III SA/Gl 596/21

III SA/Gl 596/21 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2021-06-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-05-26
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Barbara Brandys-Kmiecik
Magdalena Jankiewicz /przewodniczący/
Piotr Pyszny /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6559
Hasła tematyczne
Środki unijne
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Stwierdzono, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 3 par. 3
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2020 poz 818
art. 61 ust. 1, ust. 8  pkt 1 lit. a
Ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014- 2020 - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz Sędziowie Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik Asesor WSA Piotr Pyszny (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 30 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi Z. L. na ponowne rozstrzygnięcie "A" w C. z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie pozytywnej oceny merytorycznej i nie wybranie wniosku o dofinansowanie środkami unijnymi w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2014-2020 ze względu na niewystarczające środki 1) stwierdza, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny; 2) przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ; 3) zasądza od "A" w C. na rzecz strony skarżącej kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Zaskarżonym rozstrzygnięciem z [...] r., znak
[...] [...] Centrum Przedsiębiorczości w C. (dalej jako organ) wskazało, że wniosek o dofinansowanie projektu o numerze [...]złożony 9 czerwca 2020 r. przez Z. L. prowadzącą działalność gospodarczą pod firmą A (dalej jako strona, skarżąca) pozytywnie przeszedł etap oceny merytorycznej, jednakże ze względu na niewystarczające środki na dofinansowanie wszystkich projektów nie został wybrany do dofinansowania. Średnia liczba punktów uzyskanych podczas oceny merytorycznej wyniosła 15,5.
Rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Opisanym wyżej wnioskiem strona domagała się dofinansowania realizacji projektu w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2014-2020 dla osi priorytetowej: III. Konkurencyjność MŚP dla działania: 3.2. Innowacje w MŚP. Projekt obejmował wdrożenie innowacji produktowej
w działalności przedsiębiorstwa, dzięki której miało być możliwe utrzymanie konkurencyjności i miejsc pracy. Poprzez zakup sprzętu komputerowego, przygotowanie i wprowadzenie usług on-line oraz pokrycie towarzyszących kosztów bieżących, przedsiębiorstwo miało utrzymać swoją konkurencyjność na rynku oraz miejsca pracy, które były zagrożone likwidacją w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (k. 55). W tym wniosku jako przeważający obszar swojej działalności strona wskazała edukację, powołując PKD projektu P.85.59.B Pozostałe pozaszkolne formy edukacji, gdzie indziej niesklasyfikowane. Nie wskazała jednocześnie pozostałych kodów PKD (k. 56).
Opisując w punkcie B.8 diagnozę, cele projektu sposób realizacji celów RPO W[...] 2014-2020 skarżąca wskazała (k. 57), że prowadzi działalność w segmencie MICE (Meetings, Incentives, Conferences, Events) na terenie całej Polski. Działalność przedsiębiorstwa opiera się na kilku filarach:
- organizacja polskich i międzynarodowych konferencji i kongresów,
- organizacja warsztatów [...],
- doradztwo inwestycyjne związane z powstawaniem nowoczesnych, cyfrowych kin wielosalowych,
-[...] – inteligentny system informatyczny wspomagający obsługę konferencji,
- marketing i public relations w outsourcingu.
Jedną ze specjalności przedsiębiorstwa jest organizacja kursów i warsztatów medycznych w tym [...] - teoretycznych i praktycznych w typowych
i nietypowych miejscach. Opisała raporty dotyczące przemysłu spotkań i wydarzeń
w Polsce wskazujące na dynamiczny rozwój tej branży. Wskazała jednak, że ze względu na stan epidemii branża doznaje poważnych ograniczeń. Strona podała ponadto, że w ramach projektu stworzy nowe i ulepszone produkty i usługi, dzięki zakupom odpowiedniego sprzętu oraz stworzy innowacyjną platformę edukacyjną,
a także dokona dywersyfikacji istniejącej działalności oraz nowej formy organizacji
i sprzedaży składników oferty edukacyjnej. Wskazała ponadto w punkcie B.9.2
(k. 58), że przedsiębiorstwo jest wiodącym podmiotem w zakresie organizacji szkoleń medycznych.
[...] Centrum Przedsiębiorczości po dokonaniu oceny merytorycznej wniosku, pismem z [...] r. (k. 41) poinformowało stronę, że wniosek pozytywnie przeszedł etap oceny merytorycznej, jednakże ze względu na niewystarczające środki na dofinansowanie wszystkich projektów nie został wybrany do dofinansowania.
W proteście z 23 listopada 2020 r. strona zakwestionowała prawidłowość oceny ekspertów w dwóch kryteriach:
1. Kryterium merytoryczne punktowe podstawowe nr 5 "Dodatkowe efekty projektu",
2. Kryterium merytoryczne punktowe strategiczne dodatkowe nr 5: "Prowadzenie działalności w branżach szczególnie narażonych na negatywne skutku wystąpienia COVID-19 (kryterium strategiczne dodatkowe – oceniane po osiągnięciu w kryteriach punktowych podstawowych minimum 12 punktów)".
Zarząd Województwa [...] rozstrzygnięciem z [...] r. (k. 21) uwzględnił protest dotyczący oceny wniosku strony i przekazał wniosek do ponownej oceny projektu w zakresie kryterium, co do którego uznano zasadność wniesienia protestu. Kryterium w zakresie którego uznano zasadność argumentacji strony było pierwsze ze wskazanych powyżej – "Dodatkowe efekty projektu". Odnośnie drugiego kryterium protest uznano za niezasadny.
[...] Centrum Przedsiębiorczości ponownie rozpoznając wniosek
w zakresie przekazanym przez Zarząd Województwa [...] wydało zaskarżone rozstrzygnięcie z [...] r.
W skardze do tutejszego Sądu skarżąca domagała się stwierdzenia, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny oraz zasądzenie kosztów postępowania.
Skarżąca wyznaczyła zakres zaskarżenia wskazując, iż nie zgadza się
z przedstawionym uzasadnieniem odpowiedzi na protest oraz ostatecznie wynikami przeprowadzonej oceny w zakresie kryterium: Kryterium merytoryczne punktowe strategiczne dodatkowe nr 5 "Prowadzenie działalności w branżach szczególnie narażonych na negatywne skutki wystąpienia COVID- 19 (kryterium strategiczne dodatkowe - oceniane po osiągnięciu w kryteriach punktowych podstawowych minimum 12)". Powodem wadliwego rozstrzygnięcia było to, że eksperci dokonujący oceny wniosku wskazali, że skarżąca prowadzi działalność edukacyjną, a nie działalność turystyczną, a zatem nie prowadzi działalności w żadnej z branż uznanych za szczególnie narażone na skutki COVID-19.
Skarżąca podkreślała we wniosku, że jej działalność opiera się o usługi świadczone w segmencie MICE na terenie całej Polski. Są to m.in. polskie
i międzynarodowe konferencje i kongresy, warsztaty [...], [...] - inteligentny system informatyczny wspomagający obsługę konferencji. Jedną ze specjalności przedsiębiorstwa jest organizacja konferencji, kursów i warsztatów medycznych, w tym [...] - teoretycznych i praktycznych, co stanowiło ok. 90% przychodów w 2019r.
Wskazała również odnosząc się do wyników finansowych, że wprowadzenie stanu epidemii w związku z COVID-19, miało bardzo negatywne skutki dla działalności skarżącej. W jej ocenie pojęcie turystyki jest szerokie i obejmuje nie tylko turystykę wypoczynkową, ale także szkoleniową i biznesową. Zarzuciła, że oceniający oparli się wyłącznie na kodzie PKB i nie odnieśli się do pozostałej argumentacji strony dotyczącej charakteru prowadzonej przez nią działalności.
W dokumentacji konkursowej nie zdefiniowano pojęcia "turystyka", nie określono żadnych kodów PKD, które byłyby przyporządkowane do danej kategorii działalności. W związku z powyższym, należało założyć, że pojęcie dotyczyło wszelkich rodzajów prowadzonej działalności w sektorze turystyka. Według jednej
z definicji turystyki określonej przez Światową Organizację Turystyki turystyka to ogół czynności osób, które podróżują i przebywają w celach wypoczynkowych, zawodowych lub innych nie dłużej niż rok bez przerwy poza swoim codziennym otoczeniem, z wyłączeniem wyjazdów, w których głównym celem jest aktywność zarobkowa.
Podniosła ponadto, że po złożeniu już wniosku, uwzględniając rzeczywistą strukturę sprzedaży, skarżąca skorygowała przeważające PKD i podała kod PKD 82.30.Z Działalność związana z organizacją targów, wystaw i kongresów. Kod ten był od początku działalności skarżącej. Zgodnie z Regulaminem konkursu, wnioskodawca nie mógł poinformować o tym IP, ponieważ nie został wezwany do złożenia wyjaśnień podczas oceny merytorycznej wniosku (choć oceniający mógł / powinien tę informację zweryfikować na podstawie ogólnie dostępnych baz danych, np. CEDiG czy REGON).
Odnosząc się do definicji kryterium spadku obrotów skarżąca wskazała, że ekspert przyzna 0 punktów, jeżeli przedsiębiorstwo nie odnotowało spadku obrotów lub działało w innych branżach niż szczególnie narażone na negatywne skutku COVID-19. Z kolei ekspert miał przyznać 3 lub 5 punktów wówczas, gdy przedsiębiorstwo odnotowało spadek obrotów o co najmniej odpowiednio 50 lub 75%. Brak możliwości przyznania punktów, był możliwy tylko w przypadku, jeżeli przedsiębiorstwo nie odnotowało spadku obrotów lub przedsiębiorstwo działało
w innych branżach niż wymienione powyżej. W pozostałych przypadkach liczył się wyłącznie spadek obrotów - definicja kryterium nie określała żadnych, dodatkowych warunków. Skoro skarżąca odnotowała wymagany spadek obrotów, winna otrzymać stosowną ilość punktów niezależnie od uznania przez eksperta, że nie prowadziła działalności w branży narażonej na negatywne skutki COVID-19.
Skarżąca nie zgodziła się również z tym, że celem rozpatrywania protestu złożonego od negatywnego wyniku oceny wniosku nie jest ocena treści zawartych
w złożonym wniosku, gdyż funkcję tę pełnią członkowie Komisji Oceny Projektów (dalej: KOP), natomiast celem jest weryfikacja, dokonanej przez powołanych ekspertów oceny projektu, polegająca na zbadaniu czy oceniający dokonali oceny
w oparciu o zapisy Regulaminu konkursu, Kryteria wyboru projektów oraz Instrukcję wypełniania wniosku. W jej ocenie bowiem rozpatrzenie protestu od kryteriów merytorycznych bez analizy treści zawartych we wniosku jest pozbawione logiki. To właśnie błędna analiza treści wniosku oraz przedstawionej argumentacji Skarżącej, była powodem błędnej oceny i w konsekwencji złożenia protestu przez Skarżącą.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do stanowiska skarżącej, na wstępie organ wskazał, że ponowna ocena wniosku nastąpiła na skutek uwzględnienia protestu przez IZ RPO W[...] (pismo z [...] r. nr [...]) w zakresie w nim wskazanym, tj. uznania zasadności zarzutów skarżącej w ramach oceny Kryterium "Dodatkowe efekty projektu". Natomiast złożona skarga dotyczyła pierwszej oceny wniosku w ramach Kryterium "Prowadzenie działalności w branżach szczególnie narażonych na negatywne skutki wystąpienia C0VID-19", które nie podlegało ponownej ocenie
w związku z uznaniem przez IZ RPO W[...] zarzutów skarżącej w tej kwestii za niezasadne. A zatem treść złożonej skargi nie dotyczy ponownie ocenionego kryterium, jak również ocena zaskarżonego kryterium nie wynikała z pisma [...] Centrum Przedsiębiorczości z dnia [...] r. o numerze [...], które zostało przywołane w skardze.
Odnosząc się merytorycznie do skargi organ wskazał, że oceniając kryterium prowadzenia działalności w branżach narażonych na negatywne skutki COVID-19 ekspert nr 1 wskazał: "Nie dotyczy. Wnioskodawca działa w branży związanej 85.59.B - POZOSTAŁE POZASZKOLNE FORMY EDUKACJI, GDZIE INDZIEJ NIESKLASYFIKOWANE. Branża ta nie została wymieniona w kryteriach wyboru projektów. Przyznano 0 pkt. Natomiast Ekspert nr 2 wskazał: "Wnioskodawca nie działa w branży szczególnie narażonej na negatywne skutki COVID-19. Dominującą branżą Wnioskodawcy, jak i tą, której dotyczy projekt są pozostałe pozaszkolne formy edukacji. Branża ta nie jest wymieniona w opisie przedmiotowego kryterium. W ramach kryterium przyznano O pkt.".
Organ stwierdził, że weryfikacja przedmiotowego kryterium nastąpiła - zgodnie z opisem kryterium oraz w oparciu o zapisy wniosku o dofinansowanie.
Organ podniósł również, że skarżąca wskazała, że dominująca branża przedsiębiorstwa do działalność edukacyjna. Obowiązek prawidłowego sporządzenia wniosku zaś obciążał wnioskodawcę. Brak było informacji, jakoby wnioskodawczyni działała w branży turystycznej. Fakt, iż organizuje szkolenia, kursy czy konferencje z udziałem zagranicznych lekarzy czy specjalistów, na co wskazywała w proteście, co być może wiązało się z wyjazdami i organizacją tychże spotkań w różnych miejscach, nie stanowiło jednak o działaniu strony w branży turystycznej - turystyce biznesowej. Potwierdzały to informacje zawarte we wniosku, gdzie strona w pkt. B.10 określiła swoją działalność jako edukacyjną. Ponadto w pkt B.4 wniosku również wskazała na "Edukację" - jako obszar działalności gospodarczej.
Organ wskazał również, że projekt, jak każdy inny, oceniony został w oparciu o te same kryteria wyboru, które zostały opublikowane wraz z ogłoszeniem
o konkursie. Wnioskodawca przystępując do konkursu miał obowiązek zapoznać się z jego regułami, zasadami a w szczególności z kryteriami wyboru, po to, aby stwierdzić czy możliwy jest jego udział w tym konkursie oraz aby móc spełnić wymagane warunki w jak najlepszym stopniu. Ponadto na etapie procedury odwoławczej niedopuszczalnym jest podważanie czy też kwestionowanie dokumentacji konkursowej w tym kryteriów oceny. Zgodnie z punktem 5.5 Regulaminu konkursu "Nie dopuszcza się możliwości kwestionowania w ramach protestu zasadności kryteriów oceny". Ponadto podkreślenia wymaga fakt,
iż w części H. Oświadczenia Wnioskodawcy, strona oświadczyła, że zapoznała się
z treścią Regulaminu konkursu i akceptowała jego zapisy. Strona zaakceptowała tym samym fakt, iż wniosek zostanie oceniony na podstawie zapisów tam zawartych i zgodnie z obowiązującą dokumentacją konkursową.
Odnośnie zarzutu, że skarżąca nie została wezwana do złożenia wyjaśnień organ wskazał, że eksperci mają takie prawo, możliwość, a nie obowiązek. Ponadto eksperci wzywają do wyjaśnień jeżeli uznają, że jest to niezbędne do oceny wniosku. W przedmiotowym przypadku eksperci nie mieli wątpliwości, zatem nie było konieczności wzywania Wnioskodawcy do wyjaśnień.
Co do twierdzenia skarżącej, że w przedmiotowym kryterium nie ma informacji, że obydwa warunki (tj. odnotowanie spadku obrotów i prowadzenie działalności w branżach szczególnie narażonych na negatywne skutki COVID-19) muszą zostać spełnione łącznie, IZ RPO W[...] wskazała, że dokonano błędnej interpretacji zapisów przedmiotowego kryterium. Warunkiem uzyskania punktów
w przedmiotowym kryterium jest prowadzenie dominującej działalności w jednej ze wskazanych branż oraz spadek obrotów o co najmniej 50%. Zgodnie ze stanowiskiem wyrażonym w uchwale Sądu Najwyższego z dnia 9 września 2008 r. sygn. akt. III CZP 31/08, w przedmiotowej kwestii mamy do czynienia z alternatywą łączną (nierozłączną), gdzie spójnik "lub" stanowi przeciwieństwo wyrazu "albo", właściwego dla alternatywy rozłącznej. Zatem obydwa warunki muszą zostać spełnione łącznie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje:
Skarga jest zasadna.
W pierwszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi
(Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 – dalej jako ppsa), sądy administracyjne sprawują
w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej, która
w myśl przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137, z późn. zm.), jest dokonywana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne orzekają ponadto w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują kontrolę sądową, i stosują środki określone w tych przepisach, co wynika z art. 3 § 3 ppsa.
Taką regulację szczególną stanowi przepis art. 61 ust. 1 ustawy z dnia
11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 818 – dalej jako ustawa wdrożeniowa). Zgodnie z tym przepisem, w przypadku nieuwzględnienia protestu, negatywnej ponownej oceny projektu lub pozostawienia protestu bez rozpatrzenia, w tym w przypadku, o którym mowa w art. 66 ust. 2 pkt 1, wnioskodawca może w tym zakresie wnieść skargę do sądu administracyjnego. Odnotowania wymaga, że ustawa ta nie określa innego kryterium sprawowania kontroli sądowej niż przewidziane w art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
W pierwszej kolejności należy się odnieść do podnoszonej w odpowiedzi na skargę kwestii zachowania terminu do złożenia skargi, ponieważ w pierwszym złożonym w toku postępowania proteście skarżąca podważała prawidłowość oceny dwóch kryteriów
1. Kryterium merytoryczne punktowe podstawowe nr 5 "Dodatkowe efekty projektu",
2. Kryterium merytoryczne punktowe strategiczne dodatkowe nr 5: "Prowadzenie działalności w branżach szczególnie narażonych na negatywne skutku wystąpienia COVID-19 (kryterium strategiczne dodatkowe – oceniane po osiągnięciu w kryteriach punktowych podstawowych minimum 12 punktów)".
Protest został uwzględniony w zakresie kryterium pierwszego i w tym zakresie wniosek trafił do ponownej oceny ekspertów. Dopiero od ponownej oceny, w której nie było oceniane kryterium drugie skarżąca wniosła skargę do tutejszego Sądu. Jednocześnie w skargę skarżąca podnosi zarzuty wyłącznie co do drugiego kryterium. Zachowanie skarżącej jest prawidłowe, ponieważ nie jest dopuszczalne na gruncie ustawy wdrożeniowej ani na gruncie ppsa rozdzielanie oceny i poddawanie jednego jej wątku kontroli sądowej, a innego kontroli w trybie protestu. Jeżeli skarżąca zdecydowała się wnieść protest, to nie mogła wnieść jednocześnie skargi do sądu administracyjnego od tego samego rozstrzygnięcia, mimo że dotyczyło innego kryterium.
Przechodząc do kwestii merytorycznych należy wskazać, że Sąd nie jest uprawniony do weryfikacji merytorycznej projektu, np. poprzez odmienną ocenę założeń tego projektu i przyznanie określonej liczby punktów ocenianemu projektowi, lecz uprawniony jest do kontroli dokonanej i sporządzonej oceny w kontekście przestrzegania kryteriów tej oceny, takich jak równość, przejrzystość, bezstronność, niezmienność i rzetelność, wywodzonych z przepisów ustawy, a także z punktu kompletności tej oceny oraz jasności przyjętych kryteriów (por. wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2013 r., sygn. akt II GSK 2249/13, dostępny na orzeczenia.nsa.gov.pl).
Zatem rzeczą Sądu administracyjnego jest wyłącznie kontrola prawa, bowiem nie jest on władny dokonywać oceny słuszności, efektywności, racjonalności kryteriów konkursowych, ani tym bardziej zastępować oceniających lub weryfikować merytorycznie wiedzę ekspercką. Sądowa kontrola legalności działań instytucji zarządzającej w procesie wyboru projektu do dofinansowania jest ograniczona do kryterium legalności rozumianym stricte jako zgodność albo niezgodność oceny
z prawem powszechnie obowiązującym i niesprzecznymi z nim postanowieniami systemu realizacji. Przypomina to kontrolę sądową decyzji uznaniowych czy raczej aktów opartych na opiniach biegłych, w ramach której sąd ocenia czy argumentacja organu nie jest dowolna, czy mieści się w granicach danej sprawy, czy nie jest oderwana od kryteriów wynikających z regulaminu, instrukcji (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 7 czerwca 2017 r., sygn. akt III SA/Wr 241/17, wyrok WSA w Opolu z dnia 11 maja 2017 r., sygn. akt II SA/Op 113/17).
Zasady postępowania obowiązujące podczas rozpatrywania wniosków
o dofinansowanie projektów, określone zostały we wspomnianej już ustawie wdrożeniowej, normującej zasady realizacji programów w zakresie polityki spójności, finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020. W związku z tym, że wedle art. 6 ust. 2 ustawy wdrożeniowej podstawę systemu realizacji programu operacyjnego mogą stanowić w szczególności przepisy prawa powszechnie obowiązującego, wytyczne, szczegółowy opis osi priorytetowych programu operacyjnego, opis systemu zarządzania i kontroli oraz instrukcje wykonawcze zawierające procedury działania właściwych instytucji - podstawę przeprowadzanej przez sąd kontroli zgodności z prawem, dokonanej oceny projektu, stanowią odpowiednie przepisy prawa powszechnie obowiązującego oraz akty i dokumenty, należące do tzw. systemu realizacji programu. Pomimo, że te ostatnie nie są źródłami prawa powszechnie obowiązującego, w orzecznictwie zaprezentowano stanowisko, że bez nich nie jest możliwe dokonanie oceny i wyboru projektów,
a zatem stanowią one bezpośrednią podstawę praw i obowiązków wnioskodawców oraz beneficjentów.
W związku z powyższym, w ramach prowadzonego postępowania sądowego należało rozważyć czy w sprawie dochowane zostały wymagane zasady dokonania oceny wniosku o dofinansowanie, złożonego przez skarżącą, wynikające
z obowiązujących przepisów prawa oraz z przyjętej na ich podstawie procedury wyłaniania projektów. Sprawdzeniu przez Sąd nie podlegały zaś postanowienia kreujące kryteria oceny wniosków, lecz ocena ekspertów dokonana w oparciu o te kryteria.
Rozważając zasadność wniesionej skargi, na względzie mieć należy przede wszystkim, wyrażoną w art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, zasadę przejrzystości reguł oceny projektów. Przepis ten stanowi, że właściwa instytucja przeprowadza wybór projektów do dofinansowania w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny oraz zapewnia wnioskodawcom równy dostęp do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania. Zasada ta realizuje się przede wszystkim
w obowiązku powszechnie dostępnej i kompletnej informacji o trybie i warunkach wyboru projektów. Pozostaje przy tym w ścisłej korelacji z zasadą rzetelności, nakazującą ustanowienie jasnych i zrozumiałych dla wnioskodawców kryteriów wyboru projektów, zgodność postępowania z ustanowionymi w danym trybie regułami oraz wszechstronne i wyczerpujące uzasadnienie wyboru projektu
i dokonanej jego oceny. Co należy jeszcze raz podkreślić - zachowany w tym względzie być powinien równy dostęp do informacji, będący emanacją traktatowej zasady równości w dostępie do pomocy w zakresie ubiegania się o dofinansowanie projektów, a reguły i kryteria wyboru projektów powinny być jasne i jednoznaczne, określające w sposób przejrzysty i precyzyjny konsekwencje określonego działania lub zaniechania uczestników konkursu.
Zasada przejrzystości reguł oceny projektów wymieniona w art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej ma charakter instrumentalny w stosunku do zasady równości, formułując wobec instytucji zarządzającej nakaz jasnego, precyzyjnego i dostępnego dla wszystkich wnioskodawców (beneficjentów) określenia kryteriów kwalifikowania projektów. Rzetelność związana jest natomiast z ustanowieniem jasnych
i zrozumiałych dla wnioskodawców kryteriów wyboru projektów, zgodności postępowania właściwej instytucji z ustanowionymi w danym trybie regułami oraz wszechstronnym uzasadnieniem wyboru (por. Komentarz do art. 37 zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020, Jacek Jaśkiewicz, publ. e/LEX, tak również Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 4 sierpnia 2016 r., sygn. akt II GSK 3435/16
i z dnia 22 marca 2017 r., sygn. akt II GSK 339/17).
Mając na uwadze powyższe Sąd doszedł do przekonania, że dokonana ocena projektu skarżącej została przeprowadzona z naruszeniem zasady przejrzystości wynikającej z powołanego wyżej art. 37 ustawy wdrożeniowej. Nie ulega bowiem wątpliwości, że w Regulaminie konkursu wymienione zostały branże szczególnie narażone na negatywne skutki COVID-19, a wśród nich znalazła się turystyka. Przytaczanie innych branż nie jest konieczne, bowiem spór koncentruje się wyłącznie na tym, w jakiej branży skarżąca prowadzi działalność. Nie może ulegać wątpliwości
i to, że obowiązek prawidłowego sporządzenia wniosku obciąża stronę, ani też to, że ta właśnie strona wskazała, że przeważającym obszarem jej działalności jest edukacja. Należy jednak mieć na uwadze, że skarżąca nie prowadzi wyłącznie stacjonarnej działalności edukacyjnej, lecz tą działalność prowadzi w formie organizacji polskich i międzynarodowych konferencji i kongresów, warsztatów [...], [...] - inteligentnego systemu informatycznego wspomagającego obsługę konferencji. Jedną ze specjalności przedsiębiorstwa jest organizacja konferencji, kursów i warsztatów medycznych, w tym [...] - teoretycznych i praktycznych, co stanowiło ok. 90% przychodów w 2019 r.
Analizując postanowienia Regulaminu konkursu wskazać należy, że zgodnie
z punktem 4 Regulaminu konkursu – Kryteria wyboru projektów instytucja organizująca konkurs, dokonać miała oceny i wyboru projektów w oparciu
o kryteria przyjęte przez Komitet Monitorujący RPO W[...] na lata 2014 - 2020
a następnie zatwierdzone przez Zarząd Województwa [...]. Kryteria wyboru projektów dla Działania 3.2 stanowiły załącznik nr 3 do SZOOP przyjętego Uchwałą nr [...] z dnia [...] r. Kryteria wyboru projektów zostały zamieszczone pod ogłoszeniem o konkursie.
Przewidziano następujące podstawowe rodzaje kryteriów dokonywania wyboru projektów:
1) formalne
a. zerojedynkowe niepodlegające uzupełnieniom;
b. zerojedynkowe podlegające uzupełnieniom.
2) merytoryczne
a. punktowe zerojedynkowe: kryteria dopuszczające, których spełnienie jest warunkiem dalszej oceny projektu;
b. punktowe podstawowe: punktowane w zależności od stopnia ich wypełnienia;
c. punktowe strategiczne dodatkowe: oceniane po osiągnięciu
w kryteriach punktowych podstawowych minimum 12 punktów.
IOK mogło wezwać wnioskodawcę na piśmie na każdym etapie oceny jego projektu do złożenia informacji lub innych dokumentów niż wymienione w niniejszym Regulaminie oraz w załącznikach do niniejszego Regulaminu, które posłużyć miały do oceny spełnienia kryteriów wyboru Projektów.
Spór między stronami koncertował się na kryteriach strategicznych punktowych dodatkowych, ocenianych po osiągnięciu w kryteriach punktowych podstawowych minimum 12 punktów. Jak wynika z kart ocen skarżąca uzyskała wymagane 12 punktów, zatem jej wniosek podlegał ocenie przez pryzmat wskazanego wyżej kryterium dodatkowego.
W kryteriach wyboru projektów dla działania 3.2 wskazano w punkcie 11 kryterium strategiczne punktowe dodatkowe w postaci prowadzenia działalności
w branżach szczególnie narażonych na negatywne skutki COVID-19. W ramach tego kryterium weryfikowane było to, czy przedsiębiorstwo prowadziło dominującą działalność w branżach szczególnie narażonych na negatywne skutki wystąpienia COVID-19, takich jak gastronomia, hotelarstwo, turystyka, przemysł czasu wolnego, usługi kosmetyczne, fryzjerskie, rehabilitacyjne, produkcja przemysłowa dostarczająca towary do w/w branż. Definiując to kryterium wskazano,
że wnioskodawca musiał udowodnić spadek obrotów spowodowanych wystąpieniem COVID-19 o co najmniej 50% w stosunku do obrotów generowanych w okresie
6 miesięcy poprzedzających spadek obrotów.
W ramach tego kryterium ekspert miał przyznać 0 pkt., jeżeli przedsiębiorstwo nie odnotowało spadku obrotów lub przedsiębiorstwo działało w innych branżach niż wymienione powyżej.
W ramach kryterium ekspert miał przyznać 3 pkt., jeżeli przedsiębiorstwo odnotowało spadek obrotów w przedziale 50%-74,99%.
W ramach kryterium ekspert miał przyznać 5 pkt., jeżeli przedsiębiorstwo odnotowało spadek o co najmniej 75%. IOK mogło wystąpić z prośbą o dostarczenie dokumentów potwierdzających wskazany spadek obrotów.
Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że z Kryteriów wyboru projektów określonych przez instytucję organizującą konkurs wynika, że decydujące znaczenie ma prowadzenie dominującej działalności w jednej z branż. Żadne
z postanowień Regulaminu zaś ani instrukcji wypełniania wniosku nie odsyła w tym zakresie do kodu PKD. W konsekwencji ocena winna być dokonana
z uwzględnieniem informacji przedstawionych przez stronę. W niniejszej sprawie zaś strona wskazała jaką działalność prowadzi podając, że 90% przychodów 2019 r. osiągnęła z organizowanych kongresów, konferencji czy innych spotkań naukowych.
Regulamin konkursu, ani Kryteria oceny projektów, ani też Instrukcja wypełniania wniosku nie precyzują, że pod pojęciem turystyki należy rozumieć wyłącznie wyjazdy wypoczynkowe. A skoro tak, to zgodnie ze stanowiskiem skarżącej pod pojęciem turystyki należy rozumieć również wyjazdy edukacyjne czy biznesowe tym bardziej, że częstokroć udział w kongresie czy konferencji obejmuje obie sfery – edukacyjną i wypoczynkową. Zastrzeżenie to jest o tyle istotne, że branża hotelarska czy gastronomiczna zostały uznane za szczególnie dotknięte negatywnymi skutkami COVID-19 niezależnie od tego, czy zapewniają nocleg
i wyżywienie gościom wypoczywającym, czy też biorącym udział w kongresie lub konferencji. Nie sposób zatem nie zauważyć, że branże te pozostają ze sobą powiązane, a skoro tak, to winny być oceniane według tych samych zasad. Jeżeli organizator konkursu nie zastrzegł, że dodatkowe punkty może uzyskać podmiot prowadzący działalność w branży turystycznej – wypoczynkowej, to nie może takiego wymogu wprowadzić na etapie oceny dokonywanej przez ekspertów, bowiem ci dokonują oceny przez pryzmat już ustalonych kryteriów.
Z tych względów dokonana ocena wniosku skarżącej została przeprowadzona w oparciu o kryteria doprecyzowane przez eksperta na etapie oceny wniosku, które to doprecyzowanie doprowadziło do nierównego traktowania przedsiębiorców prowadzących działalność w branżach turystycznej, gastronomicznej i hotelarskiej. Nadto ocena została przeprowadzona bez uwzględnienia podanych we wniosku okoliczności dotyczących charakteru prowadzonej działalności skarżącej.
Ponownie rozpatrując wniosek organ weźmie pod uwagę wskazane wyżej wytyczne.
Nie jest natomiast zasadny zarzut skarżącej możliwe było przyznanie dodatkowych punktów dla tych podmiotów, które co prawda nie prowadzą działalności w jednej z branż szczególnie narażonych na negatywne skutki COVID-19, lecz odnotowały w określonym czasie wskazany spadek obrotów. Kryteria te należy odczytywać w taki sposób, jak wskazał organ. Nieprowadzenie działalności
w przynajmniej jednej z wymienionych branż powoduje brak możliwości uzyskania punktów za to kryterium punktowe, strategiczne, dodatkowe.
Kwestię rozstrzygnięć Sądu Administracyjnego reguluje przepis art. 61 ust. 8 ustawy wdrożeniowej stanowiąc, iż w wyniku rozpoznania skargi sąd może:
1) uwzględnić skargę, stwierdzając, że:
a) ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo
i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, przekazując jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję, o której mowa
w art. 39 ust. 1,
b) pozostawienie protestu bez rozpatrzenia było nieuzasadnione, przekazując sprawę do rozpatrzenia przez właściwą instytucję, o której mowa w art. 55 albo art. 39 ust. 1;
2) oddalić skargę w przypadku jej nieuwzględnienia;
3) umorzyć postępowanie w sprawie, jeżeli jest ono bezprzedmiotowe.
Biorąc pod uwagę powyższe Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a ustawy wdrożeniowej. Rozstrzygnięcie o kosztach zapadło w oparciu o art.. 200 ppsa.