III SA/Wr 403/18

III SA/Wr 403/18 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2019-01-09
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2018-08-17
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Anna Moskała /przewodniczący/
Katarzyna Borońska /sprawozdawca/
Maciej Guziński
Symbol z opisem
6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne
Oświata
Sygn. powiązane
I GSK 615/19 - Wyrok NSA z 2022-12-15
Skarżony organ
Prezydent Miasta
Treść wyniku
*Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2017 poz 2203
art. 26 ust. 5
Ustawa z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Sędziowie Sędzia WSA Anna Moskała, Sędzia WSA Katarzyna Borońska (sprawozdawca), Maciej Guziński, , Protokolant specjalista Monika Tarasiewicz, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 9 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi "A" Sp. z o.o. w L. na czynność Prezydenta Miasta W. z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przekazania dotacji oddala skargę.
Uzasadnienie
Pismem z [...] czerwca 2018 r. nr [...] Dyrektor Wydziały Finansów Oświatowych w W., działając jako organ dotujący Gminy W., odmówił "A" sp. z o.o. (dalej: skarżący, organ prowadzący) przekazania dotacji, o której mowa w art. 26 ust. 5 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz.U. z 2017 r., poz. 2203 ) – dalej: u.f.z.o. na absolwentów "A" w W., którzy pozytywnie zdali egzamin zawodowy w 2018 r. , a ukończyli szkołę w 2017 r. Uzasadniając swoje stanowisko organ wskazał, iż dotacja, o której mowa w art. 26 ust. 5 u.f.z.o. ma zastosowanie jedynie do uczniów, którzy ukończyli kształcenie w 2018 r. i byli objęci dotacją, o której mowa 26 ust. 2 u.f.z.o. Pismo to zostało doręczone skarżącej w dniu [...] czerwca 2018 r.
W dniu [...] lipca 2018 r. organ prowadzący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na powyższą czynność odmowy przekazania dotacji. Zarzucił organowi dotującemu naruszenie art. 26 ust. 5 i ust. 6 u.f.z.o. poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji, gdy organ prowadzący przedstawił zaświadczenie o uzyskaniu przez uczniów ww. szły dyplomu potwierdzającego kwalifikacje zawodowe, w terminie 12 miesięcy od dnia, w którym uczniowie ci ukończyli szkołę, a więc wypełnił wymogi stawiane przez ustawodawcę w celu uzyskania dotacji.
Zdaniem skarżącego, wypełnił on wszelkie warunki wymagane przepisami u.f.z.o., obowiązujące na dzień złożenia wniosku o przyznanie dotacji z budżetu jednostki samorządu jednostki samorządu terytorialnego na uczniów szkół policealnych, których jest organem prowadzącym, a którzy uzyskali dyplom potwierdzający kwalifikacje. Wymogi te zostały określone w art. 26 ust. 5 u.f.z.o., który stanowi: "Niepubliczne licea ogólnokształcące dla dorosłych I szkoły policealne niebędące szkołami specjalnymi otrzymują niezależnie od dotacji, o której mowa w ust. 2, na każdego ucznia, niebędącego uczniem niepełnosprawnym, który uzyskał odpowiednio świadectwo dojrzałości lub dyplom potwierdzający kwalifikacje zawodowe, dotację z budżetu jednostki samorządu terytorialnego będącej dla tych szkół organem rejestrującym, w wysokości równej kwocie przewidzianej na takiego ucznia w części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostki samorządu terytorialnego, pod warunkiem że organ prowadzący tę szkołę przedstawi zaświadczenie o uzyskaniu przez ucznia tej szkoły odpowiednio świadectwa dojrzałości lub dyplomu potwierdzającego kwalifikacje zawodowe w terminie 12 miesięcy od dnia, w którym uczeń ukończył tę szkołę. W dniu 21 maja 2018 r. skarżąca jako organ prowadzący szkoły policealne w W. złożyła wnioski i udzielenie dotacji na 15 uczniów szkół policealnych, którzy uzyskali dyplom potwierdzający kwalifikacje zawodowe. Do wniosków przedłożono zaświadczenia o uzyskaniu dyplomu potwierdzającego kwalifikacje zawodowe wydane przez Okręgową Komisję Egzaminacyjną w W. z dnia [...] maja 2018 r. Na podstawie art. 26 ust. 6 u.f.z.o. organ dotujący winien wypłacić dotację na tych słuchaczy jednorazowo w terminie 30 dni od dnia złożenia przez organ prowadzący szkołę zaświadczenia.
Odpowiadając na skargę Prezydent W. wniósł o jej oddalenie.
Organ dokonał porównania zasad przyznawania dotacji dla podmiotów prowadzących szkoły policealne i licea ogólnokształcące dla dorosłych, zawartych w ustawie z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2017 r., poz. 2198) – dalej: u.s.o. oraz w ustawie z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych. Konkludował, że na podstawie obowiązującej do końca 2017 r. ustawy o systemie oświaty wypłacana była dotacja według wyższych stawek, a sama kwota dotacji podlegała w ciągu roku budżetowego dwukrotnej aktualizacji, natomiast ustawa ta nie przewidywała wypłacania dodatkowej części dotacji na uczniów szkół policealnych ze względu na uzyskanie przez nich świadectwa dojrzałości lub zdania egzaminu potwierdzającego kwalifikacje zawodowe.
W związku z tym, w ocenie organu, uczniowie którzy byli dotowani w 2017 r. zgodnie z art. 90 ust. 3d u.s.o., i którzy zdali egzamin zawodowy w 2018 r., nie powinni otrzymać dodatkowo części dotacji za zdany egzamin zgodnie z treścią art. 26 ust. 5 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych, ponieważ uczniowie ci otrzymali kwotę dotacji w całkowitej wysokości należnej zgodnie z art. 90 ust. 3 u.s.o. Wypłata części dotacji dla tego rodzaju uczniów zawyżyłaby kwotę dotacji należnej za ich kształcenie w stosunku do uczniów którzy byli dotowani na zasadach obowiązujących od dnia 01.01.2018 r. zgodnie z ustawą o finansowaniu zadań oświatowych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art.1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zasadą jest, że kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei po myśli art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302) - powoływanej dalej: p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który dotyczy interpretacji podatkowych, i który nie ma w niniejszej sprawie zastosowania.
W pierwszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z art. 47 u.f.z.o. czynności podejmowane przez organ dotujący, o którym mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-32, art. 40 i art. 41, w celu ustalenia wysokości lub przekazania dotacji, o których mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-32, art. 40 i art. 41, stanowią czynności z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 i 1370).
Zgodnie natomiast z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg m.in. na
inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 oraz z 2018 r. poz. 149 i 650), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2018 r. poz. 800, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2018 r. poz. 508, 650, 723, 1000 i 1039), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Aktualnie zatem nie budzi wątpliwości, że sprawy z zakresu ustalenia wysokości lub przekazania dotacji, o których mowa w cytowanej regulacji należą do kognicji sądów administracyjnych.
W tak określonym zakresie kognicji Sąd uznał, że skarga nie jest zasadna.
W rozpoznawanej sprawie uprawienie do otrzymania dotacji skarżący opierał na regulacji art. 26 ust. 5 u.f.z.o., zgodnie z którym niepubliczne licea ogólnokształcące dla dorosłych i szkoły policealne niebędące szkołami specjalnymi otrzymują, niezależnie od dotacji, o której mowa w ust. 3, na każdego ucznia, niebędącego uczniem niepełnosprawnym, który uzyskał odpowiednio świadectwo dojrzałości lub dyplom potwierdzający kwalifikacje zawodowe, dotację z budżetu jednostki samorządu terytorialnego będącej dla tych szkół organem rejestrującym, w wysokości równej kwocie przewidzianej na takiego ucznia w części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostki samorządu terytorialnego, pod warunkiem że organ prowadzący tę szkołę przedstawi zaświadczenie o uzyskaniu przez ucznia tej szkoły odpowiednio świadectwa dojrzałości lub dyplomu potwierdzającego kwalifikacje zawodowe, w terminie 12 miesięcy od dnia, w którym uczeń ukończył tę szkołę. Zaświadczenie wydaje niezwłocznie okręgowa komisja egzaminacyjna na wniosek organu prowadzącego szkołę. W ust. 6 art. 26 u.f.z.o. zastrzeżono jednocześnie, że dotacja, o której mowa w ust. 5, jest wypłacana jednorazowo w terminie 30 dni od dnia złożenia przez organ prowadzący szkołę zaświadczenia, o którym mowa w ust. 5, i może być wykorzystana także na refundację wydatków związanych z realizacją zadań szkoły, o których mowa w art. 35 ust. 1, poniesionych przez szkołę w okresie:
1) 4 lat budżetowych poprzedzających rok wypłacenia dotacji - w przypadku dotacji przyznanej na ucznia liceum ogólnokształcącego dla dorosłych;
2) 2 lat budżetowych poprzedzających rok wypłacenia dotacji - w przypadku dotacji przyznanej na ucznia szkoły policealnej.
W tym miejscu wskazać trzeba za organem, że cytowane wyżej regulacje ustawy o finansowaniu zadań oświatowych, zgodnie z art. 147 tej ustawy weszły w życie od 1 stycznia 2018 r. Do tej daty dotacje oświatowe przyznawane i wypłacane były na podstawie ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty, zaś kwestie zasad ich przyznawania i wysokości regulował art. 90 tej ustawy.
Istotą sporu między skarżącym a organem dotującym jest natomiast możliwość zastosowania przywołanego art. 26 ust. 5 u.f.z.o. w odniesieniu do uczniów, którzy uczęszczali do prowadzonej przez skarżącego szkoły policealnej w 2017 r., zaś w 2018 r. pozytywnie zdali egzamin zawodowy. Skarżący stoi na stanowisku, że skoro w okresie obowiązywania tego przepisu dopełnił zawartego w ust. 5 art. 26 u.f.z.o. warunku przedstawienia zaświadczenia o uzyskaniu przez uczniów świadectwa dojrzałości lub dyplomu potwierdzającego kwalifikacje zawodowe w terminie 12 miesięcy od ukończenia szkoły, przesłanki przyznania dotacji zostały spełnione. Organ dotujący sprzeciwia się natomiast możliwości zastosowania tego przepisu w przypadku uczniów, którzy ukończyli naukę w 2017 r. na których skarżący otrzymał dotację w pełnej wysokości według zasad obowiązujących w 2017 r.
W przekonaniu Sądu w orzekającym składzie, rację należy przyznać Prezydentowi W.
Obowiązująca od stycznia 2018 r. nowa ustawa regulująca przyznawanie dotacji – ustawa z 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych wprowadziła gruntowne zmiany w systemie dotowania placówek oświatowych, prowadzących kształcenie.
Jak słusznie wskazuje organ w odpowiedzi na skargę, do końca 2017 r., dotacje dla szkół policealnych dla dorosłych ustalane były na podstawie art. 90 ust. 3 u.s.o. oraz § 3 ust. 16 uchwały [...] Rady Miejskiej W. z [...] października 2016 r. Stawka dotacji w 2017 r. dla szkół policealnych równa była 50% podstawowej kwoty dotacji dla szkół danego typu i rodzaju (w rozumieniu art. 78b ust. 3 u.s.o.) prowadzonych przez Gminę W., przy czym kwota ta była (na podstawie art. 78c ust. 3 u.s.o.) dwukrotnie aktualizowana tj., w miesiącu roku budżetowego następującym po miesiącu, w którym upłynęło 30 dni od dnia ogłoszenia ustawy budżetowej na rok budżetowy oraz w październiku roku budżetowego. Zgodnie z art. 78c ust. 6 ustawy o systemie oświaty zaktualizowana podstawowa kwota dotacji, o której mowa w art. 78b ust. 1-9 i art. 79a ust. 1, obowiązuje od pierwszego dnia miesiąca roku budżetowego następującego po miesiącu, w którym dokonano aktualizacji podstawowej kwoty dotacji. Ustawa o systemie oświaty nie przewidywała zarazem przekazywania dodatkowej części dotacji na uczniów szkół policealnych ze względu na fakt, iż uzyskali oni świadectwo dojrzałości lub zdali egzamin potwierdzający kwalifikacje zawodowe.
Zgodnie natomiast z art. 26 ust. 2 u.f.z.o. stawka dotacji na uczniów szkół policealnych wypłacana jest w wysokości równej kwocie przewidzianej na takiego ucznia w części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego. Kwota dotacji wynikająca z subwencji została przewskaźnikowana w zależności od tego czy słuchacz danej szkoły kształci się w systemie zaocznym lub stacjonarnym. Jednocześnie ustawa wprowadziła możliwość uzyskania dodatkowej dotacji (art. 26 ust. 5) przez licea ogólnokształcące dla dorosłych i szkoły policealne, uwarunkowanej przedstawieniem w wyznaczonym terminie dowodów uzyskania przez uczniów świadectwa dojrzałości lub dyplomu potwierdzającego kwalifikacje zawodowe.
Powyższe dowodzi, zdaniem Sądu, że rozwiązania zawarte w ustawie o systemie oświaty oraz w ustawie o finansowaniu zadań oświatowych tworzą spójne, ale odmienne systemy dotowania działalności edukacyjnej w placówkach niepublicznych kształcących dorosłych. To, że rozwiązania zawarte w art. 26 ust. 2 i ust. 5 są skorelowane potwierdza cytowany przez organ fragment uzasadnienia projektu, w którym stwierdzono "część dotacji będzie wypłacana jak dotychczas na ucznia, a część dotacji wypłacana będzie po zdanym egzaminie w wysokości równej kwocie przewidzianej na takiego ucznia w części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostki samorządu terytorialnego, pod warunkiem że osoba prowadząca szkołę udokumentuje zdanie egzaminu". Wprowadzenie prawa do dodatkowego dofinansowania, o jakim mowa jest w art. 26 ust. 5 u.f.z.o należy w tym kontekście, jak trafnie ocenił organ, postrzegać jako formę rekompensaty w związku z przewskaźnikowaniem kwoty dotacji, w wyniku którego znacząco zmalały kwoty dotacji otrzymywane przez szkoły policealne dla dorosłych, a także jako rodzaj premiowania dla szkół prowadzących efektywne (zakończone pozytywnym wynikiem egzaminu dojrzałości lub uzyskaniem dyplomu potwierdzającego kwalifikacje zawodowe) kształcenie w systemie policealnym i kształcenie ogólne dorosłych. Jest to zatem dotacja wypłacana na uczniów odbywających kształcenie w 2018 r. i później oraz dotowanych według zasad obowiązujących od 2018 r., na podstawie regulacji u.f.z.o. Jak bowiem słusznie podnosi organ, na uczniów, którzy zakończyli naukę w 2017 r. skarżący otrzymał już dotację w pełnej wysokości należnej według zasad obowiązujących w tym roku.
Stanowisko powyższe znajduje umocowanie w zawartych w ustawie o finansowaniu zadań oświatowych (art. 91) regułach intertemporalnych, dotyczących m.in. stosowania przepisu art. 26 ust. 5 u.z.f.o. Stosownie do treści ust. 1 art. 91 u.z.f.o., do czynności podejmowanych w związku z udzieleniem dotacji, o których mowa w art. 15–21, art. 25, art. 26, art. 28–32, art. 40 i art. 41, na rok 2018, stosuje się przepisy rozdziału 3, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Zgodnie zaś z ust. 2 "do wszczętych i niezakończonych przed dniem 1 stycznia 2018 r. postępowań w przedmiocie ustalenia wysokości lub przekazania dotacji na rok 2017 lub lata wcześniejsze stosuje się przepisy dotychczasowe. W dalszych regulacjach (art. 95 i 96) wskazane zostały wyjątki, przewidujące m.in. stosowanie niektórych przepisów ustawy dopiero w odniesieniu do dotacji za 2019 r. Z uwzględnieniem zaś norm zawartych w powyższych przepisach przejściowych, ustawa o finansowaniu zadań oświatowych wchodzi w życie od dnia 1 stycznia 2018 r. (art. 147)
Mając na uwadze powyższe, należy stwierdzić, że zasady przyznawania dotacji, zawarte w art. 26 u.f.z.o. należy odnosić do dotacji za lata 2018 i następne, natomiast nie znajdą one zastosowania do dotacji należnych za lata poprzedzające 2018 r. Zawarte w art. 26 ust. 5 u.f.z.o. odesłanie do ust. 2 tego przepisu zdaniem Sądu należy interpretować w ten sposób, że przekazywane na tej podstawie kwoty nie są uwzględniane w dotacji podstawowej, wypłacanej na podstawie ust. 2 bądź funkcjonują jako jej zamiennik, ale że przysługują podmiotom uprawnionym do dotacji ustalanej zgodnie z art. 26 ust. 2 jako dodatkowe świadczenia, warunki przyznania którego określone zostały odrębnie. Zawarte w ust. 5 art. 26 stwierdzenie, ze dotacja ta przysługuje "niezależnie od dotacji, o której mowa w ust. 2" nie może być odczytywane w ten sposób, że ta kwota dotacji związanej ze zdaniem przez ucznia egzaminu dojrzałości lub egzaminu zawodowego jest należna zawsze w razie przedstawienia po 1 stycznia 2018 r. przez organ prowadzący świadectwa dojrzałości lub dyplomu potwierdzającego kwalifikacje zawodowe ucznia, w terminie 12 miesięcy od dnia, w którym uczeń ukończył tę szkołę, bez względu na to w jakim systemie (na podstawie której ustawy) wypłacane były dotacje w czasie odbywania przez takiego ucznia nauki i w momencie jej zakończenia. W przekonaniu Sądu "niezależnie" należy rozumieć w ten sposób, że podmiotowi objętemu zasadami dotowania określonymi w u.f.z.o. przysługuje prawo do otrzymania na uczniów pobierających naukę po 1 stycznia 2018 r. zarówno dotacji o jakiej mowa w ust. 2 , jak i tej, o której mowa w ust. 5 art. 26 tej ustawy, pod warunkiem jednak spełnienia odrębnie określonych dla nich przesłanek przyznania świadczenia. Wspomnianą "niezależność" trzeba więc odnosić do warunków otrzymania tych dotacji oraz faktu rzeczywistego przekazania każdej z nich, nie zaś rozumieć ją jako możliwość wypłaty dotacji na tych samych uczniów jednocześnie na podstawie reżimu prawnego obowiązującego w momencie zakończenia przez nich nauki oraz po jej zakończeniu. Oba rodzaje dotacji są bowiem elementem tego samego systemu dotowania kształcenia po 1 stycznia 2018 r. , choć jedna z nich jest przekazywana w toku samego kształcenia, zaś druga została odroczona w czasie i jej wyplata jest uwarunkowana pozytywnym wynikiem egzaminu.
Z powyższych względów Sąd uznał wniesioną skargę za bezzasadną i oddalił skargę w całości na podstawie art. 151 p.p.s.a.