III SA/Wr 346/24

III SA/Wr 346/24 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2025-02-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-09-12
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Anetta Chołuj
Anna Kuczyńska-Szczytkowska /sprawozdawca/
Barbara Ciołek /przewodniczący/
Kamila Paszowska-Wojnar
Symbol z opisem
6202 Zakłady opieki zdrowotnej
6392 Skargi  na  uchwały rady powiatu  w przedmiocie ...  (art. 87  i  88  ustawy o  samorządzie powiatowym)
Hasła tematyczne
Inne
Skarżony organ
Zarząd Powiatu
Treść wyniku
*Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 1526
art. 32 ust. 2 pkt 5
Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędziowie Sędzia WSA Barbara Ciołek, Asesor WSA Anetta Chołuj, Anna Kuczyńska-Szczytkowska (sprawozdawca), , Protokolant specjalista Ewa Zawal, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 27 lutego 2025 r. sprawy ze skargi J.W. na uchwałę Zarządu Powiatu w Środzie Śląskiej z dnia 12 kwietnia 2023 r. Nr 415/2023 w przedmiocie rozwiązania umowy o pracę z Dyrektorem S. Centrum Zdrowia Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w S. oddala skargę w całości.
Uzasadnienie
Uchwałą Zarządu Powiatu w Środzie Śląskiej z dnia 12 kwietnia 2023 r. (nr 415/2023) w sprawie rozwiązania umowy o pracę z J. W. (dalej: skarżąca) - Dyrektorem S. Centrum Zdrowia Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w S., podjętą na podstawie art. 32 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2022r. poz. 1526 ze zm., dalej: u.s.p.), art. 362 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks Pracy (Dz. U. z 2022r. poz. 1510 ze zm., dalej: k.p.) rozwiązano umowę o pracę ze skarżącą (§ 1 uchwały), z zachowaniem jednomiesięcznego okresu wypowiedzenia ze skutkiem prawnym na dzień 31 maja 2023 r. (§ 2 uchwały), zwolniono skarżącą z obowiązku świadczenia pracy w okresie wypowiedzenia z zachowaniem dotychczasowego prawa do wynagrodzenia (§ 3 uchwały), wykonanie uchwały powierzono Staroście Powiatu Średzkiego (§ 4 uchwały). Uchwała weszła w życie z dniem podjęcia (§ 5 uchwały). Uchwałę podpisał Starosta.
Jako uzasadnienie uchwały wskazano:
1. Niewykonywanie obowiązków wynikających z przepisów prawa, w szczególności poprzez brak obsadzenia we właściwym trybie stanowisk wymaganych w art. 49 ustawy o działalności leczniczej oraz doprowadzenie do braku obsadzenia wymaganych ustawą stanowisk w okresie 9 miesięcy od rozpoczęcia działalności.
2. Utrata zaufania związana bezpośrednio z wprowadzaniem w błąd Zarządu Powiatu oraz Rady Powiatu co do obowiązków ustawowych ciążących na kierowniku SPZOZ oraz co do możliwych kierunków rozwoju.
3. Utrata zaufania związana z wydatkowaniem funduszy publicznych w sposób nieefektywny w roku 2022 i 2023, w szczególności wobec złych wyników ekonomicznych niewdrożenie racjonalnej gospodarki finansowej oraz kadrowej, w szczególności pokrywanie się zakresu zadań pracowników z zakresem zlecanym podmiotom zewnętrznym.
4. Niewykonywanie w terminie obowiązków ustawowych wymagające wytknięcia naruszeń przez organ nadzoru, w szczególności obowiązków dotyczących terminowego sporządzenia sprawozdania finansowego, raportu ekonomiczno- finansowego, programu naprawczego oraz brak nadzoru nad terminowym realizowaniem obowiązków ustawowych przez głównego księgowego.
5. Rozminięcie się wizji rozwoju S. Centrum Medycznego SPZOZ w S. z kierunkiem oczekiwanym przez Zarząd w szczególności w zakresie optymalizacji kosztów, brak realizacji Programu naprawczego w szczególności w zakresie dostosowania do wymagań ustawowych.
6. Uciążliwa współpraca z innymi jednostkami Powiatu Średzkiego i podmiotami zewnętrznymi oraz wywoływanie sytuacji konfliktowych.
Na powyższą uchwałę skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, zarzucając naruszenie prawa materialnego, tj.:
1. art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Z 2024 r., poz. 572 ze zm., dalej: k.p.a.) poprzez naruszenie zasady praworządności poprzez zamieszczenie w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały nieprawdziwych informacji;
2. art. 77 § 1 w zw. z art. 81a § 1 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak uprzedzenia skarżącej, co do zamiaru odwołania jej z piastowanej funkcji i tym samym uniemożliwienie jej wypowiedzenia się co do ustaleń faktycznych organu, które w konsekwencji w sposób nieuprawniony zostały przez organ uznane za udowodnione podczas, gdy przyczyny odwołania skarżącej wskazane w treści uzasadnienia są nieprawdziwe;
3. art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 7a, art. 8 k.p.a. poprzez niezgodne z prawem, jak i stanem faktycznym sprawy twierdzenia zawarte w uzasadnieniu uchwały stanowiące zarzuty wobec skarżącej i mające uzasadniać odwołanie jej z pełnionej funkcji, podczas, gdy żaden z zarzutów nie polega na prawdzie. W opinii skarżącej uzasadnienie decyzji jest sprzeczne z rzeczywistym stanem rzeczy i zawiera błędne ustalenia organu, niekorzystne dla skarżącej, podczas gdy prawidłowe ustalenia organu powinny oczywiście doprowadzić do wniosku, że zarzucanych nieprawidłowości nie można przypisać skarżącej;
4. art. 6 ustawy o samorządzie województwa, poprzez podjęcie uchwały o odwołaniu skarżącej ze stanowiska w sposób dowolny, z przekroczeniem kompetencji ustawowych;
5. art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. d ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej, polegające na jego niezastosowaniu i w konsekwencji zaniechaniu obowiązkowi wystąpienia do Rady Społecznej zakładu opieki zdrowotnej o zaopiniowanie projektu uchwały Starostwa Powiatowego w Środzie Śląskiej w przedmiocie wypowiedzenia stosunku pracy Dyrektorowi S. Centrum Zdrowia SPZOZ;
6. art. 7 k.p.a., art. 8 § 1 k.p.a., art. 10 k.p.a. i art. 77 k.p.a., poprzez pozbawienie skarżącej możliwości brania udziału w postępowaniu poprzedzającym podjęcie uchwały, uniemożliwienie wypowiedzenia się co do stawianych jej zarzutów, a tym samym naruszenie zasad dotyczących prawdy obiektywnej, bezstronności i równego traktowania stron postępowania oraz czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym;
7. art. 2 i 7 Konstytucji RP, poprzez brak uzasadnienia władczego aktu w sprawie z zakresu administracji publicznej, jakim jest zaskarżona uchwała.
W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że zaskarżoną uchwałę doręczono jej w dniu 12 kwietnia 2023 r. Uchwała nie zawierała żadnego uzasadnienia. Dopiero w odpowiedzi na wezwanie skarżącej udostępniono jej treść uzasadnienia do ww. uchwały. Podkreśliła, że uchwała nie zawiera szczegółowego, adekwatnego do sytuacji uzasadnienia, tym samym organ nie wyjaśnił, jakie przyczyny legły u podstaw tej decyzji. Wyjaśniła, że w dniu 1 września 2021 r. strony zawarły umowę o pracę. Umowa została zawarta na czas określony tj. 6 lat. W dniu 12 kwietnia 2023 r. otrzymała oświadczenie o rozwiązaniu ww. umowy z zachowaniem okresu wypowiedzenia, a także zwolniono ją z obowiązku świadczenia pracy. Dalej skarżąca odniosła się szczegółowo do poszczególnych – wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały – powodów rozwiązania z nią umowy o pracę i je zakwestionowała.
W odpowiedzi na skargę Zarząd Powiatu (dalej także: organ) wniósł o jej oddalenie oraz o dopuszczenie i przeprowadzenie następujących dowodów z dokumentów i dowodów z plików multimedialnych:
1. wystąpienie organu nadzoru z dnia 31 sierpnia 2022 r. w sprawie usunięcia nieprawidłowości stwierdzonych w funkcjonowaniu SPZOZ S.CZ w S. pod kierownictwem skarżącej;
2. nagrania z sesji Rady Powiatu z dnia 30 września 2022 r. na okoliczność celowego wprowadzania w błąd organ nadzoru oraz podmiotu tworzącego co do obowiązków ustawowych - nagranie dostępne w BIP pod [...];
3. nagrania z sesji Rady Powiatu z dnia 30 listopada 2022 r. na okoliczność publicznego podawania nieprawdy, co do podjętych działań oraz wprowadzania w błąd podmiotu tworzącego - nagranie dostępne w BIP pod linkiem [...];
4. pisma z dnia 17 października 2022 r. z wezwaniem organu nadzoru do sporządzenia i złożenia w terminie ustawowym Planu naprawczego;
5. Uchwały Rady Powiatu w Środzie Śląskiej z dnia 23 sierpnia 2022 r. w sprawie zmiany uchwały (...) w sprawie uchwalenia statutu Powiatu Średzkiego;
6. Pisma skarżącej z dnia 6 marca 2023 r. w sprawie spotkania z członkami zarządu;
7. Protokołu nr [...] z posiedzenia Zarządu Powiatu w Środzie Śląskiej z dnia 12 kwietnia 2023 r. o godz. 11.00 wraz z zaproszeniem skarżącej na posiedzenie;
8. Uchwały nr 415/2023 z dnia 12 kwietnia 2023 r. Zarządu Powiatu w Środzie Śląskiej w sprawie rozwiązania umowy o pracę z J. W. - Dyrektorem S. Centrum Zdrowia Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w S.
Organ wskazał, że uzasadnienie zaskarżonej uchwały jest oparte na prawdziwych i istniejących przesłankach, które są przedmiotem dowodzenia przed Sądem Pracy. Ponadto uchwałę podjęto na podstawie i w granicach prawa. Skarżąca miała możliwość udzielenia odpowiedzi, co do ustaleń pracodawcy oraz swobodnego odniesienia się do uzasadnienia zaskarżonej uchwały, z czego sama zrezygnowała. Wypowiedzenie, wbrew twierdzeniom skarżącej, miało rzeczywiste i prawdziwe podstawy. Zachowanie skarżącej polegające na wprowadzaniu w błąd pracodawcy, niewykonywaniu obowiązków ustawowych oraz nieracjonalnej gospodarce finansowej z pewnością są okolicznościami uzasadniającymi utratę zaufania do pracownika, zwłaszcza sprawującego funkcję kierowniczą. Organ dodał, że skarżąca otrzymała pismo w trybie nadzoru z wytknięciem naruszeń. Następnie podmiot tworzący podejmował w trybie nadzoru czynności kontrolne, co do zawartych umów i czynionych wydatków. Skarżąca została zaproszona na posiedzenie Zarządu, o które sama wnosiła, na którym była proszona o wyjaśnienia, które okazały się niejasne i nie usunęły zasadniczych wątpliwości, co do prawdziwości jej wyjaśnień. Skarżąca miała możliwość swobodnej wypowiedzi, a po podjęciu uchwały przez zarząd mogła zadawać pytania. Skarżąca była obecna podczas całego procesu decyzyjnego i mogła mieć na niego wpływ. Ponadto sama uchwała została podjęta w obecności skarżącej. Uzasadnienie uchwały zostało odczytane podczas jej podejmowania jak i dwukrotnie doręczone skarżącej. Uzasadnienie nie zostało opublikowane w BiP na żądanie skarżącej, która domagała się nieujawniania przyczyn wypowiedzenia umowy o pracę. Odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących naruszenia przepisów k.p.a., Zarząd Powiatu podkreślił, że regulacje te nie mają zastosowania w sprawie. Organ zauważył też, że nie miał obowiązku zasięgania opinii Rady Społecznej, co do zamiaru rozwiązania stosunku pracy z Dyrektorem.
W piśmie z 7 października 2024 r. skarżąca ponownie zwróciła uwagę na brak czynnego udziału w postępowaniu, brak jakichkolwiek informacji o jej wysłuchaniu, odniesieniu się do ewentualnie zgłaszanych zastrzeżeń, ogólnikową treść argumentacji zawartej w uzasadnieniu zaskarżonego aktu niewskazującą na konkretne zachowania czy zaniechania Skarżącej. Podkreśliła, że organ naruszył przepisy prawa, w szczególności normy o charakterze ogólnym, tj. zapisy Konstytucji. Jedną z podstawowych gwarancji procesowych w jakimkolwiek prowadzonym postępowaniu administracyjnym toczącym się przed właściwymi organami administracji jest zapewnienie stronom przez te organy możliwości czynnego udziału w postępowaniu. Zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy nie potwierdza, by skarżąca była zaznajamiana z jakimikolwiek dokumentami, czy posiadała wiedzę o stawianych jej zarzutach dotyczących niewywiązywania się z obowiązków właściwego zarządzania jednostką, dbania o kondycję finansową, spory z pracownikami etc. Sposób i tryb procedowania przed podjęciem zaskarżonej uchwały wskazuje – w ocenie skarżącej, że była ona zaskoczona treścią uchwały i stanowiskiem organu, który w ogóle nie rozważał jakichkolwiek argumentów za lub przeciw podjęciu zaskarżonego aktu. Skarżącej doręczono uchwałę bez uzasadnienia. Skarżąca podała, że nie otrzymała pisma w trybie nadzoru z wytknięciem naruszeń, o których mowa w treści zaskarżonej uchwały. Wskazała ponadto, że nie była obecna podczas całego procesu decyzyjnego. Przedmiotem posiedzenia zarządu miały być zupełnie inne zagadnienia, po pojawieniu się skarżącej na przedmiotowym posiedzeniu dokonano zmiany porządku obrad Zarządu Powiatu i wręczono skarżącej uchwałę o jej odwołaniu ze stanowiska dyrektora S. Centrum Zdrowia SP ZOZ w S. bez jakiegokolwiek uzasadnienia.
W piśmie z 14 lutego 2025 r. Zarząd Powiatu podtrzymał w całości dotychczasowe stanowisko i wnioski zawarte w odpowiedzi na skargę i wniósł o dopuszczenie dowodu z postanowienia Sądu Rejonowego dla Wrocławia- Śródmieścia we Wrocławiu IV Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych (IV P 523/23) z dnia 21 listopada 2024 r. wzywającego do udziału w sprawie. Ponadto organ dołączył Statut Powiatu Średzkiego przyjęty Uchwałą nr L/230/2018 Rady Powiatu w Środzie Śląskiej w sprawie uchwalenia Statutu Powiatu Średzkiego, jako obowiązujące prawo miejscowe. W odpowiedzi na zarzuty skarżącej zawarte w piśmie z dnia 7 października 2024 r., organ podkreślił, że zaskarżona uchwała została podjęta zgodnie z Uchwałą nr L/230/2018 Rady Powiatu w Środzie Śląskiej w sprawie uchwalenia Statutu Powiatu Średzkiego (Dz. Urz. Województwa Dolnośląskiego z 2018 r., poz. 5299) zmienioną następnie Uchwałą nr LI/265/2022 (Dz. Urz. Województwa Dolnośląskiego z 2022 r., poz. 4134). W myśl bowiem § 12 ust. 1 Statutu Powiatu Średzkiego uchwały rady i zarządu powiatu zapadają zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu rady (zarządu) w głosowaniu jawnym, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Zarząd podkreślił, że przed podjęciem uchwały nie miał obowiązku kontaktowania się ze skarżącą, celem zapewnienia jej możliwości wypowiedzenia się, co do zasadności przyczyn leżących u źródła podjęcia uchwały. Obowiązek tego rodzaju nie wynika z jakichkolwiek przepisów prawa, a jak sama skarżąca podkreśla, organy władzy publicznej działają wyłącznie na podstawie i w granicach prawa. Wbrew zarzutom skarżącej, nie można także mówić o lakoniczności uzasadnienia uchwały, którą to lakoniczność można by zarzucić, gdyby całe uzasadnienie sprowadzone zostało do jednego bądź kilku zdań. A i wówczas jego lakoniczność nie byłaby podstawą do zaskarżania uchwały ze względu na jej brak zgodności z prawem, albowiem nie ma przepisów regulujących wymaganą "objętość" uzasadnienia. Zdaniem organu, w sprawie nie sposób nie odnieść wrażenia, że wniesienie skargi do Sądu administracyjnego ma zatrzeć bądź swoiście "naprawić" skutki błędnego wytoczenia powództwa przed Sądem pracy. Skarżąca bowiem wytoczyła powództwo przeciwko niewłaściwemu podmiotowi, niebędącemu w istocie jej pracodawcą.
Na rozprawie w dniu 27 lutego 2025 r. pełnomocnik skarżącej zarzucił naruszenie przepisów postępowania administracyjnego w toku podejmowania uchwały. Wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Pełnomocnik organu podtrzymał stanowisko zawarte w odpowiedzi na skargę i podkreślił, że skarżąca nie wykazała wadliwości i naruszenia prawa.
Sąd na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. postanowił dopuścić wnioski dowodowe zgłoszone przez organ.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 934 ze zm., dalej p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, a także akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.
Będąca przedmiotem skargi uchwała jest aktem organu jednostki samorządu terytorialnego innym niż akt prawa miejscowego, podjętym w sprawie z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. Jako akt o charakterze personalnym i jednostkowym nie zawiera norm prawnych o charakterze generalnym i abstrakcyjnym.
Nie ulega wątpliwości, że skarżąca posiada interes prawny w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały, o którym mowa w art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2024 r., poz. 107 ze zm., dalej u.s.p.), który stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Wskazać bowiem należy, że istnieje ścisły związek pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a indywidualną sytuacją prawną skarżącej w postaci pozbawienia jej stanowiska i uprawnień z tym związanych.
Będąca przedmiotem niniejszej skargi uchwała stanowi realizację zadania zarządu powiatu, określonego w art. 32 ust. 2 pkt 5 u.s.p. Zgodnie z tym przepisem, do zadań zarządu powiatu należy m.in. zatrudnianie i zwalnianie kierowników jednostek organizacyjnych powiatu. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowane jest stanowisko, wedle którego podejmowanie uchwał przez zarząd powiatu w sprawie zatrudniania i zwalniania dyrektorów jednostek organizacyjnych powiatu, jest wydawaniem przez organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego aktów w sprawie z zakresu administracji publicznej, podlegających kontroli organów nadzoru oraz kontroli sądów administracyjnych. Nie budzi też wątpliwości, że uchwały te równocześnie wywierają skutki o charakterze personalnym z zakresu prawa pracy, które z kolei podlegają ochronie i kognicji sądów pracy, co jednak nie zmienia ich publicznoprawnego charakteru (por. wyroki NSA : z 14 maja 2008 r. I OSK 10/12, z 3 września 2013 r., II OSK 1084/13; wyroki WSA: w Rzeszowie z 30 stycznia 2019 r., II SA/Rz 1092/18; w Krakowie: z 20 listopada 2012 r., III SA/Kr 626/12, z 3 grudnia 2015 r., III SA/Kr 1103/15, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej: CBOSA). Podstawy prawne, przesłanki oraz kryteria sądowej kontroli w tych dwóch różnych trybach są odmienne. Analiza przepisów obowiązującego prawa wskazuje także, że ustawodawca nie zawarł w nich materialnoprawnej normy prawa administracyjnego określającej przesłanki zatrudniania i zwalniania kierowników jednostek organizacyjnych powiatu. Oznacza to, że w procesie kontroli legalności zaskarżonej uchwały sąd administracyjny bada, czy organ nie przekroczył granic swojej kompetencji administracyjnej i czy zrealizowanie tej kompetencji nie nastąpiło w sposób dowolny. W szczególności zaś, czy uchwała spełnia warunki formalne, a więc czy została podjęta przez właściwy organ w wymaganej formie i czy zawiera wymaganą treść. Nie bada natomiast kwestii uregulowanych normami prawa pracy, do których oceny właściwy jest sąd pracy (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 9 maja 2017 r., sygn. akt IV SA/Wr 506/16, wyrok WSA w Białymstoku z 20 lutego 2020 r.,sygn. akt II SA/Bk 825/19 , CBOSA).
Zgodnie z art. 79 ust. 1 u.s.p. uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna. Podstawą stwierdzenia takiego faktu jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. Według bowiem art. 79 ust. 4 u.s.p. w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Przy czym do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (zob. Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd terytorialny 2001/1-2, s. 102).
W ocenie Sądu, zaskarżona uchwała spełnia wszystkie wymagane przepisami prawa warunki formalne, została podjęta przez uprawniony organ, w wymaganej formie oraz zawiera wymaganą treść. Uchwała została prawidłowo podpisana przez Starostę. Zgodnie bowiem z § 71 ust. 3 Statutu Powiatu Średzkiego przyjętego uchwałą nr L/230/2018 Rady Powiatu w Środzie Śląskiej w sprawie uchwalenia Statutu Powiatu Średzkiego (w brzmieniu nadanym uchwałą z 23 sierpnia 2022 r. nr LI/265/2022 w sprawie zmiany uchwały nr L/230/2018 Rady Powiatu w Środzie Śląskiej z dnia 19 października 2018 r. w sprawie uchwalenia statutu Powiatu Średzkiego) uchwały zarządu podpisuje Starosta jako Przewodniczący Zarządu Powiatu, a w przypadku jego nieobecności na posiedzeniu Wicestarosta jako Zastępca Przewodniczącego Zarządu Powiatu, a wynik głosowania jest odnotowywany w protokole.
Podejmując uchwałę w sprawie rozwiązania umowy o pracę ze skarżącą Zarząd Powiatu działał w ramach swoich kompetencji przypisanych mu przez art. 32 ust. 2 pkt 5 u.s.p. Przepisy ustawy o samorządzie powiatowym nie wprowadzają żadnych innych warunków do podjęcia przedmiotowej uchwały. W szczególności nie zawierają one materialnoprawnej normy prawa administracyjnego określającej przesłanki zwalniania kierowników takich jednostek organizacyjnych. Wobec tego odwołanie ze stanowiska dyrektora zakładu opieki zdrowotnej (rozwiązanie umowy o pracę) ma charakter uznaniowej kompetencji władczej, związanej z wykonywaniem zadań publicznych w zakresie kierowania, koordynowania i kontrolowania działalności powiatowych samorządowych jednostek organizacyjnych. Z uwagi na uznaniowość kompetencji rozwiązania umowy o pracę, uchwała podejmowana w tym przedmiocie powinna być uzasadniona w sposób ujawniający przesłanki jej podjęcia. Ponadto osobie, której dotyczy należy zapewnić czynny udział i możliwość wypowiedzenia się przed jej podjęciem (por. wyroki WSA we Wrocławiu z 10 lutego 2021 r., sygn. akt IV SA/Wr 152/20, z 4 listopada 2022 r., sygn. akt IV SA/Wr 210/122, CBOSA).
W związku z tak wyznaczonym zakresem kontroli zaskarżonej uchwały należało w pierwszej kolejności odnieść się do zarzutów skargi, dotyczących naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, tj. art. 7, art. 8 § 1, art. 10 i art. 77 k.p.a., poprzez pozbawienie skarżącej możliwości brania udziału w postępowaniu poprzedzającym podjęcie uchwały i uniemożliwienie jej wypowiedzenia się, co do stawianych zarzutów. Podkreślić należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że postępowanie przed organem samorządu powiatu kończące się podjęciem przez ten organ uchwały nie jest regulowane przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Nie jest zatem możliwe odnoszenie wynikających z tego aktu prawnego obowiązków do organu jednostki samorządu terytorialnego procedującego w przedmiocie podjęcia danej uchwały. Nie oznacza to jednak, że organ ten może w postępowaniu poprzedzającym uchwałę działać dowolnie, bez jakichkolwiek reguł. Pokreślić trzeba, że wedle art. 2 Konstytucji RP, Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Stosownie zaś do art. 7 Konstytucji RP, organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Obowiązuje je zatem zasada praworządności. Powierzone im zadania publiczne powinny podejmować zgodnie z prawem i zgodnie ze standardami postępowania właściwymi państwu demokratycznemu (por. WSA w Rzeszowie z 25 listopada 2021 r., II SA/Rz 1197/21, CBOSA). Ponadto należy wskazać, że art. 41 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej (Dz.U.UE. C. z 2007 r. Nr 303, str. 1 z późn. zm.) gwarantuje jednostce prawo do bycia wysłuchanym przed organem administracji publicznej.
Zgromadzony w sprawie materiał dokumentacyjny nie daje podstaw do przyjęcia, że doszło do naruszenia wskazanych wyżej zasad, a w szczególności aby naruszono prawo strony do czynnego udziału w toku postępowania. Skarżąca bowiem czynnie uczestniczyła w posiedzeniu Zarządu Powiatu w dniu 12 kwietnia 2023 r., na którym została podjęta zaskarżona uchwała. Co prawda podjęcie tej uchwały zostało włączone do porządku obrad dopiero w toku posiedzenia, jednak na posiedzeniu tym skarżąca miała możliwość wypowiedzenia się co do zgłaszanych zarzutów, były jej także zadawane pytania zmierzające do wyjaśnienia istotnych okoliczności związanych ze stawianymi zarzutami, które następnie zostały wskazane w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały. Skarżącej zapewniono więc możliwość bezpośredniej obecności w trakcie posiedzenia, na którym została podjęta uchwała, na mocy której doszło do rozwiązania z nią umowy o pracę za wypowiedzeniem. W tym kontekście nie zasługiwał także na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 81a § 1 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., poprzez brak uprzedzenia skarżącej "o zamiarze odwołania jej z piastowanej funkcji i tym samym uniemożliwienie jej wypowiedzenia się co do ustaleń faktycznych organu". Skarżąca w toku posiedzenia Zarządu Powiatu miała bowiem możliwość wypowiedzenia się, co do stawianych jej zarzutów.
Skarżąca zarzuciła także naruszenie art. 2, art. 7 Konstytucji RP oraz art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 7a k.p.a. i art. 8 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. oraz zasady praworządności, poprzez zamieszczenie w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały nieprawdziwych informacji i brak uzasadnienia uchwały. Podniosła w tym zakresie, że uzasadnienie jest sprzeczne z rzeczywistym stanem rzeczy i zawiera błędne ustalenia organu, dla niej niekorzystne. Prawidłowe ustalenia organu powinny, w ocenie skarżącej, doprowadzić do wniosku, że zarzucanych nieprawidłowości nie można jej przypisać. W obszernym uzasadnieniu skargi skarżąca odniosła się szczegółowo do poszczególnych punktów uzasadnienia zaskarżonej uchwały i argumentowała, że są one bezpodstawne i nieuzasadnione. Podkreśliła też, że niektóre z punktów uzasadnienia są sformułowane ogólnikowo i trudno odnieść się do ich treści. W kontekście tak sformułowanych zarzutów należy wskazać, że zaskarżona uchwała zawiera uzasadnienie, w którym podano sześć przyczyn rozwiązania stosunku pracy. Zarząd przedstawił konkretne okoliczności faktyczne, które legły u podstaw rozwiązania stosunku pracy. Wskazał również, że doszło do naruszenia art. 49 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (Dz. U. z 2024 r., poz. 799 ze zm.). Nie można zatem uchwale tej zarzucić dowolności i arbitralności. Kwestia natomiast zasadności, czy prawdziwości powodów rozwiązania umowy o pracę nie może być oceniana przez sąd administracyjny. W postępowaniu przed sądem administracyjnym przedmiotem badania Sądu (o czym była mowa już wyżej) nie są ewentualne roszczenia pracownicze, do rozpatrzenia których właściwy jest sąd pracy, lecz przestrzeganie określonych w przepisach prawa powszechnie obowiązującego wymagań dotyczących podjęcia uchwały w sprawie rozwiązania stosunku pracy jako aktu z zakresu administracji publicznej. W licznych wyrokach na tle stosowania art. 32 § 2 pkt 5 u.s.p. wskazuje się, że w procesie oceny legalności uchwały sąd administracyjny bada czy organ nie przekroczył granic swojej kompetencji administracyjnej i czy zrealizowanie tej kompetencji nie nastąpiło w sposób dowolny. Nie bada natomiast kwestii uregulowanych normami prawa pracy, do których oceny właściwy jest sąd pracy (por. wyrok WSA w Krakowie z 31 grudnia 2015 r., sygn. akt III SA/Kr 1103/15, wyrok WSA w Bydgoszczy z 10 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 866/17, wyrok WSA w Lublinie z 24 października 2019 r., sygn. akt III SA/Lu 288/19, CBOSA). Przedmiotem badania sądu administracyjnego jest zachowanie wymogów formalnych i proceduralnych. Zasadność rozwiązania umowy o pracę i merytoryczna ocena podanych powodów może być dokonywana jedynie przez sąd pracy. Podkreślić należy, że skarżąca oprócz przedmiotowej uchwały, która została jej wręczona wraz z uzasadnieniem na posiedzeniu w dniu 12 kwietnia 2023 r. (co wynika z protokołu posiedzenia) otrzymała również oświadczenie pracodawcy o rozwiązaniu umowy o pracę za wypowiedzeniem. Powody wskazane w tym oświadczeniu są tożsame z przytoczonymi w zaskarżonej uchwale i w razie wytoczenia powództwa będą przedmiotem oceny sądu pracy.
Nie zasługiwał także na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. d ustawy o działalności leczniczej. Zarząd Powiatu podejmując zaskarżoną uchwałę nie miał bowiem obowiązku zasięgnięcia opinii rady społecznej szpitala. Jak podkreśla się w doktrynie oraz orzecznictwie, przepis art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. d ustawy o działalności leczniczej, według którego do zadań rady społecznej należy przedstawianie podmiotowi tworzącemu wniosków i opinii w sprawach rozwiązania stosunku pracy lub umowy cywilnoprawnej z kierownikiem, nie jest skierowany do podmiotu tworzącego, a jego adresatem jest jedynie rada społeczna. Określa on jedynie kompetencje rady społecznej, ale nie tworzy obowiązków po stronie podmiotu tworzącego (por. M. Dercz, komentarz do art. 48 u.d.l. [w:] Ustawa o działalności leczniczej. Komentarz, wyd III, 2019, LEX, a także wyroki: WSA w Poznaniu z dnia 1 lutego 2017 r., IV SA/Po 673/16, WSA w Krakowie z dnia 9 lutego 2021 r., III SA/Kr 999/20, WSA w Lublinie z dnia 24 października 2019 r., III SA/Lu 288/19, CBOSA).
Podsumowując, należy wskazać, że zaskarżona uchwała została wydana w granicach kompetencji zarządu powiatu wynikającej z art. 32 ust. 2 pkt 5 u.s.p., a zrealizowanie tej kompetencji nie nastąpiło w sposób dowolny. Przy jej podjęciu nie naruszono przepisów regulujących procedurę jej podejmowania. Uchwała spełnia warunki formalne, w tym zawiera wymaganą treść i uzasadnienie. Z tych przyczyn Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.