III SA/Wr 337/14

III SA/Wr 337/14 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2014-09-30
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2014-05-20
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Ireneusz Dukiel /przewodniczący sprawozdawca/
Maciej Guziński
Magdalena Jankowska-Szostak
Symbol z opisem
6550
Hasła tematyczne
Środki unijne
Sygn. powiązane
II GSK 13/15 - Wyrok NSA z 2016-05-12
Skarżony organ
Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku
*Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2008 nr 98 poz 634
art. 29 ust. 1, 2 i 7
Ustawa z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa.
Dz.U. 2009 nr 33 poz 262
par. 1 ust. 2 pkt 5, par. 2 ust. 1, par. 5 ust. 1, par. 13 ust. 2, par. 17 ust. 1 pkt 1 lit. c i ust. 2
Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy  finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013.
Dz.U. 2013 poz 267
art. 61 par. 4, art. 80
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U.UE.L 1999 nr 160 poz 80  art. 23
Rozporządzenie Rady (WE) Nr 1257/1999 z dnia 17 maja 1999 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu  Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR) oraz zmieniające i uchylające niektóre rozporządzenia*
Dz.U.UE.L 2004 nr 153 poz 30  art. 13, art. 20, art. 71 ust. 2
Rozporządzenie Komisji (WE) Nr 817/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. ustanawiające szczegółowe zasady stosowania rozporządzenie Rady (WE) nr  1257/1999 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR).
Dz.U.UE.L 2004 nr 141 poz 18  art. 73
Rozporządzenie Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiające szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji  oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla  systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników
Dz.U.UE.L 2009 nr 316 poz 65  art. 8 ust. 1
Rozporządzenie Komisji (WE) NR 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady  (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kont
Dz.U.UE.L 2011 nr 25 poz 8  art. 5 ust. 1
Rozporządzenie Komisji (UE) Nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr  1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju  obszarów wiejskich.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędziowie Sędzia WSA Ireneusz Dukiel (sprawozdawca), Sędzia WSA Magdalena Jankowska-Szostak, Maciej Guziński, , Protokolant Z-ca Kierownika Sekretariatu Wydziału III Halina Rosłan, , po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 30 września 2014 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z dnia [...] marca 2014 r. Nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji i ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych I. oddala skargę; II. przyznaje od Skarbu Państwa – z Kasy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu – na rzecz adwokat M. J. tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu łączną kwotę 4.428 (cztery tysiące czterysta dwadzieścia osiem) złotych stanowiącą wynagrodzenie pełnomocnika w wysokości 3.600 (trzy tysiące sześćset) złotych wraz z podatkiem VAT w kwocie 828 (osiemset dwadzieścia osiem) złotych.
Uzasadnienie
A. S. (zwana dalej skarżącą) pismem z dnia [...] kwietnia 2006 r. skierowanym do Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. (zwanej dalej Agencją) wniosła o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2006. Decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r. (nr [...]) Kierownik Biura Powiatowego Agencji w W. przyznał skarżącej płatność z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt, w tym:
- powierzchnia deklarowana do płatności rolnośrodowiskowej w ramach pakietu S02a01 (Uprawy rolnicze bez certyfikatu zgodności) 23,00 ha. Płatność przyznana w ramach pakietu S02a01 do powierzchni 23,00 ha ([...] zł);
- powierzchnia deklarowana do płatności rolnośrodowiskowej w ramach pakietu S02b02 (Trwałe użytki zielone z certyfikatem zgodności) 71,18 ha. Płatność przyznana w ramach pakietu S02b02 do powierzchni 71,18 ha ([...] zł). Przyznane środki finansowe zostały przekazane skarżącej na wskazany we wniosku rachunek bankowy.
Pismem z dnia [...] maja 2007 r. skarżąca złożyła w Biurze Powiatowym Agencji w W. wniosek kontynuacyjny o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2007. Decyzją z dnia [...] marca 2008 r. (nr [...]) Kierownik Biura Powiatowego Agencji w W. przyznał skarżącej płatność z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt, w tym:
- powierzchnia deklarowana do płatności rolnośrodowiskowej w ramach pakietu S02a01 (Uprawy rolnicze bez certyfikatu zgodności) 39,93 ha. Płatność przyznana w ramach pakietu S02a01 do powierzchni 39,93 ha ([...] zł);
- powierzchnia deklarowana do płatności rolnośrodowiskowej w ramach pakietu S02b02 (Trwałe użytki zielone z certyfikatem zgodności ) 4,60 ha. Płatność przyznana w ramach pakietu S02b02 do powierzchni 4,60 ha ( 598,00 zł);
- powierzchnia deklarowana do płatności rolnośrodowiskowej w ramach pakietu S02a02 (Uprawy rolnicze z certyfikatem zgodności) 66,50 ha. Płatność przyznana w ramach pakietu S02a02 do powierzchni 66,50 ha ([...] zł);
- powierzchnia deklarowana do płatności rolnośrodowiskowej w ramach pakietu S02b01 (Trwałe użytki zielone bez certyfikatu zgodności) 1,09 ha. Płatność przyznana w ramach pakietu S02b01 do powierzchni 1,09 ha (179,85 zł). Przyznane środki finansowe zostały przekazane na rachunek bankowy skarżącej wskazany we wniosku o wpis do ewidencji producentów dnia [...] maja 2008 r.
Pismem z dnia [...] maja 2008 r. skarżąca złożyła w Biurze Powiatowym Agencji w W. kolejny wniosek, tym razem wniosek kontynuacyjny o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2008. Decyzją z dnia [...] marca 2009 r. (nr [...]) Kierownik Biura Powiatowego Agencji w W. przyznał skarżącej płatność z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt, w tym:
- powierzchnia deklarowana do płatności rolnośrodowiskowej w ramach pakietu S02b02 (Trwałe użytki zielone z certyfikatem zgodności) 5,69 ha. Płatność przyznana w ramach pakietu S02b02 do powierzchni 5,69 ha (739,70 zł);
- powierzchnia deklarowana do płatności rolnośrodowiskowej w ramach pakietu S02a02 (Uprawy rolnicze z certyfikatem zgodności) 105,29 ha. Płatność przyznana w ramach pakietu S02a02 do powierzchni 105,29 ha ([...] zł). Przyznane środki finansowe zostały przekazane na rachunek bankowy wskazany przez skarżącą we wniosku o wpis do ewidencji producentów w dniu [...] maja 2009 r.
Pismem z dnia [...] maja 2009 r. skarżąca złożyła do Biura Powiatowego Agencji w W. wniosek kontynuacyjny o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2009. Decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. (nr [...]) Kierownik Biura Powiatowego Agencji w W. przyznał skarżącej płatność z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt, w tym:
- powierzchnia deklarowana do płatności rolnośrodowiskowej w ramach pakietu S02b02 (Trwałe użytki zielone z certyfikatem zgodności) 8,33 ha. Płatność przyznana w ramach pakietu S02b02 do powierzchni 8,33 ha (1.082,90 zł);
- powierzchnia deklarowana do płatności rolnośrodowiskowej w ramach pakietu S02a02 (Uprawy rolnicze z certyfikatem zgodności) 105,37 ha. Płatność przyznana w ramach pakietu S02a02 do powierzchni 105,15 ha ([...] zł). Przyznane środki finansowe zostały przekazane na rachunek bankowy wskazany przez skarżącą we wniosku o wpis do ewidencji producentów w dniu [...] lutego 20l0 r.
Pismem z dnia [...] maja 2010 r. skarżąca złożyła w Biurze Powiatowym Agencji w W. wniosek kontynuacyjny o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2010. Decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. (nr [...]) Kierownik Biura Powiatowego Agencji w W. przyznał skarżącej płatność z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt, w tym z tytułu:
- powierzchnia deklarowana do płatności rolnośrodowiskowej w ramach pakietu S02b02 (Trwałe użytki zielone z certyfikatem zgodności) 8,33 ha .Płatność przyznana w ramach pakietu S02b02 do powierzchni 8,33 ha (1.082,90 zł);
- powierzchnia deklarowana do płatności rolnośrodowiskowej w ramach pakietu S02a02 (Uprawy rolnicze z certyfikatem zgodności) 105,37 ha. Płatność przyznana w ramach pakietu S02a02 do powierzchni 105,15 ha ([...] zł). Przyznane środki finansowe zostały przekazane na rachunek bankowy wskazany przez skarżącą we wniosku o wpis do ewidencji producentów w dniu [...] grudnia 2010 r.
Decyzją z dnia [...] marca 2013 r. (nr [...]) Kierownik Biura Powiatowego Agencji w W. ustalił kwotę nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych w łącznej wysokości [...] zł. Decyzja ta została następnie uchylona decyzją Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji we W. z dnia [...] lipca 2013 r., a sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
Decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. (nr [...]) Kierownik Biura Powiatowego Agencji w W. ustalił kwotę nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych w łącznej wysokości [...] zł. Decyzja ta została również uchylona decyzją Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji we W. z dnia [...] marca 2014 r. (nr [...]), który jednocześnie ustalił kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych w wysokości [...] zł. W uzasadnieniu, organ II instancji wskazał, że przedmiotem postępowania było powtórne rozpatrzenie sprawy skarżącej dotyczącej ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych, ustalonych decyzją Kierownika Biura Powiatowego Agencji w W. z dnia [...] stycznia 2014 r. (nr [...]).
Dalej organ wskazał, że z akt sprawy wynika, że skarżąca na mocy decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji w W. z dnia [...] stycznia 2007 r. (nr [...]), z dnia [...] marca 2008 r. (nr [...]), z dnia [...] marca 2009 r. (nr [...]), z dnia [...] grudnia 2009 r. (nr [...]) oraz z dnia [...] listopada 2010 r. (nr [...]) otrzymała środki finansowe, przekazane na rachunek bankowy wskazany we wniosku o wpis do ewidencji producentów z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt na lata 2006, 2007, 2008, 2009 i 2010.
W dniu [...] lipca 2012 r. do Biura Powiatowego Agencji w W. wpłynęło "Oświadczenie o kontynuowaniu realizacji zobowiązań rolnośrodowiskowych na przejętych działkach rolnych". Podmiotem przejmującym zobowiązanie była "A" Sp. z o.o. w O. Przejęcie to dotyczyło realizacji działalności rolnośrodowiskowej dla działki ewidencyjnej nr [...] położonej w obrębie G. M., gmina T., powiat o., województwo d. Z treści oświadczenia wynika, że na działce tej realizowany był wariant 2.1 (uprawy rolnicze z certyfikatem zgodności) i 2.3 (trwałe użytki zielone z certyfikatem zgodności) pakietu Rolnictwo ekologiczne. Tymczasem, jak podkreślił organ, na podstawie zebranej dokumentacji stwierdzono, że na dzień [...] maja 2011 r. skarżąca nie posiadała prawa do dysponowania działką ewidencyjną nr [...], gdyż w dniu [...] kwietnia 2009 r. wróciła ona do Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa, a co za tym idzie przekazanie i przejęcie zobowiązań rolnośrodowiskowych było nieskuteczne.
Organ ustalił nadto, że stosownie do treści § 25 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 33, poz. 262 ze zm., zwanego dalej rozporządzeniem 2009), "A" Sp. z o.o. wystąpiła w 2011 r. z wnioskiem o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej m.in. na działki rolne położne na działce ewidencyjnej nr [...], na którą zobowiązanie rolnośrodowiskowe posiadała skarżąca. Kierownik Biura Powiatowego Agencji w O. odmówił jednakże spółce przyznania płatności rolnośrodowiskowej na 2011 r. wskazując, że skarżąca legitymowała się tytułem prawnym do powyższej działki (umowa dzierżawy) tylko do [...] listopada 2008 r. a posiadała działkę do dnia [...] kwietnia 2009 r. Tym samym zatem przeniesienie posiadania powyższej działki pomiędzy skarżącą a "A" Sp. z o.o., nie mogło skutecznie nastąpić.
W maju 2011 r. skarżąca złożyła wniosek o przejście z PROW 2004-2006 na PROW 2007-2013. Organ II instancji przywołując zasady przejścia z PROW 2004-2006 na PROW 2007-2013 (§ 43 rozporządzenia z 2009 r.) i zasady przejścia z PROW 2004-2006 na PROW 2007-2013 w 2011 r. (§ 43 b rozporządzenia 2009) stwierdził, że w związku z nieskutecznym przeniesieniem prawa do działki nr [...] na "A" Sp. z o.o. wraz ze zobowiązaniem rolnośrodowiskowym w tej części oraz utratą posiadania przedmiotowej działki, skarżąca nie realizowała w 2011 r. przejętego w 2007 r. zobowiązania rolnośrodowiskowego na tej samej powierzchni gruntów rolnych. Tym samym, zdaniem organu II instancji, skarżąca nie spełnia warunków do przejścia z PROW 2004-2006 na PROW 2007-2013 i nie dochowała warunków podjętego zobowiązania rolnośrodowiskowego.
Dalej organ podniósł, że z akt sprawy wynika również, iż skarżąca w 2007 r. złożyła wniosek o przyznanie płatności do zwiększonej powierzchni gruntów rolnych. Odnosząc się do tej okoliczności, organ przywołał § 5 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 174, poz. 1809 ze zm., zwanego dalej rozporządzeniem z 2004 r.) stanowiącego, że w przypadku zwiększenia powierzchni użytków rolnych, na których jest realizowany program rolnośrodowiskowy w zakresie pakietów innych niż wymieniony w § 1 ust. 2 pkt 5, w trzecim roku i dalszych latach realizacji programu rolnośrodowiskowego, opracowuje nowy plan działalności rolnośrodowiskowej. Zwiększenie, o którym mowa w ust. 4, można dokonać nie później niż w dniu 15 marca 2007 r. Do terminu realizacji nowego planu działalności rolnośrodowiskowej przepisy § 13 ust. 2 stosuje się odpowiednio (ust. 4 powołanego przepisu). Jednocześnie w myśl § 13 ust. 2 rozporządzenia z 2004r. producent rolny realizuje program rolnośrodowiskowy od 1 marca roku, w którym została wydana decyzja administracyjna o przyznanie pierwszej płatności rolnośrodowiskowej. Z powyższych przepisów organ wywiódł, że w przypadku zastosowania w ramach realizacji programu rolnośrodowiskowego § 5 ust. 4 rozporządzenia z 2004 r. następuje wydłużenie zobowiązania o kolejne 5 lat. Dalej organ podniósł, że w przypadku przedłużenia zobowiązania rolnośrodowiskowego przytoczonego w § 13 rozporządzenia decyzja o przyznaniu płatności dotyczącej roku obowiązywania nowego planu rolnośrodowiskowego stanowi decyzję wydaną dla nowego powiększonego zobowiązania. Prawodawca w rozporządzeniu rolnośrodowiskowym określił konieczność sporządzenia nowego planu działalności rolnośrodowiskowej w przypadku dodania działek w trzecim roku i późniejszych latach realizacji programu rolnośrodowiskowego, gdyż utworzenie nowego planu wiąże się z koniecznością realizowania programu rolnośrodowiskowego przez kolejne 5 lat, co związane jest możliwościami osiągnięcia celów postawionych przed programem rolnośrodowiskowym w założeniu jego pozytywnego oraz długotrwałego oddziaływania na środowisko.
Odnosząc powyższe uregulowania do sytuacji skarżącej organ wskazał, że skarżąca składając wniosek na 2004 r. o przyznanie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt zobowiązała się do przestrzegania warunków uczestnictwa w programie rolnośrodowiskowym przez okres 5 lat od dnia rozpoczęcia jego realizacji, licząc od 1 marca 2004 r. Składając w 2007 r. wniosek do zwiększonej powierzchni gruntów przy jednoczesnym uwzględnieniu zapisów § 13 ust. 2 rozporządzenia z 2004 r., nastąpiło wydłużenie terminu realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego o 5-letni termin realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych, wynikający z regulacji zawartej w art. 23 rozporządzenia Nr 1257/1999, tym samym skarżąca, w ocenie organu, podjęła nowe pięcioletnie zobowiązanie począwszy od dnia 1 marca 2007 r. (przywołano wyrok NSA z dnia 11 października 2013 r., sygn. akt II GSK 849/12).
W dalszej części uzasadnienia organ II instancji dowodził okoliczności istnienia zobowiązania po stronie skarżącej polegającego na konieczności zwrotu płatności rolnośrodowiskowych otrzymanych do działek rolnych położonych na działce ewidencyjnej nr [...]. W tym zakresie organ wskazał na treść § 17 ust. 1 pkt 1 lit. C rozporządzenia z 2004 r., stanowiącego, że płatność rolnośrodowiskowa podlega wstrzymaniu i zwrotowi, jeżeli producent rolny zmniejszył powierzchnię użytków rolnych, na których powinien być realizowany program rolnośrodowiskowy, przy czym wstrzymaniu i zwrotowi podlega ta część płatności, która została przyznana do działek rolnych objętych zmniejszeniem. Jednocześnie, organ podkreślił, że skoro skarżąca rozpoczęła nowe zobowiązanie rolnośrodowiskowe od 1 marca 2007 r. w związku ze zwiększeniem powierzchni działek, na których miał być realizowany pakiet rolnośrodowiskowy, to zwrot płatności dotyczy nowo podjętego zobowiązania, tj. kwot wypłaconych w ramach tego zobowiązania od 2007 r. (a nie jak to dotychczas organy czyniły od 2006 r.).
Dlatego też, organ II instancji stwierdził, iż Kierownik Biura Powiatowego Agencji w W. błędnie ustalił kwotę do zwrotu przyjmując, że składają się na nią płatności do gruntów rolnych objętych zobowiązaniem za rok 2006, albowiem skarżąca zwiększając powierzchnię gruntów rolnych zgłoszonych do programu rolnośrodowiskowego w 2007 opracowała nowy plan działalności rolnośrodowiskowej (zgodnie z § 5 rozporządzenia z 2004 r.) na okres 2007-2012, a tym samym podjęła nowe pięcioletnie zobowiązanie, począwszy od dnia 1 marca 2007 r.
Wobec powyższego, w ocenie organu II instancji, kwotę do zwrotu stanowi łączna kwota [...] zł (wraz z odsetkami) z tytułu niedotrzymania zobowiązania rolnośrodowiskowego za rok:
- 2007 ( warianty S02a01 - 39,93ha x 680 zł/ha = [...] zł oraz S02b01 - 1,09 ha x 165 zł/ha = 179,85 zł.);
- 2008 (wariant S02a02 - 39,93 ha x 584,927343527 zł/ha = [...] zł; S02b01 - 1,09 ha x 165 zł/ha = 179,85 zł),
- 2009 (S02a02 - 39,93 ha x 585,306704707 zł/ha = [...] zł; S02b02 - 3,73 ha x 130 zł/ha = 484,90 zł),
- 2010 (S02a02 - 39,93 ha x 585,306704707 zł = [...] zł S02b02 - 3,73 ha x 130 zł = 484,90 zł).
Odnosząc się natomiast do kwestii poruszanych przez skarżącą w odwołaniu Dyrektor D. Oddziału Regionalnego Agencji stwierdził, że decyzja pierwszoinstancyjna wydana została na podstawie prawidłowo zebranego i rozpatrzonego materiału dowodowego w sprawie, zaś skarżąca miała zapewnioną możliwość czynnego udziału na każdym etapie postępowania i wnoszenia żądań, dowodów, oświadczeń i dokumentów istotnych w sprawie do momentu wydania decyzji, z czego nie skorzystała. Dalej organ wskazał, że w jego ocenie zwrot płatności uznanej za nienależną ulega przedawnieniu, jeżeli okres między datą płatności pomocy, a datą pierwszego powiadomienia beneficjenta przez właściwe władze o nieuzasadnionym charakterze danej płatności jest dłuższy niż dziesięć lat. Okres ten ogranicza się do czterech lat, jeżeli beneficjent działał w dobrej wierze (art. 73 ust. 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004). Zdaniem organu odwoławczego w sprawie skarżącej przepisy w zakresie ograniczenia przedawnienia do lat czterech nie będą miały zastosowania, ponieważ wypłata płatności rolnośrodowiskowych za lata 2007, 2008, 2009 i 2010 miała miejsce odpowiednio: [...] maja 2008 r., [...] maja 2009 r., [...] lutego 2010 r. i [...] grudnia 2010 r., natomiast pierwsze powiadomienie skarżącej o nieuzasadnionym charakterze płatności miało miejsce w piśmie z dnia [...] listopada 2012 r. o możliwości dokonania zwrotu nienależnie pobranych płatności, a więc przed upływem dziesięciu lat od daty płatności.
Jednocześnie organ podniósł, że nie sposób uznać aby skarżąca działała w dobrej wierze, co stanowić mogłoby podstawę do przyjęcia krótszego (czteroletniego) okresu między datą płatności pomocy, a datą pierwszego powiadomienia beneficjenta przez właściwe władze o nieuzasadnionym charakterze danej płatności, wykluczającego obowiązek zwrotu płatności pobranej nienależnie płatności. Stwierdzenie to znajduje, w ocenie organu, uzasadnienie w podjęciu przez skarżącą próby przekazania zobowiązania rolnośrodowiskowego i zawarcie umowy z dnia [...] maja 2011 r. bez prawa do dysponowania nieruchomością.
Wreszcie organ wskazał, że w sprawie nie zaistniały przesłanki, o których mowa w art. 4 powołanego rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004, skutkujące brakiem obowiązku zwrotu przez skarżącą nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych. Na podstawie wskazanego przepisu obowiązek zwrotu nienależnej lub nadmiernej płatności nie ma zastosowania, jeżeli dana płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwego organu lub innego organu oraz jeśli błąd nie mógł zostać wykryty przez rolnika. Jednakże w przypadku, gdy błąd dotyczy elementów stanu faktycznego związanych z obliczaniem danej płatności, obowiązek zwrotu nienależnych płatności nie występuje wtedy, jeśli o decyzji o zwrocie nie powiadomiono zainteresowanego w terminie 12 miesięcy od płatności. W niniejszej natomiast sprawie, jak wskazał organ, przesłanki nie wystąpiły, ponieważ skarżąca była świadoma ciążących na niej zobowiązaniach rolnośrodowiskowych, a jak wskazują dowody nie dotrzymała wydłużonego 5-cio letniego okresu zobowiązania na deklarowanych gruntach.
Skarżąca od powyższej decyzji organu odwoławczego wywiodła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, wnosząc o jej uchylenie. W uzasadnieniu skargi podniosła, że organ II instancji uchylając decyzję nr [...] Kierownika Biura Powiatowego Agencji w W. z dnia [...] stycznia 2014 r., a następnie ustalając zakres jej zobowiązania w innym, zmniejszonym wymiarze, w sposób "nie dość dogłębny" zapoznał się z środkami dowodowymi wnoszonymi na etapie postępowania odwoławczego lub też dokonał subiektywnej ich oceny, a w konsekwencji wywodząc w oparciu o tak przyjęte tezy wydał skarżoną decyzję.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.
Pełnomocnik skarżącej, ustanowiona w ramach udzielonego skarżącej prawa pomocy, złożyła pismo procesowe z dnia [...] września 2014 r. popierające stanowisko skarżącej podważające w całości zaskarżoną decyzję.
W pierwszej kolejności pełnomocnik skarżącej zarzuciła, iż żadna z decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji W. o przyznaniu skarżącej płatności rolnośrodowiskowych nie stwierdziła przedłużenia zobowiązania skarżącej, w szczególności zaś w żadnej z tych decyzji nie pojawiła się kluczowa data 1 marca 2007r., mająca być według aktualnego stanowiska organów początkiem nowego, 5-letniego, okresu zobowiązania skarżącej. Wręcz przeciwnie, jak wyraźnie wskazano w treści każdej z odnośnych decyzji o udzieleniu płatności: "Przyznając płatność stwierdza się, że terminem rozpoczęcia 5- letniego okresu zobowiązania jest 1 marca 2004 r." (por. Decyzja Nr [...] z dnia [...] stycznia 2007 r. (str. 2 decyzji), Decyzja Nr [...] z dnia [...] marca 2008 r. (str. 3 decyzji), Decyzja Nr [...] z dnia [...] marca 2009 r. (str. 3 decyzji), Decyzja Nr [...] z dnia [...] grudnia 2009 r. (str. 3 decyzji) oraz Decyzja Nr [...] z dnia [...] listopada 2010 r. (str. 3 decyzji- w aktach sprawy).
Zdaniem pełnomocnik skarżącej powyżej cytowane sformułowanie, tak konsekwentnie obecne we wszystkich pięciu kolejnych decyzjach Kierownika Powiatowego Biura Agencji w W., pozwalało sądzić, że zakończenie 5-letniego okresu podjętego przez skarżącą zobowiązania rolnośrodowiskowego nastąpi z końcem lutego 2009 r., nie zaś, jak twierdzą organy - z końcem lutego 2012 r. To z kolei sprawia, że nieprawidłowe, jak się okazało zmniejszenie przez skarżącą w roku 2011 obszaru mającego być objętym wnioskowanymi płatnościami nie może być obecnie oceniane jako brak realizacji przez skarżącą zobowiązania skutkujący koniecznością zwrotu otrzymanych wcześniej środków. Wadliwe wskazanie w decyzjach o przyznaniu płatności początku okresu zobowiązania, a w związku z tym w istocie nieprawidłowe i rokrocznie powtarzające się udzielanie skarżącej przez Kierownika Powiatowego Biura Agencji w W. płatności do zwiększonej powierzchni gruntów w ramach zobowiązania podjętego przez skarżącą na okres od 1 marca 2004 r. do 28 lutego 2009r. ma w niniejszej sprawie znaczenie kluczowe, jeśli zważyć, że zgodnie z art. 73 ust. 4 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r., ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli (...) (Dz. U. UE. L. 2004.141.18, dalej określanego jako rozporządzenie Komisji (WE) nr 796/2004) obowiązek zwrotu w przypadku dokonania nienależnej płatności nie ma zastosowania, jeżeli dana płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwego organu lub innego organu oraz jeśli błąd nie mógł zostać wykryty przez rolnika. W przekonaniu pełnomocnik skarżącej zgodzić się przy tym trzeba z poglądem wyrażonym w orzecznictwie, że nie można przyjąć, by błąd organu w interpretacji prawa, polegający na przyznaniu płatności rolnośrodowiskowej do zwiększonej powierzchni gruntów bez jednoczesnego wskazania nowego terminu realizacji przedsięwzięcia, mógł zostać wykryty przez rolnika.
W tym kontekście zarzucono, że w postępowaniu dotyczącym nienależnie pobranych płatności żaden z organów nie podjął jakiejkolwiek próby zbadania i wykazania, iż błąd organu przyznającego płatność mógł być obiektywnie wykryty przez skarżącą. Przede wszystkim z akt sprawy nie wynika, by przeprowadzono w tej mierze postępowanie wyjaśniające, by przesłuchano stronę zarówno na tak kluczową okoliczność jaką jest przyjęta a priori w decyzjach organów obu instancji zła wiara skarżącej, jak i na okoliczność jej rzekomo pełnej świadomości co do skutków włączenia działki ewidencyjnej nr [...] w zakres wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowych i umiejętności prawidłowego rozeznania się przez skarżącą w jej sytuacji prawnej (szczególnie rozeznania w zderzeniu z treścią kolejnych decyzji o przyznaniu płatności), by np. przesłuchano w charakterze świadków ewentualne osoby ze skarżącą współpracujące - wszystko to celem koniecznego przecież (w ocenie pełnomocnika skarżącej) wyjaśnienia rzeczywistych przesłanek i wiedzy jakimi skarżąca kierowała się podejmując określone kroki. Podobnie zasadnym byłoby odebranie od skarżącej oświadczenia na podstawie art. 75 § 2 k.p.a., a w razie potrzeby przeprowadzenie rozprawy. O braku rzetelności organów w prowadzeniu postępowania w tym zakresie świadczy charakterystyczne stwierdzenie zaskarżonej decyzji, mówiące o "uznaniu" przez organ braku dobrej wiary u skarżącej w roku 2007, czego przejawem miałyby być działania podjęte przez skarżącą kilka lat później, bo w roku 2011 (cyt.: "(...) brak działania Strony w dobrej wierze został uznany przez podjęcie próby przekazania zobowiązania rolnośrodowiskowego i zawarcie umowy z dnia [...].05.2011 r. bez prawa do dysponowania nieruchomością).
Na marginesie dodano, że organ II instancji powołuje się w zaskarżonej decyzji na okoliczność podpisania przez skarżącą nieskutecznej umowy przekazania zobowiązania co do działki ewidencyjnej nr [...] (obręb G. M., gmina T., powiat o.), co tylko umacnia jeszcze prezentowane niniejszym stanowisko skarżącej o zawinieniu organu przyznającego płatności, gdyż pomimo iż stwierdza się obecnie odnośnie ww. działki ewidencyjnej nr [...], że "w dniu [...].04.2009 r. wróciła ona do Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa), to jednak do rzeczonej działki Kierownik Powiatowego Biura Agencji w W. bez żadnych przeszkód udzielał skarżącej płatności m.in. na rok 2009 i 2010, w ten sposób dodatkowo utwierdzając skarżącą w prawach do tej działki.
W ocenie pełnomocnika skarżącej nie może budzić wątpliwości, że skutki błędu organu przyznającego płatność, polegającego na przyznaniu płatności rolnośrodowiskowej do zwiększonej powierzchni gruntów bez jednoczesnego prawidłowego wskazania nowego terminu realizacji przedsięwzięcia, nie powinny być obecnie przerzucane na skarżącą.
Niezależnie od powyższych rozważań pełnomocnik skarżącej zarzucił, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie przedstawiono w sposób wystarczająco klarowny sposobu wyliczenia kwot objętych obecnie żądaniem zwrotu, poprzestając w istocie na powtórzeniu zapisów kwotowych z decyzji organu I instancji (w całości uchylonej zaskarżoną decyzją), co uniemożliwia przeprowadzenie rzetelnej kontroli wysokości tych kwot.
W dalszej części omawianego pisma procesowego pełnomocnik skarżącej wskazała, iż nawet jeśli hipotetycznie uznać nietrafność przedstawionych powyżej argumentów, to i tak zaskarżona decyzja winna zostać w całości uchylona, bowiem na poparcie zasługuje i ten zarzut, który od początku całej sprawy (przynajmniej hasłowo) sygnalizuje w swoich pisemnych wystąpieniach skarżąca, a mianowicie problem przedawnienia obowiązku zwrotu płatności rolnośrodowiskowych.
W ocenie pełnomocnika skarżącej uszło uwadze obu organów, iż już w dacie wydania decyzji organu I instancji ([...] stycznia 2014 r.) spod obowiązku zwrotu, przez wzgląd na treść art. 73 ust. 5 zdanie drugie rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004, wyłączone były te płatności przyznane skarżącej i uznane następnie za nienależne, które dotyczyły: roku 2007 (w kwocie [...] zł - wypłaconej w dniu [...] maja 2008 r.), roku 2008 (w kwocie [...] zł - wypłaconej w dniu [...] maja 2009 r.) i roku 2009 ([...] zł - wypłaconej w dniu [...] lutego 2010 r.).
W kontekście treści art. 73 ust. 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 zarzucono, iż bezpodstawne jest przyjęcie przez organy, iż pismo Kierownika Biura Powiatowego Agencji w W. z dnia [...] listopada 2012 r. (w aktach) spełnia kryteria powiadomienia, o jakim mowa w tym przepisie, jak też przyjęcie, że wystosowanie tego pisma zapewniło dotrzymanie terminu dopuszczalności żądania obecnie od skarżącej zwrotu przyznanych jej środków.
Dalej podkreślono, że nie może budzić wątpliwości zasadność przyjęcia za właściwy w rozważaniach skarżącej okresu 4-letniego dla podlegania obowiązkowi zwrotu nienależnych płatności, jeśli mieć na względzie zarzucane decydujące uchybienia organów obu instancji odnośnie ustaleń dotyczących woli i świadomości skarżącej. Przypomniano w tym miejscu, iż jak wynika ze spisu akt sprawy administracyjnej, przedłożonego przez organ tut. Sądowi, organy obu instancji oparły swe rozstrzygnięcie przede wszystkim na własnych decyzjach o przyznaniu płatności, wnioskach skarżącej o przyznanie płatności, brak natomiast w sprawie śladu działania organu zmierzającego np. do wspomnianego już przesłuchania skarżącej, czy zastosowania innych czynności i środków dowodowych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm., dalej jako ustawa ustrojowa), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy ustrojowej). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t. jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwanej dalej w skrócie "u.p.p.s.a."), w tym także na decyzje wydawane przez organy Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (zwanej co wyżej przyjęto jako Agencja).
Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji administracyjnej uchybiającej prawu materialnemu, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a u.p.p.s.a.), jak też rozstrzygnięcia dotkniętego wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b u.p.p.s.a.), a także wydanego bez zachowania reguł postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c u.p.p.s.a.). Wypada dodatkowo zauważyć – za postanowieniem art. 134 § 1 u.p.p.s.a. – że rozstrzygając w granicach danej sprawy, sąd administracyjny nie jest jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną w niej podstawą prawną.
Kontrolując we wskazanym zakresie zaskarżoną decyzję Sąd uznał, że odpowiada ona prawu.
W pierwszej kolejności warto podnieść, iż zasady przyznawania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich za lata 2004- 2006 zostały uregulowane w przywoływanym powyżej rozporządzeniu z 2004 r. Zgodnie z § 2 ust. 1 tego rozporządzenia, płatność rolnośrodowiskowa jest udzielana producentowi rolnemu, który prowadzi działalność rolniczą w gospodarstwie rolnym o powierzchni wynoszącej co najmniej 1 ha użytków rolnych i zobowiąże się do przestrzegania wymagań, o których mowa w art. 23 rozporządzenia 1257/1999/WE z dnia 17 maja 1999 r. w sprawie wsparcia rozwoju wsi przez Europejski Fundusz Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOiGR), nowelizującego i uchylającego niektóre rozporządzenia (Dz. Urz. UE L z 1999 r., nr 160, s. 80, ze zm.) oraz art. 13 i art. 20 rozporządzenia 817/2004/WE z dnia 29 kwietnia 2004 r., ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia 1257/1999/WE (Dz. Urz. UE L z 2004 r., nr 153, s. 30), a także zobowiąże się do realizacji pakietów zgodnie z planem działalności rolnośrodowiskowej. Natomiast wedle art. 23 ust. 1 powołanego wcześniej rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/1999/WE z dnia 17 maja 1999 r., wsparcie jest przyznawane rolnikom, którzy zobowiążą się do stosowania praktyk agrośrodowiskowych przez okres co najmniej pięciu lat. Z powołanych przepisów wynika, że płatność rolnośrodowiskowa jest płatnością wieloletnią i warunkiem jej przyznania jest zobowiązanie się rolnika do stosowania przez 5 lat, na działkach zadeklarowanych do płatności, praktyk agrośrodowiskowych. Ponadto, ubiegając się o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej rolnik podpisuje stosowne oświadczenie we wniosku (sekcja XI), podejmując tym samym zobowiązanie przestrzegania warunków uczestnictwa w programie rolnośrodowiskowym przez okres 5 lat od dnia rozpoczęcia jego realizacji. Zobowiązuje się również do niezwłocznego informowania na piśmie Agencji o każdym fakcie, który miał wpływ na przyznawanie, przedłużanie, pobieranie, wypłacanie płatności, a także o każdej zmianie powstałej w okresie trwania złożonych zobowiązań, a w szczególności jeżeli zmiana dotyczy wykorzystywania gruntów rolnych, wielkości powierzchni, czy też przeniesienia posiadania gospodarstwa. Z kolei, po myśli art. 71 ust. 2 cyt. wcześniej rozporządzenia nr 817/2004, w przypadku dokonania nienależnych płatności, rolnik zwraca daną kwotę powiększoną o odsetki, co do których odnoszą się m.in. przepisy art. 73 rozporządzenia nr 796/2004, art. 3 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 937/2012 z dnia 12 października 2012 r. zmieniającego rozporządzenia (WE) nr 1122/2009 oraz (UE) nr 65/2011 w odniesieniu do metody naliczania odpowiednich odsetek od nienależnych płatności do odzyskania od beneficjentów systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników ustanowionych rozporządzeniem Rady (WE) nr 73/2009, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich ustanowionego rozporządzeniem Rady nr 1698/2005 oraz wsparcia sektora wina ustanowionego rozporządzeniem Rady (WE) nr 1234/2007 - Dz. Urz. UE L nr 280 z 13.10.2012 r., s. 1, oraz art. 29 ust. 7 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. Nr 98, poz. 634 ze zm., dalej jako u.A.R.iM.R.).
Sąd w składzie tu orzekającym podziela stanowisko organu odwoławczego, iż konsekwencją złożenia przez skarżąca w 2007 r. wniosku o przyznanie płatności do zwiększonej powierzchni gruntów rolnych w ramach realizacji programu rolnośrodowiskowego jest konieczność utworzenia nowego planu rolnośrodowiskowego, z czym wiąże się z koniecznością jego realizowania przez kolejne 5 lat. W przekonaniu Sądu złożenie w 2007 r. wniosku do zwiększonej powierzchni gruntów, przy jednoczesnym uwzględnieniu zapisów § 13 ust. 2 rozporządzenia z 2004 r., spowodowało wydłużenie terminu realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego o 5-letni termin realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych, wynikający z regulacji zawartej w art. 23 rozporządzenia Nr 1257/1999. Pozwala to w pełni na przyjęcie, iż skarżąca podjęła nowe pięcioletnie zobowiązanie począwszy od dnia 1 marca 2007 r., czego nie zmienia fakt, że w kolejnych decyzjach o przyznaniu płatnosci rolnosrodowiskowej, kończąc na decyzji z dnia [...] listopada 2010 r. organ I instancji błędnie stwierdzał, że terminem rozpoczęcia 5-letniego okresu zobowiązania jest dzień 1 marca 2004 r., zamiast prawidłowo wskazywać na dzień 1 marca 2007 r.
Wskazać w tym miejscu trzeba, iż dochowanie wymogów programu w jednym roku nie jest podstawą do uznania, iż producent rolny wywiązał się z całości zobowiązania i może zatrzymać płatność dotyczącą tego roku. Wywiązanie się strony z obowiązków przyjętych w ramach programu dotyczącego realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych musi być oceniane w okresie całego 5-letniego okresu zobowiązania.
Wyjaśnić również należy, że postępowanie prowadzone w trybie art. 29 ust. 1 i ust. 2 u.A.R.iM.R. jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego przedmiotem jest ustalenie, czy w danej sprawie doszło do nienależnego lub nadmiernego pobrania środków pochodzących z funduszy wskazanych w tym przepisie, a następnie określenie kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków. Brak jest przy tym podstaw, aby zasadnie wywodzić, że warunkiem koniecznym wydania decyzji ustalającej kwoty nienależnie pobranych środków, jest uprzednie wzruszenie, w trybie przepisów o wznowieniu postępowania, ostatecznych decyzji przyznających płatności (por. wyroki NSA z 15 listopada 2012 r., sygn. akt II GSK 518/11, oraz z 11 kwietnia 2013 r., sygn. akt II GSK 96/12, czy też wyrok WSA w Warszawie z 24 listopada 2011r., sygn. akt V SA/Wa 1884/11). Sytuacja, w której dochodzi do nienależnego pobrania takich środków nie występuje tylko wówczas, gdy wspomniane środki zostaną przyznane i wypłacone na podstawie decyzji administracyjnej, a następnie decyzja ta zostanie ostatecznie wyeliminowana z porządku prawnego, ale mamy z nią do czynienia także w przypadku, gdy beneficjent nie dotrzymuje podjętego zobowiązania przez cały wymagany okres, tak jak to ma miejsce w niniejszej sprawie. Jak sygnalizowano już wcześniej, wywiązanie się w danym roku z zadań wynikających z programu rolnośrodowiskowego nie oznacza, że producent rolny wypełnił w całości zobowiązanie i może zatrzymać płatność dotyczącą tego roku. Powtórzyć przyjdzie, że wywiązanie się z obowiązków przyjętych w ramach programu ocenia się w okresie 5-letniego okresu zobowiązania, zaś stwierdzenie uchybień w realizacji tego programu oznacza niedotrzymanie zobowiązania i powoduje obowiązek zwrotu nienależnie pobranych płatności za cały okres ich pobierania.
Dalej wskazać trzeba, iż stosownie do treści § 5 ust. 1 rozporządzenia z 2004 r. powierzchnia użytków rolnych, na których jest realizowany program rolnośrodowiskowy, nie może być zwiększona lub zmniejszona, z wyłączeniem pakietu "ochrona gleb i wód" (§ 1 ust. 2 pkt 5 rozporządzenia z 2004 r.). Zmniejszenie przez producenta rolnego powierzchni użytków rolnych, na których powinien być realizowany pięcioletni program rolnośrodowiskowy, prawodawca obwarował sankcją w postaci zwrotu tej części płatności, która została przyznana do działek rolnych objętych zmniejszeniem (§ 17 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia z 2004 r.). Stosownie zaś do dyspozycji § 17 ust. 2 tego rozporządzenia, płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi w trybie i na zasadach określonych w przepisach o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa.
Ustalenia kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych:
1) pochodzących z funduszy Unii Europejskiej;
2) krajowych, przeznaczonych na:
a) współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej,
b) finansowanie przez Agencję pomocy przyznawanej w drodze decyzji administracyjnej
- dokonuje w drodze decyzji organ właściwy do rozstrzygania w sprawach przyznania płatności lub pomocy finansowej z wymienionych wcześniej środków publicznych (art. 29 ust. 1 i ust. 2 u.A.R.iM.R.).
Organy właściwe w rozpoznawanej sprawie – Kierownik Biura Powiatowego Agencji w W. i Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji we W. – sięgnęły po regulację zawartą w art. 29 ust. 1 i ust. 2 u.A.R.iM.R. i na tej podstawie wszczęły postępowanie administracyjne o ustalenie kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji pięcioletnich przedsięwzięć rolnośrodowiskowych. Organ pierwszej instancji, po uprzednim poinformowaniu skarżącej pismem z dnia [...] listopada 2012 r. o możliwości zwrotu nienależnie pobranych płatności, zawiadomił stronę pismem z dnia [...] stycznia 2013 r. o wszczęciu postępowania administracyjnego w tym zakresie, czym zadośćuczynił wymaganiom art. 61 § 4 k.p.a.
Materialnoprawną podstawę rozstrzygania o zwrocie części przyznanej pomocy stanowił § 17 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia z 2004 r., dlatego też według kryteriów tam ujętych należało oceniać zachowanie skarżącej i legalność kwestionowanej decyzji.
Trzeba przy tym zauważyć, że przepisy rozporządzenia z 2004 r. nie wprowadzają rozróżnienia między zmniejszeniem powierzchni użytków rolnych, na których powinien być realizowany program rolnośrodowiskowy, z przyczyn leżących po stronie beneficjenta, a zmniejszeniem takiej powierzchni z przyczyn niemających takiego charakteru. Sam bowiem fakt zmniejszenia powierzchni, na której jest realizowany program rolnośrodowiskowy, powoduje konieczność zwrotu pomocy otrzymanej do tych działek (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 marca 2010 r., sygn. akt V SA/Wa 1423/09).
Organy prawidłowo również wywiodły, że w przypadku dokonania nienależnej płatności, rolnik zwraca nienależną kwotę powiększoną o odsetki, na co wskazują unormowania prawa unijnego obowiązujące w okresie realizacji zobowiązań rolnośrodowiskowych przez spółkę [art. 73 ust. rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009, oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008 (Dz. Urz. UE L 141 z 30 kwietnia 2004 r., ze zm); art. 8 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) NR 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. Urz. UE L 316 z dnia 2 grudnia 2009 r.); art. 5 ust. 1 rozporządzenia Komisji (UE) NR 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE L 25 z dnia 28 stycznia 2011 r., ze zm.)].
Na podstawie zaś art. 3 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) NR 937/2012 z dnia 12 października 2012 r. zmieniającego rozporządzenia (WE) nr 1122/2009 oraz (UE) nr 65/2011 w odniesieniu do metody naliczania odpowiednich odsetek od nienależnych płatności do odzyskania od beneficjentów systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników ustanowionych rozporządzeniem Rady (WE) nr 73/2009, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich ustanowionego rozporządzeniem Rady nr 1698/2005 oraz wsparcia sektora wina ustanowionego rozporządzeniem Rady (WE) nr 1234/2007 (Dz. Urz. UE L 280 z dnia 13 października 2012 r.), w odniesieniu do decyzji ustalających kwoty nienależnie lub nadmiernie pobrane a wydawanych od dnia [...] października 2012 r. (jak w rozpoznawanej sprawie) odsetki nalicza się za okres między terminem zwrotu płatności przez rolnika wyznaczonym w nakazie odzyskania środków, który nie może przekraczać 60 dni, a datą zwrotu lub odliczenia.
Z kolei art. 29 ust. 7 u.A.R.iM.R. nakazuje odpowiednie stosowanie do płatności objętych zakresem art. 29 ust. 1 tej ustawy przepisów działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa, z wyjątkiem przepisów dotyczących umarzania należności, odraczania płatności, rozkładania płatności na raty oraz zaokrąglania należności.
Organy niewadliwie również ustaliły, że obowiązek zwrotu nienależnej płatności w rozpatrywanej sprawie nie został objęty dziesięcioletnią prekluzją, o której mowa w art. 73 ust. 5 akapit pierwszy rozporządzenia Komisji 9WE) nr 796/2004, albowiem wypłata skarżącej kwoty z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych za 2007r. (rozpoczynający zobowiązanie) nastąpiła w dniu [...] maja 2008 r., podczas gdy pierwsze powiadomienie skarżącej o nieuzasadnionym charakterze płatności miało miejsce w piśmie z dnia [...] listopada 2012 r. o możliwości dokonania zwrotu nienależnie pobranych płatności, zaś zawiadomienie strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia kwot nienależnie pobranych nastąpiło [...] października 2013 r.
Nie mogła tu znaleźć zastosowania także dyspozycja akapitu drugiego komentowanego przepisu rozporządzenia, ograniczająca termin prekluzji do czterech lat, jeżeli beneficjent działał w dobrej wierze. Rozporządzenie nie podaje definicji pojęcia dobrej czy złej wiary, dlatego zasadne jest odwołanie się w tej mierze do orzecznictwa sądowoadministracyjnego, w którym słusznie podnosi się, że to, czy w określonej sytuacji faktycznej występuje dobra lub zła wiara wiąże się ze sferą faktów i ich oceną. Badaniu podlegają zatem okoliczności konkretnej sprawy, w tym świadomość beneficjenta. Jak trafnie wywiedziono w orzecznictwie "generalnie przyjmuje się, że dobra wiara polega na usprawiedliwionym w danych okolicznościach przekonaniu, że podmiotowi przysługuje prawo czyli, że działał zgodnie z prawem. (...) Dobra wiara jest oparta na przesłankach obiektywnych, wywodzących się ze stosunku będącego podstawą i przyczyną konkretnego stanu faktycznego. W dobrej wierze jest ten kto powołuje się na pewne prawo lub stosunek prawny mniemając, że to istnieje, choćby mniemanie to było błędne jeżeli tylko błędność mniemania należy w danych okolicznościach uznać za usprawiedliwioną. W złej wierze jest ten kto powołując się na pewne prawo lub stosunek prawny wie, że owo prawo lub stosunek prawny nie istnieje, albo też wprawdzie tego nie wie, ale jego braku wiedzy w danych okolicznościach nie można uznać za usprawiedliwiony. Określenie dobrej lub złej wiary oparte jest więc na istnieniu mniemania, wiedzy o prawie, przy uwzględnieniu usprawiedliwionego błędu" (por. wyrok NSA z 18 stycznia 2012 r., sygn. akt II GSK 1209/11). Dokonując oceny zachowania skarżącego pod wskazanym wyżej kątem, Sąd stwierdził, że brak jest podstaw do uwzględnienia powyższej przesłanki wyłączającej - z uwagi na termin przedawnienia - dochodzenie zwrotu płatności. Wprawdzie, zarówno w przypadku płatności za rok 2007, jak i za rok 2008 i rok 2009, upłynął czteroletni termin od daty wypłaty tych płatności, jednak nie można uznać, że skarżąca działała w dobrej wierze. Podzielić w tej mierze należało zapatrywania organów, iż o braku dobrej wiary u skarżącej przemawia próba przekazania zobowiązania rolnośrodowiskowego i zawarcie umowy z dnia [...] maja 2011 r. bez prawa do dysponowania nieruchomością, gdyż utraciła tytuł prawny do działki nr [...] w G. M. w dniu [...] listopada 2008 r., zaś fizycznie utraciła posiadanie tejże nieruchomości z dniem [...] kwietnia 2009 r.
Nie wymaga szerszego uzasadnienia brak podstaw do zastosowania przepisu art. 73 ust. 4 rozporządzenia nr 796/2004. Według akapitu pierwszego tej regulacji, obowiązek zwrotu nie ma zastosowania, jeżeli dana płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwego organu lub innego organu, oraz jeśli błąd nie mógł zostać wykryty przez rolnika. Jednakże w przypadku gdy błąd dotyczy elementów stanu faktycznego związanych z obliczaniem danej płatności, akapit pierwszy stosuje się jedynie, jeśli o decyzji o zwrocie nie powiadomiono zainteresowanego w terminie 12 miesięcy od płatności. Jak słusznie dowodziły organy administracji, powodem prowadzenia przedmiotowego postępowania nie jest błąd Agencji polegający na niewłaściwym przyznaniu płatności, lecz zaniechanie realizacji zobowiązania wieloletniego.
Do zaistniałej w sprawie sytuacji należy w pełni odnieść tezę Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok z dnia 26 maja 2010 r., sygn. akt II GSK 609/09), według której za rzetelność danych we wniosku o przyznanie każdej płatności, a więc także płatności rolnośrodowiskowych, odpowiada występujący z nim rolnik. "Z uwagi na powtarzalność i liczbę tych wniosków, z których korzystają wszyscy rolnicy każdego roku, skrupulatna kontrola każdego z nich w sposób odpowiadający przepisom k.p.a., nie jest możliwa. Chodzi tu również o niestosowanie art. 80 k.p.a., który nakłada na organ administracji publicznej obowiązek dokonywania oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona – jako formalnego etapu postępowania poprzedzającego wydanie decyzji kształtującej prawa lub obowiązki strony postępowania administracyjnego. Te uproszczenia dowodowe w dysponowaniu funduszami wspólnotowymi tworzą sprawny system bazujący z jednej strony na zaufaniu do informacji zamieszczanych przez rolnika we wniosku o przyznanie płatności, ale z drugiej – na jego odpowiedzialności za ich rzetelność, weryfikowaną sporadycznie przy stosowaniu różnych metod i środków kontroli."
Z tych też względów należało, skoro postępowanie sądowe nie dało dostatecznych podstaw do postawienia zaskarżonej decyzji skutecznego zarzutu naruszenia prawa, stosownie do dyspozycji art. 151 u.p.p.s.a., orzec jak w sentencji wyroku.
Orzeczenie w przedmiocie wynagrodzenia adwokata uzasadnia art. 250 u.p.p.s.a. oraz § 19 pkt 1 w zw. z § 6 i § 18 ust. 1 pkt 1 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).