III SA/WR 379/06

III SA/Wr 379/06 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2006-11-08
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-07-24
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Anna Moskała /przewodniczący sprawozdawca/
Józef Kremis
Maciej Guziński
Symbol z opisem
6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6402 Skargi organów nadzoru na uchwały rady powiatu w przedmiocie ... (art. 81 ustawy o samorządzie  powiatowym)
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Skarżony organ
Rada Powiatu
Treść wyniku
*Stwierdzono niezgodność z prawem  zaskarżonego aktu
Powołane przepisy
Dz.U. 2001 nr 142 poz 1592
art. 6  ust. 2
ustawa z dnia 5 czerwca 1998  r. o samorządzie powiatowym - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Moskała (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Maciej Guziński Sędzia NSA Józef Kremis Protokolant Paulina Rosiak po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 8 listopada 2006 r. sprawy ze skargi Wojewody D. na uchwałę Rady Powiatu D. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie wyrażenia zgody na utworzenie sp. z o. o. pod nazwą "Fundusz Poręczeń Kredytowych Powiatu D. Spółka z o. o." stwierdza niezgodność z prawem zaskarżonej uchwały.
Uzasadnienie
Uchwałą z dnia [...], nr [...] Rada Powiatu D., w oparciu o przepis art. 12 pkt 8 lit. "g" ustawy z dnia 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz.1592 z późn. zm.) oraz § 24 ust.2 pkt 7 załącznika do Statutu Powiatu Dzierżoniowskiego (Dz. Urz. Województwa D. z 1999r., nr 7, poz. 239, z późn. zm.) wyraziła zgodę na utworzenie spółki z ograniczoną odpowiedzialnością pod nazwą "Fundusz Poręczeń Kredytowych Powiatu D. Spółka z o.o.".
W toku postępowania nadzorczego Wojewoda D., powołując się na przepis art. 81 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz.1592 z późn. zm.) oraz art. 50 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 z późn. zm), zaskarżył powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności.
W przekonaniu skarżącego uchwała Rady Powiatu podjęta została z istotnym naruszeniem art. 6 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym, bowiem zgodnie z przytoczonym przepisem powiat nie może prowadzić działalności gospodarczej wykraczającej poza zadania o charakterze użyteczności publicznej. Organ nadzoru przyznał, iż powszechnie obowiązujące przepisy prawa przyznają jednostkom samorządu terytorialnego – gminie, powiatowi oraz województwu samorządowemu uprawnienie do podejmowania i prowadzenia działalności gospodarczej, jednakże głównym celem takiej działalności jest realizacja zadań własnych, w tym zadań użyteczności publicznej. Ponadto organ nadzoru podniósł, iż wprawdzie przepisy prawa dopuszczają prowadzenie przez określone jednostki samorządu terytorialnego działalności gospodarczej wykraczającej poza wykonywanie zadań z zakresu użyteczności publicznej, niemniej jednak przepisy te odnoszą się jedynie do gminy ( art. 10 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej Dz. U. z 1997 r., Nr 9, poz. 43) i do województwa (art.13 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1590).
Organ nadzoru podkreślił, że działanie spółki utworzonej na mocy zaskarżonej uchwały obejmuje usługi finansowe – udzielanie pożyczek i kredytów, natomiast wspieranie rozwoju gospodarczego poprzez prowadzenie działalności gospodarczej w powyższym zakresie nie należy do zadań publicznych o charakterze ponadgminnym, wykonywanych przez samorząd powiatowy na mocy art. 4 ustawy. W ocenie skarżącego działalności takiej nie można także zakwalifikować jako realizacji przeciwdziałaniu bezrobociu oraz aktywizacji lokalnego rynku pracy (art. 4 pkt 17 ustawy), bowiem wykonywanie tego zadania nie jest wykonywane przez Spółkę w sposób bezpośredni, a jedynie w sposób domniemany i niepewny. Co więcej, zadania powiatu w tym zakresie określone zostały zdaniem organu nadzoru w art. 9 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. Nr 99, poz. 1001).
W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie. Zdaniem Rady Powiatu, dla oceny zasadności skargi organu nadzoru należy ustalić czy:
1. udział w Spółce jest równoznaczny z prowadzeniem przez powiat działalności gospodarczej, a jeśli tak, to:
2. czy ta działalność gospodarcza wykracza poza sferę użyteczności publicznej.
Zdaniem Rady cele i misja Spółki określone w statucie są zbieżne z zadaniami powiatu w zakresie przeciwdziałania bezrobociu oraz aktywizacji rynku pracy (art. 4 pkt 17 ustawy), a realizacja tych zadań przez Spółkę nie przesądza o prowadzeniu przez powiat działalności gospodarczej. Ponadto w ocenie Rady gdyby nawet uznać, że celem działania Spółki jest prowadzenie zarobkowej działalności gospodarczej, to i tak zadania te nie wykraczają poza zadania o charakterze użyteczności publicznej, bowiem katalog zadań Spółki jest zbieżny z publicznymi zadaniami powiatu o charakterze ponadgminnym. Wbrew stanowisku organu nadzoru, w ocenie Rady, wspieranie rozwoju gospodarczego jest zadaniem powiatu, bowiem rozwój gospodarczy powiatu ma bezpośredni wpływ na przeciwdziałanie bezrobociu i aktywizację lokalnego rynku pracy. Tym samym realizacja tych zadań nie wykracza poza sferę użyteczności publicznej.
Ponadto Rada podniosła, iż żądanie organu nadzoru nie powinno zostać uwzględnione z uwagi na upływ rocznego terminu od podjęcia uchwały, a nie występują wskazane w art. 82 ustawy o samorządzie powiatowym przesłanki uzasadniające stwierdzenie nieważności uchwały po upływie tego terminu.
Wyrokiem z dnia 17 listopada 2005 r., sygn. akt III SA/Wr 333/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę.
W uzasadnieniu wyroku Sąd podniósł, iż strony błędnie powołały się na postanowienia ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. Nr 99, poz. 1001) oraz ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 173, poz. 1807), bowiem ustawy te jeszcze nie obowiązywały w dniu podjęcia zaskarżonej uchwały. Dodatkowo Sąd I instancji wskazał, iż strony jedynie wybiórczo uwzględniły przepisy ustawy o samorządzie powiatowym, w brzmieniu obowiązującym w styczniu 2003 r., pomijając jednocześnie inne ówcześnie obowiązujące akty normatywne o istotnym znaczeniu dla sprawy.
W ocenie Sądu, Rada Powiatu D. nie przekroczyła zakazu prowadzenia przez powiat działalności gospodarczej wykraczającej poza zadania o charakterze użyteczności publicznej, określonego w art. 6 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym. W chwili podejmowania zaskarżonej uchwały pojęcie działalności gospodarczej definiował przepis art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 19 listopada 1999 r.- Prawo o działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 101, poz. 1178), zgodnie z którym stanowiła ją "zarobkowa działalność wytwórcza, handlowa, usługowa oraz poszukiwanie, rozpoznawanie i eksploatacja zasobów naturalnych, wykonywane w sposób zorganizowany i ciągły".
Zdaniem Sądu organ nadzoru błędnie także przyjął, że przepis art. 1 ust.2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej zawiera definicję pojęcia "zadań o charakterze publicznym", podczas gdy przepis ten wskazuje jedynie cele, których realizacji mają służyć zadania tego typu. Wykładnia gramatyczna wskazanego przepisu zdaniem Sądu wskazuje, że zadaniem o charakterze publicznym w rozumieniu art. 1 ust. 2 ustawy o gospodarce komunalnej z 1996 r. oraz art. 6 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym jest każde zadanie przewidziane do realizacji przez jednostki samorządu terytorialnego określonego szczebla w przepisach prawa powszechnie obowiązującego. Dodatkowo przepis art. 4 ustawy o samorządzie powiatowym wymieniając zadania publiczne powiatu o charakterze ponadgminnym nie definiuje samego pojęcia zadania publicznego. Ponadto art. 61 ust. 1 ustawy – Prawo o działalności gospodarczej nakłada na wszystkie jednostki samorządu terytorialnego obowiązek wspierania działalności gospodarczej, między innymi także w postaci promowania przedsiębiorczości na terenie powiatu z uwzględnieniem dyspozycji art. 4 ust. 3 ustawy o samorządzie powiatowym.
Powyższy wyrok zaskarżył Wojewoda D. zarzucając naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię tj. naruszenie art. 6 ust. 3 ustawy o samorządzie powiatowym oraz art. 1 ustawy o gospodarce komunalnej. Skarżący wniósł o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu bądź też rozstrzygnięcie sprawy co do istoty oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
Skarżący podniósł, że Sąd I instancji błędnie przyjął, iż prowadzenie przez powiat działalności gospodarczej w zakresie poręczeń kredytowych mieści się w zakresie działalności użyteczności publicznej. Zdaniem skarżącego podejmowanie przez powiat działań w celu przeciwdziałania bezrobociu oraz wspierania i aktywizacji lokalnego rynku pracy znajduje swoje oparcie w przepisach art. 6 i 6a ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz. U. z 2003 r., Nr 58, poz. 514) oraz w art. 9 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. W ocenie skarżącego nie wszystkie zadania zmierzające do zmniejszenia bezrobocia i zwiększenia aktywności gospodarczej mieszczą się w sferze użyteczności publicznej. Odmienne stanowisko byłoby sprzeczne z art.7 Konstytucji RP.
Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania. Stwierdził przy tym, że przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie była legalność podjęcia przez Radę Powiatu D. uchwały w sprawie wyrażenia zgody na utworzenie spółki z ograniczoną działalnością pod nazwą "Fundusz Poręczeń Kredytowych Powiatu D. Spółka z o. o.", a istota sprawy sprowadza się do rozstrzygnięcia kwestii kwalifikacji prowadzonej przez Spółkę działalności jako działalności o charakterze użyteczności publicznej.
Oceniając wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 17 listopada 2005 r., sygn. akt III SA/Wr 333/05, Naczelny Sąd Administracyjny wywiódł, że ocena dopuszczalności prowadzenia działalności w formie spółki uzależniona jest od wykazania, że działalność taka mieści się w sferze użyteczności publicznej. Z uwagi na fakt, iż pojęcie "użyteczności publicznej" nie zostało w sposób wyraźny, pozwalający na jasne i precyzyjne określenie, które z zadań powiatu mają charakter zadań użyteczności publicznej, dla celów zdefiniowania tego pojęcia należy dokonać wykładni przepisów art.1 ustawy o gospodarce komunalnej. Ustęp 1 artykułu 1 stanowi, iż: "ustawa określa zasady i formy gospodarki komunalnej jednostek samorządu terytorialnego, polegające na wykonywaniu przez te jednostki zadań własnych, w celu zaspokajania zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej". Natomiast zgodnie z ust. 2: "gospodarka komunalna obejmuje w szczególności zadania o charakterze użyteczności publicznej, których celem jest bieżące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych". Tym samym trzeba mieć na uwadze, iż nie wszystkie zadania własne jednostek samorządu terytorialnego mogą być uznane za zadania o charakterze użyteczności publicznej.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, działalność Spółki powołanej na mocy zaskarżonej uchwały Rady Powiatu D. nie mieści się w zakresie pojęcia "użyteczności publicznej". Działalność Spółki, obejmująca udzielanie poręczeń i kredytów zaciąganych przez jednostki samorządu terytorialnego nie wykazuje bowiem koniecznych elementów dla uznania takiej działalności jako realizacji zadania o charakterze użyteczności publicznej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Rozpoznając sprawę ponownie, należy przede wszystkim zauważyć, że sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny (art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm., zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a."). Związanie taką wykładnią ma szeroki zasięg, ponieważ odnosi się również do stron postępowania. Nie można bowiem oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny (art. 190 zdanie drugie p.p.s.a.; zob. także J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2004, s. 267-268).
Odnosząc poczynione w sprawie ustalenia do obowiązującego stanu prawnego, wskazać należy, iż zasady i dopuszczalne formy prowadzenia działalności przez jednostki samorządu terytorialnego określa ustawa z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U z 1997 r., Nr 9, poz. 43). Zgodnie z dyspozycją art. 6 ust. 2 ustawy powiat nie może prowadzić działalności gospodarczej wykraczającej poza zadania o charakterze użyteczności publicznej. Tym samym ocena dopuszczalności prowadzenia przez powiat działalności w formie spółki uzależniona jest od wykazania, że działalność taka mieści się w sferze użyteczności publicznej.
Zważyć należy, że przedmiotowa uchwała została uchwalona w oparciu o dyspozycję art. 12 pkt 8 lit "g" ustawy o samorządzie powiatu, który stanowi, iż rada powiatu posiada wyłączną kompetencję do podejmowania uchwał w sprawach majątkowych powiatu dotyczących tworzenia i przystępowania do spółek, ich rozwiązywania i występowania z nich oraz określania zasad wnoszenia wkładów oraz obejmowania, nabywania i zbywania udziałów i akcji. Przepis ten stanowi tylko formalną podstawę podjęcia uchwały o przystąpieniu do spółki i nie może być stosowany w oderwaniu od innych obowiązujących przepisów regulujących zadania powiatu i formy ich realizacji. Zadania powiatu wyznacza natomiast art. 4 ustawy, który każdorazowo odnieść należy do stosownych norm prawa materialnego.
Mając zatem na względzie, iż gospodarka komunalna (czyli działalność prowadzona w zakresie użyteczności publicznej) może być prowadzona w formie zakładu budżetowego lub spółek prawa handlowego (art. 2 ustawy), to zauważyć należy, iż pojęcie "użyteczności publicznej" determinuje udział powiatu w prowadzeniu gospodarki komunalnej.
Jak słusznie zauważa Naczelny Sąd Administracyjny, pojęcie to nie zostało zdefiniowane w sposób wyraźny, jasny i precyzyjny, co budzi w doktrynie wiele kontrowersji jeżeli chodzi o ustalenie, które z zadań powiatu mają charakter zadań użyteczności publicznej. Niemniej jednak jakiekolwiek próby interpretacji tego pojęcia winny być dokonywane w odniesieniu do art. 1 ustawy o gospodarce komunalnej.
Zadania użyteczności publicznej to, generalnie rzecz biorąc, świadczenie usług na rzecz ludności po kosztach własnych i nie w celach komercyjnych (por. artykuł S. Czarnowa "Niektóre aspekty prawne współpracy transgranicznej i euroregionów" PiP 1997/10/55 t. 2). Pomocnym dla ustalenia zakresu tego pojęcia będzie także jego analiza w kontekście ustawy z dnia 21 sierpnia 19997 r. o gospodarce nieruchomościami, która posługuje się pojęciem "inwestycji celu publicznego". W myśl art. 2 pkt 5 powołanej ustawy, inwestycję celu publicznego stanowią działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadgminnym (powiatowym, wojewódzkim, krajowym) realizujące cele, o których mowa w art. 6 ustawy. Tym samym przyjąć należy iż pojęcie celu publicznego jakim posługuje się ustawa o gospodarce nieruchomościami nie jest dowolne i przy jego interpretacji nie można się odwoływać do potocznego czy też ogólnego jego znaczenia. Ustawodawca ustalił bowiem w art. 6 ustawy katalog celów publicznych konkretny i zamknięty w tym sensie, że wzmiankowane w pkt 10 tego artykułu "inne cele" to tylko te cele określone w odrębnych ustawach (wyrok NSA z dnia 10.10.2000 r., OSNA nr 4/2001, poz.186). Innymi słowy, nie każde zamierzenie, które dałoby się zakwalifikować jako "dotyczące ogółu, służące ogółowi, powszechne, społeczne" może być uznane za cel publiczny (por. artykuł T. Grossmanna "Pojęcie inwestycja celu publicznego w dziedzinie łączności" PIP 9/2005).
Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, zważyć należy, iż analiza celów i zakresu działania Spółki określonych w jej Statucie prowadzi do wniosków, że powiat nie ma uprawnień do przystąpienia do tego rodzaju spółki. Stanowią o tym również przepisy art. 1, art. 9 i art. 10 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 1997 r. Nr 9, poz. 43 ze zm.). Przystąpienie Powiatu do ww. spółki nie znajduje podstawy prawnej także w przepisie art. 7a ustawy o samorządzie powiatowym. Nie można bowiem uznać jej za formę realizacji zadań mającej na celu bieżące i nieprzerwane zaspokojenie zbiorowych potrzeb wspólnoty. Tego rodzaju działalność nie mieści się również w zakresie zadań określonych w art. 4 pkt 17 ustawy, bowiem realizacja zadań z zakresu przeciwdziałania bezrobociu została powierzona powiatowym urzędom pracy w ramach powiatowej administracji zespolonej (por. rozstrz. n. wojew. z dnia 2002.08.30, OwSS 2003/1/19 ).
Nie bez znaczenia pozostaje także okoliczność, iż ustawodawca na mocy art. 10 ust. 1 ustawy o gospodarce komunalnej powierzył działalność jednostek samorządu terytorialnego w zakresie aktywizacji gospodarczej i rynku pracy poza sferą użyteczności publicznej wyłącznie gminom.
W konkluzji stwierdzić zatem należy, że - podejmując powyższą uchwałę - Rada Powiatu działała, nie mając ku temu podstawy prawnej, co powoduje sprzeczność uchwały z obowiązującym porządkiem prawnym.
W takim stanie rzeczy, mając na uwadze wiążące w niniejszej sprawie stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu – stosownie do dyspozycji art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził niezgodność z prawem zaskarżonej uchwały.