III SA/WR 366/23

III SA/Wr 366/23 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2024-04-23
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-10-18
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Anna Kuczyńska-Szczytkowska
Barbara Ciołek /przewodniczący sprawozdawca/
Kamila Paszowska-Wojnar
Magdalena Jankowska-Szostak
Symbol z opisem
6049 Inne o symbolu podstawowym 604
Hasła tematyczne
Inne
Skarżony organ
Prezydent Miasta
Treść wyniku
*Stwierdzono bezskuteczność czynności wydanej na podstawie przepisów szczególnych
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 165
art. 11
Ustawa z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędziowie Sędzia WSA Barbara Ciołek (sprawozdawca), Asesor WSA Magdalena Jankowska-Szostak, Anna Kuczyńska-Szczytkowska, Protokolant specjalista Ewa Zawal, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 23 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi B. Z. na czynność Prezydenta Wrocławia z dnia 12 września 2023 r. Nr WZD-Z.7340.1378.2023.NM w przedmiocie braku zwrotu opłat za korzystanie z zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych I. stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności; II. zasądza od Prezydenta Wrocławia na rzecz strony skarżącej kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi B. Z. (dalej: strona, skarżąca) jest czynność Prezydenta Wrocławia (dalej: organ, Prezydent) – pismo z dnia 12 września 2023 r. nr WZD-Z.7340.1378.2023.NM w przedmiocie braku zwrotu opłat za korzystanie z zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych.
Z akt wynika, że strona pismem z dnia 1 września 2023 r. skierowanym do Urzędu Miejskiego we Wrocławiu wystąpiła o wygaszenie posiadanych zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych oraz o zwrot opłat za wydane na jego rzecz zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych w wysokości proporcjonalnej do okresu ważności zezwolenia, tj. kwoty 3292,39 zł.
W odpowiedzi pismem z dnia 12 września 2023 r. organ poinformował, że obecnie obowiązujące przepisy - ustawa z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (t.j. Dz.U.2023 r. poz.165 ze zm., dalej: u.w.t.p.a.) nie przewidują zwrotu opłaty. Wskazał organ, że decyzjami z dnia 12 września 2023 r. organ stwierdził wygaśnięcie z dniem 29 sierpnia 2023 r. zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych o nr [...] ponieważ strona poinformowała, że w dniu 29 sierpnia 2023 r. zaprzestała sprzedaży napojów alkoholowych w sklepie [...] przy pl. [...]ul. [...] we W. Wskazał organ, że wygaśnięcie decyzji o zezwoleniu na sprzedaż alkoholu w związku z zaprzestaniem sprzedaży nie spowodowało, że opłaty te stały się nienależne. W ocenie organu wygaśnięcie zezwolenia nie uzasadnia dokonania zwrotu uiszczonej opłaty w wysokości proporcjonalnej do okresu ważności zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych i na poparcie swojego stanowiska przywołał orzecznictwo sądowe.
W skardze do Sądu strona zakwestionowała zasadność stanowiska organu. Zdaniem strony opłata uiszczona za okres po wygaśnięciu zezwolenia staje się opłatą nienależną i podlega zwrotowi.
W odpowiedzi na skargę organy wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w piśmie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:
Skarga okazała się zasadna.
Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.2023.2492 t.j.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej: p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie do treści art. 3 § 1pP.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie; kontrola ta – z określonymi wyjątkami - obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na inne niż decyzje i postanowienia akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (§ 2 pkt 4). Sąd uwzględniając skargę na taki akt lub czynność, uchyla ten akt albo stwierdza bezskuteczność czynności (art. 146 § 1 P.p.s.a.). Może przy tym także w wyroku uznać uprawnienie bądź obowiązek wynikające z przepisów prawa (art. 146 § 2 P.p.s.a.).
Istota sporu dotyczy zasadności wniosku strony o zwrot opłat za wydane na jej rzecz zezwolenia na sprzedaż alkoholi w związku z wygaśnięciem udzielonych zezwoleń w wysokości proporcjonalnej do okresu ważności zezwoleń.
Zdaniem organu wygaśnięcie zezwolenia na podstawie art. 111 u.w.t.p.a. nie uzasadnia dokonania zwrotu uiszczonej opłaty w wysokości proporcjonalnej do okresu ważności zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych, ponieważ przepisy ww. ustawy nie przewidują zwrotu opłaty.
W zaistniałym sporze Sąd przyznał rację stronie.
Sąd w składzie rozpoznającym sprawę w całości podziela i przyjmuje jako własne stanowisko wyrażone m.in. w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 21 listopada 2008 r., III SA/Gl 1044/08, 28 listopada 2019 r., III SA/Gl 886/19, 7 grudnia 2020 r., III SA/Gl 657/20, 24 lutego 2023 r., III SA/Gl 923/22, WSA w Szczecinie z dnia 6 września 2023 r. sygn.. akt I SA/Sz 284/23 oraz w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 sierpnia 2020 r., II GSK 518/20 (publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sadów Administracyjnych, CBOSA) i odwoła się do tez w nich zawartych. Sąd nie podziela natomiast poglądu, że skoro w ustawie o wychowaniu w trzeźwości brak jest przepisów dotyczących zwrotu opłaty nienależnej, to tym samym brak jest podstaw do żądania zwrotu części opłaty za okres przypadający po wygaśnięciu zezwolenia. Takie stanowisko, na które powołuje się organ, w ocenie Sądu pozostaje w jaskrawej sprzeczności z brzmieniem powołanych poniżej przepisów ustawy.
Podstawą rozstrzygnięcia w rozpoznawanej sprawie są przepisy ww. ustawy
z 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, a w szczególności jej art. 111 ust. 1 dotyczący opłat za korzystanie z zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych. Przepis ten upoważnia gminy do pobierania opłaty za korzystanie z zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych w celu pozyskania dodatkowych środków na finansowanie zadań określonych w art. 41 ust. 1, tj. prowadzenie działań związanych z profilaktyką i rozwiązywaniem problemów alkoholowych oraz integracją społeczną osób uzależnionych od alkoholu. Opłatę taką wnosi się na rachunek gminy przed wydaniem zezwolenia.
Zgodnie z art. 111 ust. 7 ustawy opłata wnoszona jest na rachunek gminy w każdym roku kalendarzowym objętym zezwoleniem, w trzech równych ratach w terminach do 31 stycznia, 31 maja i 30 września danego roku kalendarzowego. Zgodnie z kolei z art. 111 ust. 4 ww. ustawy przedsiębiorcy, prowadzący sprzedaż napojów alkoholowych w roku poprzednim, są obowiązani do złożenia, do dnia 31 stycznia, pisemnego oświadczenia o wartości sprzedaży poszczególnych napojów alkoholowych w punkcie sprzedaży w roku poprzednim.
Należy podkreślić, że przepis wyraźnie stanowi o opłacie za korzystanie z zezwolenia a nie o opłacie za zezwolenie. A zatem ustawodawca łączy opłatę z korzystaniem z zezwolenia, a nie z jego wydaniem.
Wysokość opłat za poszczególne rodzaje zezwoleń określono w art. 111 ust. 2 ww. ustawy. Z kolei art. 111 ust. 8 stanowi, że w roku nabycia zezwolenia lub utraty jego ważności, opłaty, o których mowa w ust. 1-5, dokonuje się w wysokości proporcjonalnej do okresu ważności zezwolenia.
Należy podkreślić, że mechanizm uiszczenia opłaty został uregulowany w ten sposób, że z jednej strony gmina pobiera opłatę, a z drugiej - przedsiębiorca wnosi opłatę na rachunek gminy, opłata (...) wnoszona jest, dokonuje się (art. 111 ust. 1, 2, 7 i 8). Posługując się tymi zwrotami ustawodawca zobowiązał zatem odpowiednio oba podmioty tj. przedsiębiorcę i gminę do pobrania i terminowego wniesienia opłaty, której wysokość w danym roku kalendarzowym wynika ze wskazanych już przepisów prawa.
Na gruncie omawianej ustawy, jedynie w dwóch wypadkach organ (wójt, burmistrz prezydent miasta) może działać władczo: na podstawie jej art. 18 ust. 1 wydając zezwolenie (odmowę) na sprzedaż napojów alkoholowych lub na podstawie art. 18 ust. 10 cofając zezwolenie, również decyzją.
Wysokość opłaty należnej w danym roku kalendarzowym wynika wprost z zasady wyrażonej w art. 111 ust. 8 ustawy, a decydujące znaczenie mają tutaj dwa ustalenia: data nabycia zezwolenia oraz data utraty ważności zezwolenia. Opłatą należną jest opłata w wysokości proporcjonalnej do okresu ważności zezwolenia w danym roku kalendarzowym.
Problem proporcjonalności pojawia się zatem w dwóch sytuacjach: kiedy przedsiębiorca rozpoczyna działalność – wówczas to opłatę oblicza się w wysokości proporcjonalnej do okresu ważności zezwolenia z zastosowaniem kwot wynikających
z art. 111 ust. 2 ustawy i wpłaca się ją jeszcze przed uzyskaniem zezwolenia. Natomiast druga sytuacja dotyczy utraty ważności zezwolenia, które to pojęcie obejmuje z kolei, dwie sytuacje: cofnięcie zezwolenia z mocy ostatecznej decyzji wydanej na podstawie art. 18 ust. 10 ustawy, oraz wygaśnięcie zezwolenia z mocy prawa na podstawie art. 18 ust. 12, w tym m.in. w wyniku zaprzestania sprzedaży.
W obu tych sytuacjach, tj. z dniem kiedy decyzja o cofnięciu zezwolenia staje się ostateczna, jak również z dniem zaistnienia zdarzenia skutkującego wygaśnięciem zezwolenia, uiszczona wcześniej opłata staje się nienależna za okres przypadający po utracie ważności zezwolenia. W takiej zaś sytuacji, zwrotowi podlega kwota stanowiąca różnicę pomiędzy uiszczoną wcześniej kwotą, a opłatą należną, którą zawsze jest opłata w wysokości proporcjonalnej do okresu ważności zezwolenia.
W ocenie Sądu, skoro ustawa kompleksowo reguluje tryb, zasady i sposób obliczania opłaty, to wbrew stanowisku organu czyni to w pełnym zakresie, tak pobrania opłaty należnej, jak i zwrotu opłaty nienależnej.
Obowiązek uiszczenia opłaty w prawidłowej wysokości wynika bowiem z mocy prawa, a nie z mocy decyzji administracyjnej ustalającej bądź też określającej wysokość zobowiązania z tego tytułu. Wyliczenie opłaty ma jedynie charakter materialno – techniczny. Skoro omawiana zasada proporcjonalności nie wymagała zdefiniowania, to ustawodawca uznał tym samym, że zastosowanie mają tutaj zasady ogólne, praktyka jej stosowania w życiu codziennym oraz reguły matematyczne.
Za takim stanowiskiem przemawia fakt, iż w praktyce nie pojawiają się żadne problemy z pobraniem opłaty należnej od przedsiębiorcy, który nabył w danym roku zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych (art. 111 ust. 8), tym samym problematyka w zakresie pobrania pierwszej opłaty nie występuje również w orzecznictwie sądowym.
Bez względu na to, czy zezwolenie dotyczy całego roku kalendarzowego, czy też okresu obejmującego tylko cześć roku (od pewnej daty do końca roku lub od początku roku do pewnej daty), jest tylko jedna opłata należna - w wysokości proporcjonalnej do ważności zezwolenia.
Sąd zauważa ponadto, że w wyroku NSA z 20 sierpnia 2020 r., II GSK 518/20, NSA wyraził pogląd, że skoro opłata, o której mowa w art. 111 ustawy o wychowaniu
w trzeźwości uiszczana jest na rzecz gminy, to nie może egzystować poza budżetem
tej jednostki samorządu terytorialnego, nie może też pozostawać w budżecie gminy kwota z tytułu opłaty nienależnej, a więc opłaty uiszczonej za okres, w którym zezwolenie utraciło byt prawny. Niezbędne jest zatem odwołanie się do przepisów ustawy z 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 1530 t.j.), gdzie w art. 3 ust. 1 pkt 1 wskazano, iż dochodami jednostek samorządu terytorialnego są dochody własne gminy, zaś w art. 4 ust. 1 – 3 wyszczególniono źródła tych dochodów w tym m.in. wpływy z opłat innych [niż wymienione w pkt 2 lit. a) – e)] stanowiących dochody gminy, uiszczanych na podstawie odrębnych przepisów (art. 4 ust. 1 pkt 2 lit. f) oraz dochody uzyskiwane przez gminne jednostki budżetowe oraz wpłaty od gminnych zakładów budżetowych (art. 4 ust. 1 pkt 3). W świetle treści przywołanego przepisu nie można wyłączyć z grupy dochodów gminy ustanowione art. 111 ustawy o wychowaniu w trzeźwości opłaty za zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych. Jak dalej wskazał NSA w ww. wyroku z 20 sierpnia 2020 r. zgodnie z art. 2 § 1 pkt 3 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. Ordynacji podatkowej (Dz.U.2022.2651 t.j.; dalej: "O.p.") przepisy tej ustawy stosuje się do opłaty skarbowej oraz opłat, o których mowa w przepisach o podatkach i opłatach lokalnych. Ustawodawca, wymieniając jako należności, do których znajduje zastosowanie Ordynacja podatkowa, opłatę skarbową oraz opłaty, nie odniósł tych opłat do ustawy o podatkach i opłatach lokalnych, lecz wskazał na przepisy o podatkach i opłatach lokalnych. Wśród tych przepisów mieści się art. 111 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i określonej nim opłaty za zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych. Nadto w art. 5 ust. 2 ustawy o finansach publicznych, zidentyfikowane zostały dochody publiczne, do których zaliczono m.in. opłaty i inne świadczenia pieniężne, których obowiązek ponoszenia na rzecz m.in. jednostek samorządu terytorialnego wynika z odrębnych ustaw.
Przepis art. 60 ustawy z 28 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U.2023.1270 t.j.; dalej: "u.f.p.") określa – niewyczerpująco – jakiego rodzaju dochody m.in. budżetu jednostki samorządu terytorialnego stanowią środki publiczne będące niepodatkowymi należnościami budżetowymi o charakterze publicznoprawnym, zaś art. 67 ust. 1 nakazuje do spraw wymienionych w art. 60 u.f.p. należności stosować przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postepowania administracyjnego (Dz.U.2023 poz. 775 i 803) i odpowiednio przepisy działu III Ordynacji podatkowej.
Należy podkreślić, że opłata, o której stanowi w art. 111 ustawy o wychowaniu
w trzeźwości jest opłatą za korzystanie z zezwolenia, nie zaś opłatą za jego udzielenie, co wprost wynika z treści ust. 1 wskazanego artykułu. Konsekwencją opłaty ukształtowanej w powiązaniu z korzystaniem z zezwolenia jest przepis art. 111 ust. 8 ustawy. Z uwagi na wynikającą z tego przepisu zasadę uiszczenia opłaty w wysokości proporcjonalnej do okresu ważności zezwolenia, w przypadku wygaśnięcia zezwolenia, opłata uiszczona za okres po wygaśnięciu zezwolenia staje się opłatą nienależną i podlega zwrotowi. Bowiem w sytuacji wygaśnięcia zezwolenia, a zatem niekorzystania z niego, gmina traci z mocy w art. 111 ust. 8 ustawy tytuł prawny do opłaty uiszczonej za czas po wygaśnięciu uprawnienia. W tym kontekście zarządzenie zwrotu opłaty nienależnej jest konieczne. Zwrot opłaty uiszczonej ponad czas obowiązywania zezwolenia stanowi, w związku z przepisem art. 111 ust. 8 ustawy, obowiązek gminy, który nie może być warunkowany złożeniem wniosku w tym przedmiocie przez osobę zawiadamiającą organ o rezygnacji z zezwolenia. Obowiązek zwrotu nadpłaconej opłaty czyli tzw. opłaty nienależnej powstaje zatem następnego dnia po wygaśnięciu decyzji.
Tym samym Sąd uznał za zasadne zarzuty skargi. Ponownie rozpatrując sprawę organ uwzględni wyrażony w wyroku pogląd prawny, co do braku podstaw prawnych pozostawania "nadpłaconej" opłaty za ww. zezwolenie w budżecie gminy.
Mając na uwadze, że zaskarżona czynność narusza przepisy prawa materialnego, tj.: art. 111 ust. 8 ustawy o wychowaniu w trzeźwości Sąd na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a. stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności.
O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.