątpliwości, co do stanu faktycznego lub wątpliwości prawnych na korzyść strony postępowania.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Stosownie do art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) p.p.s.a.). Z przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Zaskarżoną decyzję wydano m.in. na podstawie art. 92a ust. 1 u.t.d., zgodnie z którym podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 12 000 złotych za każde naruszenie, z tym że przedsiębiorca prowadzący pośrednictwo przy przewozie osób z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego podlega karze pieniężnej w wysokości od 5000 złotych do 40 000 złotych za każde naruszenie. Z kolei stosownie do ust. 7 art. 92a u.t.d., wykaz naruszeń obowiązków lub warunków przewozu drogowego, o których mowa w ust. 1, wysokości kar pieniężnych za poszczególne naruszenia, a w przypadku niektórych naruszeń numer grupy naruszeń oraz wagę naruszeń wskazane w załączniku I do rozporządzenia Komisji (UE) 2016/403, popełnionych przez podmiot wykonujący przewóz drogowy, określa lp. 1-9 załącznika nr 3 do ustawy.
Kwestią sporną w sprawie jest zasadność nałożenia kary pieniężnej na skarżącego z tytułu naruszenia polegającego na braku wprowadzenia symboli państw, w których rozpoczął się i zakończył dzienny okres pracy kierowcy, zakwalifikowane przez organ według załącznika nr 3 do u.t.d. jako czyn opisany w lp. 6.3.8. "niespełnienie wymogu ręcznego wprowadzenia danych na wykresówkę lub kartę kierowcy".
W pierwszej jednak kolejności należy podkreślić, że nie budziła żadnych wątpliwości Sądu prawidłowość ustaleń faktycznych dokonanych przez organy obu instancji co do tego, iż do stwierdzonego podczas kontroli wskazanego naruszenia u.t.d. rzeczywiście doszło. Wynika to jednoznacznie z treści protokołu kontroli i pozostałych dowodów zawartych w aktach sprawy administracyjnej. Przy niewadliwie ustalonym stanie faktycznym sprawy, w ocenie Sądu, organy te należycie zgromadziły dowody, a dysponując pełnym materiałem dowodowym prawidłowo go oceniły, w zgodzie z regułami proceduralnymi określonymi w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Sformułowane przez skarżącą zarzuty skargi odnoszące się do kwestionowania prawidłowości dokonanych ustaleń faktycznych okazały się zatem chybione.
Co także istotne, w toku wszczętego postępowania administracyjnego w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej skarżąca nie kwestionowała braku ręcznego wprowadzenia danych na wykresówkę lub kartę kierowcy, twierdziła jednak, że skoro wykonywany był krajowy przewóz drogowy, nie miała takiego obowiązku. Ponadto, skarżąca nie przedstawiła jakichkolwiek okoliczności uzasadniających wyłączenie odpowiedzialności z tytułu stwierdzonych naruszeń.
Wbrew zarzutom skargi, Sąd podziela stanowisko organów, że obowiązek z art. 34 ust. 7 rozporządzenia nr 165/2014 dotyczy wszystkich przedsiębiorców wykonujących transporty drogowe, niezależnie, czy są to przewozy krajowe czy międzynarodowe. Słusznie wskazuje organ, że na podstawie tych wpisów organ ma możliwość sprawdzenia, czy przewozy wykonywane są zgodnie z posiadanymi uprawnieniami.
W ocenie Sądu, nieprawidłowe było natomiast stanowisko organów odnośnie do kwalifikacji stwierdzonego naruszenia w zakresie przypisania takiemu naruszeniu poziomu przewinienia BPN – bardzo poważne przewinienie. Taki sposób ustalenia poziomu przewinienia pozostaje w sprzeczności z przepisami unijnymi - rozporządzeniem Komisji (UE) 2016/403 z dnia 18 marca 2016 r. uzupełniającym rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1071/2009 w odniesieniu do klasyfikacji poważnych naruszeń przepisów unijnych, które mogą prowadzić do utraty dobrej reputacji przez przewoźnika drogowego, oraz zmieniające załącznik III do dyrektywy 2006/22/WE Parlamentu Europejskiego i Rady (Dz. Urz. UE L 74 z 19.03.2016, str. 8; dalej jako: rozporządzenie nr 2016/403).
W tym zakresie Sąd podziela stanowisko wyrażone w podobnych sprawach w m. in. W wyrokach tutejszego Sądu z dnia 8 lutego 2023 r., sygn. akt III SA/Wr 551/21 oraz z dnia 21 marca 2023 r., sygn. akt III SA/Wr 637/21 (wszystkie powołane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są opublikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl), przyjmując je jako własne.
Ustawodawca unijny wielokrotnie podkreślał, że aby zapewnić uczciwą konkurencję na wewnętrznym rynku transportu drogowego i wysłać jednoznaczny sygnał kierowcom i przedsiębiorstwom transportowym, państwa członkowskie powinny nakładać skuteczne, proporcjonalne, odstraszające i niedyskryminacyjne sankcje zgodnie z kategoriami naruszeń określonymi w dyrektywie 2006/22/WE, bez uszczerbku dla zasady pomocniczości (motyw 24 rozporządzenia nr 165/2014). Z kolei w motywie nr 26 rozporządzenia nr 561/2006 wskazał, że państwa członkowskie powinny ustanowić przepisy dotyczące kar stosowanych w przypadku naruszeń przepisów tego rozporządzenia oraz zapewnić ich wykonanie. Kary te musza być skuteczne, proporcjonalne, odstraszające i niedyskryminujące. (...) Zawarte w tym rozporządzeniu przepisy dotyczące kar lub postępowania nie powinny naruszać przepisów krajowych dotyczących ciężaru dowodu.
Prawidłowa analiza art. 41 ust. 1 rozporządzenia nr 165/2014 oraz art. 19 ust. 1 rozporządzenia nr 561/2006 prowadzi do wniosku, że państwa członkowskie zostały zobowiązane do ustanowienia przepisów krajowych dotyczących sankcji nakładanych za naruszenia obu wskazanych rozporządzeń oraz podjęcia wszelkich koniecznych środków, by zapewnić ich wykonywanie. W obu przypadkach prawodawca unijny nakazuje, aby sankcje były – po pierwsze – skuteczne, proporcjonalne, odstraszające i niedyskryminujące, zaś po wtóre – zgodne z kategoriami naruszeń (proporcjonalne do wagi naruszeń) określonymi w dyrektywie nr 2006/22/WE.
W konsekwencji art. 19 ust. 1 rozporządzenia nr 561/2006 zobowiązuje państwa członkowskie do ustanowienia przepisów dotyczących nakładania kar w przypadku naruszeń tego rozporządzenia i rozporządzenia nr 165/2014 oraz do podjęcia wszelkich środków niezbędnych do zapewnienia ich stosowania. Z przepisów tych wynika, że celem, do którego realizacji zmierza rozporządzenie nr 561/2006 nie jest harmonizacja kar, przeciwnie, rozporządzenie to pozostawia państwom członkowskim swobodę co do podejmowanych środków oraz kar niezbędnych do jego stosowania (zob. podobnie wyrok TSUE z dnia 9 lutego 2012 r., Urbán, C-210/10, EU:C:2012:64, pkt 22). W tym kontekście należy zaznaczyć, że art. 10 ust. 3 rozporządzenia nr 561/2006 wyraźnie upoważnia państwa członkowskie do pociągnięcia przedsiębiorstw transportowych do pełnej odpowiedzialności za naruszenia, których dopuścili się zatrudniani przez nie kierowcy. Podobnie art. 19 ust. 2 rozporządzenia nr 561/2006 stanowi, że państwo członkowskie upoważni właściwe organy do nakładania kar na przedsiębiorstwo lub na kierowcę za ujawnione na jego terytorium naruszenie tego rozporządzenia, które nie zostało jeszcze ukarane. Z brzmienia tego przepisu wynika, że rozporządzenie nr 561/2006 nakłada określone obowiązki zarówno na przedsiębiorstwa transportowe, jak i na kierowców oraz uznaje owe przedsiębiorstwa i owych kierowców za odpowiedzialnych za naruszenia ciążących na nich odpowiednio obowiązków (wyrok TSUE z dnia 9 czerwca 2016 r., Eurospeed, C-287/14, EU:C:2016:420, pkt 32).
Należy podkreślić, że oba cytowanej wyżej rozporządzenia nie zawierają precyzyjnych przepisów w zakresie dotyczącym ustanawiania kar na szczeblu krajowym i w szczególności nie określają żadnego wyraźnego kryterium dla celów oceny proporcjonalnego charakteru tych kar (wyrok TSUE z dnia 9 lutego 2012 r., Urbán, C210/10, EU:C:2012:64, pkt 22).
Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej orzekł w tym kontekście, że sankcje powinny być odpowiednio surowe w stosunku do wagi naruszeń, których dotyczą, zwłaszcza poprzez zapewnienie rzeczywiście odstraszającego skutku i przy poszanowaniu ogólnej zasady proporcjonalności (wyrok z dnia 27 marca 2014 r., LCL Le Crédit Lyonnais, C565/12, EU:C:2014:190, pkt 45).
Ponadto Trybunał wskazał, że państwa członkowskie są zobowiązane do przestrzegania zasady proporcjonalności nie tylko w zakresie dotyczącym określenia znamion naruszenia i zasad dotyczących surowości kar, lecz również w zakresie dotyczącym oceny okoliczności, które mogą być brane pod uwagę przy ustalaniu grzywny (wyrok z dnia 9 lutego 2012 r., Urbán, C-210/10, EU:C:2012:64, pkt 54).
Ustanowione w prawodawstwie unijnym odesłanie do kategorii naruszeń określonych w dyrektywie nr 2006/22/WE miało na celu stworzenie jednolitego (choć nie wyczerpującego) katalogu zachowań naruszających prawo unijne, stosowanego zarówno dla potrzeb wprowadzenia systemu oceny ryzyka przedsiębiorstw w kontekście wymogu zachowania dobrej reputacji stanowiącego warunek wykonywania zawodu przewoźnika drogowego (patrz art. 3 ust. 1 lit. b rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1071/2009 z dnia 21 października 2009 r. ustanawiające wspólne zasady dotyczące warunków wykonywania zawodu przewoźnika drogowego i uchylające dyrektywę Rady 96/26/WE, Dz. U. UE. L. z 2009 r. Nr 300, str. 51 z późn. zm.), jak również sankcjonowania obowiązków i warunków przewozu drogowego.
Wykaz naruszeń zawarty w załączniku III do dyrektywy nr 2006/22/WE uległ modyfikacji wskutek skorzystania przez Komisję Europejską – na zasadzie równoległej – z uprawnienia przewidzianego w art. 9 ust. 3 tej dyrektywy oraz art. 6 ust. 2 lit. b) rozporządzenia nr 1071/2009, który z kolei zobowiązywał Komisję do sporządzenia wykazu kategorii, rodzajów i wagi poważnych naruszeń przepisów unijnych, które, oprócz naruszeń wymienionych w załączniku IV do tego rozporządzenia, mogą doprowadzić do utraty dobrej reputacji przez przedsiębiorców transportu drogowego lub zarządzającego transportem. Należy jednak w tym miejscu zaznaczyć, że rozporządzenie Komisji (UE) 2016/403 z dnia 18 marca 2016 r. uzupełniające rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1071/2009 w odniesieniu do klasyfikacji poważnych naruszeń przepisów unijnych, które mogą prowadzić do utraty dobrej reputacji przez przewoźnika drogowego, oraz zmieniające załącznik III do dyrektywy 2006/22/WE Parlamentu Europejskiego i Rady (Dz. U. UE. L. z 2016 r. Nr 74, str. 8 z późn. zm.) zawiera trzy załączniki, z których dwa (załącznik I i III) co prawda dotyczą tożsamej materii, a mianowicie wykazu naruszeń m.in. przepisów rozporządzenia 165/2014, to jednak nie pozostają one ze sobą zbieżne. Ich porównanie prowadzi bowiem do konkluzji, że ustanowiony w załączniki I wykaz naruszeń, które mogą prowadzić do utraty dobrej reputacji przez przewoźnika drogowego, jest szerszy aniżeli zawarte w załączniku III do tego rozporządzenia zmiany załącznika III do dyrektywy nr 2006/22/WE.
Podkreślić należy, że wskazany załącznik III nie miał na celu ustanowienia dokładnego i wyczerpującego wykazu naruszeń rozporządzeń nr 3821/85 [aktualnie rozporządzenia nr 165/2014] i nr 561/2006, lecz ograniczał się do skierowanych do państw członkowskich wytycznych w sprawie wspólnej skali naruszeń tych rozporządzeń (wyrok TSUE z dnia 24 marca 2021 r., C-870/19, C-871/19, Dz.U.UE.C.2021/189/3).
Wskazany załącznik III, który rozróżnia grupy naruszeń rozporządzenia nr 561/2006 oraz grupy naruszeń rozporządzenia nr 165/2014 wskazuje dla każdego rodzaju obowiązków ich podstawę prawną, rodzaj naruszenia oraz poziom przewinienia.
Krajowy ustawodawca, dokonując z dniem 3 września 2018 r. zmian legislacyjnych wynikających z konieczności wypełnienia przez Polskę zobowiązań nałożonych przez rozporządzenie Komisji nr 2016/403 w odniesieniu do klasyfikacji poważnych naruszeń przepisów unijnych, które mogą prowadzić do utraty dobrej reputacji przez przewoźnika drogowego, oraz zmienionego załącznika III do dyrektywy nr 2006/22/WE w zakresie unormowań dotyczących kwalifikacji naruszeń dotyczących przewozu drogowego, dostosował treść załączników do u.t.d. do zmienionego załącznika III do wspomnianej dyrektywy nr 2006/22/WE. Dokonał przy tym jednocześnie przyporządkowania konkretnego naruszenia obowiązków lub warunków przewozu drogowego do grupy naruszeń oraz wagi naruszeń wskazanych w załączniku I do rozporządzenia nr 2016/403, a zatem w odniesieniu do klasyfikacji poważnych naruszeń przepisów unijnych, które mogą prowadzić do utraty dobrej reputacji przez przewoźnika drogowego.
Zgodnie z art. 9 ust. 3 dyrektywy nr 2006/22/WE, zmienionej następnie rozporządzeniem Komisji nr 2016/403, załącznik III do tej dyrektywy zawiera listę naruszeń, w szczególności przepisów rozporządzenia nr 165/2014, podzielonych na różne kategorie w zależności od ich wagi ("najpoważniejsze naruszenia", "bardzo poważne naruszenia", "poważne naruszenia" oraz "drobne naruszenia"). Punkt 2 tego załącznika, który grupuje naruszenia rozporządzenia nr 165/2014, w pkt H poświęconym naruszeniom dotyczącym użytkowanie tachografu, karty kierowcy lub wykresówki, zalicza naruszenia niektórych przepisów art. 34 rozporządzenia nr 165/2014 do "bardzo poważnych naruszeń" lub "poważnych naruszeń".
Co się tyczy naruszeń ww. rozporządzenia nr 165/2014, wskazany załącznik przewiduje w zakresie obowiązków związanych z użytkowaniem tachografu, karty kierowcy lub wykresówki, dla których podstawę prawną stanowi art. 32 ust. 3 rozporządzenia nr 165/2014, naruszenie określone jako "niespełnienie wymogu ręcznego wprowadzenia danych w stosownych przypadkach". Naruszenie to zostało uznane za "bardzo poważne naruszenie".
Jednocześnie zauważyć należy, że w wykazie tym nie sformułowano odrębnej kategorii naruszeń mającej za podstawę prawną art. 32 ust. 7 rozporządzenia nr 165/2014, choć taka występuje z kolei w wykazie kategorii, rodzajów i stopni poważnych naruszeń przepisów unijnych w komercyjnym transporcie drogowym stanowiącym załącznik I do rozporządzeniem Komisji nr 2016/403 (jako pkt 2.23 "zapisy nie zawierają symboli państw, w których rozpoczął się i zakończył dzienny okres pracy kierowcy").
Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, w braku harmonizacji przepisów prawa unijnego w dziedzinie sankcji z tytułu niedochowania warunków przewidzianych w ramach systemu wprowadzonego przez te przepisy, państwa członkowskie mają kompetencję do dokonania wyboru sankcji, które uznają za odpowiednie. Kompetencje te muszą jednak być wykonywane z poszanowaniem prawa Unii i jego ogólnych zasad, a w konsekwencji, również z poszanowaniem zasady proporcjonalności (zob. w szczególności wyrok z dnia 12 lipca 2001 r. w sprawie C-262/99 Louloudakis, Rec. s. I-5547, pkt 67; z dnia 29 lipca 2010 r. w sprawie C-188/09 Profaktor Kulesza, Frankowski, Jóźwiak, Orłowski, dotychczas nieopublikowany w Zbiorze, pkt 29).
W związku z tym środki karne przyjęte w ustawodawstwie krajowym nie powinny wykraczać poza to, co odpowiednie i konieczne do realizacji uzasadnionych celów danej regulacji, przy czym tam, gdzie istnieje możliwość wyboru spośród większej liczby odpowiednich rozwiązań, należy stosować najmniej dotkliwe, a wynikające z tego niedogodności nie mogą być nadmierne w stosunku do zamierzonych celów (zob. wyrok TSUE z dnia 9 marca 2010 r. w sprawach połączonych C-379/08 i C-380/08 ERG, Zb.Orz. s. I-2007, pkt 86).
W ramach rozporządzeń nr 165/2014 i 561/2006 owymi celami są z jednej strony poprawa warunków pracy kierowców, do których mają zastosowanie wskazane rozporządzenia i bezpieczeństwo na drogach w ogólności, a z drugiej strony ustanowienie jednolitych przepisów dotyczących czasu prowadzenia pojazdu, okresów odpoczynku kierowców oraz ich kontroli.
W tym celu wskazane rozporządzenia przewidują zespół środków, w szczególności jednolitych przepisów dotyczących czasu prowadzenia pojazdu, okresów odpoczynku kierowców oraz ich kontroli, których poszanowanie powinno zostać zagwarantowane przez państwa członkowskie poprzez zastosowanie systemu kar za każde naruszenie owych rozporządzeń.
Podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia na gruncie prawa krajowego stanowił art. 92a ust. 1 u.t.d., w ramach którego odpowiedzialność podmiotu wykonującego przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem przewidziana została w przypadku naruszeń obowiązków lub warunków przewozu drogowego wskazanych w załączniku nr 3 do tej ustawy, choć – co należy podkreślić – obowiązki lub warunki przewozu drogowego zostały przez ustawodawcę krajowego zdefiniowane w art. 4 pkt 22 u.t.d. przy wykorzystaniu odsłania przede wszystkim do przepisów ustawodawstwa unijnego, w tym w szczególności rozporządzenia nr 165/2014 oraz rozporządzenie nr 561/2006.
Biorąc pod uwagę zasadę bezpośredniego skutku rozporządzeń w prawie Unii Europejskiej, a także zasadę prowadzenia wykładni zgodnej z przepisami unijnymi, podstawy odpowiedzialności przewoźników uregulowanej w art. 92a ust. 1 u.t.d. poszukiwać należy w pierwszej kolejności w przepisach tego prawa, nie natomiast jedynie w treści załącznika nr 3 do u.t.d.
Prowadzi to do wniosku, że w przypadku stwierdzenia naruszenia określonego w załączniku nr 3 do u.t.d., gdy źródłem obowiązków lub warunków przewozu drogowego jest ustawodawstwo unijne, należy w pierwszej kolejności interpretować to zachowanie z poszanowaniem reguł z niego wynikających.
W zaskarżonej decyzji naruszenie polegające na braku wprowadzenia symboli państw, w których rozpoczął się i zakończył dzienny okres pracy kierowcy zakwalifikowane zostało przez organ według załącznika nr 3 do u.t.d. jako czyn opisany w lp. 6.3.8. "niespełnienie wymogu ręcznego wprowadzenia danych na wykresówkę lub kartę kierowcy". Czyn ten tożsamy jest z naruszeniem wynikającym z punktu 2 załącznika III do dyrektywy nr 2006/22/WE, pkt H16 – "niespełnienie wymogu ręcznego wprowadzenia danych w stosownych przypadkach". W dyrektywie tej opisanym w niej źródłem naruszenia jest art. 34 ust. 3 rozporządzenia nr 165/2014, który dotyczy jednak innego przypadku niewprowadzenia danych na wykresówkę lub kartę kierowcy aniżeli wynikającego z art. 34 ust. 7 powołanego rozporządzenia obowiązku wprowadzenia symboli państw, w których rozpoczął się i zakończył dzienny okres pracy kierowcy. Co więcej, naruszeniu opisanemu w lp. 6.3.8. załącznika nr 3 do u.t.d. odpowiada naruszenie oznaczone w załączniku I do rozporządzenia Komisji nr 2016/403 symbolem 2.17 BPN, czyli niespełnienie wymogu ręcznego wprowadzenia danych w stosownych przypadkach zgodnie z obowiązkiem wynikającym z art. 34 ust. 3 rozporządzenia nr 165/2014.
W ocenie Sądu, w przypadku braku wprowadzenia symboli państw, w których rozpoczął się i zakończył dzienny okres pracy kierowcy, dochodzi niewątpliwie do niespełnienie wymogu ręcznego wprowadzenia określonych danych na wykresówkę lub kartę kierowcy, jednakże w tym przypadku powołana przez organ podstawa prawna odpowiedzialności strony skarżącej wynikająca z lp. 6.3.8. załącznika nr 3 do u.t.d. nie jest prawidłowa.
Regulacje krajowe ustanawiające mechanizm sankcji nakładanych w przypadku naruszenia ww. rozporządzeń muszą być zgodne z przepisami prawa unijnego, by nie niweczyć czy utrudniać celów z tych przepisów wynikających. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem państwo członkowskie jest zobowiązane do podjęcia wszelkich stosownych środków celem skorygowania uchybienia obowiązkowi bez możliwości powołania się na jakiekolwiek utrudnienia, państwo członkowskie w szczególności nie może powoływać się na problemy na szczeblu krajowym przy realizacji lub transpozycji normy wspólnotowej. Dotyczy to również ewentualnych przepisów, praktyk lub stanu jego porządku prawnego (por. wyroki TSUE: z dnia 2 grudnia 1980 r. w sprawie 42/80 Komisja przeciwko Włochom, Rec.s. 3635, pkt 4, z dnia 2 grudnia 1986 r. w sprawie 239/85 Komisja przeciwko Belgii, Rec.s. 3645, pkt 13 i z dnia 14 maja 2002 r. w sprawie C-383/00 Komisja przeciwko Niemcom, Rec.s. I-4219, pkt 18).
Nie sposób zatem uznać, aby dla możliwości nałożenia kary w przypadku naruszenia obowiązków lub warunków przewozu drogowego określonych w omawianych rozporządzeniach, konieczne było istnienie podstawy w prawie krajowym – w analizowanej sprawie w załączniku nr 3 do u.t.d. W ocenie Sądu, w przypadku braku wprowadzenia symboli państw, w których rozpoczął się i zakończył dzienny okres pracy kierowcy, dochodzi niewątpliwie do niespełnienie wymogu ręcznego wprowadzenia danych na wykresówkę lub kartę kierowcy, jednakże w tym przypadku powołana przez organ podstawa prawna odpowiedzialności strony skarżącej wynikająca z lp. 6.3.8. załącznika nr 3 do u.t.d. nie jest prawidłowa, co jednak – jak wyjaśnił już Sąd – nie może skutkować brakiem odpowiedzialności w związku z ujawnionym przez uprawnione służby naruszeniem art. 34 ust. 7 rozporządzenia nr 165/2014. W tym jednak przypadku właściwy organ winien skonstruować podstawę odpowiedzialności strony skarżącej z przepisów prawa unijnego, natomiast należną karę ustalić w sposób proporcjonalny, odstraszający i niedyskryminujący, a zatem w sposób nakazany w art. 41 ust. 1 rozporządzenia nr 165/2014 oraz art. 19 ust. 1 rozporządzenia nr 561/2006. Należy przy tym zaznaczyć, że organ może w tym przypadku – wobec braku adekwatnej normy w przepisach krajowych – wspierać się przepisem krajowym przewidującym odpowiedzialność oraz jej wymiar w stosunku do naruszenia o podobnym charakterze, jednakże w tym przypadku winien należną karę ustalić samodzielnie w sposób proporcjonalny, odstraszający i niedyskryminujący.
Organ nie mógł zatem sankcjonować wynikającego z art. 34 ust. 7 rozporządzenia nr 165/2014 obowiązku kierowcy, za który odpowiedzialność ponosi przewoźnik, wprost w oparciu o lp. 6.3.8. załącznika nr 3 do u.t.d., skoro wynikające z tego przepisu naruszenie powiązano z symbolem 2.17 BPN określonym w załączniku I do rozporządzenie Komisji nr 2016/403, grupującym naruszenie polegające na niespełnienie wymogu ręcznego wprowadzenia danych w stosownych przypadkach zgodnie z obowiązkiem wynikającym z art. 34 ust. 3 rozporządzenia nr 165/2014, nie natomiast obowiązku sankcjonowanego art. 34 ust. 7 tego rozporządzenia.
Tym samym, zdaniem Sądu, organy w sprawie w sposób wadliwy dokonały wymierzenia kary za stwierdzone naruszenie, ponieważ wymierzona została kara jak dla naruszenia według poziomu przewinienia BPN (bardzo poważne naruszenie), a według ustawodawcy unijnego rodzaj stwierdzonego naruszenia ma poziom przewinienia PN (poważne naruszenie).
Sąd wskazuje, że powyższa wykładnia jest ponadto zgodna z zasadą ustawowej określoności czynów zabronionych i kar zapisaną w art. 49 ust. 1 zdanie pierwsze Karty praw podstawowych Unii Europejskiej, która wymaga, aby ustawa jasno określała naruszenia i grożące za nie kary, przy czym warunek ten jest spełniony, jeśli podmiot prawa na podstawie brzmienia danego przepisu, a w razie potrzeby - na podstawie wykładni dokonanej przez sądy, jest w stanie określić, jakie działania i zaniechania grożą pociągnięciem go do odpowiedzialności karnej (zob. wyrok TSUE z dnia 22 października 2015 r., AC-Treuhand/Commission, C-194/14 P, EU:C:2015:717, pkt 40; podobnie wyrok z dnia 20 grudnia 2017 r., Vaditrans, C-102/16, EU:C:2017:1012, pkt 51 i przytoczone tam orzecznictwo).
Wynika to także z przekonania, że sąd krajowy, w myśl zasady wykładni zgodnej prawa wewnętrznego, jest zobowiązany do dokonywania wykładni prawa krajowego w możliwie największym zakresie zgodnie z prawem unijny. Zastosowanie tej zasady przez sąd krajowy pozwala mu na zapewnienie, w ramach jego właściwości, pełnej skuteczności prawa Unii przy rozpoznawaniu zawisłych przed nim sporów (zob. wyrok TSUE z dnia 15 października 2020 r., Association française des usagers de banques, C-778/18, EU:C:2020:831, pkt 59 i przytoczone tam orzecznictwo).
Biorąc zatem pod uwagę – na co Sąd powołał się już wcześniej – że wskazany załącznik III do dyrektywy nr 2006/22/WE nie miał na celu ustanowienia dokładnego i wyczerpującego wykazu naruszeń rozporządzeń nr 165/2014 i nr 561/2006 (zob. wyrok TSUE z dnia 24 marca 2021 r., C-870/19, C-871/19, Dz.U.UE.C.2021/189/3), brak w załączniku nr 3 do u.t.d. konkretnego rodzaju naruszenia, mającego być podstawą odpowiedzialność w prowadzonym postępowania, nie pociąga za sobą ani konieczności powołania się na pozycję w tego załącznika najbardziej zbliżoną, ani tym bardziej nie prowadzi do wniosku o braku pociągnięcia danego podmiotu do odpowiedzialności prawnej. Powtórzyć zatem należy, że w tym przypadku organ administracji winien powołać się wprost na naruszony przepis prawa unijnego, natomiast sankcję za to naruszenie ustalić z poszanowaniem określonych w art. 41 ust. 1 rozporządzenia nr 165/2014 oraz art. 19 ust. 1 rozporządzenia nr 561/2006 zasad: skuteczności, proporcjonalności, odstraszania i niedyskryminacji. Z kolei odesłanie do wag naruszeń określonych w dyrektywie nr 2006/22/WE należy rozumieć jako konieczność respektowania – przy ustalaniu właściwej sankcji – określonego w niej poziomu przewinienia jako mającego wpływ m.in. na jej wymiar.
W ponownie prowadzonym postępowaniu organ uwzględni ocenę prawną wyrażoną w niniejszym wyroku w zakresie podstawy prawnej odpowiedzialności strony skarżącej, konstruując prawidłową podstawę oraz wymiar tej odpowiedzialności w odniesieniu do stwierdzonego naruszenia art. 34 ust. 7 rozporządzenia nr 165/2014.
W tym stanie rzeczy Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., zaś o kosztach postępowania rozstrzygnął w oparciu o art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a.