III SA/WR 389/22

III SA/Wr 389/22 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2023-11-08
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2022-04-20
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Magdalena Jankowska-Szostak /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6559
Hasła tematyczne
Środki unijne
Skarżony organ
Sejmik Województwa
Treść wyniku
*Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 305
art. 207 ust. 1 pkt 2
Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - t.j.
Dz.U. 2020 poz 818
art. 9, art. 52 a
Ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014- 2020 - t.j.
Dz.U.UE.L 2013 nr 347 poz 320  art. 122 ust. 2, art. 125 ust. 1 i ust. 4 lit. a oraz art. 143 ust. 1 i 2
Rozporządzenie  Parlamentu Europejskiego i Rady NR 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiające wspólne przepisy dotyczące  Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego  na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiające przepisy ogólne dotyczące  Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu  Morskiego i Rybackiego oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Jankowska-Szostak (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Borońska Sędzia WSA Anetta Chołuj Protokolant st. specjalista Ewa Bogulak po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 25 października 2023 r. sprawy ze skargi Gminy Miasto B. na decyzję Zarządu Województwa Dolnośląskiego z dnia 26 stycznia 2022 r. nr DEF-Z-IV.433.7.2021 w przedmiocie określenia przypadającej do zwrotu kwoty dofinansowania projektu pt. "Ograniczenie niskiej emisji na terenie miasta B. poprzez budowę systemu zarządzania energią, drogi rowerowej oraz obiektów P&R wraz z modernizacją systemu oświetlenia drogowego" oddala skargę w całości.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją Zarząd Województwa Dolnośląskiego, pełniący funkcję Instytucji Zarządzającej Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa Dolnośląskiego 2014-2020 (dalej: instytucja zarządzająca, IZ, ZWD, organ II instancji, organ odwoławczy), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.), dalej k.p.a., w zw. z art. 122 ust. 2, art. 125 ust. 1 i ust. 4 lit. a) oraz art. 143 ust. 1 i 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 (Dz. U. UE. L. z 2013 r. Nr 347, str. 320 ze zm.), dalej: rozporządzenie ogólne oraz na podstawie art. 9 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 9 lit. c) ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz. U. z 2020 r. poz. 818 ze zm.), dalej ustawa wdrożeniowa i art. 207 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 12 pkt 2 w zw. z art. 67 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t. j. Dz. U. z 2021 r. poz. 305 ze zm.), dalej u.f.p., w związku z art. 46 ust. 2a ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2020 r. poz. 1668 ze zm.), dalej u.s.w., po rozpatrzeniu odwołania Gminy Miasta B. (wnioskodawca, beneficjent, skarżący, strona skarżąca) z dnia 22 czerwca 2021 r., od decyzji Gminy Wałbrzych, będącą Instytucją Pośredniczącą Aglomeracji Wałbrzyskiej, która działa w imieniu Instytucji Pośredniczącej Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Dolnośląskiego 2014-2020 (dalej: instytucja pośrednicząca, IP, IPAW, organ I instancji), z dnia z 7 czerwca 2021 r. (nr DWR.414.1.2021.MB, L.dz.1464/2021), określającej kwotę środków przypadających do zwrotu w wysokości 487.131,84 zł wraz z należnymi odsetkami, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
Do wydania przedmiotowej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym.
W dniu 15 maja 2017 r. pomiędzy wnioskodawcą, a organem I instancji, zawarta została umowa o dofinansowanie projektu pn. "Ograniczenie niskiej emisji na terenie miasta B. poprzez budowę systemu zarządzania energią, drogi rowerowej oraz obiektów P. wraz z modernizacją systemu oświetlenia drogowego" (nr RPDS.03.04.04-02-0012/16), zwana dalej: umową, umową o dofinasowanie, umową o dofinansowanie projektu.
Powyższy projekt został wybrany w naborze nr RPDS.03.04.04-IP.03-02-131/16 – ZIT AW w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Dolnośląskiego 2014-2020, (dalej: RPO WD 2014-2020): Oś priorytetowa 3 Gospodarka niskoemisyjna, Działanie 3.4 Wdrażanie strategii niskoemisyjnych, Poddziałanie 3.4.4. Wdrażanie strategii niskoemisyjnych – ZIT AW.
Na podstawie ww. umowy o dofinansowanie, zmienionej następnie aneksami z dnia 1 marca 2019 r. (RPDS.03.04.04-02-0012/16-01) oraz z dnia 12 grudnia 2019 r. (RPDS.03.04.04-02-0012/16-02), beneficjentowi zostało przyznane dofinansowanie w wysokości 2.613.925,17 zł, stanowiące nie więcej niż 85% wydatków kwalifikowalnych. Całkowita wartość projektu wyniosła 3.887.639,16 zł, przy maksymalnej kwocie zaliczki w wysokości 1.045.570,06 zł.
We wniosku o dofinansowanie projektu z dnia 19 stycznia 2017 r. (nr RPDS.03.04.04-02-0012/16), dalej: wniosek, wniosek o dofinansowanie, wskazano, że głównym celem projektu jest zmniejszenie tempa wzrostu zanieczyszczeń spowodowanych ruchem drogowym w mieście B., a także zwiększenie efektywności energetycznej systemu oświetlenia drogowego, co będzie możliwe dzięki budowie systemu zarządzania ruchem i energią, modernizacji systemu oświetlenia drogowego, budowie drogi rowerowej oraz budowie obiektów "[...]" i "[...]" na terenie miasta B.
Zgodnie z załącznikiem nr 2 do umowy, zakres rzeczowy projektu obejmował:
1) budowę systemu zarządzania ruchem i energią, polegającą na wykonaniu elementu zarządzania ruchem: montażu 2 tablic-znaków o zmiennej treści, połączonych z centrum zarządzania systemem zarządzania oświetleniem drogowym i ruchem zlokalizowanym w siedzibie Urzędu Miejskiego B., a także montażu elementu zarządzania energią: systemu sterowania oświetleniem w ciągu wymienionych w ww. załączniku ulic,
2) budowę drogi rowerowej o długości ok. [...] m i szerokości [...] m, przebiegającej przez "ul. [...]" do skrzyżowania z "ul. [...]", przez teren O. i tereny zielone do "ul.[...]", włączonej na końcu do ścieżki rowerowej zaprojektowanej według odrębnego opracowania dotyczącego budowy obwodnicy B.,
3) budowę obiektów P. i B. przy "ul. [...]", "ul. [...]" i "ul. [...]" w B., na który to zakres składały się następujące działania: wymiana 3 wiat przystankowych, budowa 9 miejsc postojowych P. (przy "ul. [...]" – 2 szt., przy "ul. [...]" – 2 szt., przy "ul.[...]" – 5 szt.); przebudowa fragmentów chodników przylegających bezpośrednio do krawężników jezdniowych w celu stworzenia peronów dostosowanych do autobusów niskopodłogowych; montaż 10-stanowiskowych stojaków rowerowych i dostosowanie jezdni do nowych rozwiązań,
4) modernizację systemu oświetlenia drogowego obejmującą wymianę opraw oświetleniowych na energooszczędne typu LED wraz ze słupami. Wskazano, że wymiana będzie dotyczyć 432 szt. opraw oświetleniowych i 427 szt. słupów oświetlenia drogowego,
5) działania promocyjne, w ramach których zaplanowano montaż 6 tablic informacyjnych, 6 tablic pamiątkowych oraz 2 ogłoszenia w mediach.
Pomiarowi działań i celów założonych w projekcie miały służyć skwantyfikowane wskaźniki osiągnięcia rzeczowej realizacji produktu, tzw. wskaźniki produktu i rezultatu określone przez beneficjenta w załączniku nr 6 do umowy o dofinansowanie. Zgodnie z tym załącznikiem na wskaźniki kluczowe składały się wskaźniki produktu: długość wybudowanych dróg dla rowerów – 0,36 km w 2018 r., liczba wybudowanych obiektów "parkuj i jedź" – 3 szt. w 2018 r., liczba wybudowanych obiektów "[...]" – 3 szt. w 2018 r., liczba miejsc postojowych w wybudowanych obiektach "parkuj i jedź" – 9 szt. w 2018 r. oraz wskaźniki rezultatu: liczba samochodów korzystających z miejsc postojowych w wybudowanych obiektach "parkuj i jedź" – 2268 szt. w 2018 r. oraz szacowany roczny spadek emisji gazów cieplarnianych (Cl 34) – w 2018 r. 79,95 ton równoważnika CO2. W załączniku tym zostało ponadto wskazane, że źródłem informacji o wskaźnikach produktu będzie protokół końcowego odbioru robót budowlanych a wskaźników rezultatu: liczby samochodów korzystających z miejsc postojowych w wybudowanych obiektach "parkuj i jedź" – ewidencja wnioskodawcy, a szacunkowego rocznego spadku emisji gazów cieplarnianych – audyt efektywności energetycznej i ewidencja wnioskodawcy.
Okres realizacji projektu pierwotnie ustalono w terminie od dnia 4 maja 2017 r. do dnia 10 grudnia 2018 r. (por. § 3 ust. 1 pkt 1 i 2 umowy o dofinansowanie). Powyższy termin został ponadto określony jako okres kwalifikowalności wydatków (por. § 3 ust. 3 umowy).
Aneksem z dnia 1 marca 2019 r. do umowy (RPDS.03.04.04-02-0012/16-01) zmieniono m.in. ww. termin zakończenia realizacji projektu i końcową datę kwalifikowalności wydatków, określając je jako dzień 18 lutego 2019 r.
Aneksem z dnia 12 grudnia 2019 r. do umowy (RPDS.03.04.04-02-0012/16-02) zmieniono m.in. zakres rzeczowy zadania dotyczącego modernizacji systemu oświetlenia drogowego, zmniejszając liczbę opraw oświetleniowych podlegających wymianie na 355 szt. oraz liczbę słupów oświetlenia drogowego podlegających wymianie na 348 szt.
Po zawarciu umowy o dofinansowanie projektu beneficjent przystąpił do jego realizacji, przedkładając IP kolejne wnioski o płatność, odpowiadające według oświadczeń skarżącego, rzeczowemu i finansowemu postępowi realizacji projektu, w tym poniesienia wydatków wskazanych we wniosku jako kwalifikowane, zgodnie ze wszystkimi odpowiednimi zasadami ich kwalifikowania.
Beneficjent złożył w dniu 22 sierpnia 2017 r. wniosek o płatność kwoty 729,76 zł (wniosek o płatność nr RPDS.03.04.04-02-0012/16-002-01), którą otrzymał w dniu 22 listopada 2017 r., w dniu 1 lutego 2018 r. wniosek o płatność kwoty 486.402,08 zł (RPDS.03.04.04-02-0012/16-004-01), którą otrzymał w dniu 19 marca 2018 r., a następnie w dniu 18 lutego 2019 r. końcowy wniosek o płatność kwoty 2.601.214,85 zł (wniosek nr RPDS.03.04.04-02-0012/16-009-01). Z uwagi jednak na procedowanie zmian w projekcie i konieczność zawarcia aneksu, w dniu 21 lutego 2019 r. wstrzymano weryfikację ww. końcowego wniosku o płatność. Procedowany aneks do umowy został zawarty w dniu 12 grudnia 2019 r., a weryfikację wniosku o płatność wznowiono w dniu 13 grudnia 2019 r. Pismem z dnia 16 stycznia 2020 r. beneficjent został wezwany do dokonania korekty wniosku, w zakresie wskazanym w piśmie, do dnia 23 stycznia 2020 r. Beneficjent złożył uzupełniony w wniosek w dniu 6 marca 2020 r., który nie zawierał jednak uwag zawartych w wezwaniu. W związku z powtarzającym się niewywiązywaniem się beneficjenta z obowiązków wynikających z umowy o dofinansowanie, wystąpiła po stronie organu I instancji wątpliwość co do zrealizowania pełnego zakresu projektu w terminie i poniesienia wydatków w okresie ich kwalifikowalności. W ocenie IP beneficjent naruszył § 11 i 17 umowy, nie przedkładając w terminach popraw końcowego wniosku o płatność oraz nie uwzględniając uwag formalnych, merytorycznych i rachunkowych przedstawianych w pismach IPAW. Na podstawie dostępnej dokumentacji organ I instancji nie mógł stwierdzić, czy cele projektu zostały osiągnięte wobec czego została wszczęta kontrola doraźna, której celem była weryfikacja i ustalenie zgodności stanu faktycznego realizacji projektu z założeniami zawartymi w umowie.
Kontrola doraźna została przeprowadzona w dniu 23 października 2020 r. u beneficjenta i obejmowała okres od dnia 4 maja 2017 r. do dnia kontroli. Zgodnie z informacją pokontrolną z dnia 25 stycznia 2021 r., stwierdzono, iż projekt nie został wykonany zgodnie z umową o dofinansowanie. W takcie kontroli stwierdzono liczne nieprawidłowości, które mogły skutkować uznaniem poniesionych wydatków za niekwalifikowane. W protokole w części dotyczącej realizacji zakresu rzeczowego projektu oraz jego kwalifikowalności wskazano, że stwierdzono rozbieżności pomiędzy stanem rzeczywistym a przedstawionymi dokumentami odbiorowymi. Przy "ul. [...]" nie stwierdzono wykonania dwóch miejsc postojowych. Wizja lokalna nie wykazała jednoznacznie czy miejsca postojowe przy "ul. [...]" zostały wybudowane/utworzone poprzez wymianę istniejącej nawierzchni czy też wprowadzono jedynie nowe oznakowanie. Przy "ul. [...]" wykonano 2 wiaty przystankowe podczas gdy wniosek obejmował budowę 1 wiaty.
Beneficjent wyjaśnił, że miejsca postojowe przy "ul. [...]" ([...]) i Kamiennogórskiej istniały w rzeczywistości przed realizacją projektu, zostały jedynie odświeżone i oznaczone. W zakresie wybudowania 2 wiat, beneficjent wyjaśnił, że pomimo wybudowania większej ilości wiat, tylko jedna z nich jest objęta projektem.
W zakresie 2 tablic wyświetlających informacje o zmiennej treści ustalono, że tablice te nie działają a system zarządzania ruchem nie funkcjonuje. Kontrolujący ustalili, że system zarządzania ruchem i energią nie spełnia funkcji, która warunkowała realizację tego elementu w ramach projektu. Brak realizacji tego elementu wpłynął natomiast na sposób liczenia limitu dot. inwestycji związanych z energooszczędnym oświetleniem (poniżej 50% wartości wydatków kwalifikowanych w projekcie).
Podczas kontroli stwierdzono również brak części opraw oświetleniowych oraz awarię oświetlenia w dzielnicy K. Beneficjent wyjaśnił, że oprawy te zostały na dalszym etapie uzupełnione oraz, że podjął działania mające na celu naprawę usterek.
Kontrolujący stwierdzili, że z przedstawionej przez beneficjenta dokumentacji wynika, że nie można stwierdzić, iż założone w projekcie ilości wskaźników zostały zrealizowane w terminie realizacji projektu.
W zakresie ustaleń dotyczących realizacji projektu pod kątem nieosiągnięcia wskaźników produktu oraz rezultatu, kontrolujący ustalili, że nieprawidłowości dotyczące niezrealizowania budowy 3 obiektów "[...]" z 9 szt. miejsc parkingowych, przełożyły się bezpośrednio na nieosiągnięcie wskaźników rezultatu. Beneficjent dokonał realizacji projektu w sposób niezgodny z przyjętymi na etapie wniosku o dofinansowanie założeniami, gdyż w wyniku jego realizacji nie powstał projekt w ujęciu całościowym jako inwestycja obiektu "[...]", w tym nie utworzono konkretnej, zadeklarowanej ilości miejsc parkingowych. Beneficjent nie złożył też stosownej dokumentacji potwierdzającej osiągnięcie wskaźników rezultatu.
W dalszej części protokołu zauważono, że beneficjent zobowiązany był do przestrzegania i stosowania wytycznych horyzontalnych, wydanych na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy wdrożeniowej. Kontrolujący stwierdzili, że wydatki związane modernizacją oświetlenia ulicznego i systemu zarządzania ruchem i energią, wydatki związane z wykonaniem dwóch obiektów P. nie mogą być uznane za kwalifikowane bowiem beneficjent nie udostępnił oryginalnych dokumentów księgowych, nie uzupełnił metodologii związanej z liczeniem wydatków kwalifikowanych, nie przedłożył dokumentów w zakresie osiągnięcia wskaźników rezultatu, nie przedstawił szczegółowego zestawienia robót budowlanych z przypisaniem do danej kategorii kosztów.
W notatce służbowej dotyczącej rozwiązania umowy o dofinansowanie z dnia 3 marca 2021 r. zostało wskazane, że stwierdzono nieprawidłowości w realizacji 3 z 5 zadań objętych dofinansowaniem. Beneficjent nie osiągnął dwóch z czterech wskaźników produktu: "liczba wybudowanych obiektów "parkuj i jedź" oraz "liczba miejsc postojowych w wybudowanych obiektach "parkuj i jedź", a także wszystkich wskaźników rezultatu. Beneficjent nie przedstawił właściwej i kompletnej dokumentacji dot. poniesionych wydatków (m.in. wszystkich protokołów odbioru, szczegółowego zestawienia robót budowlanych, właściwie opisanych faktur, metodologii wyliczenia wydatków kwalifikowanych, dokumentów potwierdzających osiągnięcie wskaźników). Wskutek stwierdzonych nieprawidłowości, projekt przestał spełniać kryteria wyboru projektu do dofinansowania według których został zakwalifikowany do dofinansowania. Beneficjent naruszył tym samym § 3 ust. 1 , § 4 ust. 3, § 6 ust. 1, § 17 ust. 1 pkt 1-6 oraz § 18 ust. 3 pkt 1, 3 i 4 umowy o dofinansowanie.
Wobec stwierdzonych nieprawidłowości organ I instancji pismem z dnia 17 marca 2021 r. (DWR.414.1.2021.MB, L.dz. 865/2021) wezwał beneficjenta do zwrotu pobranej dotacji w łącznej wysokości 487.131.84 zł, wypłaconej w ramach wniosku o płatność nr RPD.03.04.04-02-0012/16-002 (kwota 729,76 zł) oraz nr 03.04.04-02-0012/16-004 (kwota 486.402.08 zł). Wezwanie obejmowało również żądanie zwrotu należnych odsetek liczonych jak dla zaległości podatkowych od dnia przekazania środków przez IPAW (tj. dla kwoty 729,76 zł od dnia 22 listopada 2017 r., a dla kwoty 486.402,08 zł od dnia 19 marca 2018 r.) do dnia ich zwrotu, w terminie 14 dni od dnia doręczenia beneficjentowi wezwania.
W wezwaniu organ I instancji stwierdził, że w sprawie zaistniały okoliczności, o których mowa w art. 207 ust. 1 pkt 2 i 3 u.f.p., bowiem środki zostały wykorzystane przez beneficjenta z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p., a przy tym w części pobrane przez beneficjenta w nadmiernej wysokości.
W wyznaczonym terminie beneficjent nie dokonał zwrotu ww. środków, wobec czego, IP na podstawie art. 61 § 1 i § 4 k.p.a. w zw. z art. 67 ust. 1 i art. 207 u.f.p., wszczęła z urzędu w dniu 7 maja 2021 r., postępowanie administracyjne w sprawie wydania decyzji określającej kwotę środków przypadających do zwrotu (por. zawiadomienie z dnia 7 maja 2021 r. nr DRW.414.1.2021.MB).
Decyzją z dnia 7 czerwca 2021 r. (DRW.414.1.2021.MB, L.dz. 1464/2021) organ I instancji określił obowiązek zwrotu przez beneficjenta kwoty 487.131,84 zł wraz z należnymi odsetkami. W uzasadnieniu ww. rozstrzygnięcia organ I instancji stwierdził, że beneficjent naruszył § 3 ust. 1 - nie zrealizował projektu we wskazanym okresie realizacji, § 4 ust. 3 - nie zrealizował projektu w pełnym zakresie, w terminie wskazanym w § 3 ust. 1, § 6 ust. 1 - nie zrealizował projektu zgodnie i w oparciu o wniosek o dofinansowanie oraz o harmonogram rzeczowo-finansowy, § 17 ust. 1 pkt 1-6 - nie poinformował o ryzyku nieosiągnięcia wskaźników produktu i rezultatu, nie osiągnął wartości docelowej wskaźników produktu i rezultatu, nie dokonał pomiaru wartości wskaźników rezultatu, nie wykazał osiągnięcia wskaźników produktu najpóźniej we wniosku o płatność końcową, nie osiągnął wskaźników rezultatu w terminie do 12 miesięcy od zakończenia realizacji projektu, nieprawidłowo wypełniał części sprawozdawcze z realizacji projektu w ramach wniosków o płatność, § 18 ust. 3 pkt 1, 3, 4 - nie zapewnił pełnego wglądu we wszystkie dokumenty oraz pełnego dostępu do zakupionego w ramach projektu sprzętu/oprogramowania, a także asysty upoważnionej osoby udzielającej wyjaśnień na temat realizacji projektu oraz wydatków, w tym wydatków i innych zagadnień związanych z realizacją projektu oraz nie osiągnął celów mierzonych wskaźnikami (produktu i rezultatu). W dalszej części uzasadnienia decyzji organ wskazał, że beneficjent dopuścił się również naruszenia zapisów sekcji 6.2 pkt. 3 lit. e), f), h) wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków w ramach Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności na lata 2014-2020, zgodnie z którymi "Wydatkiem kwalifikowalnym jest wydatek spełniający łącznie następujące warunki: (...) e) został poniesiony zgodnie z postanowieniami umowy o dofinansowanie (...), f) jest niezbędny do realizacji celów projektu i został poniesiony w związku z realizacją projektu, h) został należycie udokumentowany, zgodnie z wymogami w tym zakresie określonymi w Wytycznych, Wytycznych PT, o których mowa w rozdziale 4 pkt 2, lub ze szczegółowymi zasadami określonymi przez IZ PO (...)". Finalnie organ I instancji stwierdził, że w projekcie wystąpiła szkoda rzeczywista dotycząca dotychczas zatwierdzonych wniosków o płatność tj.: - RPDS.03.04.04-02-0012/16-002 - całkowita kwota nieprawidłowości: 858,54 zł (środki Wspólnoty: 729,76 zł, środki krajowe: 128,78 zł), - RPDS.03.04.04-02-0012/16-004 - całkowita kwota nieprawidłowości: 572 237,72 zł (środki Wspólnoty: 486 402,08 zł, środki krajowe: 85 964,42 zł) i wypłaconych w ich ramach beneficjentowi kwot tj.: kwoty 729,76 zł oraz kwoty 486.402,08 zł. Organ I instancji stwierdził ponadto, że stwierdzone naruszenia wypełniają definicję nieprawidłowości w rozumieniu art. 2 pkt 36 rozporządzenia ogólnego. Na mocy art. 184 ust. 1 u.f.p. wydatki związane z realizacją programów i projektów finansowanych ze środków, o których mowa wart. 5 ust. 1 pkt 2 i 3, są dokonywane zgodnie z procedurami określonymi w umowie międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu. Organ wyjaśnił, że przyjmuje się, że naruszenie procedur to realizowanie projektu niezgodnie z zasadami określonymi w umowie o dofinansowanie. W myśl art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. w przypadku gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p., podlegają zwrotowi wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków.
Beneficjent pismem z dnia 22 czerwca 2021 r., działając przez swego pełnomocnika, wniósł odwołanie od ww. decyzji organu I instancji. W odwołaniu Beneficjent wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji.
Organ II instancji po przeanalizowaniu całego materiału dowodowego przychylił się do stanowiska organu I instancji i stwierdził, że w sprawie zaistniały okoliczności powodujące uznanie wydatków projektu, w wysokości wskazanej w decyzji IP z dnia 7 czerwca 2021 r., w całości za niekwalifikowane oraz, że zaktualizowały się przesłanki do zwrotu środków wskazane w art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p.
Organ odwoławczy nie znalazł przy tym podstaw do zastosowania korekty finansowej wobec czego organ II instancji stwierdził, iż prawidłowo beneficjent został zobowiązany do zwrotu całej kwoty 487.131,84 zł wraz z odsetkami, liczonymi od dnia przekazania środków dofinansowania na rachunek skarżącego. Utrzymując decyzję organu I instancji w mocy organ odwoławczy wskazał, że zagadnienie sposobu rozstrzygania o korekcie finansowej zostało rozstrzygnięte uchwałą NSA z dnia 27 października 2014 r., o sygn. akt II GPS 2/14, LEX nr 1523401. W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 207 ust. 1 pkt 1) u.f.p. w zw. z § 11 ust. 11 umowy o dofinansowanie projektu poprzez zażądanie przez organ I instancji zwrotu całości dofinansowania mimo, że beneficjent zrealizował w części wskaźniki produktu, w sytuacji, gdy kontrola wykazała jedynie brak częściowego spełnienia wskaźnika produktu, organ odwoławczy wskazał, że zawarta w dniu 15 maja 2017 r. między beneficjentem a organem I instancji, umowa o dofinansowanie, zgodnie z zapisami wniosku, miała przyczynić się do zmniejszenia tempa wzrostu zanieczyszczeń spowodowanych ruchem drogowym w mieście B., a także do zwiększenia efektywności energetycznej systemu oświetlenia drogowego. Z powyższego celu miały wynikać następujące priorytety: 1) redukcja emisji CO2, obniżenie poziomu hałasu, a co się z tym wiąże poprawa jakości powietrza i poprawa środowiska naturalnego, w szczególności poprzez ograniczenie indywidualnego ruchu samochodowego, budowę systemu zarządzania ruchem i energią oraz modernizację systemu oświetlenia drogowego; 2) redukcja zużycia energii pierwotnej i finalnej poprzez podniesieniu efektywności energetycznej systemu oświetlenia w dzielnicy G. i K.; 3) zmniejszenie natężenia ruchu samochodowego w mieście B. poprzez budowę obiektów P.i B. oraz modernizację przystanków autobusowych; 4) poprawa bezpieczeństwa ruchu drogowego w wyniku odciążenia komunikacyjnego centrum B. i modernizacji przystanków autobusowych, modernizacji oświetlenia i systemu zarządzania ruchem i energią; 5) skrócenie czasu podróży poprzez wykorzystanie komunikacji zbiorowej; 6) poprawa dostępności publicznego transportu zbiorowego poprzez budowę obiektów P. i B. w B.
Zgodnie z zapisami umowy o dofinansowanie w § 17 ust. 1 pkt 4 i 5 beneficjent zobowiązał się do wykazania osiągnięcia wskaźników produktu najpóźniej we wniosku o płatność końcową oraz do osiągnięcia wskaźników rezultatu projektu w terminie do 12 miesięcy od zakończenia realizacji projektu określonego w § 3 ust. 1 pkt 2 i niezwłocznego poinformowania IPAW o tym fakcie z zastrzeżeniem § 23 ust. 10 pkt 4) umowy.
Organ wyjaśnił, że w omawianym przypadku, w ramach wniosku o płatność nr RPDS.03.04.04-02-0012/16-009 beneficjent zadeklarował zrealizowanie zadań nr 2 i 3 (i tym samym osiągnięcie wskaźników produktu w ww. zakresie), natomiast przy zadaniach nr 1 i 4 wskazał, że zadania te są na etapie czynności odbiorowych, stąd nie można było uznać, że projekt został zakończony w wymaganym terminie, a sam postęp w realizacji zakresu przedmiotowego omawianej inwestycji, nie świadczył o zrealizowaniu celu projektu w ujęciu kompleksowym, który powinien zostać osiągnięty w pełnym zakresie, najpóźniej w dacie 18 lutego 2019 r. Organ odwoławczy wskazał, że w dniu 23 października 2020 r. IPAW przeprowadziła kontrolę doraźną projektu w celu weryfikacji i ustalenia zgodności stanu faktycznego realizacji projektu z założeniami zawartymi w umowie (z aneksami), podczas której stwierdzono liczne rozbieżności.
Instytucja zarządzająca podkreśliła, że ww. nieprawidłowości dot. realizacji zakresu rzeczowego projektu przełożyły się bezpośrednio na nieosiągnięcie wskaźników produktowych. Podpisując umowę o dofinansowanie beneficjent zobowiązał się do realizacji projektu w pełnym zakresie, w terminie wskazanym w § 3 ust. 1 umowy o dofinansowanie, z należytą starannością, w szczególności ponosząc wydatki celowo, rzetelnie, racjonalnie i oszczędnie z zachowaniem zasady uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów, zasady optymalnego doboru metod i środków służących osiągnięciu założonych celów, w sposób, który zapewni prawidłową i terminową realizację projektu oraz osiągnięcie celów mierzonych wskaźnikami (produktów i rezultatu) określonymi we wniosku o dofinansowanie oraz w załączniku nr 6 do umowy o dofinansowanie (§ 4 ust. 3 umowy). Ponadto, zgodnie z zapisami § 6 ust. 1 umowy beneficjent zobowiązał się do realizacji projektu zgodnie i w oparciu o wniosek o dofinansowanie oraz o harmonogram rzeczowo-finansowy. W zakresie wymogu osiągnięcia wskaźników projektowych, zgodnie z postanowieniami umowy w § 17 ust. 1 pkt 2, 4 i 5 beneficjent został zobowiązany do osiągnięcia wartości docelowych wskaźników produktu i rezultatu, których wartości zostały określone we wniosku o dofinansowanie oraz w załączniku nr 6 do umowy i ich utrzymania w okresie trwałości wskazanym w § 19 umowy; wykazania osiągnięcia wskaźników produktu najpóźniej we wniosku o płatność końcową; osiągnięcia wskaźników rezultatu projektu w terminie do 12 miesięcy od zakończenia realizacji projektu określonego w§ 3 ust. 1 pkt 2 i niezwłocznego poinformowania IPAW o tym fakcie.
IZ zauważyło, że teza stawiana przez beneficjenta w odwołaniu, iż tylko część umowy nie została wykonana a "wskaźnik produktu nie został osiągnięty wyłącznie w części, co uprawniało IPAW do żądania zwrotu jedynie tej części dofinansowania, przeznaczonej na zadanie niezrealizowanego zgodnie z umową", nie może zostać uznana za trafną. Częściowa realizacja projektu, w sytuacji gdy rezultat końcowy nie został osiągnięty, gdzie beneficjent w umowie o dofinansowanie zobowiązał się do realizacji projektu w pełnym zakresie (m.in. § 4 ust. 3 umowy), nie daje podstaw do ww. stanowiska. Umowa o dofinansowanie nie jest umową starannego działania, ale jest umową rezultatu (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 lutego 2017 roku, sygn. akt V SA/Wa 2141/16). W sytuacji, gdy rezultat projektu nie został osiągnięty, nie można przyznać beneficjentowi środków tylko dlatego, że podejmował działania zmierzające do zrealizowania założonego celu. W takim przypadku środki wypłacone na jego realizację uznać należy za nieuzasadniony wydatek z budżetu UE, tj. wydatek, który nie doprowadził do uzyskania założonego celu funduszu. IZ stwierdziło, że strona skarżąca świadomie i dobrowolnie zgłosiła gotowość wykonania sformułowanego przez siebie projektu, sama również określiła jego założenia. Dlatego wyłącznie beneficjent ponosi pełne ryzyko niezrealizowania projektu zgodnie z jego założeniami. Cały projekt oraz założone cele należy traktować kompleksowo, co w konsekwencji skutkowało zastosowaniem sankcji obejmujących zwrot całości pobranych i niewłaściwie (niezgodnie z procedurami) wykorzystanych środków.
Instytucja zarządzająca wskazała również, że brak jest podstaw prawnych do różnicowania środków, w ramach tej samej procedury na część wydatkowaną w sposób prawidłowy i część dotkniętą uchybieniami, gdy cele projektu nie zostały zrealizowane. Środki unijne nie służą samej realizacji inwestycji, ale osiągnięciu określonych celów, ze względu na uzyskanie których wniosek zostaje wybrany do dofinansowania. Niezrealizowanie całości projektu powoduje uznanie za szkodę wszystkich wydatkowanych środków pomocowych, bez względu na rodzaj i zakres wykonanych prac, a to z uwagi na fakt, że decydującym kryterium kwalifikowalności jest zgodność wydatków z celami projektu, harmonogramem jego realizacji i obowiązującymi w tym zakresie procedurami. Odwoływanie się zatem przez stronę skarżącą do zasady proporcjonalności w przypadku deklarowanego w ramach realizacji przedmiotowego projektu ograniczenia niskiej emisji na terenie miasta B. -Gorce poprzez budowę systemu zarządzania energią, drogi rowerowej oraz obiektów P&R wraz z modernizacją systemu oświetlenia drogowego, w sytuacji gdy nie został osiągnięty cel główny projektu, jak i priorytety wynikające z tego celu i tym samym nie zostały osiągnięte wszystkie wskaźniki rezultatu, nie jest działaniem uzasadnionym.
Organ odwoławczy stwierdził, że żadna z podnoszonych w zarzutach odwołania kwestii, nie podważyła skutecznie finalnego stanu nieosiągnięcia celu głównego/priorytetów projektu określonego we wniosku.
Beneficjent nie zgodził się z ww. rozstrzygnięciem organu II instancji i wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.
Decyzji zarzucił naruszenie:
1) art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a. poprzez błędne ustalenie w treści decyzji II instancji, że doszło do pomniejszenia środków kwalifikowanych w oparciu o zasadę proporcjonalności i zgodnie z zasadami opisanymi w treści umowy o dofinansowanie projektu, w sytuacji gdy organ ustalił kwotę środków z pominięciem kontraktowych zasad i reguł, w związku z czym decyzja określająca kwotę udzielonych środków do zwrotu jest decyzją przedwczesną,
2) art. 12 k.p.a. w zw. z art. 35 k.p.a. poprzez przewlekły sposób prowadzenia postępowania i wydania decyzji po upływie 6 miesięcy od daty wpływu odwołania do organu,
3) art. 207 ust. 1 w zw. z § 11 oraz § 17 ust. 4 umowy o dofinansowanie projektu poprzez zażądanie przez organ zwrotu całości dofinansowania, pomimo że skarżąca zrealizowała w części wskaźniki produktu rzeczowego, co powinno w ocenie skarżącej skutkować - zgodnie z zasadą proporcjonalności - ustaleniem kwoty podlegającej zwrotowi proporcjonalnej do ukończenia wszystkich zadań inwestycyjnych wchodzących w skład dofinansowywanego projektu oraz zażądanie zwrotu całości dofinasowania w oparciu o wyniki kontroli IPAW w sytuacji, gdy kontrola wykazała jedynie brak częściowego spełnienia wskaźnika produktu, co zdaniem skarżącej winno skutkować żądaniem zwrotu jedynie tej części dofinansowania przeznaczonej za zadanie niezrealizowane zgodnie z umową,
4) art. 52a ustawy wdrożeniowej poprzez dokonanie błędnej wykładni przepisu i uznanie przez organ, że wskutek nieprawidłowości projekt przestał spełniać kryteria wyboru projektu do dofinansowania, co uniemożliwiło podpisanie aneksu z akceptacją zmian w zakresie rzeczowym.
Mając na uwadze wskazane zarzuty, skarżący wniósł o:
1) uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i poprzedzającej jej decyzji oraz umorzenie postępowania,
2) ewentualnie uchylenie decyzji IZ oraz IP i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia,
3) zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje stanowisko w sprawie i wniósł o jej oddalenie.
Podczas rozprawy w dniu 22 czerwca 2023 r. Sąd zobowiązał pełnomocnika organu II instancji do udzielenia informacji, czy przed wydaniem decyzji I instancji, organ zwracał się do beneficjenta o aktualny (na dzień wydania decyzji I instancji) stan techniczny i funkcjonalny systemu zarządzania ruchem i energią (stan tablic-znaków o zmiennej treści i pracy, centrum zarządzania systemem zarządzania oświetleniem drogowym i ruchem), stan budowy obiektów P&R i B&R, stan modernizacji systemu oświetlenia drogowego na energooszczędne oraz czy organ II instancji ustalił, jaki był stan funkcjonowania infrastruktury projektu na dzień wydania decyzji I instancji, biorąc pod uwagę wyjaśnienia strony skarżącej z dnia 9 lutego 2021 r. i biorąc pod uwagę fakt, że decyzja I instancji zapadła w dniu 7 czerwca 2021 r. Sąd ponadto zobowiązał pełnomocnika organu II instancji do dostarczenia dokumentacji fotograficznej z przeprowadzonej wizji lokalnej wykonania projektu. Strona skarżąca została natomiast zobowiązana do udzielenia informacji o aktualnym (na dzień wydania decyzji organu I instancji) stanie technicznym i funkcjonalnym systemu zarządzania ruchem i energią (stanu tablic znaków o zmiennej treści i pracy, centrum zarządzania systemem zarządzania oświetleniem drogowym i ruchem), stanie budowy obiektów P&R i B&R, stanie modernizacji systemu oświetlenia drogowego na energooszczędne, a także do udzielenia informacji, czy poszczególne zadania realizowanego projektu były wykonywane w różnych miejscach miasta, czy i w jaki sposób tworzyły funkcjonalną całość.
W odpowiedzi na wezwanie Sądu organ II instancji wyjaśnił, że przed wydaniem decyzji nie zwracał się do beneficjenta o aktualny stan techniczny i funkcjonalny systemu zarządzania ruchem i energią, stan obiektów P&R i B&R oraz stan modernizacji systemu oświetlenia drogowego bowiem stan ten był weryfikowany w ramach kontroli projektu. Organ II instancji nie ustalił ponadto stanu funkcjonowania infrastruktury projektu na dzień wydania decyzji, ponieważ stan ten wynikał wprost z informacji pokontrolnej datowanej na dzień 25 stycznia 2021 r. Organ wyjaśnił, że okres realizacji projektu został określony od dnia 4 maja 2017 r. do dnia 18 lutego 2019 r. w i tym okresie powinien się zakończyć. Beneficjent nie wywiązał się z obowiązków wynikających z umowy o dofinansowanie, tj. zakres rzeczowy projektu nie został zrealizowany w pełnym zakresie i w terminie wynikającym z umowy o dofinansowania, wskaźniki nie zostały zrealizowane w wyznaczonym terminie, a cel projektu nie został osiągnięty.
Strona skarżąca wykonując zobowiązanie Sądu wyjaśniła, że z uwagi na znaczny upływ czasu nie jest w stanie precyzyjnie wskazać stanu technicznego i funkcjonalnego przedmiotowych etapów ponieważ stan po zakończeniu robót budowlanych dla poszczególnych części inwestycji nie był na bieżąco dokumentowany (np. w formie protokolarnej, zdjęciowej). Skarżąca wskazała, że stan techniczny i funkcjonalny systemu wynika z dokumentów odbiorowych poszczególnych etapów inwestycji oraz wskazanych faktur i nie uległ zmianie na dzień złożenia pisma. Znaczna część dokumentacji została ponadto zatrzymana na cele postępowania karnego, prowadzonego przez Prokuraturę Okręgową w Świdnicy, dotyczącą przyjęcia korzyści majątkowej – art. 228 § 4 k.k., w związku z realizacją jednego z etapów projektu (sygn. akt PO I Ds.168.2018). Z uwagi na zmiany personalne w siedzibie strony skarżącej na przestrzeni lat, skarżąca nie jest w stanie wskazać w pełni precyzyjnego zaawansowania poszczególnych elementów prac. W dalszej części uzasadnienia odpowiedzi strona skarżąca wskazała terminy zakończenia poszczególnych prac budowlanych, powołując się na dokumenty znajdujące się w aktach sprawy.
Skarżąca złożyła również dokumentację fotograficzną z lipca 2023 r., obrazującą aktualny i rzeczywisty stan poszczególnych części inwestycji, jednocześnie wskazując,, że w jej ocenie stan aktualny na dzień wykonania fotografii jest tożsamy z dniem wydania decyzji organu I instancji - z wyłączeniem oczywistych zmian eksploatacyjnych dla wskazanej infrastruktury, niewpływających jednakże na utratę lub ograniczenie jej podstawowych funkcjonalności.
Skarżąca wskazała też, że poszczególne zadania projektu były wykonywane w różnych częściach miasta B., na różnych działkach ewidencyjnych, lecz wszystkie powstały na terenie Gminy Miasto B. Poszczególne etapy projektu tworzą funkcjonalną całość jako infrastruktura wpływająca na polepszenie jakości powietrza na terenie Gminy. Na funkcjonalne połączenie w ocenie skarżącej wskazuje również fakt, że inwestycja została ujęta w Planie Gospodarki Niskoemisyjnej dla Gminy B., dalej: PGN. Do PGN przystąpiło 15 gmin z tzw. Aglomeracji Wałbrzyskiej. Działania zawarte w PGN w efekcie prowadzą do redukcji emisji zanieczyszczeń do powietrza (w tym: pyłów, dwutlenku siarki oraz tlenków azotu) oraz przyczynią się do poprawy stanu środowiska i jakości życia mieszkańców Aglomeracji Wałbrzyskiej. Funkcjonalne połączenie inwestycji jest zatem powiązane z faktem, że działania były podejmowane w ramach przyjętego programu, który powinien być oceniany nie tylko pod kątem poszczególnych pojedynczych miejsc na terenie Gminy B., ale w szerszym kontekście - na terenie całej Aglomeracji Wałbrzyskiej. We wniosku o udzielenie dotacji skarżąca wskazała, że planowany projekt jest komplementarny z innymi projektami - Projektem "Wdrażanie strategii niskoemisyjnych w Gminie Ś.", "Wdrażanie Strategii Niskoemisyjnych - budowa zintegrowanego centrum przesiadkowego w Ż. oraz budowa dróg rowerowych, ciągów pieszych wraz z oświetleniem na terenie miasta Ż." i projektem "Inwestycje ograniczające indywidualny transport w Gminie J. poprzez budowę P.". O funkcjonalnym połączeniu świadczą też zapisy wniosku o udzielenie dotacji, gdzie wskazano, że celem całego projektu, składającego się z 4 etapów, jest zmniejszenie tempa wzrostu zanieczyszczeń w mieście B., a także zwiększenie efektywności energetycznej systemu oświetlenia drogowego.
Skarżąca wskazała ponadto, że bezpośrednimi beneficjentami wsparcia są mieszkańcy Gminy i turyści odwiedzający miasto. Z powstałej infrastruktury będą korzystać wszystkie grupy społeczne, w tym np. osoby dojeżdżające do pracy, młodzież, studenci, osoby korzystające z opieki zdrowotnej. Przedsięwzięcie ma wpłynąć na ograniczenie indywidualnego ruchu zmotoryzowanego na terenie miasta. Ponadto strona skarżącej wyjaśniła, że załączona przez organ dokumentacja fotograficzna potwierdza m.in. wybudowaną drogę dla rowerów, wiaty przystankowe, miejsca postojowe dla rowerów (B., B.), tablicę informacyjną, oświetlenie drogowe, tj. te elementy prac, które zgodnie z umową dotacyjną miały zostać przez skarżącą wykonane.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:
Zgodnie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zasadą jest, że kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) dalej jako: p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który dotyczy interpretacji podatkowych i który nie ma zastosowania w niniejszej sprawie.
Badając rozpoznawaną sprawę w tak zakreślonej kognicji, Sąd w składzie orzekającym nie dopatrzył się naruszeń przepisów prawa krajowego lub unijnego, które skutkowały koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji.
Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Zarządu Województwa Dolnośląskiego utrzymująca w mocy rozstrzygnięcie pierwszo-instancyjne, którym zobowiązano stronę skarżącą do zwrotu dofinansowania w określonej kwocie, wykorzystanego z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p., wraz z należnymi odsetkami za zwłokę jako skutek stwierdzonych uchybień w wydatkowaniu środków dla projektu pn. "Ograniczenie niskiej emisji na terenie miasta B. poprzez budowę systemu zarządzania energią, drogi rowerowej oraz obiektów P. wraz z modernizacją systemu oświetlenia drogowego" realizowanego w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Dolnośląskiego na lata 2014-2020.
Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowiły m.in. przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych. Zgodnie z art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. w przypadku gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184, podlegają zwrotowi wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia ostatecznej decyzji, o której mowa w ust. 9, na wskazany w tej decyzji rachunek bankowy.
W przypadku stwierdzenia okoliczności, o których mowa w ust. 1, instytucja określona odpowiednio w ust. 9, 11 i 11a lub instytucja, która podpisała z beneficjentem umowę o dofinansowanie, wzywa do: 1) zwrotu środków lub 2) do wyrażenia zgody na pomniejszenie kolejnych płatności, o którym mowa w ust. 2, w terminie 14 dni od dnia doręczenia wezwania (art. 207 ust. 8 u.f.p.).
Po bezskutecznym upływie terminu, o którym mowa w ust. 8, organ pełniący funkcję instytucji zarządzającej lub instytucji pośredniczącej w rozumieniu ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju albo ustawy z dnia 3 kwietnia 2009 r. o wspieraniu zrównoważonego rozwoju sektora rybackiego z udziałem Europejskiego Funduszu Rybackiego, albo ustawy z dnia 10 lipca 2015 r. o wspieraniu zrównoważonego rozwoju sektora rybackiego z udziałem Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego, albo ustawy o zasadach realizacji programów, wydaje decyzję określającą kwotę przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki, oraz sposób zwrotu środków, z uwzględnieniem ust. 2, oraz zawierającą pouczenie o sankcji wynikającej z ust. 4 pkt 3, z zastrzeżeniem ust. 7 (art. 207 ust. 9 pkt 1 u.f.p.).
Zgodnie z art. 184 ust. 1 u.f.p. wydatki związane z realizacją programów i projektów finansowanych ze środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3, są dokonywane zgodnie z procedurami określonymi w umowie międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu.
W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że inne procedury, o których mowa w art. 184 ust. 1 pkt 2 u.f.p., to także procedury określone w umowie między beneficjentem a instytucją zarządzającą projektem (por. wyrok NSA z 13 kwietnia 2023 r., sygn. akt I GSK 173/19, LEX nr 3520100). Interpretacja pojęcia "inne procedury obowiązujące przy wykorzystaniu środków" musi uwzględniać zarówno potoczne rozumienie wyrazu "procedura", jak i sposób uregulowania w prawie krajowym wdrażania programów operacyjnych, przy czym wykorzystanie środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 ust. 1 u.f.p., powinno być rozumiane szeroko.
W prawie krajowym systemy realizacji programów operacyjnych krajowych i regionalnych tworzone są przede wszystkim aktami nie mającymi waloru przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Projekty są realizowane przez beneficjentów na podstawie zaakceptowanego wniosku o dofinansowanie i dalej umowy o dofinansowanie, która stanowi podstawowe źródło uprawnień i obowiązków jej stron, w tym beneficjenta. Podpisana przez beneficjenta według wzoru umowa określa procedurę wykonywania przez niego projektu.
Stanowisko, zgodnie z którym naruszenie postanowień umowy o dofinansowanie, łączącej beneficjenta z instytucją stanowi naruszenie procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p., jest już ugruntowane w orzecznictwie – por. wyroki NSA: z 16 listopada 2017 r., sygn. akt II GSK 489/16, LEX nr 2434297, z 11 maja 2021 r., sygn. akt I GSK 207/21, LEX nr 3265704, z dnia 3 czerwca 2022 r., sygn. akt I GSK 872/19, LEX nr 3391264, oraz wyroki WSA: w Gliwicach z 18 grudnia 2017 r., sygn. akt IV SA/Gl 718/17, LEX nr 2436019, w Opolu z 16 kwietnia 2021 r., sygn. akt I SA/Op 388/20, LEX nr 3176499. Powyższy pogląd Sąd w niniejszym składzie podziela w pełni.
Ponadto w literaturze zwraca się uwagę, że inne procedury obowiązujące przy wykorzystaniu środków europejskich mogą wynikać nie tylko z przepisów prawa powszechnie obowiązującego, lecz także mogą być kreowane przez specyficzne akty, stanowiące element umowy zawartej z beneficjentem, takie jak wytyczne wydawane przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju Regionalnego do poszczególnych programów operacyjnych (por. W. Miemiec [w:] Ustawa o finansach publicznych. Komentarz, red. Z. Ofiarski, LEX/el. 2021, art. 207). Wytyczne, służące prawidłowej realizacji obowiązków przez beneficjenta, stanowią zazwyczaj element umowy zawieranej przez upoważnioną instytucję z beneficjentem, gdyż klauzula o przestrzeganiu wytycznych zawierana jest w treści umów o dofinansowanie.
W związku z powyższym, to m.in. umowa o dofinansowanie opracowana w ramach systemu realizacji programu operacyjnego wraz z zaakceptowanym wnioskiem o dofinansowanie oraz wytyczne są dokumentami regulującymi procedury wydatkowania środków europejskich.
Idąc dalej trzeba wyjaśnić, że samo naruszenie procedur obowiązujących przy wykorzystaniu środków pochodzących z budżetu UE nie oznacza automatycznie obowiązku stosowania korekt i zwrotu środków unijnych. Konieczna jest bowiem ocena skutków tego naruszenia. Środki unijne podlegają zatem zwrotowi tylko wówczas gdy wykorzystano je z naruszeniem procedur, które to naruszenie stanowi "nieprawidłowość" w rozumieniu art. 2 pkt 36 rozporządzenia ogólnego. Artykuł 207 ust. 1 pkt 2 i 3 u.f.p. należy bowiem interpretować w powiązaniu z art. 2 pkt 36 rozporządzenia ogólnego, zgodnie z którym nieprawidłowością jest każde naruszenie prawa unijnego lub prawa krajowego dotyczące stosowania prawa unijnego, wynikające z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego zaangażowanego we wdrażanie EFSI, które ma lub może mieć szkodliwy wpływ na budżet Unii poprzez obciążenie budżetu Unii nieuzasadnionym wydatkiem. Pojęcie "nieprawidłowości" oparte na naruszeniu prawa Unii było przedmiotem rozważań TSUE dotyczących art. 1 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE, Euratom) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz.U.UE L 312 z 23.12.1995 r., s.1 ze zm.) i art. 2 pkt 7 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (Dz.U. UE L 210 z 31.07.2006, s. 25, ze zm.), których brzmienie jest analogiczne do brzmienia art. 2 pkt 36 rozporządzenia ogólnego. W wyroku z dnia 26 maja 2016 r. w sprawach połączonych C-260/14 i C-261/14, Județul Neamț i Județul Bacău przeciwko Ministerul Dezvoltării Regionale și Administrației Publice, (ECLI:EU:C:2016:360) TSUE wskazał, że pojęcie "nieprawidłowości" należy interpretować szeroko, tzn., że należy objąć nim wszystkie naruszenia prawa Unii sensu stricto, jak również naruszenia przepisów krajowych dotyczących stosowania prawa Unii – "(...) ponieważ działania sporne w sprawach w postępowaniu głównym skorzystały z finansowania Unii, działania te należą do zakresu zastosowania prawa Unii. Tym samym pojęcie "nieprawidłowości" w rozumieniu art. 1 ust. 2 rozporządzenia nr 2988/95 i art. 2 pkt 7 rozporządzenia nr 1083/2006 winno być interpretowane jako obejmujące swym zakresem nie tylko każde naruszenie prawa Unii, ale również naruszenie prawa krajowego, które przyczynia się do zapewnienia właściwego stosowania prawa Unii w dziedzinie zarządzania projektami finansowanymi z funduszy Unii" (pkt 37). Pod pojęciem szkody w budżecie Unii należy rozumieć zarówno szkodę rzeczywistą, jak i potencjalną, stanowiące odpowiednio uszczerbek finansowy już powstały w budżecie Unii lub budżetach zarządzanych przez Unię na skutek wypłaty nienależnych środków, jak również uszczerbek, na jaki te budżety zostały narażone (wyrok z dnia 14 lipca 2016 r., Wrocław – miasto na prawach powiatu, C-406/14, EU:C:2016:562, pkt 44 i przytoczone tam orzecznictwo).
Wobec powyższego należy stwierdzić, że każde naruszenie prawa unijnego lub prawa krajowego dotyczącego stosowania prawa unijnego, wynikające z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego zaangażowanego we wdrażanie europejskich środków, które ma lub może mieć szkodliwy wpływ na budżet Unii poprzez obciążenie budżetu Unii nieuzasadnionym wydatkiem stanowi nieprawidłowość, której stwierdzenie w operacjach nakłada na państwo członkowskie - zgodnie z art. 143 rozporządzenia ogólnego - obowiązek dokonania m.in. korekt finansowych i wszczęcia procedur zmierzających do odzyskania środków unijnych.
Wyżej wskazana "nieprawidłowość" ma miejsce w sytuacji, gdy wskutek naruszenia procedur doszło do powstania szkody lub mogłoby dojść do jej powstania w budżecie ogólnym UE. Możliwość powstania szkody należy rozumieć jako możliwość uszczuplenia środków unijnych. Dla uznania zatem, że doszło do powstania "nieprawidłowości" w rozumieniu art. 2 pkt 36 rozporządzenia ogólnego wystarczy ustalenie, że wskutek naruszenia procedur obowiązujących przy wydatkowaniu środków unijnych powstała hipotetyczna możliwość powstania szkody w budżecie ogólnym UE (por. wyrok WSA w Gliwicach z 30 stycznia 2020 r., sygn. akt III SA/Gl 1013/19, LEX nr 2784937). Stwierdzenie przy tym wystąpienia szkody "rzeczywistej" nie ma podstawowego znaczenia (por. wyrok NSA z dnia 10 września 2015 r., sygn. akt II GSK 175/15).
Z kolei, zgodnie z art. 143 ust. 1 rozporządzenia ogólnego wynika, że odpowiedzialność za badanie nieprawidłowości, dokonywanie wymaganych korekt finansowych oraz odzyskiwanie kwot spoczywa w pierwszej kolejności na państwach członkowskich. W przypadku nieprawidłowości systemowej państwo członkowskie rozszerza zakres swego dochodzenia w celu objęcia nim wszystkich operacji, których nieprawidłowości te mogą dotyczyć.
Powyższy przepis koresponduje także z treścią art. 122 ust. 1 rozporządzenia ogólnego, wedle którego państwa członkowskie zapewniają, aby systemy zarządzania i kontroli programów operacyjnych były ustanawiane zgodnie z art. 72, 73 i 74. Także z treścią ustępu 2 tego przepisu - państwa członkowskie zapobiegają nieprawidłowościom oraz je wykrywają i korygują, a także odzyskują kwoty nienależnie wypłacone wraz z odsetkami z tytułu zwrotu tych kwot po terminie. Ponadto państwa członkowskie powiadamiają Komisję o nieprawidłowościach przekraczających 10 000 EUR tytułem wkładu z jakiegokolwiek funduszu polityki spójności lub z EFMR i regularnie informują ją o istotnych postępach przebiegu powiązanych postępowań administracyjnych i prawnych.
Przepisy rozporządzenia ogólnego określają także ogólne zasady funkcjonowania systemów zarządzania i kontroli programów operacyjnych, oraz funkcje instytucji zarządzającej. Wśród tych zasad jest zapewnienie funkcjonowania procedur dla zapewnienia poprawności i prawidłowości deklarowanych wydatków (art. 72 pkt c rozporządzenia ogólnego) oraz zapewnienie zapobiegania nieprawidłowościom, w tym nadużyciom finansowym, ich wykrywania i korygowania, odzyskiwania kwot nienależnie wypłaconych wraz z odsetkami z tytułu zwrotu tych kwot po terminie (art. 72 pkt h rozporządzenia ogólnego).
Kolejne obowiązki państw członkowskich zawarte są w art. 74 ust. 1 i 2 rozporządzenia ogólnego: państwa członkowskie wypełniają obowiązki w zakresie zarządzania, kontroli i audytu oraz przyjmują na siebie wynikające z tego obowiązki określone w przepisach w sprawie zarządzania dzielonego ustanowionych w rozporządzeniu finansowym i w przepisach dotyczących poszczególnych funduszy. Zapewniają, aby systemy zarządzania i kontroli programów były ustanawiane zgodnie z przepisami dotyczącymi poszczególnych funduszy oraz aby systemy te funkcjonowały skutecznie.
Przepis art. 125 ust. 1 rozporządzenia ogólnego ustanawia ogólną zasadę, że instytucja zarządzająca odpowiada za zarządzanie programem operacyjnym zgodnie z zasadą należytego zarządzania finansami. Ustępy 2, 3 i 4 tego przepisu określają zaś szczegółowe obowiązki instytucji zarządzającej w zakresie odpowiednio: zarządzania programem operacyjnym, wyborem operacji, zarządzania finansowego i kontroli programu operacyjnego.
W krajowym porządku prawnym zadania instytucji zarządzającej określone zostały w art. 9 ust. 2 ustawy wdrożeniowej. Stosownie do treści art. 9 ust. 1 pkt 2 ustawy wdrożeniowej instytucją zarządzającą jest zarząd województwa - w przypadku regionalnego programu operacyjnego.
Skoro procedury jakich naruszenie może uzasadniać zastosowanie art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p., mogą wynikać nie tylko z aktu prawa powszechnie obowiązującego, ale także z łączącej strony umowy o dofinansowanie, w której zostaje określony uzgodniony sposób działania beneficjenta, to w pierwszej kolejności należy prześledzić właśnie te postanowienia umowne.
Zgodnie z § 2 ust. 2 umowy o dofinansowanie IPAW przyznało beneficjentowi dofinansowanie na realizację projektu w warunkach określonych w umowie. Dofinansowanie było przeznaczone na pokrycie wydatków kwalifikowanych ponoszonych (§ 2 ust. 3 umowy).
Przez wydatki kwalifikowane należy rozumieć koszty lub poniesione wydatki w związku z realizacją projektu, kwalifikujące się do refundacji i/lub rozliczenia, uznane za kwalifikowalne ze względu na spełnienie kryteriów określonych m.in. w rozporządzeniu ogólnym, rozporządzeniu Komisji nr 215/2014, rozporządzeniu Parlamentu Europejskiego i Rady nr 1301/2013, rozporządzeniu Komisji nr 651/2014 i wydanych na jego podstawie rozporządzeń pomocowych, jak również w rozumieniu ustawy wdrożeniowej i przepisów rozporządzeń wydanych na podstawie ustawy wdrożeniowej oraz zgodnie z krajowymi zasadami kwalifikowalności wydatków w okresie programowania 2014- 2020, ze Szczegółowym Opisem Osi Priorytetowych RPO WD 2014-2020, Wytycznymi w zakresie kwalifikowalności wydatków w ramach Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności na lata 2014-2020, Wytycznymi programowymi w zakresie kwalifikowalności wydatków finansowanych z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Dolnośląskiego 2014-2020, jak również z zasadami określonymi w Regulaminie konkursu/ ubiegania się o wsparcie w trybie pozakonkursowym (§ 1 pkt 38 umowy).
Nieprawidłowością w rozumieniu umowy jest nieprawidłowość, o której mowa w art. 2 pkt 36 rozporządzenia ogólnego (§1 pkt 13 umowy).
Okres kwalifikowalności wydatków został określony w § 3 ust. 3 umowy, zgodnie z którym okres kwalifikowalności wydatków zaczyna rozpoczyna się w dniu 4 maja 2017 r., a kończy w dniu 18 lutego 2019 r.
Na podstawie umowy o dofinansowanie beneficjent zobowiązał się do realizacji projektu zgodnie i w oparciu o wniosek o dofinansowanie oraz o harmonogram rzeczowo-finansowy. Harmonogram rzeczowo-finansowy, opracowany przez beneficjenta na podstawie wniosku o dofinansowanie, uzgodniony z IPAW przed zawarciem umowy, stanowi załącznik nr 2 do umowy (§ 6 ust. 1 zd. pierwsze i drugie umowy).
Odzyskiwanie nieprawidłowo wykorzystanego dofinansowania zostało uregulowane w § 13 umowy. Zgodnie z § 13 ust. 1 umowy w przypadku stwierdzenia wystąpienia nieprawidłowości, o której mowa w § 1 pkt 13) umowy, w projekcie realizowanym przez beneficjenta, IPAW podejmuje odpowiednie działania mające na celu niedopuszczenie do sfinansowania nieprawidłowo poniesionych wydatków, w tym nakłada korekty finansowe, za nieprawidłowości w zakresie udzielania zamówień, których wysokość będzie ustalana w oparciu o Taryfikator. Stwierdzenie wystąpienia nieprawidłowości oraz nałożenie korekty finansowej, bądź wyłączenie wydatków z kwalifikowalności jest poprzedzone czynnościami wyjaśniającymi prowadzonymi przez IPAW, podczas których instytucja ta może uwzględnić wyniki kontroli przeprowadzonych przez inne uprawnione podmioty. Niestwierdzenie wystąpienia nieprawidłowości w toku wcześniejszej kontroli przeprowadzonej przez IPAW lub inną właściwą instytucję nie stanowi przesłanki odstąpienia od odpowiednich działań, o których mowa w ust. 4 lub 5, zmierzających do wyeliminowania negatywnych skutków finansowych tej nieprawidłowości, jeżeli taka zostanie stwierdzona na dalszym etapie realizacji Projektu, w przypadku późniejszego stwierdzenia jej wystąpienia (§ 13 ust. 2 umowy). W przypadku stwierdzenia wystąpienia nieprawidłowości/konieczności wyłączenia wydatków z kwalifikowalności w uprzednio zatwierdzonym wniosku o płatność IPAW nakłada korektę finansową/wyłącza wydatki z kwalifikowalności oraz wszczyna procedurę odzyskiwania od beneficjenta środków w części dotyczącej Funduszu w wysokości odpowiadającej wartości korekty finansowej/wydatków niekwalifikowalnych, zgodnie z art. 207 u.f.p. (§ 13 ust. 5 umowy).
Z analizy umowy należy wywieść wniosek, że celem otrzymania dofinansowania, beneficjent winien zrealizować pełen zakres rzeczowy projektu, w okresie wskazanym w § 3 ust. 1 umowy, osiągając tym samym w stosownym terminie cel, który został przez niego określony we wniosku o dotację.
Trafnie wskazał organ II instancji, że umowa o dofinansowanie projektu jest umową celową, tj. instytucja zarządzająca przekazuje środki na realizację konkretnego celu. Celem projektu zadeklarowanego przez beneficjenta było zmniejszenie tempa wzrostu zanieczyszczeń spowodowanych ruchem drogowym w mieście B.-Gorce, a także zwiększenie efektywności energetycznej systemu oświetlenia drogowego. Osiągnięcie celu było możliwe dzięki wybudowaniu systemu zarządzania ruchem i energią, modernizacji systemu oświetlenia drogowego, budowie drogi rowerowej oraz budowie obiektów "[...]" i "[...]" na terenie miasta B.
Jak wynika z akt sprawy, beneficjent składał wnioski o płatność deklarując wykonanie poszczególnych etapów inwestycji. Po zakończeniu okresu trwania projektu organ powziął jednak wątpliwość odnośnie rzeczywistej realizacji projektu i przeprowadził kontrolę doraźną, podczas której stwierdzono, że beneficjent zamontował 2 tablice, które nie działają, oświetlenie w dzielnicy K. nie funkcjonuje, system zarządzania ruchem nie działa, beneficjent nie wybudował 2 miejsc postojowych "[...]" przy "ul. [...]" i [...], nie wymienił wszystkich opraw oświetleniowych.
Wskazane w decyzji wydatki poniesione przez beneficjenta zostały również zakwestionowane przez organ pod kątem spełnienia przez nie wytycznych w zakresie kwalifikowalności.
W ocenie Sądu po przeanalizowaniu całości okoliczności niniejszej sprawy należało stwierdzić, że Zarząd Województwa prawidłowo ustalił, że działanie beneficjenta stanowiące naruszenie procedur szczegółowo wskazywanych w zaskarżonej decyzji i opisanych powyżej, stanowiły nieprawidłowości dotyczące realizacji zakresu rzeczowego projektu, które przełożyły się bezpośrednio na nieosiągnięcie wskaźników produktowych i rezultatu, czyli nieosiągnięcie finalnego celu projektu, co w konsekwencji uzasadniało wezwanie beneficjenta do dokonania zwrotu całej kwoty dofinansowania. Brak zastosowania się do wezwania stanowił następnie podstawę do wszczęcia postępowania w zakresie zwrotu udzielonego dofinansowania i wydania kwestionowanych decyzji organów I i II instancji.
W tym zakresie należy wyjaśnić, że efektem realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia miało być osiągnięcie celu głównego projektu w postaci zmniejszenia tempa wzrostu zanieczyszczeń spowodowanych ruchem drogowym w Boguszowie-Gorcach, a także zwiększenie efektywności energetycznej oświetlenia drogowego.
Beneficjent określił we wniosku, że priorytetami do osiągnięcia ww. celu będzie:
- redukcja emisji CO2, obniżenie poziomu hałasu, a co się z tym wiąże poprawa jakości powietrza i poprawa środowiska naturalnego, w szczególności poprzez ograniczenie indywidualnego ruchu samochodowego, budowę systemu zarządzania ruchem i energią oraz modernizację systemu oświetlenia drogowego;
- redukcja zużycia energii pierwotnej i finalnej poprzez podniesienie efektywności energetycznej systemu oświetlenia w dzielnicy G. i K.;
- zmniejszenie natężenia ruchu samochodowego w mieście B., poprzez budowę obiektów P. i B. oraz modernizację przystanków autobusowych;
- poprawa bezpieczeństwa ruchu drogowego w wyniku odciążenia komunikacyjnego centrum B. i modernizacji przystanków autobusowych, modernizacji oświetlenia i system zarządzania ruchem i energią;
- skrócenie czasu podróży poprzez wykorzystanie komunikacji zbiorowej,
- poprawa dostępności publicznego transportu zbiorowego poprzez budowę obiektów P. i B. w B.
Ustaleniu, że beneficjent osiągnął ww. cele projektu, miały służyć skwantyfikowane wskaźniki osiągnięcia rzeczowej realizacji projektu. Wskaźniki te zostały szczegółowo określone w załączniku nr 6 do umowy i dzieliły się na wskaźniki produktu: budowa [...] km dróg rowerowych, budowa 3 szt. obiektów "[...]", budowa 3 szt. obiektów "[...]" i 9 szt. miejsc w wybudowanych ww. obiektach "[...]", a także wskaźniki rezultatu: 2268 samochodów korzystających z miejsc postojowych oraz obniżenie o 79,95 ton równoważnika CO2 emisji gazów cieplarnianych.
W harmonogramie rzeczowo-finansowym beneficjent określił precyzyjnie zakres rzeczowych działań, których wydatki mogłyby być sfinansowane z dotacji. Na zakres ten składały się:
- montaż 2 tablic-znaków o zmiennej treści, połączonych z centrum zarządzania systemem zarządzania oświetleniem drogowym i ruchem zlokalizowanym w siedzibie Urzędu Miejskiego B. oraz montaż systemu sterowania oświetleniem w ciągu wymienionych w ww. załączniku ulic,
- budowę drogi rowerowej o długości ok. [...] m,
- budowę obiektów P. i B. – m.in. budowa 9 miejsc postojowych P. przy "ul.[...]" – 2 szt., przy "ul. [...]" – 2 szt., przy "ul. [...]" – 5 szt.;
- wymianę 432 szt. opraw oświetleniowych i 427 szt. słupów oświetlenia drogowego (późniejsza zmiana wprowadzona aneksem: 355 szt. opraw oświetleniowych oraz 348 szt. słupów oświetlenia drogowego);
- działania promocyjne - montaż 6 tablic informacyjnych, 6 tablic pamiątkowych oraz 2 ogłoszenia w mediach.
Skoro jednak, w okresie kwalifikowalności projektu, doszło do licznych nieprawidłowości tj. brak działania tablic o zmiennej treści, brak funkcjonowania systemu zarządzania ruchem, brak wybudowania wszystkich miejsc postojowych, brak zamontowania wszystkich opraw oświetleniowych, to nie można stwierdzić, iż w sprawie został osiągnięty konkretny cel umowy. Skarżąca zobowiązała się natomiast do realizacji projektu w pełnym zakresie.
Beneficjentowi przysługuje natomiast dofinansowanie za zrealizowanie umowy, celu projektu o określonej nazwie, a nie za sam fakt dążenia do jego osiągnięcia.
Na zrealizowanie projektu (poniesienie kwalifikowanych wydatków) beneficjent miał czas do dnia 18 lutego 2019 r., który był już raz przedłużany. W zakresie realizacji wskaźników rezultatu termin ten był dłuższy i wynosił 12 mcy od daty zakończenia projektu. Terminów tych beneficjent nie dochował, realizując część inwestycji po ww. terminach.
Organ II instancji zasadnie wskazał, że cel i priorytety projektu określone we wniosku stanowiły wiele elementów, wzajemnie się uzupełniających, które składały się na pewną całość, które z kolei winny spełniać łączne cele wskazane we wniosku, mierzone wskaźnikami.
Brak osiągnięcia wszystkich wskaźników oznacza w przedmiotowym stanie faktycznym brak rezultatu wykonania umowy.
Należy bowiem stwierdzić, że zakres wykonanych przez beneficjenta prac nie wpływa realnie na ograniczenie niskiej emisji transportowej w ramach kompleksowych strategii niskoemisyjnych stanowiący cel szczegółowy działania 3.4. "Wdrażanie strategii niskoemisyjnych".
Niezrealizowanie głównego celu umowy, w terminach ustalonych w umowie, spowodowało konieczność orzeczenia o zwrocie całości środków, a nie tylko proporcjonalnego obniżenia dofinansowania biorąc pod uwagę stan zaawansowania wykonanych prac.
W tym zakresie niezasadne jest stanowisko strony skarżącej o konieczności stosowania odpowiednich korekt finansowych, a także o zastosowaniu zasady proporcjonalności.
W tym zakresie należy wyjaśnić, że organ ustosunkował się do zarzutu przedwczesności decyzji z uwagi na brak uprzedniego zastosowania korekty finansowej. Organ wyjaśnił, że nałożenie korekty finansowej nie wymaga uprzedniego wydania decyzji administracyjnej w tym zakresie (por. wyrok NSA z dnia 27 października 2014 r., sygn. akt II GPS 2/14, LEX nr 1523401. Nakładanie korekt jest elementem stanu faktycznego decyzji o zwrocie, która podlega kontroli sądowej.
Dodatkowo należy też wyjaśnić, że w świetle jednolitego stanowiska sądów administracyjnych nie ulega wątpliwości, że rozstrzygnięcie administracyjnej sprawy zwrotu pomocy unijnej nie jest uzależnione od uprzedniego rozwiązania umowy o dofinansowanie projektu. Co do zasady rozwiązanie umowy o dofinansowanie, towarzyszące niekiedy okolicznościom żądania zwrotu pomocy, stanowi wyłącznie jeden z elementów stanu faktycznego sprawy zwrotu dofinansowania projektu podlegający ocenie instytucji zarządzającej z punktu widzenia jej znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów sprawy. Regulacje unijne i krajowe, w tym dokumentacja składająca się na regionalne programy operacyjne, nie uzależniają obowiązku beneficjenta zwrotu wypłaconych kwot pomocy finansowej od pozostawania w obrocie prawnym umowy o dofinansowanie.
Brak zastosowania zatem korekt finansowych nie wpływa na możliwość dochodzenia przez organy zwrotu dofinansowania w sytuacji, gdy stwierdzone nieprawidłowości obejmują – jak w niniejszej sprawie – zwrot całości wypłaconych kwot dofinansowania z uwagi na niezrealizowanie projektu w ujęciu kompleksowym.
Odnosząc się do zarzutu braku zastosowania zasady proporcjonalności, która polega na dostosowaniu wysokości nałożonej korekty finansowej do wartości nieprawidłowości, należy wyjaśnić, że zaistniała nieprawidłowość w sprawie dotyczy w zasadzie braku spełnienia przedmiotu umowy i dotyczy braku osiągnięcia podstawowego celu, dla jakiego umowa została zawarta.
Brak zrealizowania celu umowy powoduje następcze stwierdzenie, że cała kwota dotacji winna być zwrócona bowiem cały projekt nie został osiągnięty.
Próby argumentowania przez stronę skarżącą, iż projekt ten osiągnął cele wskazane we wniosku nie mogą być uznane za prawidłowe. Co prawda rację ma strona skarżąca, że przedmiotowy projekt wpisuje się w szerszą strategię PGN, do której przystąpiło 15 gmin, nie zmienia to jednak finalnego wniosku, że strona skarżąca swojego projektu nie wykonała.
Nie zasługuje na uznanie zarzut konieczność oceny spełnienia przez beneficjenta realizacji projektu w odniesieniu do terenu całej Aglomeracji Wałbrzyskiej. Cel projektu został dokładnie określony i dotyczy on zmniejszenia tempa wzrostu zanieczyszczeń w mieście B., a także zwiększenia efektywności energetycznej systemu oświetlenia drogowego na terenie gminy. Powoływane przez skarżącego projekty jak np.: "Wdrażanie strategii niskoemisyjnych w Gminie Ś." oraz "Inwestycje ograniczające indywidualny transport w Gminie J. poprzez budowę "[...]", dotyczą natomiast odrębnych inwestycji, które mają swoje odrębne stany faktyczne i oceniane są w oddzielnych sprawach administracyjnych.
Brak jest zatem podstaw, jak słusznie na to wskazał organ II instancji, do rozróżniania środków w ramach procedury na część wydatkowaną w sposób prawidłowy i część dotkniętą uchybieniami. Środki unijne nie służą bowiem realizacji samej inwestycji (która w niniejszej sprawie nie została de facto zrealizowana w pełni), ale osiągnięciu konkretnych celów, ze względu na które dany projekt został wybrany w naborze.
Warto również wyjaśnić, że w stanie faktycznym przedmiotowej sprawy brak zawarcia kolejnego aneksu dotyczącego zmian w zakresie rzeczonym projektu był podyktowany nie tyle brakiem wystąpienia przez stronę skarżącą ze stosowanym wnioskiem w tym zakresie, ale też tym, iż przedmiotowe zmiany w harmonogramie rzeczowym powodowałyby istotne zmiany wpływające na stanowisko, iż projekt nie spełniałby de facto kryteriów wyboru, na podstawie którego został wybrany do dofinansowania.
Zgodnie bowiem z art. 52a ustawy wdrożeniowej umowa o dofinansowanie projektu oraz decyzja o dofinansowaniu projektu mogą zostać zmienione, w przypadku gdy zmiany nie wpływają na spełnianie kryteriów wyboru projektu w sposób, który skutkowałby negatywną oceną tego projektu.
Mimo zatem cywilnoprawnego charakteru zawartej umowy, przyznane i wypłacone środki nadal pozostają środkami publicznymi, które mogą być wykorzystane wyłącznie w celu i na warunkach określonych w danym naborze – w przedmiotowej sprawie w naborze organizowanym w ramach RPO WD 2014-2020. Należy również podkreślić, że przystąpienie do realizacji projektów finansowanych w ramach programów operacyjnych jest dobrowolne, jednakże zawarcie umowy wiąże się nie tylko z nabyciem przez beneficjenta odpowiednich uprawnień, ale także nakłada na beneficjenta szereg obowiązków, które beneficjent zobowiązał się przestrzegać, w tym obowiązki związane z dysponowaniem środkami publicznymi, które beneficjent bierze na siebie z chwilą przystąpienia do umowy o dofinansowanie projektu (por. wyrok NSA z dnia 11 października 2018 r., sygn. akt I GSK 873/18).
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, iż odpowiedzialność za wystąpienie okoliczności skutkujących obowiązkiem zwrotu środków opiera się na obiektywnych kryteriach niewypełnienia warunków umowy o dofinansowanie. Bez znaczenia jest, czy można beneficjentowi przypisać bezpośrednio winę z tytułu zaistniałych zdarzeń. W razie stwierdzenia wystąpienia przesłanek z art. 207 ust. 1 u.f.p. organ nie bada winy czy też zamiaru beneficjenta, jego dobrej bądź złej wiary. W ustawie powyższej nie przewidziano żadnych okoliczności - wystąpienia winy lub jej rodzaju, czy też zakresu udziału podmiotów trzecich w powstaniu sytuacji prowadzących do zwrotu środków. Beneficjent podpisując umowę o dofinansowanie projektu otrzymuje bezzwrotną pomoc pod warunkiem zrealizowania określonych w niej warunków.
Umowa stanowi podstawowe źródło uprawnień i obowiązków jej stron, w tym beneficjenta, a beneficjent ponosi pełną odpowiedzialność za realizację zaakceptowanego i sfinansowanego ze środków publicznych projektu (środki krajowe i europejskie).
Podkreślić należy, że podpisując umowę o dofinansowanie projektu strona miała świadomość, jakie przepisy ją wiążą i jakie są konsekwencje ich naruszenia. Należy wskazać, że wedle utrwalonego orzecznictwa TSUE nie można powoływać się na zasadę uzasadnionych oczekiwań wobec konkretnego przepisu aktu prawnego Unii, zaś zachowanie organu administracji krajowej, na którym spoczywa obowiązek stosowania prawa Unii, które pozostaje w sprzeczności z tym przepisem, nie może rodzić uzasadnionych oczekiwań po stronie podmiotu gospodarczego, prowadzących do czerpania korzyści z traktowania sprzecznego z prawem Unii (zob. wyroki: z dnia 1 kwietnia 1993 r., Lageder i in., od C-31/91 do C-44/91 EU:C:1993:132, pkt 35; z dnia 20 czerwca 2013 r., Agroferm, C-568/11, EU:C:2013:407, pkt 52; a także z dnia 20 grudnia 2017 r., Erzeugerorganisation Tiefkühlgemüse, C-516/16, EU:C:2017:1011, pkt 69). Niezgodność z przepisami, do przestrzegania których strona była zobowiązana, nie pozwala na przyjęcie, że strona mogła w sposób uzasadniony oczekiwać, że do naruszenia nie doszło. Działanie organu w postaci wypłaty środków, kiedy doszło do naruszenia przepisów postanowień umowy oraz wytycznych, nie może, zgodnie z przywołanym orzecznictwem TSUE, wzbudzić u beneficjenta pomocy uzasadnionych oczekiwań co do jej prawidłowości. Jedynie zapewnienia zgodne z właściwymi przepisami mogą być podstawą uzasadnionych oczekiwań (wyrok z dnia 23 lutego 2006 r., Cementbouw Handel & Industrie/Komisja, T-289/02, EU:T:2006:64, pkt 77).
Organ prawidłowo skonstatował, że zaistniałe nieprawidłowości spowodowały ryzyko wystąpienia szkody w budżecie UE oraz prawidłowo uzasadnił swoje stanowisko, obszernie opierając się na obowiązujących regulacjach prawa krajowego i unijnego.
Biorąc pod uwagę wyjaśnienia organów administracji, należy wskazać, że organ II instancji dokonał pogłębionej analizy skutków naruszeń zaistniałych w sprawie na finalny cel umowy i na finalny wniosek dotyczący uznania, że w sprawie doszło do wystąpienia szkody w budżecie UE. Organ II instancji prawidłowo ustalił, że działanie beneficjenta stanowiące naruszenie postanowień umowy i wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków spowodowało wystąpienie szkody w budżecie UE, co organ szczegółowo przedstawił w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Organ administracji przeprowadził wyczerpujące postępowanie oraz przedstawił poczynione ustalenia i szczegółową analizę zastosowanych regulacji. Podkreślić także trzeba, że organ wnikliwie ustosunkował się do zarzutów podnoszonych przez beneficjenta.
W ustalonym prawidłowo stanie faktycznym organy zastosowały właściwe przepisy prawa materialnego unijnego i krajowego, które powołano, właściwie zinterpretowano i omówiono w zaskarżonej decyzji.
Niezasadne również okazały się zarzuty naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w tym m.in. art. 7, art. 12, art. 77 k.p.a. Ocena dowodów, jakiej dokonał organ, nie wykraczała poza ramy swobodnej oceny dowodów i jako taka korzysta z ochrony przewidzianej w art. 80 k.p.a. Sąd stwierdził, że wbrew argumentacji skargi organ odwoławczy rozważył wszystkie dowody, dokonał ich oceny, a następnie wynik tej oceny przedstawił w prawidłowo sporządzonym, spełniającym wymogi art. 107 § 3 k.p.a., uzasadnieniu decyzji administracyjnej. To, że wnioski wyprowadzone przez skarżącą są inne, nie oznacza naruszenia wskazanych przepisów procedury.
Z akt sprawy wynika, że organy dochowały należytej staranności w prowadzeniu postępowania, tak w I jak i II instancji. Organy administracji dążyły w sposób adekwatny do stanu faktycznego sprawy do wyjaśnienia wszelkich okoliczności związanych z realizacją projektu. W toku postępowania dokonały własnych ustaleń dotyczących występujących w ramach projektu nieprawidłowości.
Sąd podziela w całości zaprezentowane w tym zakresie stanowisko organu i jego argumentację. Podnoszone przez beneficjenta zarzuty nie zdołały zaprzeczyć stanowisku, iż strona skarżąca nie wywiązała się z ciążących na niej obowiązków wynikających z zawartej umowy o dofinansowanie, nie realizując w pełni projektu do którego zobowiązała się, pobierając na ten cel środki unijne.
Z przedstawionych wyżej względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 p.p.s.a orzekł jak w sentencji.