III SA/Wr 333/23

III SA/Wr 333/23 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2024-04-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-09-27
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Anetta Chołuj /przewodniczący/
Anna Kuczyńska-Szczytkowska
Barbara Ciołek /sprawozdawca/
Katarzyna Borońska
Symbol z opisem
6539 Inne o symbolu podstawowym 653
Hasła tematyczne
Pomoc publiczna
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
*Uchylono zaskarżony akt
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 340
art. 15gga
Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anetta Chołuj, Sędziowie sędzia WSA Barbara Ciołek (sprawozdawca), asesor WSA Anna Kuczyńska-Szczytkowska, , Protokolant specjalista Paulina Białkowska po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 18 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi R. w L. na akt Dyrektora Dolnośląskiego Wojewódzkiego Urzędu Pracy z dnia 12 lipca 2021 r., nr NS/AMS/3055/135/21 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia na rzecz ochrony miejsc pracy I. uchyla zaskarżony akt; II. zasądza od Dyrektora Dolnośląskiego Wojewódzkiego Urzędu Pracy na rzecz strony skarżącej kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi R. z/s w L. (dalej: strona, skarżąca) jest akt Dyrektora Dolnośląskiego Wojewódzkiego Urzędu Pracy (dalej: organ) – pismo z dnia 12 lipca 2021 r. nr NS/AMS/3033/135/21 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia na rzecz ochrony miejsc pracy.
Z akt sprawy wynika, że skarżąca złożyła wniosek z dnia 31 maja 2021 r. o przyznanie świadczeń na rzecz ochrony miejsc pracy ze środków Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych na dofinansowanie wynagrodzenia pracowników. W sprawie zastosowanie miało rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 26 lutego 2021 r. w sprawie wsparcia uczestników obrotu gospodarczego poszkodowanych wskutek pandemii COVID-19 (t.j. Dz.U. 2022 poz. 1291 ze zm., dalej: rozporządzenie COVID) - § 1a w zw. z art. 15gga i 15ggb ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 340, ze zm., dalej: ustawa COVID-19, uCOVID).
W złożonym wniosku strona złożyła oświadczenie, że na dzień 31 marca 2021 r. prowadziła działalność gospodarczą oznaczoną według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007, oznaczoną kodem 85.59B jako rodzaj przeważającej działalności.
Organ zaskarżonym aktem odmówił udzielenia świadczenia wskazując, że z informacji z GUS wynika, że na dzień 31 marca 2021 r. jako przeważającą działalność strona posiadała działalność oznaczoną kodem PKD- 94.12Z, a nie jak wskazano we wniosku 85.59B. Organ wskazał, że GUS udostępnia wojewódzkim urzędom pracy w postaci elektronicznej a pośrednictwem ministra właściwego do praw pracy, dane przedsiębiorców, którzy na dzień wskazany w art. 15gga uCOVID oraz § 1a rozporządzenia COVID prowadzili działalność gospodarczą oznaczoną według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007, jako rodzaj przeważającej działalności kodami wskazanymi w ww. przepisach. Podkreślił organ, że przepisy przewidują określony sposób oceny spełnienia warunku i organ nie ma w tym zakresie możliwości stosowania innej metody.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (WSA) we Wrocławiu na powyższy akt strona zarzuciła:
naruszenie przepisów postępowania:
- art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r., poz. 775 ze zm., dalej k.p.a.) poprzez poczynienie ustaleń wyłącznie w oparciu o dane z rejestru REGON z pominięciem okoliczności wynikających z dowodów przedłożonych przez stron i wydanie aktu bez wyjaśnienia stanu faktycznego;
- art. 75 § 1 w zw. z art. 77 § 1 i art. 78 § 1 k.p.a. przez pominięcie wszystkich zawnioskowanych przez stronę dowodów z dokumentów, które były niezbędne dla ustalenia stanu faktycznego w zakresie prowadzenia przeważającej działalności;
- art. 9 i art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 16 ust. 1 i 2 Kodeksu Dobrej Praktyki Administracyjnej – z uwagi na pozbawienie strony możliwości składania uwag i uzyskania niezbędnych wyjaśnień i wskazówek;
- art. 11 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. przez brak prawidłowego uzasadnienia rozstrzygnięcia;
- art. 79a k.p.a. przez wydanie rozstrzygnięcia bez uprzedniego wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania dokumentacji spełnione lub wykazane, co skutkował wydaniem rozstrzygnięcia niezgodnego z żądaniem strony;
naruszenie przepisów prawa materialnego:
- art. 15gga uCOVID oraz § 1a rozporządzenia COVID poprzez wadliwe uznanie, że strona nie kwalifikuje się do uzyskania świadczenia.
Wniosła strona o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia i zasądzenie kosztów postępowania. Wniosła strona o przeprowadzenie dowodów z dokumentów potwierdzających spełnienie warunków do uzyskania wnioskowanej pomocy.
W uzasadnieniu skargi strona argumentowała, że spełniła warunki uprawniające do uzyskania pomocy.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie ewentualnie o oddalenie skargi. Podtrzymał organ stanowisko o braku spełnienia przez stronę warunku do uzyskania świadczenia.
Sąd oddalił wniosek odrzucenie skargi. Sąd na podstawie art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej: p.p.s.a.) oddalił wnioski dowodowe strony, jako wykraczające poza zakres postepowania przed sądem.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. W myśl § 2 art. 1 ustawy, kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do treści art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Z wymienionych przepisów wynika, że sąd bada legalność zaskarżonego aktu, czy jest on zgodny z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd rozpoznający sprawę nie może zmienić zaskarżonego aktu, a jedynie uwzględniając skargę może go uchylić, stwierdzić jego nieważność lub niezgodność z prawem, a może to uczynić, stosownie do unormowania zawartego w art. 145 § 1 p.p.s.a., jeśli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego; inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1, skarga zgodnie z art. 151 p.p.s.a. podlega oddaleniu.
W pierwszej kolejności odnieść należy się do wniosku organu o odrzucenie skargi.
Sąd stwierdza, że zaskarżona odmowa przyznania świadczenia na rzecz ochrony miejsc pracy (pismo organu z 12 lipca 2021 r.) podlega sądowej kontroli, ponieważ - wbrew stanowisku organu - mieści się w katalogu form poddanych tej kontroli (art. 3 § 2 p.p.s.a.) – jest innym niż decyzja lub postanowienie aktem w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.
Formułując powyższe stanowisko, Sąd ma również na uwadze poglądy wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny (NSA) m.in. w postanowieniach z dnia 17 listopada 2021 r., sygn. akt I GSK 1414/21 i sygn. akt I GSK 1413/21, z dnia 19 listopada 2021 r., sygn. akt I GSK 1415/21, z dnia 18 czerwca 2021 r., sygn. akt I GSK 474/21, jak również z 7 kwietnia 2021 r. sygn. akt I GSK 211/21, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, CBOSA). W ocenie Sądu argumentacja w nich zawarta znajduje zastosowania na gruncie niniejszej sprawy.
NSA podkreślił, że "w przepisie art. 15gga ust. 9 ustawy o Covid wskazano, że dyrektor wojewódzkiego urzędu pracy, po stwierdzeniu kompletności wniosku i złożeniu przez przedsiębiorcę wszystkich oświadczeń, o których mowa w ust. 6 pkt 2-7, występuje niezwłocznie w formie elektronicznej do dysponenta Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych o przyznanie limitu/zapotrzebowania na środki na wypłatę świadczeń na rzecz ochrony miejsc pracy. Oznacza to, że gdy organ ten zamierza "przyznać" świadczenie, musi zawrzeć umowę, ale najpierw musi podjąć rozstrzygnięcie, że to uczyni. Ustawodawca przemilczał, w jakiej formie ma nastąpić odmowa przyznania świadczenia". Zdaniem NSA "(...) nie jest to decyzja administracyjna. Z uwagi na to, że mamy tu do czynienia z dysponowaniem przez dyrektora wojewódzkiego urzędu pracy środkami z funduszu pracy, nie mamy tu typowej relacji cywilnoprawnej, ale administracyjnoprawną konstrukcję związaną z podejmowaniem aktu w oparciu o ustawowe upoważnienie do dysponowania środkami funduszu. Dopiero w dalszej kolejności, jeżeli dyrektor wojewódzkiego urzędu pracy dojdzie do wniosku (podejmie rozstrzygnięcie), że chce przekazać pewne środki beneficjentowi, zawiera umowę. W tym działaniu (rozstrzygnięciu), poprzedzającym zawarcie umowy, należy również dopatrywać się władczości administracyjnoprawnej, a rozstrzyganie o tym, że dany podmiot nie spełnia przesłanek aby zawrzeć z nim umowę, na podstawie której otrzyma wsparcie, należy uznać za akt, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a."
Ponadto Sąd doszedł do przekonania, że z uwagi na okoliczności podniesione w skardze, a także okoliczności znane Sądowi z urzędu, w sprawie znajdzie zastosowanie przepis art. 53 § 2 p.p.s.a.
Zgodnie z treścią tego przepisu, jeśli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności. Sąd, po wniesieniu skargi, może uznać, że uchybienie tego terminu nastąpiło bez winy skarżącego i rozpoznać skargę.
W sytuacji, w której mamy do czynienia w niniejszej sprawie, Sąd uznał, że skarżąca bez swojej winy uchybiła terminowi do wniesienia skargi na przedmiotowy akt. Skarżąca – jak podnosiła w skardze i jak wynika z akt administracyjnych – nie została bowiem pouczona o prawie wniesienia skargi do Sądu na ten akt, a zatem brak pouczenia nie może spowodować dla strony negatywnych konsekwencji w postaci pozbawienia jej prawa do zaskarżenia tego aktu. Ponadto skarżąca podała w skardze okoliczności, które wskazują na to, że nie miała ona świadomości odnośnie możliwości zaskarżenia omawianego aktu również ze względu na sporny charakter działania organu w niniejszej sprawie, które początkowo traktowane było (również w orzecznictwie) wyłącznie jako odmowa zawarcia umowy cywilnoprawnej, nie podlegająca kognicji sądów administracyjnych.
Istota sporu w sprawie dotyczy zasadności odmowy udzielenia dofinansowania ze środków FGŚP wynagrodzeń na rzecz pracowników z uwagi na niespełnienie wymogów z § 1a ust. 1 i 2 rozporządzenia COVID w zw. a art. 15gga uCOVID. Wniosek strony został rozpoznany negatywnie, ponieważ jak stwierdził organ z informacji z GUS wynika, że na dzień 31 marca 2021 r. jako przeważającą działalność strona posiadała działalność oznaczoną kodem PKD- 94.12Z, a nie jak wskazano we wniosku 85.59B. A zatem wbrew wymogom przepisów na dzień 31 marca 2021 r. strona nie posiadała przeważającego PKD, które jest ujęte w uCOVID oraz w rozporządzeniu COVID.
Ocena zasadności skargi wymaga przypomnienia, że wnioskowane przez stronę świadczenie na rzecz ochrony miejsc pracy jest jedną z form pomocy przewidzianej przez państwo jako wsparcie przedsiębiorstw dotkniętych skutkami pandemii koronawirusa. Pomoc ta stanowi pomoc publiczną zatwierdzoną na podstawie Komunikatu Komisji - Tymczasowe ramy środków pomocy państwa w celu wsparcia gospodarki w kontekście trwającej epidemii COVID-19 (2020/C 91 I/01) (Dz.U.UE C z dnia 20 marca 2020 r.) (oraz kolejnych jego zmian). Świadczenie na rzecz ochrony miejsc pracy (dotacja) ze środków FGŚP jest wsparciem branżowym zatwierdzonym na podstawie Sekcji 3.10. Tymczasowych ram - decyzją Komisji nr programu SA.60376(2020/N) (oraz zmiany wynikające z decyzji KE nr SA.62078 (2021/N), z decyzji KE nr SA.100902(2021/N))
W pierwszym (i kolejnych również) Komunikacie Komisji podkreślony został wpływ epidemii na gospodarkę, wskazano że wprowadzone przez państwa członkowskie rozmaite środki powstrzymujące rozprzestrzenianie wirusa – ograniczenie kontaktów personalnych, restrykcje w zakresie przemieszczania się, kwarantanny, zamknięcia placówek handlowych i kulturalnych itp. – mają na celu jak największe ograniczenie skali i czasu trwania kryzysu. Środki te mają bezpośredni wpływ zarówno na popyt, jak i na podaż; poważnie dotykają one przedsiębiorstwa i pracowników, zwłaszcza w sektorze zdrowia, turystyki, kultury, handlu detalicznego i transportu. Poza bezpośrednim wpływem na mobilność i handel epidemia COVID-19 niesie też coraz większe konsekwencje dla przedsiębiorstw wszelkiego rodzaju – zarówno dla małych i średnich ("MŚP"), jak i dla dużych korporacji – we wszystkich sektorach. Skutki odczuwane są również na światowych rynkach finansowych, w szczególności w zakresie płynności finansowej. Nie ograniczą się one do jednego konkretnego państwa członkowskiego; zaszkodzą gospodarce Unii jako całości. Wskazano że komunikat ma na celu określenie ram, które pozwolą państwom członkowskim rozwiązywać problemy, z jakimi borykają się obecnie przedsiębiorstwa, przy zachowaniu integralności unijnego rynku wewnętrznego oraz zapewnieniu równych warunków działania.
Ustawodawca krajowy mając również na uwadze ww. Komunikat (i kolejne jego zmiany) wprowadził (wprowadza) szereg rozwiązań prawnych mających na celu pomoc przedsiębiorcom, w tym zawarte w uCOVID. Ustawa COVID wraz z ustawami ją nowelizującymi, którymi są zmieniane i wprowadzane nowe formy pomocy – programy (w tym m.in. dodany przez art. 1 pkt 6 ustawy z dnia 9 grudnia 2020 r. (Dz.U.2020.2255) zmieniającej uCOVID z dniem 19 grudnia 2020 r. art. 15gga) tworzą tzw. tarczę antykryzysową, które mają stanowić rozwiązanie dla polskiej gospodarki w dobie epidemii koronawirusa. Jest to pakiet rozwiązań, które ma ochronić polskie państwo i obywateli przed kryzysem wywołanym epidemią.
Art. 15gga uCOVID zalicza się do pomocy branżowej, tj. skierowanej do danych sektorów/branż odczuwających skutki pandemii koronawirusa, mi.in. poprzez niemożność czy utrudnienie prowadzenia działalności ze względu na wprowadzone przez państwo środki w celu ograniczenia rozprzestrzeniania się wirusa lub muszących ponieść koszty związane z ograniczeniami sanitarnymi.
W przepisie art. 15gga uCOVID przewidziana została pomoc w postaci świadczenia na rzecz ochrony miejsc pracy ze środków Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych na dofinansowanie wynagrodzenia pracowników w rozumieniu art. 15g ust. 4. Przepis określa krąg podmiotów uprawnionych oraz zasady i warunki na jakich jest udzielana.
Jednocześnie trzeba mieć na uwadze art. 15ggb uCOVID, który zawiera upoważnienie ustawowe dla Rady Ministrów do wydania rozporządzeń (na warunkach z upoważnienia) przewidujących ponowną pomoc lub przyznanie ich również innym przedsiębiorcom. W ust. 1 ww. przepisu przewidziano, że Rada Ministrów może, w celu przeciwdziałania COVID-19, w drodze rozporządzenia, przyznać ponowną wypłatę świadczeń na rzecz ochrony miejsc pracy, o których mowa w art. 15gga ust. 1 albo art. 15gga1 ust. 1, dla wszystkich albo niektórych przedsiębiorców, którzy otrzymali to świadczenie na podstawie art. 15gga ust. 1 albo art. 15gga1 ust. 1, lub przyznać to świadczenie innym przedsiębiorcom, mając na względzie okres obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii, skutki nimi wywołane, ograniczenia w prowadzeniu działalności wynikające z tych stanów oraz obszary życia gospodarczego i społecznego w szczególny sposób dotknięte konsekwencjami COVID-19.
W sprawie zastosowanie znajduje rozporządzenie Rady Ministrów z 26 lutego 2021 r. w sprawie wsparcia uczestników obrotu gospodarczego poszkodowanych wskutek pandemii COVID-19, które w rozdziale Świadczenia na rzecz ochrony miejsc pracy w § 1a ust. 1 przewiduje, że
przyznaje się świadczenia na rzecz ochrony miejsc pracy, przedsiębiorcy w rozumieniu art. 4 ust. 1 lub 2 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców, który na dzień 31 marca 2021 r. prowadził działalność gospodarczą, oznaczoną według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007, jako rodzaj przeważającej działalności, kodami: (...) 85.59B, którego przychód z tej działalności w rozumieniu przepisów podatkowych uzyskany w jednym z trzech miesięcy poprzedzających miesiąc złożenia wniosku był niższy w następstwie wystąpienia COVID-19 co najmniej o 40% w stosunku do przychodu uzyskanego w miesiącu poprzednim lub w analogicznym miesiącu roku poprzedniego lub w lutym 2020 r., lub we wrześniu 2020 r. Przepis art. 15gga uCovid stosuje się z uwzględnieniem przepisów niniejszego rozdziału.
A ust. 2. Stanowi, że Oceny spełnienia warunku, o którym mowa w ust. 1, w zakresie oznaczenia prowadzonej działalności gospodarczej według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007 dokonuje się na podstawie danych zawartych w rejestrze REGON w brzmieniu na dzień 31 marca 2021 r.
Z przepisów mających zastosowanie w sprawie (uCOVID i rozporządzenia) wynika zatem, że krąg podmiotów mogących ubiegać się o pomoc to:
- przedsiębiorca, o których mowa w art. 4 ust. 1 lub 2 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców, - prowadzący na dzień 31 marca 2021 r. działalność gospodarczą oznaczoną PKD 2007, jako rodzaj przeważającej działalności - w sprawie - kodem 85.59B; - którego przychód z tej działalności w rozumieniu przepisów podatkowych uzyskany w jednym z trzech miesięcy poprzedzających miesiąc złożenia wniosku był niższy w następstwie wystąpienia COVID-19 co najmniej o 40% w stosunku do przychodu uzyskanego w miesiącu poprzednim lub w analogicznym miesiącu roku poprzedniego lub w lutym 2020 r., lub we wrześniu 2020 r. Ubiegający się o pomoc składa oświadczenie o spełnieniu ww. warunków zaliczenia do kręgu uprawnionych do pomocy pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych oświadczeń. Nadto weryfikacja spełnienia warunku dotyczącego prowadzenia na dany dzień działalności gospodarczej jako przeważającej oznaczonej danym kodem PKD następuje na podstawie danych zawartych w rejestrze REGON w brzmieniu na dzień 31 marca 2021 r.
W ocenie Sądu w zakresie prawidłowego odczytania kręgu podmiotów uprawnionych do pomocy niezbędne jest odkodowanie pojęcia "przeważającej działalności". Ustawodawca przewidział bowiem, że pomoc jest skierowana do podmiotów z danej branży prowadzących daną działalność jako przeważającą.
W zakresie powyższej kwestii Sąd odwoła się do stanowiska zawartego w wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 4 lutego 2021 r. sygn. akt III SA/Wr 614/20, które w całości podziela.
Klasyfikacja PKD unormowana jest w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 24 grudnia 2007 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) (Dz.U. z 2007 r., NR 251, POZ. 1885 ze zm., dalej: rozporządzenie PKD). Rozporządzenie wydane jest na podstawie art. 40 ust. 2 ustawy z dnia 29 czerwca 1995 r. o statystyce publicznej (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 459, ze zm., dalej: uosp). W ww. akcie odnośnie przeważającej działalności w załączniku Zasady PKD Zasady Budowy Klasyfikacji pkt 7 wyjaśniono jedynie, że przeważającą działalnością jednostki statystycznej jest działalność posiadająca największy udział wskaźnika (np. wartość dodana, produkcja brutto, wartość sprzedaży, wielkość zatrudnienia lub wynagrodzeń) charakteryzującego działalność jednostki. W badaniach statystycznych zalecanym wskaźnikiem służącym do określenia przeważającej działalności jest wartość dodana.
Natomiast w ustawie o statystyce publicznej ustawodawca w przepisie art. 42 ust. 3 pkt 4 wskazał, że wpisowi do Krajowego rejestru urzędowego podmiotów gospodarki narodowej (REGON) podlegają informacje dotyczące wykonywanej działalności, w tym rodzaj przeważającej działalności. Informacje te są wpisywane do rejestru na wniosek danego podmiotu. Do wniosku dołącza się dokumenty określone przepisami innych ustaw, potwierdzające powstanie podmiotu albo podjęcie działalności, zmianę cech objętych wpisem bądź skreślenie podmiotu.
W samej ustawie o statystyce nie ma definicji pojęcia "przeważającej działalności gospodarczej", ale w art. 46 uosp zawarta jest delegacja ustawowa do określenia sposobu i metodologii prowadzenia i aktualizacji rejestru podmiotów, wzory wniosków, ankiet i zaświadczeń, uwzględniając konieczność zapewnienia kompletności oraz aktualizacji danych gromadzonych w tym rejestrze.
Sposób kodowania wykonywanej działalności, w tym rodzaju przeważającej działalności określa § 9 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie sposobu i metodologii prowadzenia i aktualizacji krajowego rejestru urzędowego podmiotów gospodarki narodowej, wzorów wniosków, ankiet i zaświadczeń z dnia 30 listopada 2015 r. (Dz.U. z 2015 r. poz. 2009 ze zm., dalej: rozporządzenie o metodologii).
Przepis § 9 ust. 1 ww. rozporządzenia stanowi, że Wykonywaną działalność wpisuje się w postaci wykazu rodzajów działalności kodowanych według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) na poziomie działu, grupy, klasy lub podklasy, a rodzaj przeważającej działalności na poziomie podklasy.
A § 9 ust. 2 pkt 1 (tego dotyczy sprawa) stanowi, że Rodzaj przeważającej działalności ustala się odpowiednio, w przypadku:
- osób prawnych (...) na podstawie procentowego udziału poszczególnych rodzajów działalności w ogólnej wartości przychodów ze sprzedaży lub, jeżeli nie jest możliwe zastosowanie tego miernika - na podstawie udziału pracujących, wykonujących poszczególne rodzaje działalności, w ogólnej liczbie pracujących;
W świetle przywołanych przepisów - jedynym możliwym sposobem odkodowania pojęcia "przeważającej działalności" jest przyjęcie go w znaczeniu wynikającym z ww. przepisów statystycznych.
A zatem należy stwierdzić, że podmiot o jakim mowa w § 1a ust. 1 rozporządzenia COVID w zw. z art. 15gga uCOVID to - w przypadku osób prawnych - przedsiębiorca prowadzący działalność gospodarczą, który na dzień 31 marca 2021 r. prowadził przeważającą działalność we wskazanym zakresie (wg podanego PKD; w sprawie 89.59B), a dana przeważająca działalność jest ustalona na podstawie procentowego udziału poszczególnych rodzajów działalności w ogólnej wartości przychodów ze sprzedaży lub, jeżeli nie jest możliwe zastosowanie tego miernika - na podstawie udziału pracujących, wykonujących poszczególne rodzaje działalności, w ogólnej liczbie pracujących;
W ocenie Sądu właściwe zdefiniowanie pojęcia przeważającej działalności ma doniosłe znaczenie, w kontekście celu przepisu pomocowego – pomocy publicznej, który stanowi reakcję na negatywne skutki epidemii COVID-19 i jak wynika z przepisów skierowany jest na pomoc dla przedsiębiorcy z danej branży, który poniósł określone straty z powodu epidemii i wprowadzonych przez państwo obostrzeń.
Chodzi zatem o to, aby wsparcie (przy spełnieniu pozostałych warunków pomocy) otrzymały podmioty (branżowe) faktycznie prowadzące na dzień 31 marca 2021 r. jako przeważającą działalność we wskazanym zakresie wg podanego PKD.
Po takim odkodowaniu pojęcia "przeważającej działalności", konieczne jest odniesienie się do wprowadzonego przez ustawodawcę sposobu potwierdzenia spełnienia ww. warunku.
Zwraca Sąd uwagę, że ustawodawca wprowadził w tej materii dwojakie rozwiązanie: po pierwsze w ust. 2 § 1a rozporządzenia COVID wskazał, że oceny spełnienia warunku w zakresie oznaczenia prowadzonej działalności dokonuje się na podstawie danych zawartych w rejestrze REGON w brzmieniu na dzień 31 marca 2021 r. i po drugie przewidział, że przedsiębiorca składa w tym zakresie oświadczenie pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych oświadczeń.
W tym miejscu niezbędne jest omówienie charakteru wpisu w rejestrze (KRS i REGON). W ustawie o Krajowym Rejestrze Sądowym z dnia 20 sierpnia 1997 r. (tj. Dz.U. 2021, poz. 112, ze zm.) w art. 40 ust.1 przewidziano obowiązek przedsiębiorcy do zamieszczenia w rejestrze przedsiębiorców przedmiotu działalności według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) - nie więcej niż dziesięć pozycji, w tym jeden przedmiot przeważającej działalności na poziomie podklasy. Jednocześnie wśród danych ewidencyjnych podlegających wpisowi jest również numer identyfikacyjny REGON (art. 20 ust. 1a przewiduje, że wpis w przedmiocie NIP i numeru identyfikacyjnego REGON polega również na ich automatycznym zamieszczeniu w Rejestrze po przekazaniu z Centralnego Rejestru Podmiotów - Krajowej Ewidencji Podatników i z krajowego rejestru urzędowego podmiotów gospodarki narodowej). Jednocześnie w art. 17 zawarte jest domniemanie prawdziwości wpisów do Rejestru.
Wskazać również trzeba, że domniemanie o jakim stanowi uKRS jest domniemaniem wzruszalnym. Ustanowione w art. 17 ust. 1 ustawy z 1997 r. o Krajowym Rejestrze Sądowym domniemanie jest domniemaniem prawnym w rozumieniu art. 234 k.p.c., wiąże zatem sąd w postępowaniu cywilnym, tak długo, jak nie zostanie obalone, zaś odpis z rejestru jest dokumentem - środkiem dowodowym określonego stanu. (Wyrok Sądu Apelacyjnego we Wrocławiu z dnia 22 października 2015 r. I ACa 1154/15, LEX nr 2440792. Ustanowione w tym przepisie domniemanie jest domniemaniem prawnym w rozumieniu art. 234 k.p.c., wiąże zatem sąd w postępowaniu cywilnym, z tym że może być obalone, ponieważ ustawa tego nie wyłącza. (Sąd Najwyższy wyrok z 14 marca 2012 r. (II CSK 328/2011, LexisNexis nr 4003598, OSNC-ZD 2013, nr C, poz. 61).
Nadto w doktrynie podnosi się, że przedmiot działalności wskazany we wniosku nie może różnić się od przedmiotu działalności określonego w umowie lub statucie, nie musi jednakże stanowić jego dosłownego powtórzenia (tak. np. A. Michnik w Komentarzu do ustawy o KRS, Komentarz LEX 2013). Oznacza to tym samym, że można wybrać jeden numer na poziomie podklasy z działów wpisanych w umowie spółki. Numer na poziomie podklasy powinien mieścić się w dziale z umowy, a nie np. wykraczać poza wpisany w umowie przedmiot działalności.
Jednocześnie wskazać należy, że - z uwagi na istotę postępowania rejestracyjnego - organ ewidencyjny, ani później podatkowy, nie badają z urzędu zgodności zadeklarowanej działalności (zgodnie z PKD), z ewentualnymi czynnościami, które w ramach tej działalności, np. podatnik, zamierza faktycznie podjąć. Takie działania organów administracji publicznej naruszałyby swobodę prowadzenia działalności gospodarczej.
A według § 14 rozporządzenia o metodologii aktualizacja rejestru (REGON) jest dokonywana przez służby statystki publicznej na podstawie, m.in. wniosku na formularzu RG-OP. A zgodnie z § 2. Rejestr REGON jest aktualizowany w zakresie wpisu informacji, zmiany informacji objętych wpisem oraz skreślenia informacji, na podstawie:
1) danych oraz informacji przekazywanych na podstawie przepisów ustawy z dnia 6 marca 2018 r. o Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej i Punkcie Informacji dla Przedsiębiorcy (Dz. U. poz. 647, 1544, 1629 i 2244 oraz z 2019 r. poz. 60 i 730), zwanej dalej "ustawą o CEIDGPIP";
2) danych objętych treścią wpisu w Krajowym Rejestrze Sądowym oraz danych uzupełniających, o których mowa w art. 42 ust. 3a ustawy z dnia 29 czerwca 1995 r. o statystyce publicznej, zwanej dalej "ustawą", przekazywanych odpowiednio z Krajowego Rejestru Sądowego oraz z Centralnego Rejestru Podmiotów - Krajowej Ewidencji Podatników - w przypadku podmiotów podlegających wpisowi do Krajowego Rejestru Sądowego, z wyłączeniem rejestru dłużników niewypłacalnych i podmiotów, o których mowa w art. 49a ust. 1 ustawy z dnia 20 sierpnia 1997 r. o Krajowym Rejestrze Sądowym (Dz. U. z 2015 r. poz. 1142, 1893 i 1923);
W uosp w art. 56 przewidziano, że ust. 1. Kto wbrew obowiązkowi przekazuje dane statystyczne niezgodne ze stanem faktycznym, podlega grzywnie, karze ograniczenia wolności albo pozbawienia wolności do lat 2. A ust. 2 stanowi, że w wypadku mniejszej wagi sprawca podlega grzywnie.
W zakresie natomiast charakteru prawnego wniosku przedsiębiorcy o wpisanie czy aktualizację danych do rejestru REGON, to Sąd przywoła orzecznictwo Sądu Najwyższego. W wyroku z dnia 7 stycznia 2013 r. sygn. akt II UK 142/12 oraz w wyroku z 23 listopada 2016 r. sygn. akt II UK 402/15 Sąd Najwyższy stwierdził że informacja o rodzaju działalności wynikająca z rejestru REGON nie tworzy żadnego stanu prawnego, a jedynie ma potwierdzać stan faktyczny według oświadczenia wiedzy podmiotu prowadzącego taką działalność. Oświadczenia wiedzy mają charakter potwierdzenia faktów. Mogą być więc zakwestionowane, ponieważ stan nimi stwierdzony jako fakt podlega ocenie w kategoriach prawdy lub fałszu. (...) Okoliczność, czy zawarta w oświadczeniu informacja jest prawdziwa jest zatem kwestią dowodową." SN stwierdził, że "Sąd Apelacyjny odmawiając uwzględnienia wniosków dowodowych odnośnie do rodzaju faktycznie prowadzonej w spornym okresie działalności pozbawił go (stronę, przyp. Sądu) możliwości wykazania, że nie doszło do zaniżenia stopy procentowej składki na ubezpieczenia społeczne (...)". Powołane wyroki zapadły na gruncie ustawy o ubezpieczeniu społecznym z tytułu wypadków przy pracy i chorób zawodowych z dnia 30 października 2002 r., która w art. 2 pkt 10 definiuje "rodzaj działalności według PKD" jako rodzaj przeważającej działalności zakodowanej według Polskiej Klasyfikacji Działalności w rejestrze REGON. Wyroki dotyczą skutków prawnych podania w formularzu ZUS IWA rzeczywistego rodzaju działalności według PKD - niepokrywającego się z rejestrem REGON. SN wskazując na charakter wpisu do rejestru i wniosku o zmianę stwierdził, że "skoro kategoria ryzyka jest instytucją związaną ze stopniem zagrożeń zawodowych, to kreuje ją rzeczywisty stan rzeczy. W takim też kontekście należy interpretować art. 29 ust. 1 ustawy wypadkowej. Przepis ten określa sposób ustalania przynależności płatnika do określonej grupy działalności według PKD oparty również na oświadczeniu wiedzy płatnika, tyle tylko że złożonym dla potrzeb statystycznych. Wskazana na wstępie i wynikająca z ustawy funkcja, jaką pełni zróżnicowanie stóp procentowych składek na ubezpieczenie wypadkowe, nakazuje uwzględniać rzeczywiste ryzyko zagrożeń zawodowych występujące u danego płatnika. Dlatego też z treści art. 29 ust. 1 ustawy wypadkowej nie można wywieść wniosku, że dane w zakresie PKD ujęte w rejestrze REGON w każdym przypadku są danymi prawidłowymi, a w konsekwencji, że zawsze podanie innego rodzaju działalności według PKD niż wynikający z rejestru REGON będzie podaniem nieprawdziwej informacji w rozumieniu art. 34 ust. 1 ustawy wypadkowej."
Powyższe obszerne odniesienie się do charakteru wpisu do rejestru i jego znaczenia jest zdaniem Sądu istotne dla właściwego, zgodnego z jego celem odczytania art. 15gga uCOVID i § 1 rozporządzenia COVID.
Mając na uwadze powyższe rozważania, w ocenie Sądu, przyjęty przez ustawodawcę jako jedyny sposób weryfikacji (podkreśla Sąd "jedyny") – warunku prowadzenia na dzień 31 marca 2021 r. jako przeważającej działalności gospodarczej wg podanego PKD – tj. wpis w REGON na dzień 31 marca 2021 r. nie przyczynia się do realizacji celu przepisu pomocowego i jest nieproporcjonalny w kontekście skutków jakie wywołuje i w efekcie prowadzi również do naruszenia zasady równości wobec prawa z art. 32 Konstytucji RP.
Jeszcze raz Sąd podkreśli, że omawiane przepisy stanowią reakcję państwa na skutki spowodowane epidemią koronawirusa, w tym wywołane działaniami podejmowanymi przez państwo w celu zapobieżenia rozprzestrzenianiu się wirusa, na co przedsiębiorca nie miał żadnego wpływu. Mając na uwadze dalekosiężny negatywny wpływ pandemii na funkcjonowanie gospodarki zostały wdrożone określone, dedykowane konkretnym podmiotom środki pomocowe (w sprawie zatwierdzone decyzją Komisji Europejskiej), których rozdysponowanie do rąk właściwych (ustawowo zamierzonych) podmiotów powinien być skutecznie zagwarantowany
W ocenie Sądu w sprawie wprowadzony jako jedyny sposób (dowód) spełnienia spornego warunku - wpis w rejestrze REGON - nie znajduje uzasadnienia ani jako pełniący funkcję zabezpieczenia przed dostępem do wsparcia podmiotów nieuprawnionych, ani jako uproszczenie procedur, a takie zdaje się być jego zamierzenie.
Wpis w rejestrze nie ma charakteru pewnego, tj. korzysta z domniemania prawdziwości, jednak jest ono wzruszalne, a zatem nie można takiego wpisu traktować jako gwarancji, że podmiot wnioskujący o wsparcie na pewno spełnia wymagane kryterium, co uzasadniałoby wyłączność takiego dowodu. Zwłaszcza, że istnieje inna możliwość wykazania spełnienia warunku.
Ponadto, jak wskazano wpis w rejestrze jest oświadczeniem wiedzy przedsiębiorcy, podobnie, jak oświadczenie składane we wniosku (dodatkowo pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych oświadczeń).
Wpis w rejestrze, jako jedyny sposób weryfikacji spełnienia przedmiotowego warunku, nie wypełnia również swojej funkcji jako "uproszczenie "procedur udzielania pomocy. Nie ulega wątpliwości, że uproszczenie procedur ma ułatwić skorzystanie ze wsparcia (w tym skrócenie procedury), do czego jednak ww. sposób oceny warunku nie prowadzi. Wpis w rejestrze jako jedyny sposób oceny spełnienia warunku pomocy, de facto powoduje wykluczenie ze wsparcia podmiotów, które w warstwie merytorycznej kryterium spełniają (prowadzą na dzień 31 marca 2021 r. przeważającą działalność wg podanych PKD), a jedynie nie spełniają warstwy formalnej (uchybiły obwiązkom statystycznym). Tak przyjęty sposób weryfikacji spełnienia warunku jest nieproporcjonalny do skutków, jakie wywołuje. Przyjęta weryfikacja warunku nie powinna w skutkach prowadzić do wykluczenia z naboru podmiotów, które w rzeczywistości warunek ubiegania się o pomoc spełniają, co mogą wykazać w inny sposób. Uproszczenie procedur nie może powodować, że wnioskodawcy nie będą mieli jednakowej możliwości skorzystania ze wsparcia.
W ocenie Sądu przewidziana ocena spełnienia warunku prowadzenia danej działalności jako przeważającej prowadzi do naruszenia zasady równości wobec prawa z art. 32 Konstytucji RP, tj. równego dostępu do pomocy podmiotów, które znajdują się w tej samej sytuacji. Oceny w zakresie równego prawa do wsparcia należy dokonać pomiędzy podmiotami, które faktycznie spełniają wymóg prowadzenia na dzień 31 marca 2021 r. przeważającej działalności gospodarczej wg podanego PKD i ich sytuacji, po zastosowaniu wprowadzonego jedynego sposobu weryfikacji ww. wymogu, tj. wpisu w rejestrze.
Wpis w rejestrze stanowi, jedynie wymóg formalny i istnieje możliwość wykazania spełnienia warunku w inny sposób, na podstawie innych dowodów/dokumentów.
Zwraca także Sąd uwagę, że ustawodawca w art. 15gga uCOVID przewidział, że dyrektor wojewódzkiego urzędu pracy dochodzi nienależnie udzielonych świadczeń. A zatem organ będzie również miał możliwość (czy obowiązek) zweryfikowania spełnienia warunku prowadzenia danej działalności, jako przeważającej na dany dzień według podanego PKD. Sam wpis w rejestrze REGON nie daje pewności, że pomoc była udzielona należnie.
W ocenie Sądu stanowisko zajęte przez organ w sprawie spowodowało, że strona została wykluczona z kręgu podmiotów mogących się ubiegać o pomoc bez uwzględnienia faktycznego prowadzenia danej działalności jako przeważającej na dzień 31 marca 2021, co mogło zostać wykazane.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ uwzględni wyrażone w uzasadnieniu stanowisko Sądu oraz obowiązujące przepisy.
Mając na uwadze powyższe okoliczności, sąd uchylił zaskarżony akt, na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.