III SA/WR 383/06

III SA/Wr 383/06 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2006-12-05
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-07-28
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Anna Moskała /przewodniczący/
Jerzy Strzebińczyk /sprawozdawca/
Maciej Guziński
Symbol z opisem
6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
_Uchylono zaskarżony akt
Powołane przepisy
Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
art. 18  ust. 2  pkt 3
Ustawa z dnia 8 marca 1990 o samorządzie gminnym - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Moskała Sędziowie Sędzia WSA Maciej Guziński Sędzia WSA Jerzy Strzebińczyk (sprawozdawca) Protokolant Paulina Rosiak po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 5 grudnia 2006 r. sprawy ze skargi G. G. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody D. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miejskiej w G. w sprawie ustalenia słownika nazw ulic i placów w G. oraz zasad tworzenia nazw ulic i placów w przyszłości uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze.
Uzasadnienie
W rozstrzygnięciu nadzorczym z dnia [...], Nr [...], Wojewoda D. - działając na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (jednolity tekst - Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) - stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej w G. Nr [...] z dnia [...] w sprawie ustalenia słownika nazw ulic i placów w G. oraz zasad tworzenia nazw ulic i placów w przyszłości.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ nadzoru stwierdził, iż uchwała ta została podjęta bez podstawy prawnej oraz z istotnym naruszeniem art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy o samorządzie gminnym, a także art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
W ocenie Wojewody D., art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy o samorządzie gminnym nie mógł stanowić podstawy normatywnej dla wydania zakwestionowanej uchwały. Przepis ten upoważnia bowiem radę gminy jedynie do podejmowania uchwał w sprawach herbu gminy, nazw ulic i placów będących drogami publicznymi lub nazw dróg wewnętrznych a także wznoszenia pomników. Zgodnie zaś z art. 7 Konstytucji RP, organy władzy publicznej działają w granicach i na podstawie prawa. Oznacza to, iż każda norma kompetencyjna musi być realizowana tak, aby działanie to nie naruszało innych przepisów ustawy.
Organ nadzoru podkreślił dalej, że - w świetle art. 94 Konstytucji RP - akty prawa miejscowego podejmowane są w oparciu o wyraźne upoważnienie ustawowe. Zakres upoważnienia musi być zawsze ustalany przez pryzmat zasad demokratycznego państwa prawnego, działania w granicach i na podstawie prawa oraz innych przepisów regulujących daną dziedzinę. Wojewoda wywodził w związku z tym, że realizując kompetencję, organ stanowiący musi ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny pomiędzy aktem wykonawczym a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenie prawa.
Organ nadzoru zwrócił ponadto uwagę na pogląd ugruntowany w doktrynie i w orzecznictwie dotyczący dyrektyw wykładni norm o charakterze kompetencyjnym. Naczelną zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji. Organ ten podkreślił ponadto, iż normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły (literalny). Funkcjonuje bowiem zakaz dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii.
Na poparcie słuszności przytoczonej argumentacji Wojewoda D. przytoczył wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 28 czerwca 2000 r. (K25/99, OTK 2000, Nr 5, poz. 141), w którym Trybunał - na kanwie art. 87 ust. 1 i art. 92 ust. 1 Konstytucji - nakazał stosowanie takich zasad przyjętych w polskim systemie prawnym jak: zakaz domniemania kompetencji prawodawczych, zakaz wykładni rozszerzającej kompetencje prawodawcze oraz zasadę głoszącą, że wyznaczenie jakiemuś organowi określonych zadań nie jest równoznaczne z udzieleniem mu kompetencji do ustanawiania aktów normatywnych służących realizowaniu tych zadań.
Zdaniem organu nadzoru, Rada Miejska G. wyszła poza wytyczne zawarte w upoważnieniu, skoro unormowała stany, których normować nie może. W konsekwencji przekroczyła swoje kompetencje, co musiało skutkować zastosowaniem środków nadzorczych.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody D. z dnia [...] Gmina G. zarzuciła, iż organ nadzoru w istocie w ogóle nie sprecyzował, na czym miałoby polegać naruszenie art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy o samorządzie gminnym. W ocenie strony skarżącej, organ ten zastosował wykładnię ścieśniającą, ograniczając zastosowanie tego przepisu wyłącznie do kwestii nadawania nazw ulicom i placom. Wskazując na to uchybienie strona wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego aktu nadzoru.
W uzasadnieniu skargi zawarto zapatrywanie, iż trudno się zgodzić z zawężającym stanowiskiem organu nadzoru. Przyjęcie takiego poglądu oznaczałoby, że rada miejska może wypowiadać się jedynie w sprawie nadania nazwy i nie ma w ogóle możliwości uporządkowania istniejącego stanu rzeczy. Tymczasem - w ocenie skarżącej - literalne brzmienie art. 18 ust 2 pkt 13, w którym mowa o podejmowaniu uchwał w sprawach nazw ulic, w żaden sposób nie pozwala na zawężającą wykładnię. Przepis ten daje radzie wyłączną kompetencję do podejmowania uchwał w sprawach nazw ulic i placów, a więc również do uporządkowania, ujednolicenia istniejących nazw, czy też ustalenia słownika nazw ulic i placów. Brak jest innych unormowań prawnych dających radzie takie kompetencje. W szczególności niemożliwe jest regulowanie tych kwestii aktami niższej rangi, np. zarządzeniem wójta (burmistrza, prezydenta miasta).
Strona skarżąca odwołała się następnie do podobnej praktyki w wielu innych polskich miastach, które w taki sam sposób uporządkowały nazewnictwo ulic i placów (np. Częstochowa, Grodzisk Mazowiecki, Łańcut, Kozienice). Uchwały przyjęte przez Rady tych miejscowości obowiązują, a organy nadzoru nie podważały zastosowanej w nich podstawy prawnej. Zdaniem strony, nadzór wojewody nad działalnością uchwałodawczą samorządu polegać ma między innymi na ujednoliceniu praktyki w całym kraju. Nie do przyjęcia jest zatem sytuacja, kiedy Wojewodowie: M., Ś., L. i inni nie kwestionowali naruszenia prawa przez samorządy, natomiast Wojewoda D., będący reprezentantem tego samego rządu, ma w tej kwestii krańcowo odmienne zdanie.
W ocenie strony skarżącej niezrozumiały jest też zarzut naruszenia artykułów 7 i 94 Konstytucji RP, poprzez uchwalenie uchwały w sprawie ustalenia słownika nazw i ulic. Zdaniem Gminy, Rada Miejska działała w granicach i na podstawie obowiązującego prawa, tzn. w granicach zakreślonych w art. 18 ust 2 pkt 13 ustawy o samorządzie gminnym, który przyznaje radom gmin (i tylko radom gmin) prawo do podejmowania uchwał w szeroko pojętych sprawach nazw ulic, placów, itp. Gdyby ustawodawca chciał to uprawnienie zawęzić, użyłby np. sformułowania o "sprawach dotyczących jedynie nadawania nazw ulicom, placom itp."
W ostatniej części skargi zwrócono uwagę na to, że konieczność ujednolicenia nazewnictwa wyniknęła z art. 44 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych, przepisu przewidującego system informatycznego prowadzenia ewidencji ludności. W zasadach dotyczących pisowni ulic ustalonych dla programistów przyjęto, że długość nazwy ulicy przyjęta w systemie informatycznym wynosi 30 znaków. W przypadku nazw dłuższych należy stosować opracowane w gminie nazwy będące logicznymi skrótami nazw oryginalnych. System informatyczny wymaga też ujednoliconej pisowni nazw ulic występujących w adresach pobytu stałego lub czasowego. Reguły te pokrywają się w zasadzie z nazewnictwem przyjętym w spisie pocztowych numerów adresowych. W zasadach tych podano przykłady pisowni nazw ulic według norm obowiązujących w systemie PESEL (Powszechny Elektroniczny System Ewidencji Ludności). W ocenie strony, zasady pisowni nazw ulic i placów przyjęte w uchwale Rady Miejskiej G., uwzględniają wszystkie te wymogi.
W konkluzji skargi wyrażono zapatrywanie, że skoro uchwała Rady Gminy G. Nr [...] z dnia [...] nie narusza prawa, brak było podstaw do stwierdzenia przez Wojewodę D. nieważności tej uchwały.
W odpowiedzi organ nadzoru wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie. Uzupełniając swoją argumentację Wojewoda D. wywodził, że z zapisu, iż rada jest właściwa do podejmowania uchwał w sprawie nazw ulic i placów wynika, iż rada może nadawać nazwy. Z brzmienia przepisu nie wynika zaś kompetencja do wydawania jakichkolwiek zasad tworzenia nazw i ulic. Ilekroć ustawodawca miał zamiar przyznać radzie uprawnienie do wydawania uchwały w sprawie zasad, określa to uprawnienie jednoznacznie w normie kompetencyjnej. Normy tego typu występują zarówno z ustawie o samorządzie gminnym (np. w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. "a" i "b" oraz w art. 18 ust. 2 pkt 14 lit. "a"), jak i w ustawach szczególnych (np. w art. 43 ust. 2 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych - Dz. U. Nr 249, poz. 2104 i w art. 96 ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - jednolity tekst: Dz. U. z 2006 r., Nr 64, poz. 593 ze zm.). Wskazane przepisy dają radzie gminy kompetencje do uchwalenia aktu prawa miejscowego, kierowanego do nieokreślonego kręgu adresatów, na podstawie których rozstrzygane będą indywidualne sprawy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy).
Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach aktów nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządowych, do których to aktów należy zaliczyć bez wątpienia także rozstrzygnięcia nadzorcze wojewodów, a zatem i to konkretne rozstrzygnięcie, które zostało zaskarżone w niniejszej sprawie (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a.").
Godzi się dodatkowo podkreślić, iż - stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. - rozstrzygając w granicach sprawy, sąd nie jest jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną w niej podstawą prawną.
Uwzględniając przytoczone zasady oceny dokonywanej przez sądy administracyjne, należy stwierdzić, iż zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody D. nie mogło być utrzymane w obrocie prawnym, jako niezgodne z prawem.
Spór dotyczy w istocie wyłącznie kierunku prawidłowej wykładni normatywnego zwrotu "sprawy (...) nazw ulic i placów będących drogami publicznymi lub nazw dróg wewnętrznych" użytego przez legislatora w art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy z dnia 8 marca 1991 r. o samorządzie gminnym (jednolity tekst - Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.), powoływanej w dalszych wywodach jako "ustawa samorządowa". Gmina G. (a także Rada tego miasta) uważają, że cytowane określenie dotyczy szerokiego spektrum spraw związanych z nazwami ulic i placów, w tym także ustalania zasad ich nazewnictwa, natomiast Wojewoda D. ograniczył zakres spornego pojęcia wyłącznie do nadawania nazw ulicom i placom.
W pełni aprobując pogląd organu nadzoru o konieczności dokonywania ścisłej interpretacji norm kompetencyjnych - w świetle wszystkich przepisów przytoczonych w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego - należy jednak zwrócić uwagę, iż naruszenie tej zasady stanowi zarówno wykładnia rozszerzająca, jak i zwężająca.
Rozstrzygnięcie sporu usytuowanego w takiej płaszczyźnie wymaga odpowiedzi na podstawowe pytanie: czy pojęcie "sprawy" obejmuje na gruncie art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy samorządowej jedynie "nadawanie nazw ulicom i placom", czy też można w ramach takiego określenia pomieścić także "określenie zasad nadawania nazw" tym obiektom. Skład orzekający Sądu uznał za prawidłowy drugi kierunek interpretacji, kierując się następującymi względami.
Za taką konkluzją przemawiają w pierwszej kolejności reguły wykładni językowej i logicznej. Wzajemną relację pojęć "sprawy" i "zasady" przesądził prawodawca jednoznacznie w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. "a" i "b" tej samej ustawy, przewidując w tych przepisach wyłączną kompetencję rady gminy do "podejmowania uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących: a) określania zasad nabycia, zbycia i obciążenia nieruchomości gruntowych oraz ich wydzierżawiania lub najmu na okres dłuższy niż trzy lata (...), b) emitowania obligacji oraz określania zasad ich zbywania, nabywania i wykupu przez wójta..." Z takiego ujęcia całego art. 18 ust. 2 pkt 9 (zawierającego wszak jeszcze dodatkowe wyliczenie, w postaci liter od "c" do "i") wynikają dwa wnioski. Po pierwsze ten, iż normatywne pojęcie "sprawy" jest pojęciem zbiorczym, obejmującym wiele szczegółowych kwestii. Drugi wniosek sprowadza się do oczywistej konstatacji, że w przepisie analizowanym w tym miejscu wywodu, pojęcie to ("sprawy") jest szersze, bowiem w jego ramach mieści się również "określanie zasad". Zdaniem Sądu, uwzględniając postulat racjonalnego ustawodawcy, brak jakichkolwiek przeciwwskazań do przyjęcia poglądu, iż tożsamym zwrotom językowym, używanym przez prawodawcę w tym samym akcie prawnym, należy w każdym przypadku nadawać identyczne znaczenie. Skoro zatem w art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy samorządowej zostało użyte - identyczne, jak w art. 18 ust. 2 pkt 9 - sformułowanie "sprawy", w obu przypadkach trzeba mu nadać to samo znaczenie. Trafnie podkreślono w skardze, że gdyby ustawodawca zamierzał zawęzić sens tego pojęcia, powinien był nadać inne brzmienie pierwszemu z ostatnio przywołanych przepisów, przewidując np., że do wyłącznej właściwości rady gminy należy "podejmowanie uchwał w sprawach herbu gminy, nadawania nazw ulic i placów będących drogami publicznymi lub nadawania nazw dróg wewnętrznych...".
Godzi się dodatkowo zauważyć, że w aktualnym stanie prawnym brak przepisów, które precyzowałyby zasady nadawania nazw ulicom i placom. Nie obowiązują już bowiem regulujące wcześniej te zagadnienia: rozporządzenie Prezydenta z dnia 24 października 1934 r. o ustalaniu nazw miejscowości i obiektów fizjograficznych oraz o numeracji nieruchomości (Dz. U. Nr 94, poz. 850 ze zm.) oraz wykonawcze rozporządzenie Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 czerwca 1968 r. w sprawie numeracji nieruchomości (Dz. U. Nr 23, poz. 151) i zarządzenie tego samego organu z dnia 28 czerwca 1968 r. o ustaleniu wytycznych w sprawie nadawania nazw ulicom i placom oraz numeracji nieruchomości (M. P. Nr 30, poz. 197). Jeśli wyłączyć w tym zakresie kompetencję rad gmin, poprzez wąskie rozumienie zapisu przyjętego w art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy samorządowej, to okazuje się, iż ważna sprawa publiczna o znaczeniu lokalnym, za jaką należy bez wątpienia uznać zagadnienie określenia zasad nazewnictwa ulic i placów, nie leży w niczyjej kompetencji i nie może być załatwiona z powodu braku podstawy prawnej do jej uregulowania. Konkluzja taka jest zdaniem Sądu nie do przyjęcia.
Uwzględniając powyższe należy dodatkowo zwrócić uwagę na postanowienie art. 6 ust. 1 ustawy samorządowej, zgodnie z którym "Do zakresu działania gminy należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, niezastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów". Wagę tego przepisu - także w procesie niewadliwego ustalania zakresu stanowiących kompetencji rad gmin - podkreślano ostatnio wielokrotnie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. choćby uzasadnienie niepublikowanego co prawda, ale znanego także organowi nadzoru wyroku NSA z dnia 17 maja 2006 r., II OSK 287/06, wydanego w sprawie dopuszczalności uchwalania tzw. kodeksów etyki radnego), także w sprawach dotyczących nazewnictwa ulic i placów (zob. uchwałę składu siedmiu sędziów NSA z dnia 11 kwietnia 2005 r., OPS 2/05, ONSAiWSA 2005, Nr 5, poz. 88). W ocenie składu WSA rozpoznającego niniejszą sprawę, nawet w wypadku odrzucenia art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy samorządowej jako normatywnej podstawy uchwały zakwestionowanej weryfikowanym przez Sąd rozstrzygnięciem nadzorczym, autonomiczną i wystarczającą podstawę prawną stanowiłby przepis art. 6 ust. 1 tej samej ustawy.
Nie bez znaczenia w sprawie jest i to, że nieuprawniona - w świetle dotychczasowych wywodów - w istocie ścieśniająca wykładnia art. 18 ust. 2 pkt 13 oraz pominięcie przez Wojewodę D. znaczenie art. 6 ust. 1 ustawy samorządowej prowadziłyby do nadmiernego ograniczenia samorządności organu stanowiącego gminy.
Nie można wreszcie podzielić zapatrywania wyrażonego na rozprawie przez pełnomocnika organu nadzoru, iż w rozpoznawanej sprawie powinien znaleźć zastosowanie § 119 ust. 1 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908), stosowany do aktów prawa miejscowego na podstawie § 143 tegoż załącznika. Ponieważ w świetle podzielanego przez Sąd kierunku wykładni przepis art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy samorządowej przewiduje kompetencje uchwałodawcze rady gminy w wielu sprawach, które dają się tematycznie wyodrębnić, a w konsekwencji nadają się do osobnych regulacji, nie ma w istocie przeszkód do konstruowania na bazie tego ostatniego przepisu upoważnienia do wydawania przez radę gminy wielu osobnych uchwał w tych sprawach, stosownie do § 119 ust. 2 wspomnianego załącznika.
W konkluzji należało przyjąć, iż wydając uchwałę Nr [...] z dnia [...] w sprawie ustalenia słownika nazw ulic i placów w G. oraz zasad tworzenia nazw ulic i placów w przyszłości Rada Gminy w G. nie naruszyła ani art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy samorządowej, ani też art. 7 i 94 Konstytucji. Nie było zatem podstaw do stwierdzenia przez Wojewodę D. nieważności tej uchwały. Dlatego też, kierując się dyspozycją art. 148 p.p.s.a., Sąd był zobligowany do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego.