III SA/Wr 334/07

III SA/Wr 334/07 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2008-03-07
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2007-07-12
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Józef Kremis /przewodniczący sprawozdawca/
Maciej Guziński
Magdalena Jankowska-Szostak
Symbol z opisem
6031 Uprawnienia do kierowania pojazdami
Hasła tematyczne
Ruch drogowy
Sygn. powiązane
I OSK 810/08 - Wyrok NSA z 2009-04-30
I OSK 840/08 - Wyrok NSA z 2009-06-22
II SA/Wa 58/08 - Wyrok WSA w Warszawie z 2008-03-06
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
*Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2005 nr 108 poz 908
art. 140  ust. 1  pkt 1
Ustawa z dnia  20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym - tekst jednolity
Dz.U. 2004 nr 2 poz 15
par. 10,  par. 13
Rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 7 stycznia 2004 r. w sprawie badań lekarskich kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
art. 76
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Tezy
Wydanie przez starostę decyzji na podstawie art.140 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym musi być poprzedzona postępowaniem przed uprawnionym lekarzem, zakończonym orzeczeniem określającym istnienie konkretnego i uzasadnionegoprzeciwskazania zdrowotnego do prowadzenia pojazdów.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Józef Kremis (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Maciej Guziński Asesor WSA Magdalena Jankowska-Szostak Protokolant Monika Mikołajczyk po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 7 marca 2008 r. sprawy ze skargi T.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J.G. z dnia [...] nr [..] w przedmiocie cofnięcia uprawnienia do kierowania pojazdami silnikowymi I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty J. z [...] . [...]; II. orzeka, że decyzje wymienione w pkt I nie podlegają wykonaniu.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją S K O w J G – powołując się na art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwanej dalej w skrócie "k.p.a."), art. 140 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 122 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm., zwanej dalej w skrócie "u.p.r.d.") oraz § 13 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 stycznia 2004 r. w sprawie badań lekarskich kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami (Dz. U. Nr 2, poz. 15, zwanego dalej w skrócie "rozp. MZ") – utrzymało w mocy decyzję S J z dnia [...]. (Nr...) o cofnięciu T B uprawnienia kategorii B do kierowania pojazdami silnikowymi.
Organ pierwszej instancji wydał decyzję po przeprowadzeniu przez specjalistyczne jednostki medyczne badań lekarskich stwierdzających istnienie u skarżącego trwałych przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami silnikowymi, do których wymagane jest prawo jazdy kategorii B, B1. W odwołaniu od tej decyzji skarżący zarzucił organowi wydającemu ten akt oparcie się na orzeczeniu lekarskim Nr [...] z dnia [...] r., które – mimo stwierdzenia istnienia trwałych przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami silnikowymi – nie zawiera uzasadnienia oraz nie wskazuje ustalonych podczas badań okoliczności wykluczających prowadzenie przez skarżącego pojazdów objętych prawem jazdy kategorii B, B1. Odwołujący się podniósł przy tym, że występował do I. M. P. w S. o doręczenie mu uzasadnienia orzeczenia lekarskiego, jednakże nie zadośćuczyniono jego prośbie. Zauważył również, że pozbawiono go uprawnień do kierowania samochodami, niedając możliwości poznania ustaleń, które stanowiły podstawę negatywnej dla strony decyzji. Podkreślił nadto, że jest człowiekiem zdrowym i nie dostrzega przeszkód do kierowania samochodami. Wyraził także wątpliwość co do rzetelności badania psychologicznego, skoro przeprowadzono je po całonocnej podróży skarżącego. Z tego względu wniósł o dodatkowe badanie psychologiczne oraz o przeprowadzenie dowodu z zeznań jego lekarza z przychodni rejonowej w Janowicach Wielkich na okoliczność stanu zdrowia odwołującego się oraz dowodu z zeznań żony skarżącego na okoliczność, że jest człowiekiem opanowanym i zachowującym się normalnie. W odwołaniu wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do powtórnego rozpatrzenia, ewentualnie o zmianę kwestionowanego rozstrzygnięcia przez odstąpienie od orzekania o utracie uprawnień do prowadzenia pojazdów.
S. K. O.nie znalazło dostatecznych podstaw do weryfikacji pierwszoinstancyjnego orzeczenia. Organ ten wskazał na art. 140 ust. 1 pkt 1 u.p.r.d., według którego decyzję o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdem silnikowym wydaje starosta w razie stwierdzenia na podstawie orzeczenia lekarskiego istnienia przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem. Stosownie zaś do postanowień art. 122 ust. 1 pkt 1 u.p.r.d., badaniu lekarskiemu przeprowadzanemu w celu stwierdzenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami podlega osoba ubiegająca się o wydanie prawa jazdy, przy czym tryb takiego badania określa rozp. MZ.
Według organu drugiej instancji, z art. 140 ust. 1 pkt 1 u.p.r.d. wynika obowiązek starosty wydania decyzji o cofnięciu prawa jazdy w przypadku stwierdzenia u kierowcy przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami silnikowymi. Zdaniem Kolegium taki przypadek zaistniał w rozpoznawanej sprawie, gdyż u skarżącego dwukrotnie – w postępowaniu orzeczniczym pierwszo- i drugoinstancyjnym – stwierdzono istnienie przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami, do których wymagane jest posiadanie prawa jazdy kategorii B i B1. Orzeczenie wydane przez I M P i Z Ś w S jest – co wynika z § 13 ust. 2 rozp. MZ – orzeczeniem lekarskim ostatecznym. To zaś oznacza, że podlega ono wykonaniu poprzez wydanie orzeczenia w sprawie prawa jazdy. W takiej sytuacji organ pierwszej instancji miał podstawy prawne i faktyczne do wydania zaskarżonej decyzji o cofnięciu odwołującemu się prawa jazdy kategorii B.
W ocenie K, zarzuty odwołania, koncentrujące się na kwestionowaniu wydanych w sprawie orzeczeń lekarskich, nie mogły zostać uwzględnione, gdyż organ administracji publicznej właściwy w sprawach wydawania i cofania uprawnień do kierowania pojazdami, nie jest uprawniony do kontrolowania merytorycznej poprawności orzeczeń lekarskich. Skoro dołączone do akt orzeczenia lekarskie zostały wydane zgodnie z obowiązującymi przepisami ustawy i rozporządzenia, we właściwym trybie i przez uprawnione podmioty, obowiązkiem organu administracji publicznej było uwzględnienie ich jako dokumentów urzędowych w prowadzonym postępowaniu administracyjnym (art. 76 § 1 k.p.a.) i oparcie na nich stosownego rozstrzygnięcia.
Organ drugiej instancji nie mógł uwzględnić zgłoszonych w odwołaniu wniosków dowodowych, ponieważ proponowane przez stronę zeznania świadków zmierzały do kwestionowania ustaleń faktycznych o stanie zdrowia odwołującego wynikających z ostatecznego orzeczenia lekarskiego stanowiącego dokument urzędowy uzyskany w odrębnym postępowaniu określonym szczególnymi przepisami prawa. W takiej sytuacji zeznania zgłoszonych przez skarżącego świadków byłyby – zdaniem Kolegium – nieprzydatne do wyjaśnienia sprawy.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu T B wniósł o uchylenie w całości decyzji S K O w J G , zarzucając temu organowi naruszenie:
• art. 7 k.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego i załatwienie sprawy bez uwzględnienia słusznego interesu strony;
• art. 75 k.p.a. poprzez niedopuszczenie wnioskowanych dowodów w odwołaniu;
• art. 76 § 3 k.p.a., według którego przepis § 1 tego artykułu nie wyłącza możliwości przeprowadzenia dowodów przeciwko treści dokumentów;
• art. 77 k.p.a., gdyż organy nie zebrały wyczerpującego materiału dowodowego, a tym samym nie rozpatrzyły sprawy całościowo.
Zdaniem skarżącego, stanowisko organu odwoławczego uznające prawidłowość wydania zaskarżonej decyzji na podstawie ostatecznego orzeczenia lekarskiego, jako dokumentu urzędowego, bez możliwości uwzględnienia wniosków dowodowych zgłoszonych przez stronę, które zmierzały do kwestionowania ustaleń faktycznych dotyczących stanu zdrowia skarżącego, czyni postępowanie odwoławcze iluzorycznym i pozornym, skoro nie można w nim prowadzić żadnych dowodów i kwestionować ostatecznego orzeczenia lekarskiego. Przyjęcie takiej koncepcji powoduje bezprzedmiotowość postępowania odwoławczego i niemożność wnioskowania dowodów, co w konsekwencji udaremnia korzystanie z przysługujących skarżącemu praw do obrony jego interesów. Stosownie do postanowień art. 76 § 1 i § 3 k.p.a., dokumenty urzędowe stanowią dowód tego co zostało w nich urzędowo stwierdzone. Nie wyłącza to jednak możliwości przeprowadzenia dowodu przeciwko treści dokumentów, o których mowa w art. 76 § 1 k.p.a.
S K O nie powinno uznać orzeczenia lekarskiego za niewzruszalne, gdyż istnieje możliwość przeprowadzenia dowodów przeciwko treści tego orzeczenia. W ocenie skarżącego, nie ma innej możliwości polemiki z orzeczeniem lekarskim jak tylko poprzez dopuszczenie dowodów w postępowaniu odwoławczym.
Skarżący zauważył nadto, że orzeczenie lekarskie stwierdza ogólnie przeciwwskazania zdrowotne do kierowania pojazdami silnikowymi, do których wymagane jest posiadanie prawa jazdy kategorii B, B1. Brak uzasadnienia orzeczenia powoduje, że nie wiadomo o jakie przeciwwskazania zdrowotne chodzi, zwłaszcza gdy skarżący podnosi, że jest człowiekiem zdrowym, nie leczy się psychiatrycznie, neurologicznie, nie ma schorzeń narządu ruchu, które utrudniałyby prowadzenie pojazdu, nie ma również ani zaburzeń okulistycznych i laryngologicznych, ani innych przypadłości (fizycznych i umysłowych) organizmu, które mogłyby stanowić podstawę pozbawienia skarżącego nabytych praw. Z tych też względów skarżący wnioskował dowód z zeznań swojego lekarza rodzinnego. Z kolei wniosek o dowód z opinii biegłego psychologa podyktowany był jedynie przypuszczeniem skarżącego, że wcześniejsze badania psychologiczne mogły wypaść niepomyślnie.
W konkluzji skarżący podkreślił, że w rozpatrywanej sprawie organy administracji publicznej nie zastosowały dyspozycji art. 7 i 77 k.p.a., co doprowadziło do wydania ułomnej decyzji administracyjnej.
W odpowiedzi na skargę S K O w J G wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skarżącego o braku weryfikacji przez organ drugiej instancji orzeczeń lekarskich, SKO zauważyło, że zarzuty te nie mogą być uwzględnione, gdyż znajdujące się w aktach orzeczenia lekarskie zostały wydane zgodnie z obowiązującymi przepisami u.p.r.d. i rozp. MZ. W takim stanie obowiązkiem S K O było oparcie się na tych orzeczeniach przy podejmowaniu decyzji o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdami. Nie ma bowiem podstawy prawnej do podważania wiarygodności orzeczeń lekarskich w trybie zeznań lekarza leczącego wnioskodawcę. W tym znaczeniu osobowe źródło dowodowe nie może służyć kwestionowaniu okoliczności faktycznej ustalonej już w prawem przewidzianym orzeczeniu lekarskim. Twierdzenie to odnosi się także do oceny stanu psychologicznego skarżącego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:
Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy).
Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm., zwanej dalej w skrócie "u.p.p.s.a.").
Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji administracyjnej uchybiającej prawu materialnemu, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy [art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) u.p.p.s.a.], jak też rozstrzygnięcia dotkniętego wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. b), a także wydanego bez zachowania reguł postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).
Sąd rozpoznający sprawę w jej granicach nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 u.p.p.s.a.).
Ocena zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wymaga przede wszystkim rozważenia czy osoba, wobec której wydano orzeczenie lekarskie o istnieniu przeciwwskazań zdrowotnych do prowadzenia pojazdów silnikowych i na tej podstawie cofnięto jej takie uprawnienia, ma prawo zapoznać się wynikami przeprowadzonych badań oraz poznać motywy rozstrzygnięcia, a w konsekwencji czy decyzja starosty, podejmowana w przedmiocie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdem silnikowym, może opierać się na orzeczeniach lekarskich nie zawierających uzasadnienia i czy brak ten stanowi istotne naruszenie prawa, uniemożliwiające pozostawienie kwestionowanej decyzji w zbiorze orzeczeń legalnych.
Podstawę prawną rozstrzygnięcia wydanego w rozpoznawanej sprawie stanowił art. 140 ust. 1 pkt 1 u.p.r.d., według którego decyzję o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdem silnikowym wydaje starosta w razie stwierdzenia na podstawie orzeczenia lekarskiego istnienia przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem. Przywołany przepis pozwala sformułować kilka istotnych dla oceny legalności kwestionowanego rozstrzygnięcia wniosków. Po pierwsze, cofnięcie uprawnień polega na odebraniu przyznanych uprawnień do kierowania pojazdami silnikowymi. Po drugie, cofnięcie uprawnień następuje w formie decyzji administracyjnej. Po trzecie, cofanie uprawnień do kierowania pojazdem silnikowym należy do kompetencji starosty. Po czwarte, w razie wystąpienia okoliczności wymienionych w art. 140 ust. 1 u.p.r.d. cofnięcie jest obligatoryjne, gdyż posłużenie się przez ustawodawcę znamieniem czasownikowym "wydaje" jest równoznaczne z obowiązkiem wydania decyzji. Po piąte wreszcie, postępowanie administracyjne w sprawie cofnięcia uprawnień według art. 140 ust. 1 pkt 1 u.p.r.d. musi być poprzedzone orzeczeniem lekarskim, wydanym przez uprawnionego lekarza i ewentualnie przez właściwą jednostkę medyczną po przeprowadzeniu stosownych badań i z zachowaniem określonego normatywnie trybu.
Szczegółowe warunki i tryb postępowania w sprawach wydawania orzeczeń lekarskich stwierdzających istnienie lub brak przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami silnikowymi określa rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 7 stycznia 2004 r. w sprawie badań lekarskich kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami, znajdujące umocowanie w delegacji zawartej w art. 123 u.p.r.d. [ze szczególnym uwzględnieniem punktu 1 lit. b) tego artykułu]. Skoro wydanie orzeczenia lekarskiego w takim właśnie trybie stanowi dla organów właściwych do rozstrzygania o uprawnieniach do kierowania pojazdami silnikowymi podstawę podjęcia stosownej decyzji, przeto informacje o istnieniu ewentualnych przeciwwskazań do kierowania pojazdem organy te czerpią z orzeczenia lekarskiego, w którego treści powinny znaleźć się nie tylko ustalenia co do schorzeń dotykających badanego, ale także wskazanie i uzasadnienie dlaczego takie właśnie wyniki badań dyskwalifikują daną osobę, jako kierowcę pojazdów silnikowych, prowadząc w rezultacie do pozbawienia przysługujących jej dotychczas uprawnień.
W piśmiennictwie dotyczącym omawianej kwestii podkreśla się, że cofnięcie uprawnień do prowadzenia pojazdów ma charakter par excellence prewencyjny, zabezpieczający, na co wskazują przyczyny uzasadniające decyzję o cofnięciu. Objęte są nimi sytuacje, w których jest wielce prawdopodobne, że kierowca – ze względu na stan zdrowia – nie jest w stanie kierować pojazdem w sposób niezagrażający bezpieczeństwu ruchu drogowego i nienarażający kogokolwiek na szkodę. Cofnięcie uprawnień w razie stwierdzenia istnienia przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem (art. 140 ust. 1 pkt 1 u.p.r.d.) wynika z utraty warunku niezbędnego do uzyskania uprawnienia, jakim jest brak przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem (art. 90 ust. 1 pkt 2 u.p.r.d.). Chodzi tu więc o wszelkiego rodzaju choroby lub ułomności fizyczne, które uniemożliwiają bezpieczne prowadzenie pojazdu (zob. R. A. Stefański, Prawo o ruchu drogowym. Komentarz, Dom Wydawniczy ABC 2005, wydanie II).
W kontekście poczynionych uwag powstaje pytanie, czy wydane w rozpoznawanej sprawie orzeczenia lekarskie mogły stanowić dla organów rozstrzygających kwestię cofnięcia uprawnień skarżącego dostateczną podstawę do stwierdzenia konkretnej przyczyny uniemożliwiającej dalsze prowadzenie pojazdów silnikowych, a w konsekwencji do wydania decyzji na podstawie art. 140 ust. 1 pkt 1 u.p.r.d.? Treść znajdujących się w aktach administracyjnych orzeczeń lekarskich nie pozwala udzielić odpowiedzi twierdzącej. Należy bowiem zauważyć, że zarówno orzeczenie (z dnia [...] r., Nr[...] ) wydane przez uprawnionego lekarza z D W O M P we W O w J G , jak też orzeczenie (z dnia [...] r., Nr [...]) uprawnionego lekarza podmiotu odwoławczego, którym w rozpoznawanej sprawie był I M P i Z Ś w S , nie tylko nie wskazują schorzenia będącego przeciwwskazaniem do prowadzenia pojazdów, ale nie zawierają jakiegokolwiek uzasadnienia sformułowanej w orzeczeniach osnowy w postaci "stwierdzam istnienie przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami silnikowymi, do których wymagane jest posiadanie prawa jazdy kategorii B, B1." Wobec tak lakonicznej treści orzeczeń lekarskich nie sposób przyjąć, by mogły one stanowić dostateczną podstawę do stwierdzenia przez starostę zaistnienia przyczyny wydania decyzji pozbawiającej skarżącego przysługującego mu dotychczas uprawnienia do kierowania pojazdami. Trzeba przy tym podkreślić, że orzeczenie lekarskie nieokreślające przyczyny – a więc stanu zdrowia, czy też schorzenia – dyskwalifikującej badaną osobę jako kierowcę pojazdu silnikowego, i niezawierające uzasadnienia stanowiska autora orzeczenia, wymyka się spod jakiejkolwiek kontroli, uniemożliwiając przede wszystkim stronom, ale także organom administracji publicznej oraz sądom, ocenę takiego orzeczenia.
Wydawanie orzeczeń lekarskich bez podania przyczyny wykluczającej kierowanie pojazdami i bez uzasadnienia negatywnego dla strony rozstrzygnięcia jest skutkiem niespójnych regulacji przywołanego rozp. MZ. W załączniku Nr 5 do tego aktu określono wzór orzeczenia lekarskiego, którego treść została ograniczona jedynie do stwierdzenia braku lub istnienia przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami silnikowymi (lub ograniczenia w korzystaniu z uprawnień do kierowania pojazdami ze względu na stan zdrowia), bez podania faktycznej przyczyny wykluczającej możliwość kierowania pojazdami a także bez jakiegokolwiek uzasadnienia negatywnego dla strony rozstrzygnięcia. Taki wzór orzeczenia nie odpowiada elementarnym standardom rozstrzygnięć ingerujących w sferę uprawnień jednostki przez pozbawienie lub ograniczenie jej praw podmiotowych aktem władczym, a przy tym pozostaje w dysharmonii z przepisami rozp. MZ.
Jeżeli organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP) a przy tym w sposób zgodny ze standardami przyjętymi w demokratycznym porządku prawnym (art. 2 Konstytucji RP), to ingerując władczo w sferę uprawnień jednostki nie mogą ograniczyć się do wydania aktu bez wskazania przyczyn takiego a nie innego rozstrzygnięcia. Bez względu zatem na formę podejmowanego rozstrzygnięcia orzeczenia o prawach i obowiązkach jednostki muszą opierać się na obiektywizmie, bezstronności, rzetelnym i wszechstronnym ustaleniu stanu faktycznego, co powinno znaleźć wyraz w uzasadnieniu stanowiska. Organ powinien więc uzasadnić swe stanowisko, zawrzeć w nim motywy, z racji których podjęto rozstrzygnięcie danej treści, w przeciwnym razie orzeczenie nie poddawałaby się żadnej kontroli.
Niezależnie od sprzeczności ustalonego przez M Z wzoru orzeczenia lekarskiego ze standardami proceduralnymi, przedstawiona przez ten organ forma rozstrzygnięcia nie znajduje potwierdzenia w regulacjach zawartych w omawianym akcie wykonawczym. Skoro uprawniony lekarz ocenia u badanego ogólny stan zdrowia, w szczególności zaś stan układu krążenia, układu oddechowego, układu nerwowego, sprawność narządu ruchu i stan psychiczny (§ 4 ust. 1 rozp. MZ), a w wyniku badania lekarskiego stwierdza u badanej osoby istnienie lub brak chorób lub zaburzeń wskazanych w § 4 ust. 2 rozp. MZ, przeto ustalenia te powinny znaleźć odzwierciedlenie w treści orzeczenia lekarskiego, włącznie z wyjaśnieniem i uzasadnieniem przesłanek wykluczających możliwość kierowania pojazdem. Na konieczność ujęcia takich elementów w orzeczeniu lekarskim wskazuje również § 12 ust. 1 rozp. MZ. Jeżeli bowiem osoba badana lub podmiot kierujący na badania może w terminie 14 dni od dnia otrzymania orzeczenia "wnieść odwołanie od jego treści wraz z uzasadnieniem", to niewątpliwie osnowa takiego orzeczenia i jego uzasadnienie powinny dawać osobom legitymowanym do złożenia odwołania możliwość podjęcia ewentualnej polemiki z ustaleniami i oceną zawartą w kwestionowanym orzeczeniu. Brak takich elementów w orzeczeniu lekarskim czyniłby iluzorycznym nie tylko uprawnienie strony do ponownego rozpoznania jej sprawy w drodze odwołania ale powodowałby niemożliwość kontroli orzeczeń przez sądy i inne organy. Obowiązujący porządek prawny nie pozwala zaakceptować stanowiska, którego konsekwencją byłaby dyskrecjonalna, wyłączna i praktycznie niekontrolowana władza lekarza w sferze wydawania i cofania uprawnień do prowadzenia pojazdów.
Zdaniem Sądu interpretacja § 12 w powiązaniu z § 11 i § 4 rozp. MZ obliguje lekarza orzekającego do wyjaśnienia w każdej sytuacji, czy wystąpiły faktyczne przeciwwskazania zdrowotne do kierowania pojazdem i wskazania, chociażby w sposób ogólny, na podstawie § 4 ust. 2 rozp. MZ, rodzaju choroby uzasadniającej wydanie orzeczenia oraz przedstawienia wniosków wysnutych z przeprowadzonych badań.
Gdyby przyjąć model orzeczenia lekarskiego zawarty w załączniku Nr 5 rozporządzenia M Z , a więc bez określenia konkretnych przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem u badanej osoby i bez uzasadnienia stanowiska autora takiego orzeczenia, organy właściwe w sprawach cofania uprawnień nie miałyby realnej możliwości do stwierdzenia na podstawie takiego orzeczenia przesłanki określonej w art. 140 ust. 1 pkt 1 u.p.r.d. Związanie zaś takim formalnym jedynie (bez podania przyczyn merytorycznych) orzeczeniem lekarskim organów rozstrzygających o cofaniu uprawnień do kierowania pojazdami stawiałoby pod znakiem zapytania sens prowadzenia przez starostę postępowania o cofnięcie uprawnień na podstawie art. 140 ust. 1 pkt 1 u.p.r.d., skoro samo orzeczenie lekarskie, bez względu na wskazane braki, rozstrzygałoby w istocie o utracie uprawnień badanego kierowcy. Zamiast więc stanowić podstawę do stwierdzenia przez starostę istnienia konkretnego i uzasadnionego przeciwwskazania zdrowotnego do wydania decyzji o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdami, już ogólnikowe orzeczenie lekarskie pozbawiałoby stronę jej uprawnień, czyniąc praktycznie bezprzedmiotowym postępowanie przed starostą. Obowiązujący porządek prawny nie pozwala w ocenie Sądu akceptować takiego rozumienia wzajemnych relacji między dwuinstancyjnym postępowaniem przed uprawnionymi lekarzami a postępowaniem o cofnięcie uprawnień.
Poczynione uwagi pozwalają twierdzić, że wydanie przez starostę decyzji na podstawie art. 140 ust. 1 pkt 1 u.p.r.d. musi być poprzedzone postępowaniem przed uprawnionym lekarzem, zakończonym orzeczeniem określającym istnienie konkretnego i uzasadnionego przeciwwskazania zdrowotnego do prowadzenia pojazdów. Brak tych elementów w orzeczeniu lekarskim uniemożliwia faktyczną kontrolę i ocenę takich aktów, nie może więc stanowić dostatecznej podstawy do ingerencji w sferę uprawnień jednostki i pozbawienia jej uprawnień do kierowania pojazdami silnikowymi.
W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji S K O w J G podkreśliło, że w postępowaniu drugoinstancyjnym nie mogło odnieść się do zarzutów strony zmierzających do podważenia wydanych w sprawie orzeczeń lekarskie, skoro obowiązkiem organu administracji publicznej było uwzględnienie tych orzeczeń jako dokumentów urzędowych w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a. i oparcie na nich rozstrzygnięcia o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami mechanicznymi. W takiej sytuacji niemożliwe było również przeprowadzenie wnioskowanych przez stronę dowodów, których celem było kwestionowanie – wynikających z ostatecznego orzeczenia lekarskiego (dokumentu urzędowego) – ustaleń faktycznych dotyczących stanu zdrowia skarżącego.
Przypisując orzeczeniom lekarskim, o których mowa w § 10 oraz § 13 rozp. MZ, charakter dokumentu urzędowego w rozumieniu art. 76 § 2 w zw. z § 1 k.p.a., nie można tracić z pola widzenia faktu, że dokument ten – wydawany w określonym przez prawo trybie, z zachowaniem dwuinstancyjnego toku postępowania i rozstrzygający o istotnych uprawnieniach jednostki – musi również odpowiadać elementarnym cechom orzeczenia administracyjnego, a więc wskazywać przynajmniej przyczynę negatywnego dla strony rozstrzygnięcia, by ta mogła odnieść się do stanowiska jednostki medycznej i podjąć ewentualną polemikę z wynikami badań stanowiącymi podstawę orzeczenia.
Jeżeli wspomniane orzeczenie lekarskie stanowi równocześnie środek dowodowy mający cechy dokumentu urzędowego według art. 76 § 2 k.p.a., to – mimo że dokument taki korzysta zarówno z domniemania prawdziwości, czyli pochodzenia od organu, który go wystawił, jak i z domniemania zgodności z prawdą oświadczenia tegoż organu (art. 76 § 1 k.p.a.) – podlega on ocenie organu jak każdy środek dowodowy. Aby więc możliwe było przeprowadzenie dowodu przeciwko treści takiego dokumentu – do czego podstawę stwarza art. 76 § 3 k.p.a. – musi on wskazywać przyczynę (jednostkę chorobową) wykluczającą wykonywanie dotychczasowych uprawnień do prowadzenia pojazdów mechanicznych.
Należy przy tym zauważyć, że wskazanie w orzeczeniu lekarskim przyczyny uniemożliwiającej prowadzenie pojazdów mechanicznych nie uchybia – określonym w art. 18 ust. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (tekst jednolity Dz. U. z 2007 r. Nr 14, poz. 89 ze zm.) – zasadom udostępniania dokumentacji medycznej, gdyż dla organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie na podstawie art. 140 ust. 1 pkt 1 u.p.r.d. istotne jest jedynie oznaczenie przez jednostki medyczne konkretnego przeciwwskazania do prowadzenia pojazdów, nie zaś udostępnianie dokumentacji medycznej uczestnika postępowania.
Z akt administracyjnych przekazanych Sądowi nie wynika także by I M P i Z Ś w S uczynił zadość prośbie skarżącego (pismo z dnia [...] r.) o przedstawienie przeciwwskazań zdrowotnych stanowiących podstawę negatywnego dla strony rozstrzygnięcia, mimo że uprawnienie takie przyznaje pacjentowi art. 18 ust. 3 o zakładach opieki zdrowotnej.
Przy ponownym rozpatrywaniu niniejszej sprawy rzeczą S J – przed merytorycznym rozstrzygnięciem na podstawie art. 140 ust. 1 pkt 1 u.p.r.d. – będzie wystąpienie do uprawnionych lekarzy o wskazanie konkretnych, występujących u strony skarżącej chorób lub zaburzeń, które stanowią przeciwwskazania do prowadzenia pojazdów silnikowych i obligują organy administracji publicznej do cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami. Skoro orzeczeniom, o których mowa w § 10 oraz § 13 rozp. MZ, przypisuje się cechy dokumentu urzędowego w rozumieniu art. 76 § 2 w zw. z § 1 k.p.a., który podlega ocenie organu jak każdy środek dowodowy, a przy tym umożliwia się przeprowadzenie dowodu przeciwko treści takiego dokumentu (art. 76 § 3 k.p.a.), przeto obowiązkiem organów prowadzących postępowanie w trybie art. 140 ust. 1 pkt 1 u.p.r.d. jest również ocena dowodów zmierzających do kwestionowania tejże treści.
Jeżeli wszczęte skargą postępowanie sądowe pozwoliło stwierdzić naruszenie przez organy administracji publicznej zasad postępowania przez wydanie decyzji na postawie orzeczenia lekarskiego nieokreślającego konkretnej okoliczności, będącej przeciwwskazaniem do kierowania pojazdami, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, należało – stosownie do dyspozycji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 135 u.p.p.s.a. – orzec jak w punkcie I sentencji. Orzeczenie zawarte w punkcie II znajduje umocowanie w art. 152 u.p.p.s.a.