III SA/Wr 344/06

III SA/Wr 344/06 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2006-09-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-06-30
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Bogumiła Kalinowska /przewodniczący/
Józef Kremis
Maciej Guziński /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
6412 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące powiatu; skargi organów powiatu na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne
Drogi publiczne
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
*Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2000 nr 71 poz 838
art. 40  ust. 3,  art. 40  ust. 9
Ustawa dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity.
Publikacja w u.z.o.
ONSAiWSA 2007 nr.4 poz.96
Tezy
Sformułowanie art. 40 ust. 3 ustawy o drogach publicznych wskazuje, że to zajęcie związane jest z obowiązkiem odpłatności, czyli z wymiernym wydatkiem finansowym, którego wysokość, stosownie do art. 40 ust. 11 ustawy, ustala w drodze decyzji właściwy zarządca drogi przy udzielaniu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Jej pobieranie jest obligatoryjne. To prowadzi do wniosku, że ustalenie wysokości stawki opłaty na poziomie 0 zł równoważne jest z zaniechaniem pobierania tej opłaty na terenie powiatu, co oznacza zniesienie obowiązku nałożonego przez ustawę. Przemawia za takim stanowiskiem również to, że ustawodawca nie przewidział zwolnienia z opłaty, której zakres przedmiotowy określony jest w art. 40 ust. 1 i 2 ustawy o drogach publicznych, wprowadził jedynie możliwość zróżnicowanie stawki opłaty, z uwagi na przesłanki wskazane w art. 40 ust. 9 tej ustawy
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska Sędziowie: Sędzia NSA Józef Kremis Sędzia WSA Maciej Guziński (sprawozdawca) Protokolant: Monika Mikołajczyk po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 21września 2006 r. sprawy ze skargi Powiatu L. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody D. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie wysokości opłat za zajęcie pasa drogowego oddala skargę.
Uzasadnienie
Zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewoda D. – powołując w podstawie prawnej art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1592 ze zm.) – stwierdził nieważność uchwały Nr [...] Rady P. L. z dnia [...] w sprawie zmiany uchwał Nr [...] Rady Powiatu L. z dnia [...] w sprawie wysokości opłat za zajęcie pasa drogowego.
W § 1 tej uchwały Rada Powiatu L. wprowadziła zmianę do uchwały z dnia [...] w sprawie wysokości opłat za zajęcie pasa drogowego, polegającą na dodaniu w § 4 ustępu 5 w brzmieniu: ustala się stawkę "0" (słownie zero złotych) za urządzenia umieszczane w pasie drogowym przeznaczone dla osób niepełnosprawnych.
Zdaniem organu organ nadzoru wspomniana uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem art. 40 ust. 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2000 r. Nr 71, poz. 838 ze zm.), w związku z art. 7 i 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483) oraz art. 40 ust. 3 ustawy o drogach publicznych.
W uzasadnieniu organu nadzoru stwierdził, ze dla oceny legalności przepisów uchwały jako aktu prawa miejscowego ważne jest precyzyjne ustalenie zakresu upoważnienia udzielonego przez ustawodawcę jednostce samorządu terytorialnego. Uchwałę podjęto w oparciu o art. 40 ust. 8 ustawy o drogach publicznych, zgodnie z którym organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, ustala dla dróg, których zarządcą jest jednostka samorządu terytorialnego, wysokość stawek opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego. Przepis ten, stanowiący normę kompetencyjną do podjęcia uchwały, wskazuje jednoznacznie zakres udzielonego upoważnienia. Obejmuje ono "ustalenie wysokości stawek opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego". Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego upoważniony jest zatem do określania wysokości stawek opłaty. Może to czynić, z uwzględnieniem możliwości różnicowania ich wysokości na podstawie art. 40 ust. 2 i 9 ustawy o drogach publicznych oraz w granicach maksymalnej wysokości stawek wskazanej w art. 40 ust. 8 ustawy o drogach publicznych.
Zdaniem organu nadzoru, w zakresie udzielonego upoważnienia nie mieści się natomiast wprowadzenie zwolnienia od opłaty. Tymczasem Rada Powiatu L. ustalając stawkę opłaty na poziomie 0 zł wprowadziła de facto zwolnienie od opłaty, co oznacza przekroczenie udzielonego upoważnienia ustawowego. Zgodnie z art. 7 Konstytucji organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, a w oparciu o art. 94 Konstytucji, organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, działając na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Na tym tle, w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wielokrotnie był wyrażany pogląd, że do działalności organów samorządu terytorialnego w sferze zobowiązań publicznoprawnych nie stosuje się zasady - co nie jest zakazane jest dozwolone, lecz reguluje tę działalność zasada - dozwolone jest tylko to, co prawo wyraźnie przewiduje (wyrok NSA z dnia 15 stycznia 1997 r., sygn. akt III SA 534/96, publik, w Monitor Podatkowy 1997/12 str. 374, Glosa 1998/3 str. 30; NSA wyrok z dnia 24 maja 1993 r., sygn. akt III SA 2017/92, publik, w ONSA 1993/4 poz. 113). Dlatego uznać należy, zdaniem Wojewody, że uchwała narusza w sposób istotny prawo.
Wskazane przepisy art. 40 ust. 8 ustawy o drogach publicznych, dają bowiem Radzie kompetencję ustalenia stawek opłat, nie zaś zwolnienia od ich pobierania. Nie dopuszczalne jest, w świetle tego przepisu ustawy, różnicowanie stawek ze względu na to jakim podmiotom mają służyć urządzenia umieszczone w pasie drogowym. Ustawodawca nie przewidział także jakichkolwiek zwolnień przedmiotowych w tej materii.
Dodatkowo organ nadzoru wskazał (powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne), że organy władzy publicznej, działające nawet w sferze dominium, nie cieszą się swobodą równą podmiotom prawa prywatnego. Nie mogą, korzystając nawet z najpełniejszego z praw rzeczowych - prawa własności, pozwolić sobie na całkowitą dowolność. Dotyczy to w szczególności zrzeczenia się tego prawa, obejmujące również nieuzasadnionego normatywnie zwolnienia od opłat.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu Powiat L. – reprezentowany przez pełnomocnika - wniósł o uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody D. zarzucając mu naruszenie:
- art. 40 ust. 3 i 5 w zw. z art. 40 ust. 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2004, Nr 204, poz. 2086);
- art. 32 w zw. z art. 69 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r., Nr 78, poz. 483).
Zdaniem strony skarżącej, art. 40 ust. 8 ustawy o drogach publicznych wprowadza normę kompetencyjną do podjęcia uchwały w sprawie opłaty za zajęcie pasa drogowego, wskazując jednocześnie zakres udzielonego upoważnienia, poprzez oznaczenie jedynie górnej granicy wysokości stawki opłaty. Oznacza to, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, ustalając wysokość stawki, nie może określić jej na poziomie wyższym niż określony w tym przepisie. Natomiast w powołanym przepisie nie wskazano dolnej granicy stawki. Ustawodawca umożliwił więc w ten sposób, zdaniem strony skarżącej, organom stanowiącym jednostki samorządu terytorialnego różnicowanie ich wysokości w odniesieniu do konkretnej sytuacji. W związku z tym uznać należy, iż ustalenie stawki opłaty za zajęcie pasa drogowego na poziomie "0" mieści się w granicach upoważnienia ustawowego, zawartego w art. 40 ust. 8 ustawy o drogach publicznych. Gdyby wolą ustawodawcy było ustalenie stawki na poziomie wyższym niż "0", dałby temu wyraz w powołanym przepisie, zwłaszcza, iż tak precyzyjnie ustalił górną granicę stawki.
Zdaniem strony skarżącej ustalenie stawki opłaty za zajęcie pasa drogowego na poziomie "0" nie jest równoznaczne, że zwolnieniem od tej opłaty, chociaż powoduje zbliżony skutek. Stawka opłaty na tym poziomie miała ułatwić usunięcie barier o charakterze architektonicznym i technicznym i zapewnić w ten sposób osobom niepełnosprawnym dostęp do lokali użyteczności publicznej, a przez to umożliwić prawidłowe funkcjonowanie w społeczeństwie. W konsekwencji doprowadzić do częściowego zrównania sytuacji osób niepełnosprawnych z sytuacją osób zdrowych, a więc do standardów ustalonych w prawie Unii.
Strona skarżąca powołała się w swojej argumentacji na art. 32 ust. 1 Konstytucji stanowiący, iż "Wszyscy są wobec prawa równi. Wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne", że "Nikt nie może być dyskryminowany w życiu politycznym, społecznym lub gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny". Na zwiany z nim art. 69 Konstytucji, który stanowi, iż "Osobom niepełnosprawnym władze publiczne udzielają, zgodnie z ustawą, pomocy w zabezpieczaniu egzystencji, przysposobieniu do pracy oraz komunikacji społecznej". Powołane przepisy nakładają na organy państwowe, a więc również i na organy samorządowe obowiązek zapewnienia niepełnosprawnym warunków do godnego życia i prawidłowego funkcjonowania w społeczeństwie, co może nastąpić także przez usuwanie przeszkód architektonicznych. Powołała się także na art. 35a ust. 1 punkt 4 i 7d ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 1997 r. Nr 123, poz. 776), który wskazuje, że do zadań powiatu należy m. in. podejmowanie działań zmierzających do ograniczania skutków niepełnosprawności oraz dofinansowanie likwidacji barier architektonicznych, w komunikowaniu się i technicznych. Realizacja tych działań zapisana została również w ramach "Strategii Rozwoju Województwa D. do 2020 r.", dokumencie stanowiącym załącznik do Uchwały Nr [...] Sejmiku Województwa D. z dnia [...].
W tej sytuacji uznać należy, zdaniem strony skarżącej, że Rada Powiatu L., podejmując przedmiotową uchwałę, działała na podstawie i w granicach prawa, uwzględniając indywidualne potrzeby osób niepełnosprawnych, dążąc do realizacji założeń wynikających ze "Strategii Rozwoju Województwa D.".
W odpowiedzi na skargę Wojewoda D. podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w rozstrzygnięciu nadzorczym i wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy).
Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a."). Sąd ocenia te akty z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tych aktów. Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych umożliwia sądowi administracyjnemu uchylenie aktu nadzoru, gdy uwzględni on skargę jednostki samorządu terytorialnego na taki akt (art. 148 p.p.s.a.).
Przedmiot sporu pomiędzy stronami dotyczy zakresu upoważnienia jednostki samorządu terytorialnego do ustalania wysokości stawek opłaty za zjecie pasa drogowego, w szczególności określenia jej dolnej granicy. Sprowadza się odpowiedzi na pytanie, czy według upoważnienia zawartego w art. 40 ust. 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2004, Nr 204, poz. 2086 ze zm.), stawka ta może być określona na poziomie "0" zł. Według stanowiska strony skarżącej, ustalenie opłaty za zajęcie pasa drogowego na poziomie "0" mieści się w granicach upoważnienia ustawowego. Zdaniem zaś organu nadzoru ustalenie stawki opłaty na tym poziomie narusza w sposób istotny art. 40 ust. 8 ustawy o drogach publicznych.
Obowiązujące w tym zakresie unormowania prawne oraz ich wykładnia nie dają podstaw do pozbawienia mocy prawnej kwestionowanego przez Powiat L. rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody D. Nie można zgodzić się z poglądem wyrażonym w skardze, że skoro w art. 40 ust. 8 ustawy o drogach publicznych ustawodawca określił tylko maksymalną wysokość stawki opłaty, a nie określił stawki minimalnej, to stawka ta mogła być równa "0".
Zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Stosownie do art. 40 ust. 3 tej ustawy, za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę. Natomiast zgodnie z ust. 8 art. 40 ustawy, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, ustala dla dróg, których zarządcą jest jednostka samorządu terytorialnego, wysokość stawek opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego, z tym że stawki opłaty, o których mowa w ust. 4 i 6, nie mogą przekroczyć 10 zł za jeden dzień zajmowania pasa drogowego, a stawka opłaty, o której mowa w ust. 5, nie może przekroczyć 200 zł. Opłatę, o której mowa w art. 40 ust. 3 ustawy, ustala, w drodze decyzji administracyjnej, właściwy zarządca drogi przy udzielaniu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego (art. 40 ust. 11 ustawy o drogach publicznych).
Z przytoczonych przepisów ustawy o drogach publicznych wynika, że rada powiatu, jako organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, dla dróg których ta jednostka jest zarządcą ustala wysokość stawek opłata za zajęcie 1 m2 pasa drogowego. Powołane przepisy ustawy o drogach publicznych określają górne granice stawki opłaty za zjecie pasa drogowego, nie ustalają stawek minimalnych. Niemniej brak dolnej granicy tej stawki opłaty, nie oznacza, że swoboda rady powiatu przy jej ustalaniu jest nieograniczona. Zdaniem orzekającego w sprawie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego ograniczenie swobody działania w tym zakresie przez radę powiatu zakreślone jest poprzez wskazanie przez ustawodawcę celu i charakteru wprowadzonej opłaty.
0płaty za zajęcie pasa drogowego są przekazywane do budżetów jednostek samorządu terytorialnego. Stanowią więc dochód powiatu Uwzględniając zasady samorządności i samodzielności jednostek samorządowych ustawodawca w art. 40 ust. 8 ustawy o drogach publicznych upoważnił rady powiatu do określania wysokości stawek opłaty za zjecie pasa drogowego drogi powiatowej. Upoważnienie to miało na celu zapewnienie powiatowi realnych dochodów z tych opłat, w celu niewątpliwie zapewnienia możliwości realizacji postawionych przed nimi zadań w zakresie drogownictwa. Jednostki samorządowe, jako realizujące zadania publiczne, nie mogą niewątpliwie dowolnie dysponować przydzielonymi im dochodami, a w szczególności rezygnować z przydzielonych im w drodze ustawy źródeł dochodu, ponieważ w ten sposób i to bez uzasadnionej przyczyny, zmniejszają swoje potencjalne możliwości realizacji zadań (zob. wyrok NSA w Warszawie z dnia 14 stycznia 2003 r., I SA 2293/02/, LEX nr 126802).
Jak trafnie podkreślono w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym ustalenie przez Radę Powiatu stawki "0" zł za zjecie jednego 1 m2 pasa drogowego jest równoznaczne z zwolnieniem z tej opłaty, z zaniechaniem pobierania jej przez powiat. Takiemu celowi z całą pewnością nie mogło służyć upoważnienie dla Rady Powiatu zamieszczone w art. 40 ust. 8 ustawy o drogach publicznych. Za tym argumentem przemawia wykładnia przepisów ustalających charakter tej opłaty.
Sformułowanie art. 40 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, "za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę", wskazuję, że to zajęcie związane jest z obowiązkiem odpłatności, czyli z wymiernym wydatkiem finansowym, którego wysokość, stosownie do art. 40 ust.11 ustawy, ustala w drodze decyzji właściwy zarządca drogi przy udzielaniu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Jej pobieranie jest obligatoryjne. To prowadzi do wniosku, że ustalenie wysokości stawki opłaty na poziomie 0 zł równoważne jest z zaniechaniem pobierania tej opłaty na terenie powiatu, co oznacza zniesienie obowiązku nałożonego przez ustawę. Przemawia za takim stanowiskiem również to, że ustawodawca nie przewidział zwolnienia z opłaty, której zakres przedmiotowy określony jest w art. 40 ust. 1 i 2 ustawy o drogach publicznych, wprowadził jedynie możliwość zróżnicowanie stawki opłaty, z uwagi na przesłanki wskazane w art. 40 ust. 9 tej ustawy.
W konsekwencji tych ustaleń należy stwierdzić, że uchwała Rady Powiatu L. ustalająca, na podstawie art. 40 ust. 8 ustawy o drogach publicznych, stawkę opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego w wysokości "0" zł, jest wydana z naruszeniem tego przepisu. Zakres udzielonego upoważnienia nie przewiduje bowiem wprowadzenia zwolnienia z opłaty, natomiast ustalenie stawki na poziomie 0 zł jest wprowadzeniem zwolnienia od tej opłaty.
Brak jest podstaw do przyjęcia (co wskazano w skardze), iż Rada Powiatu działała na podstawie prawa i w granicach prawa dlatego, że unormowania zaskarżonej uchwały służą konstytucyjnej zasadzie zrównania sytuacji osób niepełnosprawnych z sytuacją osób zdrowych.
Zgodzić należy się ze stanowiskiem strony skarżącej, że art. 32 w związku z art. 69 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. nr 78, poz. 483) nakładają na organy samorządowe zadania w zakresie zapewnienia osobom niepełnosprawnym warunków do prawidłowego funkcjonowania w społeczeństwie, co może nastąpić poprzez usuwanie przeszkód architektonicznych. Niemniej pomoc ta powinna być udzielana, jak stanowi art. 69 Konstytucji, zgodnie z ustawą. Wskazany w tym zakresie art. 35a ust. 1 punkt 4 i 7d ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 1997 r., Nr 123, poz. 776), określając zadań powiatu w zakresie ograniczania skutków niepełnosprawności oraz dofinansowania likwidacji barier architektonicznych, w komunikowaniu się i technicznych, nie przewiduje jednak tego w postaci zwolnienia z opłat z tytułu zajęcia pasa drogowego dla umieszczenia w nim urządzeń przeznaczonych dla osób niepełnosprawnych.
Uznać należy w tym stanie, że przy ustalaniu stawki opłaty przez Radę Powiatu L. w zaskarżonej uchwale mamy do czynienia z przekroczeniem ustawowego upoważnienia, a tym samym z naruszeniem art. 7 i 94 Konstytucji. Z zgodnie z postanowieniami tego ostatniego artykułu, organy samorządu terytorialnego, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zgodzić się należy ze stanowiskiem organu nadzoru, iż przepisu ustawy o drogach dają Radzie Powiatu upoważnienie ustalania stawek opłaty a nie zaś zwolnienia od jej pobierania, w tym, że względu na to komu urządzania umieszczanie w pasie drogowym mają służyć.
Ponieważ wszczęte skargą Powiatu L. postępowanie sądowe nie dało podstaw do postawienia Wojewodzie D. skutecznego zarzutu naruszenia prawa wskutek wydania kwestionowanego rozstrzygnięcia nadzorczego, przeto – stosownie do dyspozycji art. 151 p.p.s.a – należało orzec, jak w sentencji.