III SA/WR 360/23

III SA/Wr 360/23 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2024-06-13
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2023-10-13
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Barbara Ciołek
Kamila Paszowska-Wojnar /przewodniczący sprawozdawca/
Magdalena Jankowska-Szostak
Symbol z opisem
6032 Inne z zakresu prawa o ruchu drogowym
Hasła tematyczne
Ruch drogowy
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
*Stwierdzono nieważność aktu, niebędącego aktem prawa miejscowego w całości
Powołane przepisy
Dz.U. 2017 poz 784
par. 5 pkt 5
Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz  wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Kamila Paszowska – Wojnar (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Sędzia WSA Magdalena Jankowska - Szostak, Barbara Ciołek, Protokolant Z-ca Kierownika Sekretariatu Wydziału III Monika Tarasiewicz, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 13 czerwca 2024 r. sprawy ze skargi D.R. na akt Wójta Gminy C. z dnia 11 sierpnia 2023 r., nr BGP.7221.1.2023 w przedmiocie zatwierdzenia projektu stałej organizacji ruchu - pn. ,,dz. nr 135 m. T. - droga wewnętrzna" I. stwierdza nieważność zaskarżonego aktu; II. zasądza od Gminy C. na rzecz strony skarżącej kwotę 797 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Wójt Gminy Ciepłowody (dalej jako: Wójt) zaskarżonym aktem z dnia 11 sierpnia 2023 r., zatwierdził projekt stałej organizacji ruchu pod nazwą "dz. Nr 135 m. Targowica – droga wewnętrzna", m.in. umieszczając na tej drodze znak B-18, "zakaz wjazdu pojazdów o rzeczywistej masie całkowitej ponad 3,5 t."
Na powyższy akt skargę wniósł D. R. (dalej: skarżący, strona) zarzucając:
- naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy – w postaci § 8 ust. 2 w zw. z § 2 ust. 1 pkt 1 lit. c – g rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 784, dalej jako: rozporządzenie w sprawie warunków zarządzania ruchem na drogach) poprzez mechaniczne i arbitralne zatwierdzenie projektu organizacji ruchu przy drodze wewnętrznej nr 135 w Targowicy, bez merytorycznej analizy przedstawionego do zatwierdzenia projektu, z pominięciem wyważenia uzasadnionego interesu społeczności lokalnej, w tym uzasadnionego interesu skarżącego z interesem społecznym, skutkujące ograniczeniem skarżącemu dostępu do miejsca wykonywania przez niego działalności gospodarczej, jak i uniemożliwienia działalności gospodarczej;
- naruszenie przepisów prawa materialnego – w postaci pkt 3.1.1. w zw. z pkt. 3.2.19 załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2311 ze zm. dalej jako: rozporządzenie w sprawie warunków technicznych dla znaków drogowych) w zw. z § 1 ust. 2 lit. b rozporządzenia w sprawie warunków zarządzania ruchem na drogach – poprzez ograniczenie swobody korzystania z drogi wewnętrznej nr 135, w postaci zamieszczenia przy tej drodze znaku B-18 "zakaz wjazdu pojazdów o rzeczywistej masie całkowitej ponad 3,5 t" bez uprzedniej wnikliwej analizy skutków, jakie przedmiotowe ograniczenie spowoduje dla uczestników ruchu, w tym skarżącego i prowadzonej przez niego działalności gospodarczej;
- naruszenie przepisów prawa materialnego – w postaci pkt 3.1.1. w zw. z pkt 3.2.19 załącznika nr 1 do rozporządzenia w sprawie warunków technicznych dla znaków drogowych w zw. z § 1 ust. 2 lit. b rozporządzenia w sprawie warunków zarządzania ruchem na drogach– poprzez ograniczenie swobody korzystania z drogi wewnętrznej nr 135 w Targowicy, w postaci zamieszczenia przy tej drodze znaku B-18 "zakaz wjazdu pojazdów o rzeczywistej masie całkowitej ponad 3,5 t" bez uprzedniego ustalenia nośności tej drogi stanowiącej materialnoprawną podstawę ustawienia tego znaku;
- naruszenie przepisów prawa materialnego – w postaci art. 8 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 645 ze zm., dalej jako: u.d.p.) oraz art. 10 ust. 7, art. 10 ust. 10a i art. 10 ust. 10b ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1047 ze zm., dalej jako: u.p.r.d.) w zw. z art. 8 ust. 6 pkt 1 rozporządzenia w sprawie warunków zarządzania ruchem na drogach – poprzez zatwierdzenie projektu stałej organizacji ruchu uwzględniającego umieszczenie przy drodze gruntowej nr 135 w Targowicy znaku B-18 bez jakiegokolwiek uwzględnienia interesu skarżącego, prowadzącego działalność gospodarczą przy tej drodze, pozbawiając skarżącego oraz pozostałych uczestników ruchu kierujących pojazdami, których rzeczywista masa całkowita przekracza 3,5 t dostępu do miejsca prowadzenia przez skarżącego działalności gospodarczej, a także możliwości wykonywania tejże działalności gospodarczej, jak i rekultywacji tejże nieruchomości, do której został zobowiązany decyzją Starosty Ząbkowickiego z dnia 16 listopada 2022 r.;
- naruszenie przepisów prawa materialnego – w postaci art. 2 w zw. z art. 8 i art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 221 ze zm.) oraz art. 22 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej – poprzez niepodyktowane ważnym interesem publicznym ograniczenie skarżącemu możliwości wykonywania działalności gospodarczej i uniemożliwienie realizacji projektu rekultywacji, w postaci pozbawienia skarżącego oraz jego kontrahentów możliwości wjazdu pojazdami, których rzeczywista masa całkowita przekracza 3,5 t do miejsca prowadzenia przez skarżącego działalności gospodarczej.
Wobec wskazanych naruszeń skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonego aktu, przeprowadzenie dowodów z dokumentów załączonych do skargi oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Szeroko uzasadniając swoje stanowisko w sprawie, skarżący podkreślił między innymi, że prowadzi działalność gospodarczą pod nazwą E. na terenie działek nr [...] i [...] w miejscowości Targowica, gmina Ciepłowody, w ramach której zajmuje się zbieraniem odpadów innych niż niebezpieczne wraz z ich obróbką i usuwaniem. Tytułem prawnym uprawniającym skarżącego do korzystania z przedmiotowej nieruchomości jest umowa dzierżawy z dnia 16 marca 2023 r. zawarta w formie aktu notarialnego (a wcześniej: umowa dzierżawy z dnia 21 czerwca 2022 r.). Strony tej umowy zawarły również przedwstępną umowę sprzedaży. Skarżący wskazał ponadto, że Starosta Ząbkowicki decyzją z dnia 16 listopada 2022 r. zatwierdził przedłożony przez niego projekt rekultywacji działki nr [...] w kierunku rolnym, w której zobowiązano go do jej przeprowadzenia w terminie do dnia 30 listopada 2026 r. i aktualnie skarżący nie jest w stanie zrealizować nałożonego na niego obowiązku. W skardze podano również, że decyzją z dnia 29 maja 2023 r. Starosta Ząbkowicki zezwolił skarżącemu na przetwarzanie w procesie odzysku oraz na odzysk wymienionych w decyzji odpadów - będących m.in. odpadami żwiru i skruszonych skał powstałych przy cięciu i obróbce skał, zmieszanymi odpadami z betonu, gruzu ceglanego, odpadowymi materiałami ceramicznymi i elementami wyposażenia - i zezwolenie to zostało mu udzielone pod warunkiem m.in. transportowania odpadów do miejsca przetwarzania środkami transportu do tego przystosowanymi, a takim pojazdem jest wyłącznie samochód ważący powyżej 3.5 t. Zatem w ocenie skarżącego postawiony bezprawnie znak uniemożliwia mu wykonanie także i tej decyzji. Dodatkowo skarżący zaznaczył, że w dniu 30 czerwca 2023 r. Starosta Ząbkowicki udzielił mu zgody na wykorzystanie wymienionych w niej odpadów, do rekultywacji terenu na dzierżawionej nieruchomości. Podsumowując, skarżący podkreślił, że specyfika prowadzonej przez niego działalności wymaga nieograniczonego dostępu do terenu dla ciężkich pojazdów transportowych, których rzeczywista masa całkowita przekracza 3,5 t. Wskazał również, że wskutek postawionego znaku zakazu aktualnie nie jest w stanie wywiązać się z kontraktów i nie wykonuje transportu, w związku z czym ponosi znaczne straty.
Dalej skarżący podniósł, że zwrócił się do Wójta o zaprzestanie naruszeń poprzez usuniecie przedmiotowego znaku, na co nie otrzymał żadnej odpowiedzi. Podał również, że zwracał się do Wójta z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej umieszczenia przedmiotowego znaku. W ocenie skarżącego posadowienie tego znaku jest sposobem Gminy na uniemożliwienie mu składowania odpadów, na co uzyskał wymagane prawem pozwolenia. Skarżący wskazał także, że właścicielka nieruchomości pismami z dnia 16 sierpnia 2023 r. próbowała – jego zdaniem bezskutecznie – wypowiedzieć umowę dzierżawy omawianej nieruchomości, a także – równie bezskutecznie - uchylić się od skutków zawartej umowy dzierżawy.
Końcowo skarżący rozwinął postawione w skardze zarzuty względem zaskarżonego aktu.
W odpowiedzi na skargę Wójt wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej.
W uzasadnieniu wskazał, że skarga dotyczy drogi transportu rolnego, a droga ta nie ma statusu drogi publicznej, gdyż nigdy nie została do niej zaliczona w trybie określonym przepisami prawa. Droga ta służy wyłącznie do obsługi transportu rolnego, czyli dojazdu dla rolników uprawiających grunty rolne. W ocenie Wójta przywołane w zarzutach przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury nie mają zastosowania do drogi transportu rolnego. W ocenie Wójta skarżący nie wyjaśnił, na czym opiera twierdzenie o braku dokonania merytorycznej analizy zatwierdzonego projektu stałej organizacji ruchu, zaś Wójt miał na uwadze interes społeczności lokalnej, której skarżący, który nie zamieszkuje na terenie Gminy, nie jest częścią tej społeczności. Dalej wskazano, że sporna droga nie ma służyć prowadzeniu działalności gospodarczej skarżącego, a skarżący jako przedsiębiorca powinien był przed rozpoczęciem planowanej działalności rozeznać się, w jakim zakresie będzie mógł korzystać z rzeczonej drogi. Podkreślono, że Gmina nigdy nie wyrażała zgody na wykorzystanie drogi transportu rolnego do prowadzenia działalności gospodarczej, a skarżący nigdy w tym zakresie nie występował do Gminy o wyrażenie odpowiednich zgód. Podniesiono następnie, że stan drogi wyklucza wykorzystanie jej przez skarżącego do prowadzenia działalności gospodarczej polegającej na zwożeniu odpadów pojazdami o wysokim tonażu, a stawiając sporny znak Wójt zachował się prawidłowo jako właściciel należycie dbający o jej stan. Wójt nie zgodził się z twierdzeniem skarżącego, że przed postawieniem znaku miał obowiązek zbadania nośności drogi, gdyż sam fakt, iż jest to droga transportu rolnego, wyklucza wykorzystywanie tej drogi do transportu, jaki realizował skarżący, czyli do przewożenia odpadów o tonażu około 40 t. W ocenie Wójta chybione jest powoływanie się przez skarżącego na obowiązki w zakresie rekultywacji wynikające z przywołanej decyzji Starosty Ząbkowickiego, skoro decyzja ta została wydana na wniosek skarżącego, a przed jego złożeniem skarżący powinien był zbadać możliwości prowadzenia działalności gospodarczej przy wykorzystaniu przedmiotowej drogi. Zdaniem Wójta skarżący, powołując się na ważny interes publiczny, nie rozumie tego, że utożsamia go z własnym, indywidualnym interesem. Wskazano następnie, że postawienie znaku B-18 uwzględniało ważny interes publiczny, który wyraża się w ochronie mienia Gminy przed jego całkowitą degradacją wywołaną transportem odpadów przez skarżącego w ramach prowadzonej przez niego działalności gospodarczej. Organ zaprzeczył również twierdzeniom skarżącego o rzekomych uprzedzeniach wobec niego i jego działalności gospodarczej. Wskazano również na wszczęcie procedury administracyjnej w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Ząbkowickiego o zatwierdzeniu projektu rekultywacji.
Na rozprawie w dniu 13 czerwca 2024 r. pełnomocnik skarżącego dodatkowo wniósł o przeprowadzenie dowodu z nagrania ze spotkania Wójta Gminy Ciepłowody z mieszkańcami tej Gminy oraz o przesłuchanie pracowników Starostwa Powiatu Ząbkowickiego, których nazwiska wskaże w późniejszym terminie, wnosząc o wyznaczenie terminu do ich wskazania, jak również do przedłożenia wskazanego nagrania – na okoliczność podjęcia arbitralnej decyzji w przedmiocie zatwierdzenia projektu organizacji ruchu oraz zamiaru doprowadzenia do zakończenia prowadzenia działalności gospodarczej przez skarżącego.
Postanowieniem wydanym na rozprawie Sąd uwzględnił wnioski dowodowe zawarte w skardze, dotyczące przeprowadzenia dowodów z dokumentów wymienionych w pkt 3 lit. a, b, c, d, e, f, l, m, n, o, p wniosków skargi oraz oddalił pozostałe wnioski dowodowe zawarte w skardze, jak również wnioski dowodowe złożone na rozprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje;
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Kontrola ta obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego, skarg na inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej oraz zarządzenia i uchwały podjęte przez organy gminy i powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej - art. 3 § 2 pkt 5 i 6 i § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., zwanej: p.p.s.a.), art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r.. o samorządzie gminnym (Dz.U.2019 r. poz. 506. dalej u.s.g.).Takim aktem, który podlega zaskarżeniu na podstawie art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. jest akt dotyczący zatwierdzenia organizacji ruchu na drodze publicznej podjęte w zakresie administracji publicznej.
Przedmiotem zaskarżenia w rozpoznawanej sprawie był akt Wójta Gminy Ciepłowody z dnia 11 sierpnia 2023 r., zatwierdzający projekt stałej organizacji ruchu polegający m.in. na umieszczeniu na drodze wewnętrznej (działce nr 135 położonej w miejscowości Targowica) znaku B-18, tj. znaku zakazu wjazdu pojazdów o rzeczywistej masie całkowitej przekraczającej 3,5 t.
Wskazać w tym miejscu należy, że zatwierdzenie organizacji ruchu przez organ jednostki samorządu terytorialnego wskazany w art. 10 ust. 4, 5, 6, 7 p.r.d. oraz na podstawie § 3 ust. 1 pkt 3, ust. 1a pkt 3, § 6 ust. 1 rozporządzenia w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach jest aktem, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., o czym przesądziła uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 czerwca 2014 r. (sygn. akt I OPS 14/13), a pogląd ten nie budzi obecnie wątpliwości w orzecznictwie sądowym. W uchwale tej m.in. zwrócono uwagę, że akty realizujące zadania administracji drogowej są aktami władztwa publicznego, bo ingerują w materię korzystania z dróg publicznych precyzując ich sieć, sposób finansowania, jakość, parametry, utrzymywanie w zdatności do używania, a argumentacja przemawiająca za uznaniem zatwierdzenia organizacji ruchu jako aktu z art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. opiera się na wynikającym z analizy stanu prawnego wniosku o skutkach zatwierdzenia organizacji ruchu odnoszących się do powstania sytuacji prawnej, poprzez ustanowienie nowych zasad organizacji ruchu o charakterze powszechnym i ogólnym. Akt ten nie ogranicza się więc do zakresu organizacyjno-technicznego, a nadto nie jest czynnością jednorazową. Jest to swoista działalność organu samorządu terytorialnego, a skoro tak to także prawo do zaskarżenia zatwierdzenia organizacji ruchu drogowego wynika odpowiednio z przepisów: art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1868 ze zm. – dalej jako: "u.s.p."), czy też art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, jak miało to miejsce w niniejszej sprawie.
Wobec tego należy stwierdzić, że sporny akt jest aktem z zakresu administracji publicznej i jako taki podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego.
W dalszej kolejności zauważenia wymaga, że z art. 101 ust. 1 u.s.g. wynika, iż warunkiem wniesienia skargi do sądu administracyjnego na akt organu jednostki samorządu z zakresu administracji publicznej jest wykazanie przesłanki naruszenia interesu prawnego, przy czym – jak stwierdzono w uzasadnieniu powyższej uchwały NSA z dnia 26 czerwca 2014 r. - pomimo literalnego brzmienia tego przepisu (przewidującego możliwość wniesienia skargi do sądu administracyjnego na uchwałę) stanowi on również podstawę do zakwestionowania w tym trybie zarządzenia w przedmiocie zatwierdzenia organizacji ruchu przez organ jednostki samorządu terytorialnego.
Jak wynika z brzmienia art. 101 ust. 1 u.s.g., wprowadza on wymóg naruszenia interesu lub uprawnienia przez uchwałę (zarządzenie) organu powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej, co stanowi zawężenie legitymacji skargowej w stosunku do zasady ogólnej, wyrażonej w art. 50 p.p.s.a. Sąd jest zatem zobligowany do zbadania legitymacji procesowej strony skarżącej poprzez ustalenie, czy będąca przedmiotem skargi uchwała (zarządzenie) narusza jej prawem chroniony interes lub uprawnienie w sprawie z zakresu administracji publicznej, przy czym chodzi tu o własny interes prawny podmiotu skarżącego. Skarga uregulowana w art. 101 ust. 1 u.s.g. nie jest bowiem skargą powszechną, a zatem dopiero wykazanie takiego naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia przez wnoszącego skargę na uchwałę (zarządzenie) organu otwiera drogę do merytorycznego jej rozpoznania, przy czym naruszenie to nie może mieć charakteru przyszłego i niepewnego, ale powinno być realne i aktualne (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 19 czerwca 2013 r., sygn. akt II SA/Sz 57/13, opublikowany w Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej: CBOSA).
W konsekwencji zatem, w przypadku aktu, jakim jest zatwierdzenie organizacji ruchu na drodze, rozstrzygnięcia wymaga kwestia, kto i na jakiej podstawie może wywodzić swój interes prawny oraz w jaki sposób może on zostać naruszony. Niewątpliwie źródłem tego interesu nie może być sam charakter drogi publicznej i prawo do korzystania z niej na podstawie art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 2222 ze zm.), gdyż przy takim podejściu katalog podmiotów uprawnionych byłby praktycznie nieograniczony. Równocześnie nie można uznać, że skoro akt zatwierdzający organizację (zmianę organizacji) ruchu podlega kognicji sądów administracyjnych, to interpretacja art. 87 ust. 1 u.s.p. (czy też art. 101 ust. 1 u.s.g.), na podstawie którego wnoszona jest skarga na ten akt, nie może prowadzić do sytuacji, w której w praktyce w tego rodzaju sprawach nikt nie byłby w stanie wykazać istnienia przesłanki naruszenia swego interesu prawnego lub uprawnienia, wynikającej z tych przepisów. W tym zakresie w orzecznictwie sądowym wyrażany jest pogląd – który Sąd orzekający w niniejszej sprawie w podziela - że krąg podmiotów uprawnionych do wniesienia skargi winien być weryfikowany w okolicznościach danej sprawy (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 27 czerwca 2017 r., sygn. akt III SA/Kr 432/17, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 22 czerwca 2015 r., sygn. akt II SA/Gl 1496/14, CBOSA).
W niniejszej sprawie skarżący wykazał, że prowadzi działalność gospodarczą na działkach nr [...] i [...], położonych w miejscowości Targowica, natomiast zatwierdzenie projektu stałej zmiany organizacji ruchu zakazującego wjazdu na drogę wewnętrzną (działkę nr 135), prowadzącej do dzierżawionych przez niego działek pojazdom o masie powyżej 3,5 ton uniemożliwiło skarżącemu prowadzenie działalności gospodarczej polegającej na rekultywacji terenu, w wyniku czego skarżący przetwarza w procesie odzysku oraz odzyskuje wskazywane odpady, na co uzyskał on stosowne zezwolenie, a ponadto pozbawiło skarżącego możliwości osiągnięcia spodziewanych zysków z tej działalności. Sąd nie analizował podnoszonej przez skarżącego kwestii, czy łączy go nadal umowa dzierżawy z właścicielem wskazywanych działek, na których działalność jest prowadzona. Nie jest to bowiem rzeczą sądu administracyjnego. Ponadto istotny w sprawie jest fakt prowadzenia przez skarżącego działalności gospodarczej na przedmiotowych działkach, co w sprawie nie było sporne. Podsumowując, w ocenie Sądu, zmiana organizacji ruchu, polegająca na umieszczeniu znaków drogowych wprowadzających zakaz wjazdu na drogę wewnętrzną nr 135 w Targowicy, Gmina Ciepłowody, pojazdów o masie całkowitej powyżej 3,5 ton ogranicza swobodne prowadzenie przez skarżącego działalności gospodarczej i niewątpliwie ma wpływ na sferę jego praw i obowiązków, co obligowało Sąd do przyjęcia, że skarżącemu przysługuje legitymacja skargowa w niniejszej sprawie.
Dalej trzeba stwierdzić, ze wbrew stanowisku Wójta, w sprawie miały zastosowanie przepisy u.p.r.d. oraz rozporządzeń wykonawczych. Okoliczność, że w sprawie mamy do czynienia z zatwierdzeniem projektu stałej organizacji ruchu na drodze wewnętrznej, nie stanowi żadnej podstawy do wyłączenia stosowania tychże przepisów. Wręcz przeciwnie, regulacje art. 10 ust. 7 i 10a u.p.r.d. stanowią wprost, że zarządzanie ruchem na drogach wewnętrznych, w tym w strefie ruchu i strefie zamieszkania, należy do podmiotu zarządzającego tymi drogami, podmioty zarządzające drogami, o których mowa w ust. 7, ustalając organizację ruchu na tych drogach, stosują znaki i sygnały drogowe oraz zasady ich umieszczania wynikające z ustawy i jej przepisów wykonawczych. Koszt oznakowania drogi wewnętrznej ponosi podmiot zarządzający drogą. Przepisami tej ustawy minister właściwy do spraw transportu, został upoważniony do określenia w drodze rozporządzenia w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw wewnętrznych i Ministrem Obrony Narodowej, przy uwzględnieniu w szczególności konieczności zapewnienia bezpieczeństwa wszystkim uczestnikom ruchu drogowego, potrzeby efektywnego wykorzystania dróg publicznych, oraz potrzeb społeczności lokalnej, szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (art. 10 ust. 12 ustawy). Rezultatem wspomnianego upoważnienia ustawowego jest obowiązujące i przywołane już wcześniej rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach. Zgodnie z definicją legalną tam zawartą, projekt organizacji ruchu to dokumentacja sporządzona w celu zatwierdzenia stałej, zmiennej albo czasowej organizacji ruchu przez właściwy organ zarządzający ruchem albo właściwy podmiot zarządzający drogą wewnętrzną. Działania, z zakresu zarządzania ruchem, realizują, odpowiednio do kompetencji, organ zarządzający ruchem, podmiot zarządzający drogą wewnętrzną, zarząd drogi, organ sprawujący nadzór nad zarządzaniem ruchem, Policja, Żandarmeria Wojskowa lub wojskowe organy porządkowe (§ 2 ust. 2). W myśl § 3 ust. 1a pkt 1 i 2 rozporządzenia, podmiot zarządzający drogą wewnętrzną rozpatruje projekty organizacji ruchu oraz wnioski dotyczące zmian organizacji ruchu oraz opracowuje lub zleca do opracowania projekty organizacji ruchu uwzględniające wnioski wynikające z przeprowadzonych analiz organizacji i bezpieczeństwa ruchu.
Wskazać należy, że elementy składające się na organizację ruchu wymienia § 1 ust. 2 pkt 1 wskazanego rozporządzenia i należą do nich mające wpływ na ruch drogowy: geometria drogi, zakres dostępu do drogi, sposób umieszczenia znaków pionowych, poziomych, sygnalizatorów i urządzeń bezpieczeństwa ruchu, zasady i sposób działania sygnalizacji, znaków świetlnych, znaków o zmiennej treści i innych zmiennych elementów. Właściwą organizację ruchu stanowi zatem zespół czynników mających bezpośredni wpływ na ruch drogowy w kontekście jego bezpieczeństwa. Realizacja celu, jakim jest bezpieczny ruch na drodze, zależy od poziomu merytorycznego projektu organizacji ruchu, a więc dokumentacji przedkładanej organowi właściwemu do jej zatwierdzenia. W myśl bowiem § 1 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach przez projekt organizacji ruchu rozumie się dokumentację sporządzoną w celu zatwierdzenia organizacji ruchu przez właściwy organ zarządzający ruchem. Podmiot zarządzający drogą wewnętrzną zatwierdza organizację ruchu na podstawie złożonych projektów organizacji ruchu (§ 3 ust. 1a pkt 3 omawianego rozporządzenia). Elementy, jakie powinien zawierać projekt organizacji ruchu, zostały wymienione w § 5 ust. 1 tego rozporządzenia. Jednym z koniecznych elementów projektu jest opis techniczny zawierający charakterystykę drogi i ruchu na drodze. Ten element projektu stałej organizacji ruchu ściśle się wiąże z uzasadnieniem dla umieszczenia w drodze znaków drogowych wprowadzających ograniczenia (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 23 stycznia 2014 r., sygn. akt II SA/Sz 723/13, CBOSA). Jak podkreśla się w orzecznictwie, opis techniczny zawierający charakterystykę drogi i ruchu na drodze jest jednym z koniecznych elementów projektu. Ten element projektu stałej organizacji ruchu ściśle się wiąże z uzasadnieniem dla umieszczenia w drodze znaków drogowych wprowadzających ograniczenia (tak wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 22 lutego 2018 r. III SA/Gd 880/17, CBOSA). Z kolei w myśl § 3 ust. 1a pkt 7 rozporządzenia, podmiot zarządzający drogą wewnętrzną współpracuje w zakresie organizacji ruchu i jego bezpieczeństwa z innymi podmiotami zarządzającymi drogą wewnętrzną, organami zarządzającymi ruchem, zarządami dróg i zarządcami infrastruktury kolejowej, Policją oraz innymi jednostkami. Prawodawca wymaga zatem od organu merytorycznej analizy projektu, a więc oceny jego rzetelnego sporządzenia, zgodnie z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 26 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SA/Go 11/17, CBOSA).
W przedmiotowej sprawie zarządca drogi zdecydował się opracować projekt stałej organizacji ruchu drogi wewnętrznej – działka nr 135 w miejscowości Targowica, Gmina Ciepłowody - gdzie ograniczony został wjazd samochodów o rzeczywistej całkowitej masie powyżej 3,5 ton. Projekt został następnie zatwierdzony skarżonym aktem przez tego zarządcę drogi wewnętrznej czyli Wójta Gminy Ciepłowody.
Nie uszło uwadze Sądu, że w treści projektu stałej organizacji nie odwołano się do żadnych analiz czy ekspertyz technicznych, a w opisie technicznym ograniczono się do wskazania kategorii drogi (działa gminna – transportu rolnego), podania, że leży ona w obszarze częściowo zabudowanym, wskazania szerokości jezdni i materiału (około 3 m, nawierzchnia gruntowa), wskazania, że nie występują chodniki, pobocze ani też oznakowanie poziome czy pionowe oraz urządzenia bezpieczeństwa ruchu, podania dopuszczalnej prędkości (do 40 km/h) i natężenia ruchu (opisanego jako małe – ruch rolniczy).
W ocenie Sądu, powyższe zatwierdzenie nastąpiło niezgodnie z przepisami rozporządzenia w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach. Wbrew wymogowi przewidzianemu z § 5 ust. 1 pkt 5 powyższego rozporządzenia, projekt organizacji ruchu nie zawierał bowiem rzetelnego opisu technicznego, uwzględniającego charakterystykę drogi i ruchu na drodze. Jedyna wypowiedź zarządcy drogi w tej kwestii – mająca przecież być diagnozą stanu drogi, w zakresie oceny technicznej drogi sprowadza się do bardzo ogólnikowych stwierdzeń podanych powyżej. Powyższe, w przekonaniu Sądu, w żadnej mierze nie może być uznane za taki opis techniczny.
Sąd stwierdza bowiem, że wymagany § 5 ust. 1 pkt 5 cytowanego rozporządzenia opis techniczny musi odwoływać się do konkretnych ustaleń i diagnoz. W przeciwnym razie nie jest on w istocie opisem i nie poddaje się żadnej weryfikacji oraz ocenie, która musi być dokonywana przede wszystkim pod kątem realizacji celów powołanego rozporządzenia. Te zaś trzeba, jak już wskazano powyżej, wywodzić z art. 10 ust. 12 u.p.r.d., zawierającego legitymację dla Ministra Infrastruktury do wydania rozporządzenia. Realizacja tych celów nie jest możliwa przy takiej interpretacji wymogów stawianych m.in. projektowi organizacji ruchu, która pozwalałaby się oderwać od skonkretyzowanych ustaleń stanu faktycznego. Wskazany w § 5 rozporządzenia (jako jeden z elementów projektu organizacji ruchu) opis techniczny nie może zatem sprowadzać się do zdawkowej, jednozdaniowej oceny, nie odwołującej się do określonych i stwierdzonych cech drogi, gdyż nie daje wówczas podstawy do uznania określonych rozwiązań w zakresie zarządzania ruchem za niezbędne i celowe dla zapewnienia bezpieczeństwa na drodze, efektywnego wykorzystania drogi oraz uwzględnienia potrzeb lokalnej społeczności. Powyższe koresponduje z regulacją zawartą w części 3.2.19 załącznika nr 1 do rozporządzenia w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych, zgodnie z którą znak B-18 "zakaz wjazdu pojazdów o rzeczywistej masie całkowitej ponad ... t" stosuje się przed odcinkami dróg, których nośność jest niewystarczająca dla przejazdu pojazdów dopuszczonych do ruchu bez ograniczeń. Na znaku podaje się wartość wynikającą z rzeczywistej nośności obiektu lub drogi. Powyższe potwierdza zatem, że zarządca drogi, przed ustawieniem znaków wprowadzających ograniczenia tonażowe na drodze wewnętrznej, działce nr 135 w miejscowości Targowica, obowiązany był ustalić ich rzeczywistą nośność, co powinno też znaleźć odzwierciedlenie w opisie technicznym zawartym w projekcie organizacji ruchu.
W tej sytuacji, zarządca drogi, ograniczając się jedynie do zdawkowego opisu kilku parametrów drogi wewnętrznej, nie wykazał w projekcie organizacji ruchu i nie uzasadnił należycie, z czego wynika potrzeba wprowadzenia ograniczeń w ruchu na tej drodze, nie odwołał się też do żadnych ustaleń ani parametrów technicznych.
Takie arbitralne działanie Wójta, będącego zarządca tej drogi, w myśl art.8 ust. 2 u.d.p., nie może zasługiwać na akceptację, tym bardziej, że jako podmiot odpowiedzialny za sprawy m.in. z zakresu budowy, przebudowy, remontu i utrzymania, ochrony dróg (art. 8 ust. 2 ustawy o drogach publicznych) oraz za przeciwdziałanie niszczeniu dróg przez ich użytkowników (art. 20 pkt 12 tej ustawy) powinien posiadać wiedzę dotyczącą stanu technicznego dróg i obiektów mostowych będących pod jego nadzorem.
Nie sposób przy tym podzielić argumentacji Wójta, zgodnie z którą przed postawieniem znaku nie miał on obowiązku zbadania nośności drogi, gdyż – jak wskazywał - sam fakt, iż jest to droga transportu rolnego, wyklucza wykorzystywanie tej drogi do transportu, jaki realizował skarżący, czyli do przewożenia odpadów o tonażu około 40 t. Po pierwsze, obowiązek ten wynika z treści § 5 rozporządzenia w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach, a ponadto został wyartykułowany wprost w zacytowanej już wcześniej części załączniku nr 1 do rozporządzenia w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych, w którym wskazano, że znak B-18 stosuje się przed odcinkami dróg, których nośność jest niewystarczająca dla przejazdu pojazdów dopuszczonych do ruchu bez ograniczeń. Po drugie, niezależnie od istnienia powyższego obowiązku, co samo w sobie przesądza o niezasadności argumentacji Wójta, trzeba wskazać, że transport rolny co do zasady może odbywać się pojazdami, których rzeczywista masa całkowita przekracza 3.5 t, takich jak kombajn czy traktor. Nie można więc podzielić twierdzenia zawartego w odpowiedzi na skargę, że sam fakt, iż przedmiotowa droga jest drogą transportu rolnego, wyklucza możliwość przejazdu po niej pojazdów o tonażu wyższym niż 3,5 t. W realiach niniejszej sprawy trudno również zgodzić się z argumentem Wójta, że stan drogi wyklucza wykorzystanie jej przez skarżącego do prowadzenia działalności gospodarczej polegającej na zwożeniu odpadów pojazdami o wysokim tonażu. Skoro wbrew treści zacytowanych przepisów prawa w opisie technicznym dokumentacji projektowej stan ten nie został w ogóle odzwierciedlony, argument ten należy potraktować jako gołosłowny, podnoszony na potrzeby obrony stanowiska Wójta w tej sprawie
Wobec braku w rozpoznawanej sprawie odpowiednich ustaleń faktycznych poprzedzających przygotowanie projektu organizacji ruchu przez zarządcę drogi, które znalazłyby odzwierciedlenie w opisie technicznym, o jakim mowa w § 5 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach nie sposób jest stwierdzić, jakie warunki techniczne drogi w istocie brano pod uwagę przy sporządzeniu projektu stałej organizacji ruchu. Projekt nie zawiera opisu technicznego wymaganego przepisem prawa i jako taki pozostaje rażąco z tym prawem sprzeczny. Brak ten uniemożliwia stwierdzenie, jakie okoliczności i przesłanki stanowiły uzasadnienie dla umieszczenia na drodze znaków drogowych wprowadzających określone ograniczenia tonażowe, a także stwierdzenie, czy projektowana organizacja ruchu nie zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego.
Wobec powyższego, Sąd na mocy art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonego aktu, a na podstawie art. 200 w zw. z 209 p.p.s.a. zasądził na rzecz skarżącego od Gminy kwotę 797 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Sąd na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. uwzględnił wnioski dowodowe dotyczące przeprowadzenia dowodów z dokumentów wymienionych w pkt 3 lit. a, b, c, d, e, f, l, m, n, o, p wniosków skargi oraz oddalił pozostałe wnioski dowodowe zawarte w skardze, jak również wnioski dowodowe złożone na rozprawie. Wnioski dowodowe zawarte w skardze (poza dopuszczonymi) nie zmierzały do wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy, a dotyczyły złożenia przez skarżącego określonych pism (wniosków o udostępnienie informacji publicznej, wezwania do usunięcia naruszenia prawa) oraz odpowiedzi Wójta na te pisma, jak również wydania przez Wójta zaskarżonego aktu, co w sprawie nie powinno być przedmiotem dowodu. Z kolei wnioski dowodowe złożone na rozprawie dotyczyły przeprowadzenia dowodów z innych źródeł niż dopuszczalne w postępowaniu przed sądemadministracyjnym po myśli art. 106 § 3 (przesłuchanie świadków, nagranie nie mające waloru dokumentu), co samo w sobie stanowi podstawę do ich oddalenia. Jedynie na marginesie można wskazać, że i tak dotyczyły one okoliczności nie mających charakteru istotnego w niniejszej sprawie, zmierzały bowiem zasadniczo do wykazania istnienia po stronie Wójta zamiaru doprowadzenia do zakończenia działalności gospodarczej prowadzonej przez skarżącego. Okoliczności te w sprawie nie miały istotnego znaczenia, skoro rzeczą Sądu jest zbadanie kwestii zgodności z prawem działania organu administracji, nie zaś motywów tego działania.