III SA/Wr 396/21

III SA/Wr 396/21 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2022-09-08
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2021-07-08
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Anna Kuczyńska-Szczytkowska /sprawozdawca/
Kamila Paszowska-Wojnar
Magdalena Jankowska-Szostak /przewodniczący/
Symbol z opisem
6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne
Finanse publiczne
Sygn. powiązane
I GSK 1946/22 - Wyrok NSA z 2026-01-27
Skarżony organ
Dyrektor Wojewódzkiego Urzędu Pracy
Treść wyniku
*Uchylono zaskarżony akt
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 1842
art. 15gga,  art. 15ggb
Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędziowie Asesor WSA Magdalena Jankowska-Szostak, Anna Kuczyńska-Szczytkowska (sprawozdawca), Sędzia WSA Kamila Paszowska-Wojnar, Protokolant Starszy specjalista Katarzyna Dziok, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 8 września 2022 r. sprawy ze skargi "A" we W. na akt Dyrektora Dolnośląskiego Wojewódzkiego Urzędu Pracy z dnia 13 maja 2021 r. nr NS/AMS/3055/73/21 w przedmiocie odmowy przyznania świadczeń na rzecz ochrony miejsc pracy I. uchyla zaskarżony akt; II. zasądza od Dyrektora Dolnośląskiego Wojewódzkiego Urzędu Pracy na rzecz strony skarżącej kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Fundacja P. w W. (dalej: strona skarżąca) w dniu 27 kwietnia 2021 r. złożyła wniosek o przyznanie świadczeń ze środków funduszu gwarantowanych świadczeń pracowniczych na rzecz ochrony miejsc pracy (wniosek nr [...]). W złożonym wniosku oświadczyła m.in., że jest przedsiębiorcą w rozumieniu art. 4 ust. 1 lub 2 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców i że na dzień 31 marca 2021 r. prowadziła działalność gospodarczą oznaczoną według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007, kodem 85.59.B.
Dyrektor Dolnośląskiego Wojewódzkiego Urzędu Pracy (dalej: organ, Dyrektor DWUP) aktem z 13 maja 2021 r. (nr NS/AMS/3055/73/21) odmówił stronie skarżącej udzielenia świadczenia. Podał, że weryfikację poprawności złożonego wniosku przeprowadzono na podstawie przepisów ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 1842, ze zm., dalej: ustawa COVID-19, uCOVID) oraz rozporządzenia z 16 kwietnia 2021 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie wsparcia uczestników obrotu gospodarczego poszkodowanych wskutek pandemii COVID-19 (Dz. U. z 2021 r., poz. 713). Wskazał, że strona skarżąca nie spełniła warunku w zakresie oznaczenia prowadzonej działalności gospodarczej według PKD, który sprawdzono na podstawie danych zawartych w rejestrze REGON w brzmieniu na dzień 31 marca 2021 r. według stanu na koniec tego dnia. Poinformował, że działalność gospodarcza stowarzyszenia/fundacji wpisana w KRS do rejestru przedsiębiorców jest wpisywana do rejestru REGON zawsze jako działalność drugorzędna (a nie działalność przeważająca). Uruchomienie środków pomocy możliwe jest jedynie w przypadku spełnienia wszystkich warunków i kryteriów określonych w przepisach specustawy, w tym odpowiedniego wpisu w rejestrze REGON.
W aktach administracyjnych znajduje się wydruk informacji z Głównego Urzędu Statystycznego, z którego wynika, że strona skarżąca na dzień 31 marca 2021 r. miała wpisaną w rejestrze REGON działalność przeważającą wg kodu PKD 94.99.Z – działalność pozostałych organizacji członkowskich, gdzie indziej nieskalsyfikowana.
Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem strona skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, wnosząc o:
1. zmianę rozstrzygnięcia organu poprzez uwzględnienie wniosku skarżącej i przyznanie jej świadczenia na rzecz ochrony miejsc pracy, ewentualnie o uchylenie przedmiotowego rozstrzygnięcia i skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi;
2. przeprowadzenie dowodów wskazanych w uzasadnieniu.
3. zasądzenie kosztów postępowania od organu na rzecz skarżącego.
Strona skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego i procesowego:
- art. 15gga ustawy COVID-19 w związku z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. prawo przedsiębiorców oraz w zw. z art. 5 ust. 5 ustawy o fundacjach (Dz.U. 2016, poz. 40) poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie;
- art. 107 § 1 pkt 7 k.p.a w zw. z art. 45 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez zawarcie niewłaściwego pouczenia skutkującego pozbawieniem możności obrony swych praw przez skarżącego;
- art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego w niniejszej sprawie.
W uzasadnieniu skargi strona skarżąca podkreśliła w szczególności, że niedopuszczalne jest dokonywanie kwalifikacji prawnej jedynie na podstawie kodu PKD podczas, gdy zarówno z KRS, jak i wniosku strony skarżącej bezsprzecznie wynika, że prowadzi ona działalności gospodarczą objętą prawem do wystąpienia o dofinansowanie miejsc prawy. Dodatkowo podkreśliła, że nie istnieje takie pojęcie prawne, jak "działalność drugorzędna", a w istocie powinna liczyć się realnie wykonywana działalność gospodarcza, gdyż ustalenie danych jedynie na podstawie nr REGON czy kodów klasyfikacji działalności gospodarczej prowadzi do mylnego przeświadczenia ze strony organu, że dofinansowanie nie przysługuje wnioskodawcy.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o oddalenie skargi. Podtrzymał swoje stanowisko o braku spełnienia przez stronę warunku do uzyskania świadczenia.
Na rozprawie pełnomocnik strony skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia na podstawie art. 146 p.p.s.a. oraz zasądzenie kosztów postępowania i kosztów zastępstwa procesowego. Uzasadniając skargę przedłożył do protokołu sformułowane zarzuty, w których w szczególności podniósł:
a) naruszenie art. 107 § 1 pkt 9 k.p.a. w zw. z art. 19 ust. 1 i 2 Kodeksu Dobrej Praktyki Administracyjnej - z uwagi na brak prawidłowego pouczenia strony o trybie zaskarżenia, w zaskarżonym akcie podano jedynie, że wnioskodawcy służy skarga do właściwego sądu - bez dalszego skonkretyzowania trybu jej wniesienia.
b) naruszenie art. 9 i art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 16 ust. 1 i 2 Kodeksu Dobrej Praktyki Administracyjnej - z uwagi na pozbawienie strony możliwości składania uwag i uzyskania niezbędnych wyjaśnień i wskazówek od organu na każdym etapie postępowania,
c) naruszenie art. 11 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 41 ust. 2 lit. c Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej i art. 18 ust. 1 Kodeksu Dobrej Praktyki Administracyjnej z uwagi na niepełne i ogólnikowe uzasadnienie rozstrzygnięcia, ograniczone do przytoczenia przepisów tzw. ustawy covidowej, bez uwzględnienia innych norm systemu prawa, w tym regulacji prawa unijnego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. W myśl art. 1 § 2 ustawy, kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Z wymienionych przepisów wynika, że sąd bada legalność zaskarżonego aktu, czy jest on zgodny z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd rozpoznający sprawę nie może zmienić zaskarżonego aktu, a jedynie uwzględniając skargę może go uchylić, stwierdzić jego nieważność lub niezgodność z prawem, a może to uczynić, stosownie do unormowania zawartego w art. 145 § 1 p.p.s.a., jeśli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego; inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1, skarga zgodnie z art. 151 p.p.s.a. podlega oddaleniu.
W pierwszej kolejności odnieść należy się do wniosku organu o odrzucenie skargi.
Sąd stwierdza, że zaskarżona odmowa przyznania świadczenia na rzecz ochrony miejsc pracy (akt organu z 13 maja 2021 r.) podlega sądowej kontroli, ponieważ - wbrew stanowisku organu - mieści się w katalogu form poddanych tej kontroli (art. 3 § 2 p.p.s.a.) – jest innym niż decyzja lub postanowienie aktem w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.
Formułując powyższe stanowisko, Sąd ma również na uwadze poglądy wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny (NSA) m.in. w postanowieniach z dnia 17 listopada 2021 r., sygn. akt I GSK 1414/21 i sygn. akt I GSK 1413/21, z dnia 19 listopada 2021 r., sygn. akt I GSK 1415/21, z dnia 18 czerwca 2021 r., sygn. akt I GSK 474/21, jak również z 7 kwietnia 2021 r. sygn. akt I GSK 211/21, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, CBOSA). W ocenie Sądu argumentacja w nich zawarta znajduje zastosowania na gruncie niniejszej sprawy. NSA podkreślił, że "w przepisie art. 15gga ust. 9 ustawy o Covid wskazano, że dyrektor wojewódzkiego urzędu pracy, po stwierdzeniu kompletności wniosku i złożeniu przez przedsiębiorcę wszystkich oświadczeń, o których mowa w ust. 6 pkt 2-7, występuje niezwłocznie w formie elektronicznej do dysponenta Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych o przyznanie limitu/zapotrzebowania na środki na wypłatę świadczeń na rzecz ochrony miejsc pracy. Oznacza to, że gdy organ ten zamierza "przyznać" świadczenie, musi zawrzeć umowę, ale najpierw musi podjąć rozstrzygnięcie, że to uczyni. Ustawodawca przemilczał, w jakiej formie ma nastąpić odmowa przyznania świadczenia". Zdaniem NSA "(...) nie jest to decyzja administracyjna. Z uwagi na to, że mamy tu do czynienia z dysponowaniem przez dyrektora wojewódzkiego urzędu pracy środkami z funduszu pracy, nie mamy tu typowej relacji cywilnoprawnej, ale administracyjnoprawną konstrukcję związaną z podejmowaniem aktu w oparciu o ustawowe upoważnienie do dysponowania środkami funduszu. Dopiero w dalszej kolejności, jeżeli dyrektor wojewódzkiego urzędu pracy dojdzie do wniosku (podejmie rozstrzygnięcie), że chce przekazać pewne środki beneficjentowi, zawiera umowę. W tym działaniu (rozstrzygnięciu), poprzedzającym zawarcie umowy, należy również dopatrywać się władczości administracyjnoprawnej, a rozstrzyganie o tym, że dany podmiot nie spełnia przesłanek aby zawrzeć z nim umowę, na podstawie której otrzyma wsparcie, należy uznać za akt, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a."
W sprawie strona skarżąca złożyła wniosek "o przyznanie świadczeń na podstawie art. 15gga albo aktów wykonawczych wydanych na podstawie art. 15ggb ust. 1 ustawy COVID-19 na rzecz ochrony miejsc pracy ze środków Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych". Aktem wykonawczym wdanym m.in. na podstawie art. 15ggb ustawy COVID-19 określającym wymogi przyznania pomocy, mającym zastosowanie w niniejszej sparwie, było rozporządzenia Rady Ministrów z 26 lutego 2021 r. w sprawie wsparcia uczestników obrotu gospodarczego poszkodowanych wskutek pandemii COVID-19 (Dz. U. z 2021 r., poz. 371 ze z., dalej: rozporządzenie). Istota sporu w sprawie dotyczyła natomiast zasadności odmowy przyznania świadczeń ze środków FGŚP na rzecz ochrony miejsc pracy z uwagi na niespełnienie wymogów z §1a rozporządzenia w zw. z art. 15gga ustawy COVID-19.
Wniosek strony został rozpoznany negatywnie, ponieważ jak stwierdził organ, nie został spełniony warunek w zakresie oznaczenia prowadzonej działalności gospodarczej według PKD, który organ sprawdził na podstawie danych zawartych w rejestrze REGON w brzmieniu na dzień 31 marca 2021 r. Ponadto organ zauważył, że działalność gospodarcza fundacji/stowarzyszenia wpisana w KRS do rejestru przedsiębiorców jest wpisywana do rejestru REGON zawsze jako działalność drugorzędna (a nie działalność przeważająca).
Ocena zasadności skargi wymaga przypomnienia, że wnioskowane przez stronę świadczenie na rzecz ochrony miejsc pracy jest jedną z form pomocy przewidzianej przez państwo jako wsparcie przedsiębiorstw dotkniętych skutkami pandemii koronawirusa. Pomoc ta stanowi pomoc publiczną zatwierdzoną na podstawie Komunikatu Komisji - Tymczasowe ramy środków pomocy państwa w celu wsparcia gospodarki w kontekście trwającej epidemii COVID-19 (2020/C 91 I/01) (Dz.U.UE C z dnia 20 marca 2020 r.) (oraz kolejnych jego zmian). Świadczenie na rzecz ochrony miejsc pracy (dotacja) ze środków FGŚP jest wsparciem branżowym zatwierdzonym na podstawie Sekcji 3.10. Tymczasowych ram - decyzją Komisji nr programu SA.60376(2020/N) (oraz zmiany wynikające z decyzji KE nr SA.62078 (2021/N), z decyzji KE nr SA.100902(2021/N))
W pierwszym (i kolejnych również) Komunikacie Komisji podkreślony został wpływ epidemii na gospodarkę, wskazano że wprowadzone przez państwa członkowskie rozmaite środki powstrzymujące rozprzestrzenianie wirusa – ograniczenie kontaktów personalnych, restrykcje w zakresie przemieszczania się, kwarantanny, zamknięcia placówek handlowych i kulturalnych itp. – mają na celu jak największe ograniczenie skali i czasu trwania kryzysu. Środki te mają bezpośredni wpływ zarówno na popyt, jak i na podaż; poważnie dotykają one przedsiębiorstwa i pracowników, zwłaszcza w sektorze zdrowia, turystyki, kultury, handlu detalicznego i transportu. Poza bezpośrednim wpływem na mobilność i handel epidemia COVID-19 niesie też coraz większe konsekwencje dla przedsiębiorstw wszelkiego rodzaju – zarówno dla małych i średnich ("MŚP"), jak i dla dużych korporacji – we wszystkich sektorach. Skutki odczuwane są również na światowych rynkach finansowych, w szczególności w zakresie płynności finansowej. Nie ograniczą się one do jednego konkretnego państwa członkowskiego; zaszkodzą gospodarce Unii jako całości. Wskazano że komunikat ma na celu określenie ram, które pozwolą państwom członkowskim rozwiązywać problemy, z jakimi borykają się obecnie przedsiębiorstwa, przy zachowaniu integralności unijnego rynku wewnętrznego oraz zapewnieniu równych warunków działania.
Ustawodawca krajowy mając również na uwadze ww. Komunikat (i kolejne jego zmiany) wprowadził (wprowadza) szereg rozwiązań prawnych mających na celu pomoc przedsiębiorcom, w tym zawarte w ustawie COVID-19. Ustawa COVID-19 wraz z ustawami ją nowelizującymi, którymi są zmieniane i wprowadzane nowe formy pomocy – programy (w tym m.in. dodany przez art. 1 pkt 6 ustawy z dnia 9 grudnia 2020 r. (Dz.U.2020.2255) zmieniającej uCOVID z dniem 19 grudnia 2020 r. art. 15gga) tworzą tzw. tarczę antykryzysową, która ma stanowić rozwiązanie dla polskiej gospodarki w dobie epidemii koronawirusa. Jest to pakiet rozwiązań, który ma ochronić polskie państwo i obywateli przed kryzysem wywołanym epidemią.
Art. 15gga uCOVID zalicza się do pomocy branżowej, tj. skierowanej do danych sektorów/branż odczuwających skutki pandemii koronawirusa, mi.in. poprzez niemożność czy utrudnienie prowadzenia działalności ze względu na wprowadzone przez państwo środki w celu ograniczenia rozprzestrzeniania się wirusa lub konieczność ponoszenia kosztów związanych z ograniczeniami sanitarnymi. W przepisie tym przewidziana została pomoc w postaci świadczenia na rzecz ochrony miejsc pracy ze środków Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych na dofinansowanie wynagrodzenia pracowników w rozumieniu art. 15g ust. 4. Przepis określa krąg podmiotów uprawnionych oraz zasady i warunki na jakich jest udzielana pomoc.
Jednocześnie trzeba mieć na uwadze art. 15ggb uCOVID, który zawiera upoważnienie ustawowe dla Rady Ministrów do wydania rozporządzeń (na warunkach z upoważnienia) przewidujących ponowną pomoc lub przyznanie ich również innym przedsiębiorcom. W ust. 1 ww. przepisu przewidziano, że Rada Ministrów może, w celu przeciwdziałania COVID-19, w drodze rozporządzenia, przyznać ponowną wypłatę świadczeń na rzecz ochrony miejsc pracy, o których mowa w art. 15gga ust. 1, dla wszystkich albo niektórych przedsiębiorców, którzy otrzymali to świadczenie na podstawie art. 15gga ust. 1, lub przyznać to świadczenie innym przedsiębiorcom, mając na względzie okres obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii, skutki nimi wywołane, ograniczenia w prowadzeniu działalności wynikające z tych stanów oraz obszary życia gospodarczego i społecznego w szczególny sposób dotknięte konsekwencjami COVID-19.
W sprawie zastosowanie znajduje wydane m.in. na podstawie art. 15ggb ust. 1 ustawy COVID-19 rozporządzenie Rady Ministrów z 26 lutego 2021 r. w sprawie wsparcia uczestników obrotu gospodarczego poszkodowanych wskutek pandemii COVID-19 (zmienione rozporządzeniem z 16 kwietnia 2021 r. – Dz. U. z 2021 r., poz. 713). W rozporządzeniu tym, w rozdziale 1 "świadczenia na rzecz ochrony miejsc pracy" w § 1a wskazano: przyznaje się świadczenia na rzecz ochrony miejsc pracy przedsiębiorcy w rozumieniu art. 4 ust. 1 lub 2 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców, który na dzień 31 marca 2021 r. prowadził działalność gospodarczą, oznaczoną według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007, jako rodzaj przeważającej działalności, kodami: 47.41.Z, 47.42.Z, 47.43.Z, 47.51.Z, 47.52.Z, 47.53.Z, 47.54.Z, 47.59.Z, 47.64.Z, 47.65.Z, 47.71.Z, 47.72.Z, 47.75.Z, 47.77.Z, 49.39.Z, 55.10.Z, 55.20.Z, 55.30.Z, 56.10.A, 56.10.B, 56.21.Z, 56.29.Z, 56.30.Z, 59.11.Z, 59.12.Z, 59.13.Z, 59.14.Z, 59.20.Z, 74.20.Z, 77.21.Z, 77.29.Z, 77.39.Z, 79.11.A, 79.12.Z, 79.90.A, 82.30.Z, 85.51.Z, 85.52.Z, 85.53.Z, 85.59.A, 85.59.B, 86.10.Z w zakresie działalności leczniczej polegającej na udzielaniu świadczeń w ramach lecznictwa uzdrowiskowego, o którym mowa w art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1662 oraz z 2021 r. poz. 36 i 97), lub realizowanej w trybie stacjonarnym rehabilitacji leczniczej, 86.90.A, 86.90.D, 90.01.Z, 90.02.Z, 90.04.Z, 91.02.Z, 93.11.Z, 93.13.Z, 93.19.Z, 93.21.Z, 93.29.A, 93.29.B, 93.29.Z, 96.01.Z, 96.02.Z, 96.04.Z, 96.09.Z, którego przychód z tej działalności w rozumieniu przepisów podatkowych uzyskany w jednym z trzech miesięcy poprzedzających miesiąc złożenia wniosku był niższy w następstwie wystąpienia COVID-19 co najmniej o 40% w stosunku do przychodu uzyskanego w miesiącu poprzednim lub w analogicznym miesiącu roku poprzedniego lub w lutym 2020 r., lub we wrześniu 2020 r. Przepis art. 15gga ustawy o COVID-19 stosuje się, z uwzględnieniem przepisów niniejszego rozdziału (ust. 1). Oceny spełnienia warunku, o którym mowa w ust. 1, w zakresie oznaczenia prowadzonej działalności gospodarczej według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007 dokonuje się na podstawie danych zawartych w rejestrze REGON w brzmieniu na dzień 31 marca 2021 r. (ust. 2)
Z przepisów mających zastosowanie w sprawie (uCOVID i rozporządzenia) wynika zatem, że krąg podmiotów mogących ubiegać się o pomoc to:
- przedsiębiorca, o którym mowa w art. 4 ust. 1 lub 2 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców,
- prowadzący na dzień 31 marca 2021 r. działalność gospodarczą oznaczoną PKD 2007, jako rodzaj przeważającej działalności jednym w kodów wymienionych w rozporządzeniu (w sprawie strona podała kod: 85.59.B),
- którego przychód z tej działalności w rozumieniu przepisów podatkowych uzyskany w jednym z trzech miesięcy poprzedzających miesiąc złożenia wniosku był niższy w następstwie wystąpienia COVID-19 co najmniej o 40% w stosunku do przychodu uzyskanego w miesiącu poprzednim lub w analogicznym miesiącu roku poprzedniego lub w lutym 2020 r., lub we wrześniu 2020 r.
Wskazać należy, że z dołączonego do skargi KRS z rejestru przedsiębiorców wynika jako przeważający rodzaj działalności gospodarczej strony skarżącej działalność oznaczona kodem PKD 85.59.B.
Zgodnie z § 2 pkt 2 rozporządzenia przedsiębiorca w treści oświadczeń, o których mowa w art. 15gga ust. 6 pkt 2 i 3 ustawy o COVID-19, zawiera odpowiednio informacje: w przypadku działalności gospodarczej, o której mowa w § 1a ust. 1 - o prowadzeniu na dzień 31 marca 2021 r. działalności gospodarczej, o której mowa w § 1a ust. 1, oraz o uzyskaniu w jednym z trzech miesięcy poprzedzających miesiąc złożenia wniosku przychodu niższego co najmniej o 40% w stosunku do przychodu uzyskanego w miesiącu poprzednim lub w analogicznym miesiącu roku poprzedniego lub w lutym 2020 r., lub we wrześniu 2020 r.
Nadto weryfikacja spełnienia warunku dotyczącego prowadzenia na dany dzień działalności gospodarczej jako przeważającej oznaczonej danym kodem PKD następuje na podstawie danych zawartych w rejestrze REGON w brzmieniu na dzień 31 marca 2021 r. (§ 1a ust. 2 rozporządzenia).
Przystępując do rozstrzygnięcia tak zarysowanej kwestii należy w pierwszej kolejności zwrócić uwagę na specyfikę rozpatrywanej sprawy wynikającą z faktu, że strona skarżąca jest podmiotem podlegającym wpisowi do rejestru stowarzyszeń, innych organizacji społecznych i zawodowych, fundacji oraz samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej. Do rejestru przedsiębiorców KRS podlega ona wpisowi niejako jedynie uzupełniająco, ze względu na prowadzoną działalność gospodarczą, której wykonywanie nie jest w jej przypadku obligatoryjne. Z tego zaś wynikają dodatkowe konsekwencje na gruncie przepisów o statystyce publicznej, w tym w odniesieniu do ujawnianych w rejestrze REGON zakresu danych. Podkreślić przy tym należy, że działalność statutowa i działalność gospodarcza są odrębnymi rodzajami działalności. Zgodnie z art. 5 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1984 r. o fundacjach (Dz. U. z 2020 r., poz. 2167 ze zm.) fundacja może prowadzić działalność gospodarczą w rozmiarach służących realizacji jej celów. Jeżeli fundacja ma prowadzić działalność gospodarczą, wartość środków majątkowych fundacji przeznaczonych na działalność gospodarczą nie może być mniejsza niż tysiąc złotych. Fundacja podlega wpisowi do Krajowego Rejestru Sądowego i od chwili wpisania do rejestru uzyskuje osobowość prawną (art. 7 ust. 1 i 2 ustawy o fundacjach). W myśl art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2021 r., poz. 162 ze zm.) przedsiębiorcą jest osoba fizyczna, osoba prawna lub jednostka organizacyjna niebędąca osobą prawną, której odrębna ustawa przyznaje zdolność prawną, wykonująca działalność gospodarczą. Jak wskazuje się w doktrynie, osoba prawna, która wykonuje działalność gospodarczą tylko marginalnie, ubocznie, akcesoryjnie jest przedsiębiorcą w świetle art. 4 ust. 1, zakres bowiem, wymiar czy też relacja wykonywanej działalności gospodarczej do innych rodzajów działalności wykonywanych przez tę samą osobę prawną nie wpływa na status tej osoby prawnej jako przedsiębiorcy (...) nawet jeśli celem podstawowym osoby prawnej jest wykonywanie działalności, np. społecznej, charytatywnej, kulturalnej bądź inaczej nazwanej, nieukierunkowanej na dążenie do osiągnięcia zysku, a wykonywanie działalności gospodarczej (na którą zezwalają przepisy dotyczące ustroju tych osób prawnych) jest jej celem dodatkowym, ubocznym (jest to działalność wyłącznie akcesoryjna), to ta osoba prawna w zakresie tej dodatkowej działalności gospodarczej jest przedsiębiorcą w świetle art. 4 ust. 1 ustawy Prawo przedsiębiorców (Leszek Bielecki i in., Komentarz do ustawy - Prawo przedsiębiorców, [w:] Konstytucja biznesu. Komentarz).
Zaznaczyć jeszcze raz należy, że fundacje zasadniczo podlegają wpisaniu do rejestru "stowarzyszeń, innych organizacji społecznych i zawodowych, fundacji oraz samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej" (art. 49 ust. 1 ustawy z 20 sierpnia 1997 r. ustawy o Krajowym Rejestrze Sądowym, Dz. U. z 2022 r., poz. 1683 ze zm., dalej: ustawa o KRS). Jeżeli podmiot wpisany do rejestru, o którym mowa w art. 49 ust. 1, podejmuje działalność gospodarczą, podlega obowiązkowi wpisu także do rejestru przedsiębiorców, z wyjątkiem samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej (art. 50 ustawy o KRS). W myśl art. 40 pkt 1 ustawy o KRS, w dziale 3 "rejestru przedsiębiorców" zamieszcza się dane o przedmiocie działalności według Polskiej Klasyfikacji Działalności, w tym jeden przedmiot działalności przeważającej.
Podkreślić należy, że krajowy rejestr urzędowy podmiotów gospodarki narodowej, o jakim mowa w art. 42 ust. 1 ustawy z dnia 29 czerwca 1995 r. o statystyce publicznej (Dz. U. z 2021 r. poz. 955, dalej u.o.s.p.) - REGON, obejmuje osoby prawne niezależnie od tego, czy prowadzą one działalność gospodarczą, czy nie. Wyjaśnić także należy, że Klasyfikacja PKD unormowana jest w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 24 grudnia 2007 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) (Dz. U. z 2007 r., Nr 251 poz. 1885 ze zm., dalej: rozporządzenie PKD), które zostało wydane na podstawie art. 40 ust. 2 u.o.s.p. W w/w akcie odnośnie przeważającej działalności, w załączniku Zasady PKD Zasady Budowy Klasyfikacji pkt 7, wyjaśniono jedynie, że przeważającą działalnością jednostki statystycznej jest działalność posiadająca największy udział wskaźnika (np. wartość dodana, produkcja brutto, wartość sprzedaży, wielkość zatrudnienia lub wynagrodzeń) charakteryzującego działalność jednostki. W badaniach statystycznych zalecanym wskaźnikiem służącym do określenia przeważającej działalności jest wartość dodana. Jednocześnie, wśród danych ewidencyjnych podlegających wpisowi jest również numer identyfikacyjny REGON przedsiębiorcy, o ile taki posiada (art. 5 ust. 1 pkt 3). W ustawie o statystyce publicznej, ustawodawca, w przepisie art. 42 ust. 3 pkt 4, wskazał, że wpisowi do Krajowego rejestru urzędowego podmiotów gospodarki narodowej (REGON) podlegają informacje dotyczące wykonywanej działalności, w tym rodzaj przeważającej działalności. Informacje te są wpisywane do rejestru na wniosek danego podmiotu. Do wniosku dołącza się dokumenty określone przepisami innych ustaw, potwierdzające powstanie podmiotu albo podjęcie działalności, zmianę cech objętych wpisem bądź skreślenie podmiotu.
W samej ustawie o statystyce nie ma definicji pojęcia "przeważającej działalności gospodarczej", ale w art. 46 u.o.s.p. zawarta jest delegacja ustawowa do określenia sposobu i metodologii prowadzenia i aktualizacji rejestru podmiotów, wzory wniosków, ankiet i zaświadczeń, uwzględniając konieczność zapewnienia kompletności oraz aktualizacji danych gromadzonych w tym rejestrze. Sposób kodowania wykonywanej działalności, w tym rodzaju przeważającej działalności, określa § 9 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie sposobu i metodologii prowadzenia i aktualizacji krajowego rejestru urzędowego podmiotów gospodarki narodowej, wzorów wniosków, ankiet i zaświadczeń z dnia 30 listopada 2015 r. (Dz. U. z 2015 r. poz. 2009 ze zm., dalej: rozporządzenie o metodologii). Przepis § 9 ust. 1 ww. rozporządzenia stanowi, że wykonywaną działalność wpisuje się w postaci wykazu rodzajów działalności kodowanych według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) na poziomie działu, grupy, klasy lub podklasy, a rodzaj przeważającej działalności na poziomie podklasy. Następnie, § 9 ust. 2 pkt 1 stanowi, że rodzaj przeważającej działalności ustala się odpowiednio, w przypadku osób prawnych i jednostek organizacyjnych nie mających osobowości prawnej, których celem jest osiągnięcie zysku, zakładów działalności gospodarczej, stowarzyszeń organizacji społecznych, fundacji, związków zawodowych, kościołów - na podstawie procentowego udziału poszczególnych rodzajów działalności w ogólnej wartości przychodów ze sprzedaży lub, jeżeli nie jest możliwe zastosowanie tego miernika, na podstawie udziału pracujących, wykonujących poszczególne rodzaje działalności, w ogólnej liczbie pracujących.
W przepisie art. 42 ust. 3 pkt 4 u.o.s.p. wskazano, że wpisowi do krajowego rejestru urzędowego podmiotów gospodarki narodowej (REGON) podlegają informacje dotyczące wykonywanej działalności, w tym rodzaj przeważającej działalności. Jednocześnie, zgodnie z art. 42 ust. 3a pkt 2 u.o.s.p., w przypadku podmiotów wpisanych do Krajowego Rejestru Sądowego, z wyłączeniem rejestru dłużników niewypłacalnych i podmiotów, o których mowa w art. 49a ust. 1 ustawy o Krajowym Rejestrze Sądowym, wpisowi do rejestru podmiotów podlegają dane uzupełniające: (...) przeważający rodzaj działalności statutowej dla podmiotów podlegających wpisowi do rejestru stowarzyszeń, innych organizacji społecznych i zawodowych, fundacji oraz samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej oraz dane kontaktowe: numer telefonu i faksu, adres poczty elektronicznej oraz strony internetowej, o ile podmiot takie posiada.
W konsekwencji w odniesieniu do strony skarżącej dane dotyczące kodu przeważającej działalności wpisane w rejestrze REGON (94.99.Z) to dane uzupełniające wskazujące na przeważający rodzaj działalności statutowej podmiotu podlegającego wpisowi do rejestru stowarzyszeń, innych organizacji społecznych i zawodowych, fundacji oraz samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej. Działalności zgłoszone do rejestru przedsiębiorców, są dopisywane w rejestrze REGON natomiast jako pozostałe, choć w istocie stanowią przeważającą działalność gospodarczą podmiotu wpisanego również do rejestru przedsiębiorców (por. wyrok WSA w Poznaniu z 25 lutego 2022 r., sygn. akt III SA/Po 1306/21, wyrok WSA w Gdańsku z 27 czerwca 2022 r., sygn. akt I SA/Gd 1069/21 dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej CBOSA). Dyrektor DWUP nie odniósł się do tej kwestii. Nie wyjaśnił z jakich przyczyn jako kod przeważającej działalności przyjął kod fundacji, który nie określa prowadzonej przez nią działalności gospodarczej a jest wymuszony względami statystyki i wynika jedynie z działalności statutowej. Przepis art. 15gga ust. 1 ustawy COVID – 19 oraz rozporządzenie mające w sprawie zastosowanie nie wykluczają fundacji z możliwości otrzymania pomocy. Wynikający jedynie z wymogów statystycznych wpis kodu 94.99.Z jako podstawowej działalności, nie obejmujący przeważającej działalności uzasadniającej wpis do rejestru przedsiębiorców, nie powinien determinować rozstrzygnięcia.
W ocenie Sądu wprowadzony jako jedyny sposób (dowód) spełnienia spornego warunku - wpis w rejestrze REGON - nie znajduje uzasadnienia ani jako pełniący funkcję zabezpieczenia przed dostępem do wsparcia podmiotów nieuprawnionych, ani jako uproszczenie procedur, a takie zdaje się być jego zamierzenie. Tak przyjęty sposób weryfikacji spełnienia warunku jest nieproporcjonalny do skutków, jakie wywołuje. W ocenie Sądu weryfikacja warunku nie powinna w skutkach prowadzić do wykluczenia z pomocy podmiotów, które w rzeczywistości warunek ubiegania się o pomoc spełniają, co mogą wykazać w inny sposób. Pomoc, o której mowa w ustawie COVID-19 i rozporządzeniu z 26 lutego 2021 r. kierowana jest bowiem do podmiotów faktycznie prowadzących wskazane w nich rodzaje działalności, zaś ich ustalenie w oparciu o zapisy rejestru REGON ma na celu jedynie uproszczenie postępowania w tym przedmiocie, same zaś dane kodów PKD nie mają charakteru bezwzględnie wiążącego. Uproszczenie procedur nie może powodować, że wnioskodawcy nie będą mieli jednakowej możliwości skorzystania ze wsparcia. Przyjęte rozwiązanie, zdaniem Sądu, prowadzi do naruszenia zasady równości wobec prawa z art. 32 Konstytucji RP, tj. równego dostępu do pomocy podmiotów, które znajdują się w tej samej sytuacji. Sam wpis w rejestrze REGON nie daje przy tym pewności, że pomoc była udzielona należnie (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 16 marca 2022 r., sygn. akt III SA/Wr 215/21, CBOSA).
Dodatkowo wskazać należy, że ustawodawca krajowy nie określił przebiegu procedury i postępowania przed organem wskutek złożenia wniosku o pomoc na podstawie art. 15gga ustawy COVID-19. W ocenie Sądu uprawnione i dopuszczalne są procedury uproszczone z powodu określonego celu pomocy i ograniczenia czasowego jej przyznawania, co wynika z decyzji zatwierdzającej ten rodzaj pomocy jako pomocy publicznej. W konsekwencji za prawidłową należy uznać procedurę ograniczającą się do wymogu złożenia określonego wniosku (formularza) i wprowadzającą zasadę wiążącego charakteru informacji w nim podanych. Niemniej jednak – w ocenie Sądu – uproszczona procedura nie może pozbawiać wnioskodawcy możliwości składania uwag i uzyskania wyjaśnień od organu, ponieważ w świetle ogólnych zasad postępowania - w szczególności Kodeksu Dobrej Praktyki Administracyjnej (decyzja w sprawie Kodeksu dobrej praktyki administracyjnej, Dz.U.UE.C.2011.285.3) oraz Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej( Dz.U.UE.C.2007.303.1 z dnia 14 grudnia 2007 r.; dalej: KPP), które w porządku krajowym znajdują odzwierciedlenie w Kodeksie postępowania administracyjnego - jest to niemożliwe do zaakceptowania.
Zgodnie z art. 16 Kodeksu Dobrej Praktyki Administracyjnej w przypadkach dotyczących praw lub interesów jednostek, urzędnik zapewnia przestrzeganie prawa do obrony na każdym etapie postępowania zmierzającego do podjęcia decyzji (ust. 1). W przypadkach, w których ma zostać wydana decyzja dotycząca praw lub interesów jednostki, osoba ta ma prawo przed podjęciem decyzji przedstawić swoje uwagi na piśmie i w razie potrzeby przedstawić ustnie swoje spostrzeżenia (ust. 2). W myśl art. 41 Karty Praw Podstawowych każdy ma prawo do bezstronnego i sprawiedliwego rozpatrzenia swojej sprawy w rozsądnym terminie przez instytucje, organy i jednostki organizacyjne Unii (ust. 1). Prawo to obejmuje: a) prawo każdego do bycia wysłuchanym, zanim zostaną podjęte indywidualne środki mogące negatywnie wpłynąć na jego sytuację, b) prawo każdego do dostępu do akt jego sprawy, przy poszanowaniu uprawnionych interesów poufności oraz tajemnicy zawodowej i handlowej, c) obowiązek administracji uzasadniania swoich decyzji (ust. 2.). Obowiązek uzasadnienia decyzji wynika także z art. 18 Kodeksu Dobrej Praktyki Administracyjnej.
W ocenie Sądu, zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego są zasadne - w tym zakresie, w jakim odnoszą się do ogólnych zasad należytego wykonywania administracji. W tym zakresie mieści się w szczególności: zasada prawdy obiektywnej (art. 7 kpa), zasada informowania stron (art. 9 kpa), zasada czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 kpa), zasada przekonywania (art. 11 kpa). Ponadto, zdaniem Sądu, mimo że obowiązek uzasadnienia zaskarżonego w sprawie aktu nie został wprost wskazany w ustawie COVID-19, to jednak wymóg taki wynika z omówionych wyżej regulacji unijnych – zasad dobrej administracji, które znajdują także odzwierciedlenie w kodeksie postępowania administracyjnego, ponadto z zasad konstytucyjnych (art. 2 i art. 7 Konstytucji).
Podobnie zasadny jest zarzut dotyczący niewłaściwego pouczenia o sposobie zaskarżenia. Obowiązek pouczenia wynika z art. 19 ust. 2 Kodeksu Dobrej Praktyki Administracyjnej i tym samym odpowiednio z art. 107 § 1 pkt 7 kpa. W zaskarżonym akcie podano jedynie, że służy skarga do właściwego sądu. Stwierdzony brak pouczenia nie naruszył jednak praw strony, bowiem skarga została rozpoznana.
Ponownie rozpoznając sprawę Dyrektor DWUP uwzględni ocenę prawną wyrażoną w niniejszym uzasadnieniu i wynikające z niej wskazania, co do dalszego postępowania. W szczególności weźmie pod uwagę to, że strona skarżąca poza prowadzeniem podstawowej działalności statutowej, jest także uczestnikiem obrotu gospodarczego – przedsiębiorcą wpisanym do rejestru przedsiębiorców KRS.
Z powyższych względów zaskarżony akt podlegał uchyleniu na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a., o czym orzeczono w pkt I sentencji. O kosztach postępowania (pkt II sentencji) Sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265 ze zm.). Na koszty postępowania złożyły się: kwota 200 zł uiszczona tytułem wpisu sądowego od skargi, koszty zastępstwa procesowego (480 zł) i opłata skarbowa (17 zł).