III SA/Wr 336/25

III SA/Wr 336/25 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2025-11-13
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-08-26
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Anetta Chołuj /przewodniczący sprawozdawca/
Anna Kuczyńska-Szczytkowska
Kamila Paszowska-Wojnar
Symbol z opisem
6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
*Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 256
art. 31 par. 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anetta Chołuj (sprawozdawca), Sędziowie sędzia WSA Anna Kuczyńska-Szczytkowska, sędzia WSA Kamila Paszowska-Wojnar, , Protokolant specjalista Paulina Białkowska po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 13 listopada 2025 r. sprawy ze skargi F. we W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia 11 września 2019 r., nr SKO 4030/13/19 w przedmiocie umorzenia postępowania w przedmiocie określenia kwoty dotacji celowej podlegającej zwrotowi do budżetu powiatu I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty Powiatu Wrocławskiego z dnia 7 czerwca 2019 r., nr 1/2019/ORP; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu na rzecz strony skarżącej kwotę 200 (słownie: dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Fundacja B. we W. (dalej: strona, skarżąca, Fundacja1) – jako organizacja społeczna – pismem z dnia 24 października 2018 r. zwróciła się do Starosty Powiatu Wrocławskiego (dalej: organ I instancji, Starosta) o wszczęcie postępowania w przedmiocie zwrotu dotacji celowej udzielonej Fundacji H. w W1. (dalej: Fundacja 2) przez Powiat Wrocławski w 2016 r. w związku z jej pobraniem i wydatkowaniem niezgodnie z przeznaczeniem. Uzasadniając żądanie skarżąca wskazała, że w związku z realizacją zadania publicznego polegającego na nieodpłatnej pomocy prawnej w powiecie wrocławskim w roku 2016 przez Fundację H., wypłacane jej comiesięczne kwoty dotacji stanowiły w całości płatności za pośrednictwo przedsiębiorcy działającego pod firmą K., a nie płatności wynagrodzenia osobie bezpośrednio udzielającej nieodpłatnej pomocy prawnej i zostały wydatkowane niezgodnie z przeznaczeniem i jako takie podlegają zwrotowi w całości.
Starosta postanowieniem z dnia 9 listopada 2018 r. odmówił wszczęcia postępowania wskazując, że Fundacja 1 nie uzasadniła w żądaniu, czy za wszczęciem postępowania przemawia interes społeczny. Ponadto organ uznał, że okoliczności wskazywane we wniosku nie mają potwierdzenia w faktach.
Po rozpatrzeniu zażalenia Fundacji 1, Samorządowe Kolegium Odwoławcze, postanowieniem z dnia 29 stycznia 2019 r., uchyliło postanowienie organu pierwszej instancji i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy zaznaczył, że organ pierwszej instancji przed wydaniem zaskarżonego postanowienia nie dokonał analizy przesłanek określonych wart. 31 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej k.p.a.). Oparł się na niewłaściwej podstawie prawnej (art. 61 k.p.a.).
Ponownie prowadząc postępowanie w sprawie, organ pierwszej instancji, pismem z dnia 10 maja 2019 r., zawiadomił Fundację 2 o wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiocie określenia wysokości środków do zwrotu z dotacji celowej udzielonej przez Powiat Wrocławski Fundacji 2, doręczając to zawiadomienie również Fundacji 1.
Następnie, po rozpatrzeniu wniosku dowodowego Wnioskującej Fundacji 1, organ pierwszej instancji odmówił przeprowadzenia dowodów z dokumentów, tj. faktur VAT wystawionych w roku 2016 przez radcę prawnego A. A. w związku z bezpośrednim wykonywaniem czynności nieodpłatnej pomocy prawnej w punkcie w S. oraz dowodów przelewów dokumentujących rzeczywistą zapłatę ww. faktur, wydając w tym celu postanowienie z dnia 31 maja 2019 r. Z treści wskazanego orzeczenia wynika, że organ uznawał Fundację 1 za stronę postępowania.
Oznaczoną na wstępie decyzją z dnia 7 czerwca 2019 r. Starosta Powiatu Wrocławskiego, po merytorycznym rozpoznaniu sprawy, umorzył prowadzone postępowanie, wskazując w uzasadnieniu na brak jakichkolwiek nieprawidłowości w wykonaniu przez Fundację 2 zleconego jej zadania oraz jego rozliczenia. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji przytoczył treść, obowiązującego w roku 2016, art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 5 sierpnia 2015 r. o nieodpłatnej pomocy prawnej oraz edukacji prawnej (Dz. U. 2015 r. poz. 1255 ze zm., dalej jako ustawa, unpp, ustawa o nieodpłatnej pomocy prawnej), który stanowił, że dotacja na finansowanie zadania polegającego na udzielaniu nieodpłatnej pomocy prawnej jest przeznaczana w 97% na wynagrodzenia z tytułu umów, o których mowa w art. 6 (tj. z radcami prawnymi i adwokatami delegowanymi przez samorządy prawnicze), natomiast w przypadku, o którym mowa w art. 11 ust. 1 - na rzecz wyłonionej organizacji pozarządowej, a w 3% - na pokrycie kosztów obsługi organizacyjno-technicznej zadania. Fundacja 1, kierując swoje roszczenia, dokonała, w opinii organu I instancji, błędnej wykładni ww. przepisu, opierając się na pierwszym jego zdaniu, które stanowi, że 97% dotacji przeznaczane jest na wynagrodzenia adwokatów i radców prawnych na podstawie umów zawartych z Powiatem. Tymczasem jest to błędne odniesienie do sytuacji, w których punkty udzielania nieodpłatnej pomocy prawnej są prowadzone przez organizacje pozarządowe. Dokonując wykładni literalnej powyższego zapisu, dotacja na finansowanie przedmiotowego zadania jest przeznaczana w 97% na rzecz wyłonionej organizacji pozarządowej, co oznacza że, zdaniem Starosty, ustawodawca dał jej pewną dowolność w kreowaniu budżetu projektu, ale w taki sposób, aby realizowany był cel zadania, tj. prowadzenie punktu nieodpłatnej pomocy prawnej, zgodnie z umową zawartą z Powiatem. Podsumowując organ I instancji wyjaśnił, że wszystkie dokumenty merytoryczne i księgowe przedłożone przez Fundację 1 świadczą o prawidłowym wykonaniu zadania objętego ww. umową, a nadto organ I instancji podkreślił, że punkt nieodpłatnej pomocy prawnej w S. prowadzony przez Fundację 2 w 2016 r. był wiodącym punktem w zakresie ilości i jakości udzielonych porad prawnych (135 porad). Organ wyjaśnił także, że prowadzone - odnośnie do roku 2016 - zewnętrzne kontrole realizacji przedmiotowego zadania nie wykazały żadnych nieprawidłowości.
W odwołaniu od ww. decyzji strona wskazała, że ustawa o nieodpłatnej pomocy prawnej, obowiązująca w latach 2015 i 2016, wyraźnie akcentowała osobisty charakter świadczenia nieodpłatnej pomocy prawnej. W opinii odwołującej się fundacji nie wystarczyło zatem, aby punkt pomocy prawnej prowadziła Fundacja 2, lecz aby świadczenie pomocy prawnej odbywało się przez osobę, która faktycznie wystawiała za te usługi faktury. Fundacja 1 zarzuciła organowi pierwszej instancji naruszenie art. 77 § 1 k.p.a., przez zaniechanie zebrania podstawowego materiału dowodowego, tj. faktury wystawionej przez radcę prawnego A. A. za wykonane dyżury w punkcie nieodpłatnej pomocy prawnej. Także z naruszeniem art. 75 § 1 k.p.a., zdaniem Fundacji 1, organ zaniechał zażądania od wskazanego radcy prawnego dokumentów (faktur), mimo powinności uwzględnienia żądania przeprowadzenia dowodu (art. 78 § 1 k.p.a.). Strona zarzuciła również nie rozpoznanie jej wniosków dowodowych.
Organ II instancji utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Wskazał, że podziela pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny (NSA) w orzecznictwie (m.in. wyrok z dnia 11 marca 2008 r. sygn. akt II OSK 191/07, z 24 maja 2018 r. sygn. akt II OSK 1621/16), że strona była uprawniona do złożenia odwołania, pomimo braku wydania odrębnego postanowienia względem skarżącej o dopuszczeniu jej do udziału w postępowaniu, z uwagi na działania faktyczne, tj. przyjmowanie od strony pism, wniosków, oświadczeń. Organ odwoławczy stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie organizacja społeczna była inicjatorem wszczęcia postępowania, bowiem z żądaniem jego wszczęcia wystąpiła pismem z 24 października 2018 r., które w konsekwencji zostało w dniu 10 maja 2019 r. przez organ pierwszej instancji wszczęte z urzędu (zawiadomienie o wszczęciu postępowania doręczono m.in. Fundacji 1), a następnie organizacja ta brała w nim czynny udział, bowiem jak wynika z akt sprawy, organ doręczył Fundacji 1 wydane rozstrzygnięcie. W takiej sytuacji uznanie żądania organizacji społecznej za uzasadnione i wszczęcie w związku z tym żądaniem postępowania z urzędu oznacza uzyskanie przez organizację społeczną legitymacji, na podstawie art. 31 § 2 i § 3 k.p.a., do uczestniczenia w tym postępowaniu na prawach strony, bez konieczności wydawania odrębnego postanowienia.
Dalej SKO powołało się na przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. 2019 r., poz. 869 ze zm.; dalej ufp, u.f.p.) – art. 252, art. 60, art. 61 oraz ustawy z dnia 5 sierpnia 2015 r. o nieodpłatnej pomocy prawnej, nieodpłatnym poradnictwie obywatelskim oraz edukacji prawnej (Dz.U. 2020 r., poz. 2232 ze zm.; dalej: ustawa, unpp, ustawa o nieodpłatnej pomocy prawnej) – art. 6 ust. 2 pkt 6 w zw. z art. 11 ust. 7, jak również powołało orzecznictwo sądów administracyjnych dotyczące pojęcia wykorzystania dotacji niezgodnie z przeznaczeniem. Podkreślił organ, że z orzecznictwa i literatury wynika, że wykorzystanie dotacji niezgodnie z przeznaczeniem polega w szczególności na zapłacie ze środków pochodzących z dotacji, za inne zadania niż te, na które dotacja była udzielona.
Odnosząc się do sprawy, organ II instancji stwierdził, że Starosta prawidłowo ustalił stan faktyczny sprawy i zasadnie uznał, że nie zaistniały podstawy do orzeczenia w przedmiocie określenia Fundacji 2 wysokości dotacji do zwrotu. Wyjaśnił organ II instancji, że powierzenie Fundacji 2 realizacji zadania publicznego pod tytułem "Prowadzenie jednego z punktów udzielania nieodpłatnej pomocy prawnej w 2016 r. punkt nieodpłatnej pomocy prawnej w S.", nastąpiło na skutek konkursu ofert, w którym Fundacja 2 złożyła 25 listopada 2015 r. ofertę, do treści oferty odwołuje się również zawarta z Fundacją 2 umowa (§ 2 ust. 2) Podkreślił organ, że najistotniejszy punkt odniesienia przy ocenie wykorzystania środków dotacji zgodnie z jej przeznaczeniem stanowią właśnie oferta i umowa. Dalej organ powołał się na zapis oferty, z którego wynika, że Fundacja 2 podała możliwość zapewnienia przez adwokata M. K. takich adwokatów i radców prawnych z terenu powiatu wrocławskiego, jako ewentualnego zastępstwa przewidzianego ustawą, gdyby adwokat ten nie był w danym momencie w stanie osobiście udzielać nieodpłatnej pomocy prawnej. Kalkulacja kosztów realizacji zadania określała wynagrodzenia adwokatów i radców prawnych bez sprecyzowania ich końcowych beneficjentów. Organ zaznaczył, że w umowie dotacyjnej strony przewidziały, że oferta oraz jej aktualizacja stanowią załącznik do umowy (§ 1 ust. 4), jak również określiły wprost, iż Zleceniobiorca zobowiązuje się wykonać zadanie publiczne zgodnie z ofertą z uwzględnieniem jej aktualizacji (§ 2 ust. 2). Tym samym zdaniem SKO nie budzi wątpliwości, że sposób realizacji zadania publicznego został zachowany, jak również kwota wskazana w kalkulacji przewidywanych kosztów realizacji zadania wydatkowana została na cel określony w umowie oraz we wskazanej wysokości.
Zaakcentował organ II instancji, że możliwość posługiwania się zastępstwem innych adwokatów, radców prawnych i innych uprawnionych osób przewidział sam ustawodawca w art. 6 ust. 2 pkt 6 w zw. z art. 11 ust. 7 unpp. Zauważył, że sama umowa nie przewiduje odrębnych zasad, ale odsyła do oferty jako dokumentu określającego sposób wykonania zadania publicznego, dlatego w ocenie SKO w sprawie pomoc prawna była realizowana z zachowaniem ustalonych reguł.
Odnosząc się do zarzutów określonych w odwołaniu, organ II instancji stwierdził, że nie doszło do naruszenia przepisów postępowania przez organ pierwszej instancji. Organ odwoławczy podkreślił, że przedmiotem wniosku dowodowego odwołującej się Fundacji 1 z dnia 23 maja 2019 r. nie była okoliczność mająca znaczenia dla sprawy, gdyż jego celem miało być udowodnienie, że radca prawny A. A. świadczyła pomoc prawną w punkcie nieodpłatnej pomocy prawnej w S. i uzyskiwała z tego tytułu wynagrodzenie niższe od przewidzianego dla osoby udzielającej pomocy prawnej. Okoliczność ta nie miała, w ocenie organu II instancji, wpływu na sposób rozstrzygnięcia sprawy, albowiem dotyczyła kwestii rozliczeń, nie zaś istoty postępowania, a mianowicie dopuszczalności posługiwania się innymi adwokatami lub radcami prawnymi jako osobami zastępującymi osobę uprawnioną do świadczenia pomocy prawnej w punkcie.
Na ww. decyzję SKO, Fundacja 1 wniosła skargę do WSA zarzucając naruszenie art. 78 § 1 k.p.a. przez nieprzeprowadzenie dowodów i niewyjaśnienie faktów istotnych do rozstrzygnięcia sprawy co do wysokości wynagrodzenia wypłaconego bezpośredniemu wykonawcy czynności udzielania nieodpłatnej pomocy prawnej, co w rzeczywistości jest kwotą niższą niż wynikająca z kalkulacji kosztów kwalifikowanych a różnica stanowi kwotę dotacji podlegającej zwrotowi.
SKO wniosło o oddalenie skargi.
WSA wyrokiem z dnia 17 lutego 2021 r. (sygn. akt III SA/Wr 558/19) uchylił zaskarżoną decyzję. WSA uznał, że w niniejszej sprawie Fundacja 1 wykazała interes społeczny a jej cele statutowe uzasadniały dopuszczenie jej do udziału w postępowaniu. W uzasadnieniu wskazał, że twierdzenia organu II instancji nie poddają się kontroli – w aktach sprawy, które SKO przekazało do Sądu, brakowało dokumentów, do których treści odwoływał się organ II instancji. W aktach znajdowała się umowa z 30 grudnia 2015 r., w której jako załącznik nr 3 podano zaktualizowaną ofertę realizacji zadania. Tego dokumentu brak było jednak w aktach sprawy. Nie było również zestawienia tabelarycznego punktów udzielania nieodpłatnej pomocy prawnej w 2016 r. przez organizacje pożytku publicznego. Podobnie brak było w aktach: dokumentów potwierdzających kto, w jakich miesiącach i w jakim zakresie świadczył nieodpłatną pomoc prawną oraz dokumentacji księgowej i merytorycznej, tj. kart udzielania nieodpłatnej pomocy prawnej w 2016 r., oświadczeń osób korzystających z pomocy, listy prawnika pełniącego dyżur. Sąd I instancji wskazał także, że rolą SKO było ustalenie zarówno ram prawnych prowadzonego postępowania jak i przeprowadzenie samodzielnych ustaleń faktycznych niezbędnych dla oceny prawidłowości wykorzystania przedmiotowej dotacji. W ocenie Sądu, SKO w zaskarżonej decyzji zasadniczo ograniczyło się do potwierdzenia ustaleń faktycznych organu I instancji i stwierdzenia, że stanowisko organu I instancji jest prawidłowe. SKO bardzo szczątkowo powołało przepisy, w świetle których prowadzone jest postępowanie dotyczące prawidłowości wykorzystania dotacji.
Skargę kasacyjną na powyższe orzeczenie wniosła do Naczelnego Sądu Administracyjnego (NSA) Fundacja 2.
NSA wyrokiem z dnia 12 lutego 2025 r. (sygn. akt I GSK 884/21) uchylił wyrok WSA i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. NSA stwierdził, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia wymogów i standardów, o których mowa w art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera wszystkich elementów, jakie wskazuje ustawa. Nie daje to rękojmi, że sąd administracyjny dołożył należytej staranności przy podejmowaniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Uniemożliwia to również Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę zasadności przesłanek, na których oparto zaskarżone orzeczenie. Z treści uzasadnienia wyroku Sądu I instancji nie można odczytać jakimi w istocie przesłankami kierował się WSA we Wrocławiu uznając legitymację Fundacji 1 do złożenia odwołania od decyzji organu I instancji z 7 czerwca 2019 r. oraz skargi na decyzję SKO we Wrocławiu z 11 września 2019 r. Z treści uzasadnienia wynika jedynie, że "cele statutowe skarżącej uzasadniały dopuszczenie jej do udziału w postępowaniu, jak również po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego (zgodnie z zaleceniami WSA we Wrocławiu zawartymi w wyroku z 4 kwietnia 2019 r. sygn. akt III SA/Wr 5/19) strona wykazała interes społeczny, czego Sąd nie neguje. Sąd podziela stanowisko wyrażone przez SKO, które znajduje poparcie w orzecznictwie sądów administracyjnych, że uznanie żądania organizacji społecznej za uzasadnione i wszczęcie w związku z tym żądaniem postępowania z urzędu oznacza uzyskanie przez organizację społeczną legitymacji na podstawie art. 31 § 2 i § 3 k.p.a. do uczestniczenia w tym postępowaniu na prawach strony bez konieczności wydawania odrębnego postanowienia (por. wyrok NSA z 24 maja 2018 r. sygn. akt II OSK 1621/16). Tym samym strona była uprawniona do udziału w postępowaniu oraz do złożenia skargi do Sądu." NSA podkreślił, że analiza treści uzasadnienia wyroku Sądu I instancji dowodzi, że kwestia dopuszczenia organizacji społecznej nie została poddana ocenie prawnej. WSA bardzo ogólnikowo stwierdził, że cele statutowe Fundacji 1 oraz wskazany przez nią interes społeczny uprawniają ją do udziału w sprawie. Tym samym, zdaniem NSA, WSA we Wrocławiu nie ocenił w sposób właściwy, czy w świetle przesłanek i celów określonych w art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. strona skarżąca powinna zostać dopuszczona do udziału w postępowaniu, którego przedmiotem jest zwrot dotacji celowej. NSA stwierdził, że wadliwy sposób sporządzenia uzasadnienia zaskarżonego wyroku uniemożliwia kontrolę zasadności pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej. Ocena taka byłaby bowiem przedwczesna.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył co następuje:
W pierwszej kolejności stwierdzić należy, że dla kształtu rozstrzygnięcia zasadnicze znaczenie miał fakt, że WSA w obecnym składzie orzekał po uchyleniu przez NSA poprzedniego wyroku wydanego w tej sprawie. Oceniając bowiem aktualnie zasadność skargi Sąd musi mieć na uwadze, że warunki orzekania po uchyleniu wyroku przez sąd kasacyjny kształtują także regulacje art. 190 i art. 153 p.p.s.a. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024, poz. 935, dalej "p.p.s.a.").
Stosownie do art. 190 p.p.s.a., sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zwrot "związany wykładnią prawa" oznacza, że sąd, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania związany jest wykładnią prawa obejmującą zarówno prawo materialne, jak i procesowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie jest natomiast związany oceną Naczelnego Sądu Administracyjnego co do stanu faktycznego sprawy, albowiem ocena ta nie jest wykładnią przepisów prawa. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez wojewódzki sąd administracyjny granice sprawy podlegają zawężeniu do granic, w jakich NSA rozpoznał skargę kasacyjną (por. wyr. NSA z dnia 20 września 2006 r., II OSK 1117/05).
Ponadto zauważyć należy, że wyroki NSA objęte są dyspozycją przepisu art. 153 p.p.s.a., w myśl którego ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Na mocy tego przepisu sąd I instancji rozpoznając ponownie sprawę na skutek wyroku NSA związany jest oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w tym wyroku. Użyte w przywołanym przepisie pojęcie "oceny prawnej" wykracza swym zakresem poza samą tylko "wykładnię prawa", gdyż zawiera się w nim nie tylko wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych, ale i sposobu ich stosowania (ewentualnie stwierdzenie niedopuszczalności ich zastosowania) w rozpoznawanej sprawie. Pojęcie to obejmuje zarówno krytykę sposobu zastosowania normy prawnej w zaskarżonym akcie, jak i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie tej normy przez organ, który wydał ten akt, zostało uznane za błędne. Z kolei "wskazania co do dalszego postępowania" – stanowiąc z reguły konsekwencję oceny prawnej – dotyczą sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (por. A. Kabat [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).
W rozpoznawanej sprawie postępowanie administracyjne zostało wszczęte z urzędu, przy czym było zainicjowane przez stronę jako organizację społeczną, która złożyła wniosek o wszczęcie postępowania w trybie art. 31 § 1 k.p.a. Wyjaśnić należy, iż zasadą w postępowaniu administracyjnym jest udział w nim stron, przy czym pojęcie strony określone zostało w art. 28 k.p.a.; wyjątkiem od tej zasady jest udział w postępowaniu organizacji społecznych. Zgodnie z art. 31 § 1 k.p.a., organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem wszczęcia postępowania lub dopuszczenia do udziału w toczącym się postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Stosownie zaś do § 2 tego przepisu organ administracji publicznej, uznając żądanie organizacji społecznej za uzasadnione, postanawia o wszczęciu postępowania z urzędu lub o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu. Na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania lub dopuszczenia do udziału w postępowaniu organizacji społecznej służy zażalenie.
Wszczęcie postępowania na żądanie organizacji społecznej na podstawie art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a. uzależnione jest od spełnienia przesłanek wskazanych w ostatnim zdaniu art. 31 § 1 k.p.a. Oznacza to, że rozpatrując to żądanie organ bada, czy za wszczęciem postępowania przemawia interes społeczny oraz czy dana sprawa mieści się w zakresie działalności statutowej organizacji społecznej występującej z żądaniem. Jeżeli żądanie wszczęcia postępowania z urzędu na podstawie art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a. jest uzasadnione celami statutowymi organizacji społecznej oraz przemawia za tym interes społeczny, to organ wszczyna postępowanie z urzędu i po wszczęciu postępowania dokonuje oceny, czy istnieją przesłanki do wydania decyzji o określonej treści (por. wyrok NSA z 14 stycznia 2025 r., sygn. III OSK 1052/23; dostępny w CBOSA). W orzecznictwie wskazuje się, że uznanie żądania organizacji społecznej za uzasadnione i wszczęcie w związku z tym żądaniem postępowania z urzędu oznacza uzyskanie przez organizację społeczną legitymacji na podstawie art. 31 § 2 i 3 k.p.a. do uczestniczenia w tym postępowaniu na prawach strony bez konieczności wydawania odrębnego postanowienia (wyroki NSA z: 24 listopada 2021 r., III OSK 649/21, 9 lipca 2021 r., III OSK 531/21, 27 stycznia 2021 r., II OSK 74/21).
W niniejszej sprawie organ I instancji wszczął postępowanie z urzędu i zarówno zawiadomienie o jego wszczęciu, jak też decyzję z dnia 7 czerwca 2019 r. doręczył skarżącej. Strona wniosła odwołanie, wskutek którego została wydana zaskarżona decyzja SKO, a następnie złożyła skargę do WSA. Wskazać jednak należy, że ani organ I instancji, ani Kolegium uznając legitymację skarżącej Fundacji 1 do uczestnictwa w postępowaniu administracyjnym na prawach strony nie przedstawiło w uzasadnieniach swoich rozstrzygnięć argumentacji wskazującej, że za wszczęciem postępowania przemawia interes społeczny oraz że sprawa mieści się w zakresie działalności statutowej organizacji społecznej występującej z żądaniem. Skoro w sprawie nie zostało wydane odrębne postanowienie o dopuszczeniu organizacji społecznej do udziału w sprawie, to ustalenia w wyżej wskazanym zakresie powinny znaleźć się w uzasadnieniach wydanych decyzji. Weryfikacja, czy organizacja zasadnie została dopuszczona do postępowania, może nastąpić także na etapie rozpoznawania odwołania od decyzji wydanej w postępowaniu, do udziału w którym dopuszczono organizację społeczną. Jak wskazał NSA w wyroku z 25 maja 2021 r. o sygn. akt III OSK 4585/21: "Organ odwoławczy rozpatrując merytorycznie odwołanie wniesione przez organizację społeczną zobligowany jest ocenić trafność stanowiska organu pierwszej instancji co do zaistnienia przesłanek z art. 31 § 2 k.p.a., badając czy zasadnie uznano, że cele statutowe i interes społeczny uzasadniały udział organizacji społecznej w postępowaniu i czyni to w związku z koniecznością dokonania oceny czy odwołanie zostało wniesione przez uprawniony podmiot" (podobnie NSA w wyroku z dnia 26 marca 2013 r., II OSK 2310/11). W sprawie zabrakło oceny zarówno interesu społecznego, jak też celów statutowych Fundacji w uzasadnieniach decyzji organów obu instancji. W konsekwencji Sąd nie był w stanie zweryfikować przesłanek, którymi kierowały się organy uznając legitymację Fundacji 1 do udziału na prawach strony w postępowaniu administracyjnym. Niedopełnienie podstawowego obowiązku przedstawienia przez organy oceny spełnienia przesłanek wskazanych w art. 31 § 1 k.p.a. stanowi o istotnym naruszeniu przepisów postępowania administracyjnego. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy wezmą pod uwagę zaprezentowane wskazania Sądu i uzasadnią przesłanki dopuszczenia skarżącej do udziału w postępowaniu na prawach strony.
Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 p.p.s.a., Sąd w pkt I uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. O kosztach postępowania sądowego Sąd orzekł w pkt II na podstawie art. 200 p.p.s.a.