III SA/Wr 375/24

III SA/Wr 375/24 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2025-02-20
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-09-30
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Anna Kuczyńska-Szczytkowska /sprawozdawca/
Katarzyna Borońska
Magdalena Jankowska-Szostak /przewodniczący/
Symbol z opisem
6537 Egzekucja należności pieniężnych, do których  nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 ust. 3  ustawy o f
Hasła tematyczne
Finanse publiczne
Skarżony organ
Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku
*Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 2505
art. 59
Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Jankowska-Szostak Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Borońska Asesor WSA Anna Kuczyńska-Szczytkowska (sprawozdawca) po rozpoznaniu w Wydziale III w dniu 20 lutego 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi S. W. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej we Wrocławiu z dnia 18 lipca 2024 r. nr 0201-IEE2.7192.39.2024.5 w przedmiocie odmowy umorzenia postępowania egzekucyjnego uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego w Kamiennej Górze z dnia 24 maja 2024 r. nr 0208-SEE.7113.15.2024.
Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem z dnia 18 lipca 2024 r. (nr 0201-IEE2.7192.39.2024.5) Dyrektor Izby Administracji Skarbowej we Wrocławiu (dalej: DIAS, organ II instancji) utrzymał w mocy postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego w Kamiennej Górze (dalej: NUS, organ I instancji) z 24 maja 2024 r. (nr 0208-SEE.7113.15.2024) odmawiające S. W. (dalej: skarżąca) umorzenia postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie tytułu wykonawczego z 6 marca 2024 r. nr [...] wystawionego przez Naczelnika Trzeciego Urzędu Skarbowego w Szczecinie (dalej: wierzyciel) obejmującego niezapłaconą karę pieniężną za urządzanie gier na automatach poza kasynem gry. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia DIAS podał art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm. dalej: k.p.a.) w związku z art. 18 i art. 59 § 1 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2023 r., poz. 2505 ze zm.; dalej: u.p.e.a.).
Z akt administracyjnych sprawy i z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, że NUS prowadzi wobec skarżącej postępowanie egzekucyjne w oparciu o ww. tytuł wykonawczy, wystawiony przez wierzyciela obejmujący niezapłaconą karę pieniężną za urządzanie gier na automatach poza kasynem gry. W tytule wykonawczym jako podstawę prawną obowiązku wskazano decyzję z 28 kwietnia 2016 r., nr 450000-IAGW.8720.720.2016.WD. W toku prowadzonego postępowania zawiadomieniami z 7 marca 2024 r. organ egzekucyjny dokonał zajęć wierzytelności z rachunku bankowego i wkładu oszczędnościowego odpowiednio w A. Bank S.A., B. BANK S.A. oraz C. Bank S.A. Zawiadomienia te wraz z odpisem tytułu wykonawczego doręczono skarżącej 12 marca 2024 r. Dłużnicy zajętych wierzytelności oświadczyli, że na rachunkach bankowych brak jest środków umożliwiających realizację zajęć.
Pismem z 9 maja 2024 r. skarżąca złożyła wniosek o umorzenie postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie przedmiotowego tytułu wykonawczego, wobec przedawnienia należności z tytułu kary pieniężnej na podstawie art. 189g § 3 k.p.a.
NUS postanowieniem z 24 maja 2024 r. odmówił umorzenia postępowania egzekucyjnego.
Po rozpatrzeniu zażalenia, DIAS utrzymał w mocy pierwszoinstancyjne rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu postanowienia wskazał, że art. 91 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. z 2023 r., poz. 227 ze zm., dalej: dalej u.g.h.) jednoznacznie wskazuje, że do kar pieniężnych stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2023 r., poz. 2383, dalej o.p.). Natomiast z art. 189 § 2 pkt 3 k.p.a. wynika, że w przypadkach uregulowania w przepisach odrębnych terminów przedawnienia egzekucji administracyjnej kary pieniężnej przepisów niniejszego działu nie stosuje się. Ustawa o grach hazardowych jest ustawą szczególną w stosunku do k.p.a. W konsekwencji, jak wskazał DIAS, kwestia przedawnienia kary pieniężnej została uregulowana w Rozdziale 8 Działu III o.p. (art. 70 i następne). Ustalając termin przedawnienia zaległości NUS słusznie oparł się na danych przekazanych w piśmie wierzyciela z 21 maja 2024 r., z którego wynika, że pięcioletni termin przedawnienia, o którym mowa w art. 70 § 1 o.p. liczony od 31 grudnia 2016 r., nie rozpoczął się z uwagi na złożoną 19 maja 2016 r. skargę do sądu administracyjnego (art. 70 § 6 pkt 2 o.p.). Termin przedawnienia rozpoczął bieg 9 lipca 2019 r., tj. od dnia następnego po dniu wpływu do organu (8 lipca 2019 r.) prawomocnego orzeczenia sądu. Ponadto przed upływem terminu przedawnienia, 7 marca 2024 r. zastosowano środek egzekucyjny, o którym zawiadomiono skarżącą zgodnie z art. 70 § 4 o.p. Spowodowało to skuteczne przerwanie biegu terminu przedawnienia, który biegnie na nowo od dnia następującego po dniu, w którym zastosowano ten środek egzekucyjny. Wobec powyższego, przedawnienie przedmiotowej kary nastąpi najwcześniej w marcu 2029 r. (o ile nie zostanie zastosowany kolejny środek egzekucyjny). Dalej DIAS wskazał, że wszystkie podnoszone przez skarżącą argumenty były bezzasadne. W sprawie nie zaistniała przesłanka do umorzenia postępowania egzekucyjnego wymieniona w art. 59 § 1 pkt 1 u.p.e.a. (przedawnienie). Nie wystąpiły też inne przesłanki wskazane w art. 59 § 1 u.p.e.a., dlatego brak jest możliwości pozytywnego rozpatrzenia wniosku na tej podstawie prawnej.
W skardze na powyższe postanowienie skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, a to art. 8 § 1 k.p.a. w zw. z art. 189g § 3 k.p.a., poprzez błędną wykładnię i nieuznanie, że z uwagi na podstawę zobowiązania, jakie spowodowało nałożenie na skarżącą kary grzywny art. 189g § 3 k.p.a. winien znaleźć zastosowanie, a co powoduje, że kara pieniężna nałożona decyzją Naczelnika Urzędu Celnego w Wałbrzychu z dnia 29 stycznia 2016 r., nr 454000-UAGR.8720 od 530 do 532.2015.EG nie może być egzekwowana z uwagi na upływ czasu ponieważ stanowi zobowiązanie o charakterze kary grzywny, a nie zobowiązania podatkowe wynikające z obowiązku podatkowego, którego strona nie dopełniła.
Mając na uwadze powyższe wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz poprzedzającego je postanowienia organu I Instancji.
W uzasadnieniu skargi skarżąca podkreśliła, że w sprawie powinien znaleźć zastosowanie art. 189g § 3 k.p.a. Kara pieniężna za urządzanie gier hazardowych na automacie poza kasynem gry jest bowiem administracyjną karą pieniężną, o jakiej mowa w treści art. 189b k.p.a., gdyż jest karą określoną w ustawie, ma charakter pieniężny, nakładana jest przez organ administracji w drodze decyzji i w związku z naruszeniem przez określony podmiot zakazu urządzania gier hazardowych poza kasynem gry. Skoro wykonanie kary pieniężnej rozpoczęło bieg z dniem 20 maja 2016 r., to upływ terminu umożlwiającego przymusowe wyegzekwowanie należności objętych decyzją z 29 stycznia 2016 r. upłyną w 2021 r. Wskazany w zaskarżonym postanowieniu okres zawieszenia terminu przedawnienia nie będzie mógł znaleźć zastosowania, wobec niemożliwość zastosowania przepisów ordynacji podatkowej w tym zakresie i konieczności zastosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:
Skarga okazała się zasadna.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem stosując środki określone w ustawie. W myśl art. 145 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c); 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach.
Istota sporu w rozpatrywanej sprawie sprowadza się do oceny prawidłowości odmowy umorzenia postępowania egzekucyjnego. Zgodnie z art. 59 § 1 u.p.e.a. postępowanie egzekucyjne umarza się w całości albo w części w przypadku: 1) niedopuszczalności egzekucji administracyjnej, w tym ze względu na zobowiązanego; 2) niewykonalności obowiązku o charakterze niepieniężnym; 3) niespełnienia w tytule wykonawczym wymogów określonych w art. 27; 4) śmierci zobowiązanego, gdy obowiązek: a) jest ściśle związany ze zobowiązanym, b) nie jest ściśle związany ze zobowiązanym, a egzekucja jest prowadzona wyłącznie z prawa majątkowego, które wygasło wskutek śmierci zobowiązanego; 5) gdy postępowanie egzekucyjne zawieszone na żądanie wierzyciela nie zostało podjęte przed upływem 12 miesięcy od dnia zgłoszenia tego żądania; 6) gdy z wnioskiem o umorzenie postępowania egzekucyjnego wystąpi wierzyciel; 7) gdy odrębne ustawy tak stanowią. Stosownie do art. 59 § 2 u.p.e.a. postępowanie egzekucyjne może być umorzone w przypadku, gdy dalsza egzekucja administracyjna będzie bezskuteczna z powodu braku majątku lub źródła dochodu zobowiązanego, z których jest możliwe wyegzekwowanie środków pieniężnych przewyższających koszty egzekucyjne. Instytucja umorzenia postępowania egzekucyjnego ma na celu jego zakończenie wówczas, gdy w konkretnej sytuacji zaistniałej w jego toku wykonanie obowiązku przez zobowiązanego jest niemożliwe lub niedopuszczalne.
W rozpoznawanej sprawie skarżąca wnioskowała o umorzenie postępowania egzekucyjnego ze względu na przedawnienie egzekucji nałożonej kary pieniężnej na podstawie art. 189g § 3 k.p.a. Organy oceniając, czy doszło do przedawnienia egzekucji podniosły, że art. 91 u.g.h. jednoznacznie wskazuje, że do kar pieniężnych stosuje się odpowiednio przepisy ordynacji podatkowej. Natomiast z art. 189 § 2 pkt 3 k.p.a. wynika, że w przypadkach uregulowania w przepisach odrębnych terminów przedawnienia egzekucji administracyjnej kary pieniężnej przepisów niniejszego działu nie stosuje się. Ustawa o grach hazardowych jest natomiast ustawą szczególną w stosunku do k.p.a. W konsekwencji podkreślono, że zastosowanie znajdą regulacje zawarte w Rozdziale 8 Działu III ordynacji podatkowej (art. 70 i następne).
W ocenie Sądu zaprezentowane przez organy stanowisko jest nieprawidłowe. Wskazać należy, że na mocy art. 1 pkt 41 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935). do przepisów k.p.a. wprowadzono przepisy działu IVa - Administracyjne kary pieniężne. Z uzasadnienia projektu ustawy zmieniającej k.p.a. wynika, że intencją prawodawcy było, aby przepisy działu IVa k.p.a. miały charakter ogólny i subsydiarny względem obowiązujących regulacji, które dotyczą administracyjnych kar pieniężnych (zob. uzasadnienie, VIII kadencja, druk sejmowy nr 1183, s. 69-72). Miały one stanowić uzupełnienie zidentyfikowanych niedostatków, a zatem także braków (luk) w ustawach prawa administracyjnego materialnego. NSA w uchwale z dnia 14 grudnia 2021 r., sygn. akt III OPS 1/21 zaznaczył, że w doktrynie przyjmuje się, że podstawowe znaczenie na etapie określania zakresu obowiązywania kodeksowych zasad nakładania, wymierzania i udzielania ulg w wykonaniu administracyjnych kar pieniężnych przypisać należy treści art. 189a § 2 k.p.a. Rozstrzygające znaczenie na etapie oceny, czy dany przepis odrębny wyłącza zastosowanie regulacji kodeksowej, należy przypisać istocie instytucji nim normowanej. Według NSA ustalenia zatem wymaga, czy pozakodeksowa instytucja jest tożsama z tą określoną w wyliczeniu z art. 189a § 2 k.p.a. Zauważa się, że na gruncie art. 189a § 2 k.p.a. rzecz dotyczy tego, czy dany aspekt odpowiedzialności administracyjnej został w ogóle przez ustawodawcę w przepisach pozakodeksowych uregulowany (por. A. Wróbel (w:) A. Wróbel, M. Jaśkowska, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2018, s. 1196). W wyroku z dnia 19 czerwca 2020 r., sygn. akt II OSK 142/20 NSA stwierdził, że dla ustalenia, czy dział IVa k.p.a. ma zastosowanie w odniesieniu do danej administracyjnej kary pieniężnej konieczne jest stwierdzenie, czy konkretne rozwiązanie prawne wymienione enumeratywnie i rozłącznie w art. 189a § 2 pkt 1-6 k.p.a. zostało uregulowane w przepisach odrębnych (por. również wyroki NSA z dnia: 19 czerwca 2020 r., sygn. akt II OSK 141/20; 3 grudnia 2020 r., sygn. akt: II GSK 774/20 i II GSK 775/20).
Przenosząc powyższe rozważania na realia analizowanego zagadnienia, wskazać należy, że zgodnie z art. 189a § 2 pkt 4 k.p.a. w przypadku uregulowania w przepisach odrębnych terminów przedawnienia egzekucji administracyjnej kary pieniężnej przepisów działu IVA k.p.a. nie stosuje się. Poszukując w u.g.h. oraz w o.p. instytucji przedawnienia egzekucji administracyjnej kary pieniężnej, a zatem materii zbieżnej treściowo z art. 189g § 3 k.p.a., wskazać należy, iż żaden z przepisów u.g.h. oraz o.p. (do której należy sięgnąć z uwagi na odesłanie zawarte w art. 91 u.g.h.) nie normuje zasad przedawnienia egzekucji administracyjnej kary pieniężnej. W szczególności normy takiej nie mogą stanowić odpowiednio zastosowane przepisy o.p. odnoszące się do przedawnienia zobowiązania podatkowego. Kwestię przedawnienia egzekucji administracyjnej kary pieniężnej, a taką jest kara wymierzona na podstawie przepisów u.g.h., reguluje natomiast art. 189g § 3 k.p.a. oraz art. 189j k.p.a., które stanowią uzupełnienie regulacji u.g.h. W konsekwencji, w sprawie wadliwie przyjęto, że zastosowanie powinien znaleźć art. 70 § 1 o.p. Tym samym organy nie dokonały analizy zagadnienia przedawnienia egzekucji administracyjnej kary pieniężnej zarówno w aspekcie odmiennego terminu rozpoczęcia biegu terminu przedawnienia określonego w art. 189g § 3 k.p.a. oraz w odniesieniu do odmiennie, niż na gruncie o.p., uregulowanej materii przerwania biegu terminu przedawnienia egzekucji administracyjnej kary pieniężnej na gruncie k.p.a. Zgodnie z art. 189 § 3 k.p.a. administracyjna kara pieniężna nie podlega egzekucji, jeżeli upłynęło pięć lat od dnia, w którym kara powinna być wykonana. Termin, w którym administracyjna kara pieniężna powinna być wykonana, określają przepisy odrębne. Przez wykonanie administracyjnej kary pieniężnej należy rozumieć uiszczenie (zapłatę) kwoty określonej w decyzji o wymierzeniu tej kary (por. Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, Andrzej Wróbel, Małgorzata Jaśkowska, Martyna Wilbrand-Gotowicz, LEX 2025). W art. 189j k.p.a. zostały natomiast wskazane przesłanki przerwania biegu terminu przedawnienia egzekucji administracyjnej kary pieniężnej.
Mając na uwadze powyższe, w rozpoznawanej sprawie organ egzekucyjny powinien ocenić dopuszczalność prowadzenia egzekucji kary pieniężnej w świetle przywołanych przepisów art. 189g § 3 i 189j k.p.a. Organ powinien ustalić, kiedy nałożona na skarżącą administracyjna kara pieniężna powinna być wykonana, czy upłynęło pięć lat od tej daty i czy wystąpiły okoliczności przerywające bieg terminu przedawnienia (art. 189j k.p.a.). Uznanie, że art. 189g § 3 k.p.a. stoi w niniejszej sprawie na przeszkodzie dalszemu prowadzeniu postępowania egzekucyjnego, powoduje bowiem konieczność umorzenia tego postępowania na podstawie art. 59 § 1 pkt 7 u.p.e.a. Umorzenie postępowania egzekucyjnego jest konsekwencją stwierdzenia, że postępowanie to nie może być prowadzone i że przyczyny niedopuszczalności egzekucji mają trwały, a nie przejściowy charakter. Przy tym w ramach postępowania w sprawie umorzenia postępowania egzekucyjnego organ egzekucyjny bada jedynie czy zachodzą przesłanki określone w art. 59 § 1 u.p.e.a. lub w innych przepisach, organ ten nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności obowiązku objętego tytułem wykonawczym.
W związku z powyższym Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie NUS.
Sąd orzekł w sprawie na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 3 p.p.s.a.