III SA/WR 333/22

III SA/Wr 333/22 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2022-05-31
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-03-30
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Anetta Makowska-Hrycyk
Anna Kuczyńska-Szczytkowska /sprawozdawca/
Barbara Ciołek /przewodniczący/
Symbol z opisem
6041 Profilaktyka  i   rozwiązywanie  problemów alkoholowych, ustalanie liczby punktów sprzedaży,  zasad  usytuowania miejsc
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Sygn. powiązane
II GSK 1576/22 - Wyrok NSA z 2024-06-27
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
*Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy
Dz.U. 2016 poz 487
art. 12 ust. 4
Ustawa z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędziowie Sędzia WSA Barbara Ciołek, Asesor WSA Anetta Makowska – Hrycyk, Anna Kuczyńska - Szczytkowska (sprawozdawca), Protokolant Referent Tomasz Gołębiowski, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 31 maja 2022 r. sprawy ze skargi WORK.PL Sp. z o.o. we Wrocławiu na uchwałę Rady M. W. z dnia 23 sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia sprzedaży napojów alkoholowych w godzinach nocnych oddala skargę w całości.
Uzasadnienie
Rada Miejska Wrocławia w dniu 23 sierpnia 2018 r. podjęła uchwałę nr LX/1422/18 w sprawie ograniczenia sprzedaży napojów alkoholowych w godzinach nocnych. Jako podstawę prawną podjęcia uchwały wskazała art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2021 r. poz.1372, dalej u.s.g.) w zw. z art. 12 ust. 4 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2016 poz. 487 ze zm., dalej ustawa). W myśl § 1 uchwały "W godzinach nocnych, pomiędzy godziną 22.00 a godziną 6.00, zabrania się sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży, w punktach sprzedaży zlokalizowanych na terenie Osiedla Stare Miasto."
Uzasadniając podjęcie tej uchwały Radni powołali się na treść art. 12 ust. 4 ustawy zmienionego ustawą o zmianie ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi oraz ustawy o bezpieczeństwie imprez masowych (Dz. U. z 2018 r. poz. 310) wskazując, że stanowi on podstawę prawną do wydania aktu prawa miejscowego, ustalającego ograniczenia sprzedaży napojów alkoholowych, przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży w godzinach nocnych, pomiędzy godziną 22.00 a godziną 6.00. Podkreślili, że ustawodawca pozostawił gminom swobodę w zakresie ustalania, czy wprowadzane ograniczenia godzinowe mają obowiązywać na terenie całej gminy, czy tylko we wskazanych jednostkach pomocniczych gminy.
Rada Miejska wyjaśniła, że przed podjęciem uchwały ograniczającej sprzedaż napojów alkoholowych w godzinach nocnych, zasięgnęła opinii jednostek pomocniczych gminy, zgodnie z art. 12 ust. 5 ustawy oraz przypomniała, że zgodnie z dyspozycją art. 12 ust. 7 ustawy godziny sprzedaży napojów alkoholowych uwzględniają postanowienia gminnych programów profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych.
Radni wskazali, że ustawa nakłada na organy samorządu terytorialnego obowiązek podejmowania działań zmierzających m.in. do ograniczania spożycia napojów alkoholowych i zmiany struktury ich spożywania, ograniczania dostępności alkoholu oraz przeciwdziałania powstawaniu negatywnych następstw spożywania alkoholu. W konsekwencji Radni stwierdzili, że mając na uwadze treść znowelizowanego przepisu art. 12 ust. 4 ustawy o wychowaniu w trzeźwości, należało ponownie rozważyć potrzebę wprowadzenia ograniczenia godzin sprzedaży alkoholu na terenie Wrocławia, uwzględniając kontekst społeczny i gospodarczy. W uzasadnieniu zarysowali strukturę demograficzną Wrocławia, podali ilość punktów sprzedaży napojów alkoholowych w przeliczeniu na liczbę mieszkańców Wrocławia i odnieśli te dane do innych miast Polski.
W dalszej części uzasadnienia Radni wskazali, że gminny program profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych oraz przeciwdziałania narkomanii dla miasta Wrocławia na rok 2018, przyjęty uchwałą nr XLVIII/1128/17 Rady Miejskiej Wrocławia z dnia 23 listopada 2017 r. wskazuje na dużą dostępność stosunkowo taniego alkoholu w centrum miasta, przede wszystkim w punktach sprzedaży detalicznej. Systematyczne badania realizowane na zlecenie Urzędu Miasta Wrocławia ujawniają, że wśród użytkowników przestrzeni publicznej wykształcił się nowy model związany z konsumpcją napojów alkoholowych. Model ten ma charakter "przystankowy" i stanowi tylko początkowy etap dalszej, najczęściej całonocnej zabawy podczas eskapad do centrum miasta. Radni przywołali również zjawisko, które ich zdaniem zostało zaobserwowane na podstawie przeprowadzanych analiz, polegające na piciu alkoholi nabytych w sklepach zlokalizowanych w centrum, w trakcie częstych zmian lokali lub z tzw. "doskoku", tj. wyjścia z lokalu, szybkiego wypicia alkoholu kupionego w okolicznym sklepie i powrotu do macierzystego lokalu, w którym pozostała reszta towarzystwa. Przywołali również wyniki badania opinii publicznej nt. spożywania alkoholu w przestrzeni publicznej we Wrocławiu, przeprowadzonego przez Centrum Badań Rynkowych i Społecznych Sp. z o.o. na zlecenie Gminy, zakończone w dniu 29 maja 2018 r., które pokazują, że zdecydowana większość mieszkańców Wrocławia, bo aż 65,3%, uważa, że nie powinno się ograniczać godzin sprzedaży alkoholu w sklepach na terenie miasta, natomiast tylko 6,8% badanych opowiada się za ograniczeniem godzin sprzedaży alkoholu na terenie całego miasta. Spośród uczestniczących w badaniu mieszkańców dawnej dzielnicy Stare Miasto 23,4% osób opowiedziało się za wprowadzeniem ograniczenia godzin sprzedaży alkoholu w sklepach w wybranych obszarach miasta. Z danych pochodzących z policyjnych systemów informatycznych, Krajowej Mapy Zagrożeń Bezpieczeństwa, pism i zgłoszeń kierowanych do dzielnicowych wynika, że wśród problemów uciążliwych zgłaszanych przez społeczność lokalną, wskazywano m.in. na spożywanie alkoholu przez osoby nietrzeźwe i związane z tym zakłócenie porządku publicznego i odpoczynku nocnego. Zgodnie z wynikami analizy zagrożeń bezpieczeństwa i porządku publicznego przeprowadzonej przez Komendę Miejską Policji we Wrocławiu jako miejsca najczęściej zagrożone tego typu zdarzeniami wskazywane były Bulwar Xawerego Dunikowskiego, Pasaż Niepolda oraz okolice Rynku. Opierając się o powołaną analizę Komendant Miejski Policji we Wrocławiu w piśmie z 15 marca 2018 r. zasygnalizował potrzebę rozważenia możliwości ograniczenia godzin nocnej sprzedaży napojów alkoholowych w sklepach znajdujących się w granicach Parku Kulturowego. W uzasadnieniu wskazano ponadto, że w latach 2016-2017 blisko 60% wszystkich wykroczeń z art. 431 ust. 1 ustawy odnotowano na terenie KP Stare Miasto.
Podsumowując Radni wyjaśnili, że podstawą faktyczną rozwiązania proponowanego w przedstawionym projekcie uchwały są: 1) wnioski ze stosowania dotychczasowych przepisów prawa miejscowego obowiązujących w tym zakresie, 2) wnioski z obserwacji funkcjonowania punktów sprzedaży alkoholu i ich wpływu na bliższe i dalsze otoczenie, 3) sygnały, skargi i interwencje mieszkańców oraz 4) opinie Straży Miejskiej Wrocławia i Komendy Miejskiej Policji.
Radni wskazali również, że w oparciu o przywołane wyżej dane, obecnie wprowadzenie zakazu nocnej sprzedaży napojów alkoholowych na terenie całego miasta nie znajduje uzasadnienia.
Na powyższą uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniosła "W" Sp. z o.o. we W. (dalej strona skarżąca, Spółka) zaskarżając ją w całości. Spółka wniosła o stwierdzenie nieważności uchwały w całości oraz zasądzenie kosztów postepowania według norm przepisanych. Zarzuciła uchwale naruszenie przepisów prawa materialnego:
1. art. 20, art. 22 oraz art. 32 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. w zw. z art. 2 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców - poprzez naruszenie zasady równości podmiotów wobec prawa, a także naruszenie zasady swobody działalności gospodarczej poprzez:
a. wprowadzenie zakazu sprzedaży alkoholu w godzinach od 22.00 do 6.00 dla podmiotów, które prowadzą sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży, na podstawie udzielonego im przez właściwe organy zezwolenia do prowadzenia tego rodzaju sprzedaży pomimo, że możliwość taka jest jedynie uprawnieniem, a nie obowiązkiem Organu i jakiekolwiek ograniczenie winno nastąpić z rozważeniem słusznych interesów wszystkich zainteresowanych, a także jedynie w przypadku zaistnienia uzasadnionego interesu społecznego;
b. wprowadzenie wyżej wymienionego ograniczenia wyłącznie na terenie Osiedla Stare Miasto, bez równoczesnego uwzględnienia sytuacji wszystkich podmiotów prowadzących w ww. jednostce pomocniczej działalność gospodarczą związaną ze sprzedażą alkoholu, których działalność ze względu na jej charakter nie stwarza zagrożenia dla zdrowia, moralności publicznej czy bezpieczeństwa publicznego, przez co Skarżącemu ograniczone zostało w sposób nieuzasadniony równe dla każdego prawo do wykonywania działalności gospodarczej, podczas gdy z uzasadnienia uchwały wynika, że Organ dostrzega zagrożenie jedynie w kilku lokalizacjach na terenie jednostki, nie zaś w całej jednostce.
2. art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. w zw. z art. 12 ust. 4 i ust. 7 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi - poprzez wprowadzenie ograniczenia sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży w godzinach 22.00 do 6.00 na terenie Osiedla Stare Miasto, podczas gdy "Gminny program profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych oraz przeciwdziałania narkomanii dla miasta Wrocławia na rok 2018", stanowiący załącznik do uchwały nr XLVIII/1128/17 Rady Miejskiej Wrocławia z dnia 23 listopada 2017 r. nie tylko nie przewiduje wprowadzenia regulacji dotyczących godzin sprzedaży napojów alkoholowych ale również nie zawiera nawet analizy wpływu ewentualnego wprowadzenia takiego ograniczenia na wypełnianie założeń programu profilaktyki, jako zaś jedyny sposób przyczyniania się do spadku spożycia wskazuje w pkt 3.2 na stronie 10 limitowanie liczby punktów sprzedaży, nie zaś limitowanie godzinowe sprzedaży;
3. art. 12 ust. 4 i ust. 5 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi - poprzez brak odniesienia się przez Organ w jakikolwiek sposób do tego, jakie wnioski płyną z opinii jednostek pomocniczych Gminy, do których zasięgnięcia zobowiązuje Organ art. 12 ust. 5 ustawy, w tym w szczególności z opinii Osiedla Stare Miasto jako jednostki, w której wprowadzone zostało ograniczenie spożywania alkoholu, przez co z uzasadnienia nie sposób wywieść, jakie w istocie jest stanowisko jednostek w tym zakresie, a także czy Organ w ogóle zwrócił się do jednostek z prośbą o opinię w tym zakresie.
Strona skarżąca szeroko uzasadniła swoje stanowisko w sprawie.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Podkreślił, że wprowadzone zaskarżoną uchwałą ograniczenie wpisuje się w cel określony w Gminnym Programie Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych na rok 2018. Ustawa o wychowaniu w trzeźwości wprost upoważnia radę gminy do wprowadzenia ograniczenia nocnej sprzedaży alkoholu w stosunku tylko do wybranej jednostki pomocniczej. Treść zaskarżonej uchwały stanowi realizację obowiązków nałożonych na władzę publiczną w zakresie kształtowania polityki społecznej polegającej na ograniczeniu dostępności alkoholu oraz ochrony zdrowia i w żaden sposób nie ogranicza praw obywateli.
W replice do odpowiedzi na skargę strona skarżąca podkreśliła, że po wprowadzeniu uchwały Rada udziela nowych koncesji na sprzedaż alkoholu na terenie Starego Miasto co, w opinii strony, wydaje się niekonsekwencją w zakresie rzekomej ochrony zdrowia i porządku publicznego przyjętych za podstawę wprowadzenia zakazu sprzedaży alkoholu w określonych godzinach w dzielnicy Wrocław Stare Miasto.
Wyrokiem z 26 sierpnia 2021 r. (sygn. akt III SA/Wr 217/20) Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości (pkt I) i zasądził od Gminy Wrocław na rzecz strony skarżącej kwotę 797 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt II).
Gmina Wrocław wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie i oddalenie skargi, rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi organ zarzucił naruszenie:
1. przepisów prawa materialnego, tj. błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie art. 20, 22, 31, 32 Konstytucji RP, w zw. z art. 12 ust. 4 ustawy o wychowaniu w trzeźwości przez przyjęcie poglądu, że wprowadzenie zakazu sprzedaży alkoholu na wydzielonym obszarze miasta /dzielnicy, osiedla itp./ uchwałą Nr LX/1422/18, tj. zakazu prowadzenia sprzedaży napojów alkoholowych na terenie Osiedla Stare Miasto przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży w godzinach od 22.00 do 6.00, narusza konstytucyjną zasadę równości różnicującą sytuację podmiotów prowadzących tożsamą przedmiotowo działalność gospodarczą bez uzasadnionej przyczyny, gdy tymczasem w przedmiotowej sytuacji wprowadzenie takiego zakazu było uzasadnione,
2. przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. błędnej oceny zebranego materiału dowodowego w postaci stwierdzenia, że Rada Miejska Wrocławia nie uzasadniła należycie wprowadzenia zakazu sprzedaży alkoholu w godzinach nocnych na terenie Osiedla Stare Miasto wprowadzonego cyt. w pkt 1 uchwałą Rady Miejskiej, gdy tymczasem obszerne uzasadnienie uchwały należycie i przekonywująco wskazuje przyczyny i cele wprowadzenia takiego zakazu.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ podniósł, że wprowadzone uchwałą ograniczenie nie ma charakteru dyskryminacyjnego, bowiem dotyczy prowadzenia przez wszystkie podmioty sprzedaży alkoholu przeznaczonego do spożycia poza miejscem sprzedaży na terenie osiedla Stare Miasto w godzinach nocnych. Organ zauważył, że zgodnie z art. 12 ust. 4 ustawy o wychowaniu w trzeźwości, rada gminy może wprowadzić ograniczenie nocnej sprzedaży napojów alkoholowych w odniesieniu do całej gminy albo w odniesieniu do wskazanych jednostek pomocniczych, zatem zarzut, że wprowadzono ograniczenie wobec tylko jednej jednostki pomocniczej - co umożliwia zakup alkoholu w innych jednostkach i jego wniesienie na teren jednostki objętej zakazem - jest z gruntu nielogiczny. W ocenie strony skarżącej kasacyjnie, wprawdzie Sąd I instancji przywołał art. 147 § 1 p.p.s.a., jednak w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie wykazał takiego naruszenia prawa, które uzasadniałoby zastosowanie tego przepisu. Odnosząc się do przedstawionych przez Komendę Miejską Policji statystyk dotyczących bezpieczeństwa i porządku publicznego, organ stwierdził, że interpretacja liczby zdarzeń nie może odbywać się w oderwaniu od liczby mieszkańców tych osiedli. Ponadto tylko statystyki przesłane przez Straż Miejską Wrocławia zawierają podział na 48 osiedli Wrocławia i pozwalają bez zafałszowania uchwycić naruszenia prawa dokładnie na terenie Osiedla Stare Miasto. WSA nie wziął tego pod uwagę, opierając swoje uzasadnienie na statystykach policyjnych, sporządzanych w dużej mierze według nieistniejącego już podziału administracyjnego Miasta.
Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 13 stycznia 2022 r. (sygn. akt II GSK 2533/21) uchylił zaskarżony wyrok WSA z 26 sierpnia 2021 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu (pkt I); zasądziła od Spółki na rzecz Gminy Wrocław 390 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego (pkt II).
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, WSA nieprawidłowo dokonał oceny zaskarżonej uchwały z punktu widzenia granic upoważnienia określonego art. 12 ust. 4 ustawy o wychowaniu w trzeźwości. NSA podkreślił, że wbrew stanowisku Sądu I instancji - celem wprowadzenia, na podstawie art. 12 ust. 4 ustawy o wychowaniu w trzeźwości, zakazu sprzedaży alkoholu w godzinach nocnych nie jest "zneutralizowanie" zagrożeń dla wartości wskazywanych w ustawie, tj. życia obywateli w trzeźwości stanowiącego niezbędny warunek moralnego i materialnego dobra Narodu (por. preambuła ustawy). Dla zastosowania omawianego środka wystarczające jest wykazanie przez radę gminy, że zagrożenia dla tych wartości zostaną dzięki wprowadzeniu zakazu ograniczone. Skoro, jak podniesiono w uzasadnieniu uchwały, sprzedaż alkoholu w godzinach nocnych w sklepach spożywczych na terenie Osiedla Stare Miasto jest istotnym elementem nowego modelu konsumpcji alkoholu, to nie powinno budzić wątpliwości, że zasadne jest założenie, że wprowadzenie zakazu takiej sprzedaży może istotnie przyczynić się do ograniczenia spożycia alkoholu. Nie jest natomiast konieczne – jak podkreślił NSA, by podejmowane środki całkowicie wyeliminowały istniejące zagrożenia związane ze spożyciem napojów alkoholowych. W ocenie NSA Sąd I instancji nie dostrzegł, że powoływane w uzasadnieniu uchwały statystyki i analizy dotyczą rejonów miasta, często związanych z dawnymi dzielnicami miasta, które nie odpowiadają istniejącemu podziałowi administracyjnemu Gminy Wrocław na jednostki pomocnicze. NSA wskazał, że nie można w sposób automatyczny odnosić liczb podawanych w uzasadnieniu do Osiedla Stare Miasto oraz innych osiedli Wrocławia. Konieczne jest przeanalizowanie, które z opisywanych przez Policję i Straż Miejską zdarzeń miały miejsce na terenie Osiedla Stare Miasto. Tego Sąd I instancji nie uczynił. Ponadto w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie uwzględniono różnic w liczbie mieszkańców pomiędzy poszczególnymi rejonami miasta, co jest niezbędne dla prawidłowego odczytania danych zawartych w znajdujących się w aktach sprawy statystykach. NSA podkreślił, że nie można przyjąć - jak uczynił to WSA we Wrocławiu, biorąc pod uwagę załączone do uzasadnienia uchwały analizy i statystyki - że w sprawie nie wykazano, iż na terenie Osiedla Stare Miasto występuje znaczący problem zagrożenia dla porządku i bezpieczeństwa publicznego związany ze spożywaniem alkoholu w godzinach nocnych.
NSA podkreślił również, że nie jest konieczne dokładne wykazywanie przez uchwałodawcę, gdzie i o której godzinie został nabyty alkohol, którego konsumpcja spowodowała konkretne zdarzenia figurujące w statystykach. Za wystarczające uznać należy uprawdopodobnienie, że sprzedaż alkoholu w godzinach nocnych na terenie Osiedla Stare Miasto, przyczynia się do powstania zagrożeń dla porządku publicznego i bezpieczeństwa. Ustawodawca w art. 12 ust. 4 ustawy w wychowaniu w trzeźwości nie uzależnia kompetencji rady gminy do wprowadzenia zakazu od stopnia poparcia opinii publicznej, a więc kryterium tego nie może również wprowadzać kontrolujący uchwałę sąd administracyjny. Bez znaczenia dla zgodności z prawem wprowadzonego zaskarżoną uchwałą zakazu pozostaje też wzrost liczby sklepów uprawnionych do sprzedaży napojów alkoholowych.
Pomijając okoliczność, że opinie jednostek pomocniczych nie mają charakteru wiążącego, Rada Miejska Wrocławia miała obowiązek, na podstawie art. 12 ust. 5 ustawy o wychowaniu w trzeźwości, zwrócić się jedynie do jednostki pomocniczej, której dotyczyła zaskarżona uchwała, co w niniejszej sprawie uczyniła.
W ocenie NSA nie można zaakceptować stanowiska Sądu I instancji, że Rada Miejska Wrocławia nie uzasadniła wprowadzenia w uchwale nr LX/1422/18 zakazu sprzedaży napojów alkoholowych w godzinach nocnych na terenie Osiedla Stare Miasto w sposób dostateczny – poddający się kontroli.
Przechodząc do stwierdzenia Sądu I instancji o naruszeniu przez Radę Miejską zasady równości, poprzez wprowadzenie zakazu wyłącznie na terenie jednego osiedla, bez uwzględnienia faktu, że alkohol może być nabywany w sąsiadujących rejonach, NSA zauważył, że skoro w art. 12 ust. 4 ustawy o wychowaniu w trzeźwości ustawodawca przyznał kompetencje radzie gminy do wprowadzenia ograniczeń nie tylko na terenie całej gminy, lecz również na terenie wskazanych jednostek pomocniczych, to w konsekwencji zaakceptował rozwiązanie umożliwiające sprzedaż napojów alkoholowych w sąsiednich jednostkach pomocniczych.
NSA podkreślił, że krytyka rzetelności i dostatecznego umotywowania uchwały została oparta na błędnych założeniach. Dopuszczalność ustalenia zaskarżoną uchwałą ograniczenia sprzedaży napojów alkoholi wymaga zatem ponownej kontroli.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył co następuje:
W pierwszej kolejności stwierdzić należy, że dla kształtu rozstrzygnięcia zasadnicze znaczenie miał fakt, że WSA w obecnym składzie orzekał po uchyleniu przez NSA poprzedniego wyroku wydanego w tej sprawie. Oceniając bowiem aktualnie zasadność skargi wniesionej w niniejszej sprawie Sąd musi mieć na uwadze, że warunki orzekania po uchyleniu wyroku przez sąd kasacyjny kształtują także regulacje art. 190 i art. 153 p.p.s.a. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022, poz. 329, dalej "p.p.s.a.").
Stosownie do art. 190 p.p.s.a., sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zwrot "związany wykładnią prawa" oznacza, że sąd, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania związany jest wykładnią prawa obejmującą zarówno prawo materialne, jak i procesowe. Wojewódzki sąd administracyjny nie jest natomiast związany oceną Naczelnego Sądu Administracyjnego co do stanu faktycznego sprawy, albowiem ocena ta nie jest wykładnią przepisów prawa. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez wojewódzki sąd administracyjny granice sprawy podlegają zawężeniu do granic, w jakich NSA rozpoznał skargę kasacyjną (por. wyr. NSA z dnia 20 września 2006 r., II OSK 1117/05).
Ponadto zauważyć należy, że wyroki NSA objęte są dyspozycją przepisu art. 153 p.p.s.a., w myśl którego ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Na mocy tego przepisu sąd I instancji rozpoznając ponownie sprawę na skutek wyroku NSA związany jest oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w tym wyroku. Użyte w przywołanym przepisie pojęcie "oceny prawnej" wykracza swym zakresem poza samą tylko "wykładnię prawa", gdyż zawiera się w nim nie tylko wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych, ale i sposobu ich stosowania (ewentualnie stwierdzenie niedopuszczalności ich zastosowania) w rozpoznawanej sprawie. Pojęcie to obejmuje zarówno krytykę sposobu zastosowania normy prawnej w zaskarżonym akcie, jak i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie tej normy przez organ, który wydał ten akt, zostało uznane za błędne. Z kolei "wskazania co do dalszego postępowania" – stanowiąc z reguły konsekwencję oceny prawnej – dotyczą sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (por. A. Kabat [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).
Według zasady sformułowanej w art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta obejmuje również orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego i aktów normatywnych terenowych organów administracji rządowej.
Stosownie zaś do postanowień art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta wykonywana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy).
Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego, stosownie do art. 3 § 1 i § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej: p.p.s.a.).
Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Kwestia posiadania przez stronę skarżącą uprawnienia do zaskarżenia kontrolowanej uchwały nie była w sprawie kwestionowana. Uprawnienie do wniesienia skargi na uchwałę w sprawie wprowadzenia ograniczeń na terenie Osiedla Stare Miasto we Wrocławiu w godzinach nocnej sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży, posiadają niewątpliwie podmioty prowadzące działalność gospodarczą polegającą na sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży, jeśli punktu sprzedaży są czynne w godzinach nocnych. Niewątpliwie strona skarżąca spełnia powyższe przesłanki, prowadząc na terenie Osiedla Stare Miasto tego rodzaju placówkę handlową. Spółka miała zatem legitymację skargową do wniesienia niniejszej skargi, w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g.
Podstawę materialnoprawną zaskarżonej uchwały stanowił przepisy ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Zgodnie z art. 12 ust. 4 ustawy rada gminy może ustalić, w drodze uchwały, dla terenu gminy lub wskazanych jednostek pomocniczych gminy, ograniczenia w godzinach nocnej sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży. Ograniczenia mogą dotyczyć sprzedaży prowadzonej między godziną 22.00 a 6.00. Powołany wyżej przepis ustawy zawiera zatem upoważnienie dla właściwego organu uchwałodawczego samorządu terytorialnego do ustanowienia przepisów prawa miejscowego i wytycza granice ustawowego upoważnienia rady miasta do ograniczenia w sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży w godzinach nocnych. Zgodnie z art. 12 ust. 5 ustawy rada gminy przed podjęciem uchwał, o których mowa w ust. 1-4, zasięga opinii jednostki pomocniczej gminy.
Z akt sprawy wynika, że powyższy element procedury uchwałodawczej został przeprowadzony. Podkreślić przy tym należy, że projekty uchwał o terytorialnym zasięgu obowiązywania, ograniczonym do wskazanych w nim jednostek pomocniczych wymagają zasięgnięcia opinii, w trybie art. 12 ust. 5 ustawy o wychowaniu w trzeźwości, wyłącznie wskazanych w nich jednostek pomocniczych (zob. M. Lewicki, Wybrane aspekty kompetencji prawotwórczych gmin w świetle znowelizowanej ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, Samorząd Terytorialny 2019, nr 4, s. 44-60). W konsekwencji Gmina miała obowiązek zasięgnąć opinii jedynie jednostki pomocniczej, której uchwała dotyczyła, czyli Osiedla Stare Miasto. Gmina opinię tej jednostki pomocniczej uzyskała (zwróciła się przy tym także do pozostałych jednostek pomocniczych). Opinia ta nie miała charakteru wiążącego, jej uzyskanie było niezbędne do zachowania procedury podjęcia zaskarżonej w sprawie uchwały. Niezależnie jednak od braku mocy wiążącej takiej opinii w sprawie, Rada Osiedla Stare Miasto w uchwale z 5 lipca 2018 r. nr XIX/136/18, pozytywnie zaopiniowała zaskarżoną uchwałę. W konsekwencji nie zasługiwał w sprawie na uwzględnienie zarzut sformułowany w pkt 3 skargi. Obowiązkiem organu było zwrócenie się o wyrażenie opinii do Osiedla Stare Miasto, co Gmina uczyniła. Gmina nie miała natomiast obowiązku występowania do innych jednostek pomocniczych (choć to uczyniła), skoro uchwała ich nie dotyczyła, ani tym bardziej ustosunkowywania się do wyrażonych opinii.
Mając na uwadze art. 12 ust. 4 ustawy niewątpliwie rada gminy jest upoważniona do stanowienia aktów prawa miejscowego przewidujących ograniczenia w nocnej sprzedaży alkoholu. Podejmując tego rodzaju działalność uchwałodawczą rada gminy nie dysponuje jednak nieograniczoną swobodą i nie może decydować na zasadzie swobodnego uznania. Muszą zaistnieć istotne powody przemawiające za wprowadzeniem ograniczeń zasady swobody działalności gospodarczej, a powody te winny być prawdziwe i rzetelnie umotywowane (por. wyrok WSA w Krakowie z 15 stycznia 2019 r., III SA/Kr 1131/18, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej: CBOSA). W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazano, że z jednej strony prawodawca jest zobowiązany uwzględniać i gwarantować każdemu jego prawa i wolności, w przestrzeni których znajduje się spożywanie alkoholu (art. 5 i 30 Konstytucji RP), z drugiej zaś musi zabezpieczać interes publiczny urealniający się w bezpieczeństwie i porządku publicznym oraz zdrowiu publicznym (art. 5 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP). Ograniczenie dostępu do alkoholu musi każdorazowo stanowić formę ochrony pewnych wartości publicznych, a więc postrzeganych nie w kategoriach jednostkowych, lecz ogólnych. Wartości te wymienia art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, który dopuszcza ustawowe ograniczenie praw i wolności, o ile jest to konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób (por. wyrok WSA w Rzeszowie z 22 maja 2019 r. sygn. akt II SA/Rz 200/19, CBOSA).
W ocenie Sądu, zaskarżona uchwała nie nosi cechy dowolności, powody jej podjęcia zostały przedstawione w uzasadnieniu uchwały, znajdują też potwierdzenie w przedstawionym przez Gminę materiale. Cele i wartości jakie przyświecały organowi podejmującemu zaskarżoną uchwałę są zgodne z celem unormowania art. 12 ust. 4 ustawy i nie naruszają przywołanych wyżej zasad konstytucyjnych.
Zauważyć należy, że Gmina powołała się na systematyczne badania realizowane na zlecenie Urzędu Miasta Wrocławia, które ujawniają, że wśród użytkowników przestrzeni publicznej wykształcił się nowy model związany z konsumpcją napojów alkoholowych. Model ten ma charakter "przystankowy" i stanowi tylko początkowy etap dalszej, najczęściej całonocnej zabawy podczas eskapad do centrum miasta. Radni przywołali również zjawisko, które zostało zaobserwowane na podstawie przeprowadzanych analiz, polegające na piciu alkoholi nabytych w sklepach zlokalizowanych w centrum, w trakcie częstych zmian lokali lub z tzw. "doskoku", tj. wyjścia z lokalu, szybkiego wypicia alkoholu kupionego w okolicznym sklepie i powrotu do macierzystego lokalu, w którym pozostała reszta towarzystwa. Jak zauważył przy tym NSA w wyroku z 13 stycznia 2022 r. skoro, sprzedaż alkoholu w godzinach nocnych w sklepach spożywczych na terenie Osiedla Stare Miasto jest istotnym elementem nowego modelu konsumpcji alkoholu (co wynika z uzasadnienia zaskarżonej uchwały), to nie powinno budzić wątpliwości, że zasadne jest założenie, że wprowadzenie zakazu takiej sprzedaży może istotnie przyczynić się do ograniczenia spożycia alkoholu. Nie jest natomiast konieczne, by podejmowane środki całkowicie wyeliminowały istniejące zagrożenia związane ze spożyciem napojów alkoholowych.
Zgodzić należy się z NSA, że w sprawie wykazano, że na terenie Osiedla Stare Miasto występuje znaczący problem zagrożenia dla porządku i bezpieczeństwa publicznego związany ze spożywaniem alkoholu w godzinach nocnych. Wynika to z przedstawionych przez organ analiz i statystyk. W szczególności miarodajna jest przedstawiona przez Straż Miejską informacja dotycząca działań podejmowanych przez Straż Miejską Wrocławia w związku z ustawą o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, która zawiera zestawienie za lata 2016-2017 odnoszące się do Osiedli Wrocławia. Z zestawienia tego wynika m.in., że w analizowanym okresie największa liczba interwencji dotyczących spożywania alkoholu w miejscach publicznych miała miejsce na terenie Osiedla Stare Miasto (346), przykładowo na Osiedlu Nadodrze – 156, Szczepin -21, Przedmieście Świdnickie – 29, Biskupin – 80, Przedmieście Oławskie – 120, Ołbin – 63. Z informacji tej wynika również, że w okolicach Rynku, Placu Solnego i przyległych terenów (porównywano z: Wyspą Słodową, Bulwarem X. Dunikowskiego i bulwarami na Ostrowie Tumskim, Dzielnicą Czterech Świątyń, okolicami Dworca Kolejowego Wrocław Główny, Kozanowem, Nadodrzen) stwierdzono m.in. najwięcej przypadków zakłócania ciszy nocnej, przypadków interwencji z powodu osoby leżącej nietrzeźwej, przypadków zakłócania ładu i porządku.
Analizując pozostałe zestawienia należy mieć na względzie – na co zwrócił uwagę NSA - różnice w liczbie mieszkańców pomiędzy poszczególnymi rejonami miasta, co jest niezbędne dla prawidłowego odczytania danych zawartych w znajdujących się w aktach sprawy statystykach. Zauważyć też należy, że analiza Komendy Miejskiej Policji zawiera dane zestawione według właściwości komisariatów policji. Do właściwości Komisariatu Policji Stare Miasto należy m.in. Osiedle Stare Miasto. Analiza liczby naruszeń (wykroczeń) z ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi pokazuje, że na terenie KP Stare Miasto są to wartości kilkukrotnie wyższe, niż w każdym z pozostałych komisariatów. Niewątpliwie jednak najbardziej miarodajnym dokumentem jest zestawienie Straży Miejskiej, które odnosi się do konkretnych osiedli Wrocławia.
W aktach sprawy znajduje się ponadto pismo Komendanta Miejskiego Policji we Wrocławiu z 15 marca 2018 r. (skierowane do Dyrektora Departamentu Spraw Społecznych Urzędu Miejskiego Wrocławia), w którym wskazano, że m.in. w Komisariacie Policji Wrocław Stare Miasto przeprowadzono analizę zagrożeń bezpieczeństwa i porządku publicznego związanych ze spożywaniem alkoholu na podstawie danych pochodzących z policyjnych systemów informatycznych oraz w oparciu o Krajową Mapę Zagrożenia Bezpieczeństwa. Wśród problemów zgłaszanych przez społeczność lokalną najczęściej wykazywane było spożywanie alkoholu przez osoby nietrzeźwe w sklepach znajdujących się w okolicy Rynku, a co się z tym wiąże zakłócanie porządku publicznego i spoczynku nocnego. Komendant Komisariatu Policji Wrocław Stare Miasto wniósł o rozważenie możliwości ograniczenia godzin nocnej sprzedaży alkoholu (zakaz sprzedaży w godzinach 22.00-6.00) w sklepach znajdujących się w granicach Parku Kulturowego.
Powyższe prowadzi do wniosku, że w sprawie Gmina uprawdopodobniła, że na terenie Osiedla Stare Miasto istnieje zagrożenie dla porządku publicznego i bezpieczeństwa związane z nadmiernym spożywaniem alkoholu w godzinach nocnych, co może być spowodowane dostępnością w placówkach handlowych w godzinach nocnych tańszego niż w lokalach gastronomicznych alkoholu. Powtórzyć przy tym należy, za NSA, że nie jest konieczne dokładne wykazywanie przez uchwałodawcę, gdzie i o której godzinie został nabyty alkohol, którego konsumpcja spowodowała konkretne zdarzenia figurujące w statystykach. Za wystarczające uznać należy uprawdopodobnienie, że sprzedaż alkoholu w godzinach nocnych na terenie Osiedla Stare Miasto, przyczynia się do powstania zagrożeń dla porządku publicznego i bezpieczeństwa, co w sprawie nastąpiło i uzasadniało tym samym wprowadzenie omawianego ograniczenia.
Odnosząc się do argumentacji strony skarżącej, zgodnie z którą wprowadzenie zakazu wyłącznie na terenie jednego osiedla, bez uwzględnienia faktu, że alkohol może być nabywany w sąsiadujących rejonach, wskazać należy – za NSA, że skoro w art. 12 ust. 4 ustawy o wychowaniu w trzeźwości ustawodawca przyznał kompetencje radzie gminy do wprowadzenia ograniczeń nie tylko na terenie całej gminy, lecz również na terenie wskazanych jednostek pomocniczych, to w konsekwencji zaakceptował rozwiązanie umożliwiające sprzedaż napojów alkoholowych w sąsiednich jednostkach pomocniczych. Celem wprowadzanych regulacji nie jest bowiem całkowite wyeliminowanie konsumpcji alkoholu, lecz jej zmniejszenie w stopniu mającym istotny wpływ na wymieniane w preambule ustawy wartości ("uznając życie obywateli w trzeźwości za niezbędny warunek moralnego i materialnego dobra Narodu"). Skoro z danych, którymi dysponował organ wynikało, że zagrożenie dla bezpieczeństwa i porządku publicznego występowało przede wszystkim na terenie Osiedla Stare Miasto, to tym samym uzasadnione było wprowadzenie omawianego ograniczenia na tym Osiedlu. Ponadto zgodnie z wolą ustawodawcy do kompetencji Rady Gminy należy decyzja, w jakim zakresie omawiane ograniczenie wprowadzi. Podkreślić także trzeba, że ustawa o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi upoważnia radę gminy do wprowadzenia przedmiotowego zakazu wyłącznie w stosunku do sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży czyli placówek handlowych. Rada Gminy nie ma takiej kompetencji w stosunku do lokali gastronomicznych, w których spożywany jest alkohol.
W konsekwencji – w ocenie Sądu – zaskarżona uchwała nie narusza art. 20, art. 22, art. 32 Konstytucji w związku z art. 2 ustawy Prawo przedsiębiorców poprzez naruszenie zasady równości podmiotów wobec prawa, a także naruszenie zasady swobody działalności gospodarczej. Zgodnie z art. 22 Konstytucji RP ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne w drodze ustawy i ze względu na ważny interes publiczny. Zasada ta ma wymiar uniwersalny, tzn. dotyczy wszystkich podmiotów gospodarczych funkcjonujących w Polsce. Oznacza to, iż w przypadkach i na warunkach określonych w art. 22 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP wolność działalności gospodarczej może być ograniczana. Konstytucja dopuszczając ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych praw i wolności stanowi, że może nastąpić to tylko w ustawie i tylko wówczas, gdy ograniczenia są konieczne w demokratycznym Państwie w celu zapewnienia jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, ochrony własności i praw innych osób. Tym samym prawodawca przewidział sytuację, gdy konieczne będzie stopniowanie ochrony poszczególnych wolności i praw obywatelskich. Wśród dóbr podlegających szczególnej ochronie, która uzasadnia ograniczenie konstytucyjnych praw i wolności obywatelskich wymieniony został m.in. porządek publiczny oraz ochrona zdrowia. W związku z tym ograniczenie w korzystaniu z wolności obywatelskich, w tym z wolności działalności gospodarczej, może nastąpić, gdy jest to konieczne dla zapewnienia np. porządku publicznego lub jeżeli wymaga tego ochrona zdrowia. Istotne przy tym jest, by ograniczenie konstytucyjnej wolności nie naruszało jej istoty. Ograniczenie w godzinach nocnych sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży na obszarze gminy nie narusza samo w sobie zasady wolności działalności gospodarczej, bowiem nie godzi w istotę tej wolności, jaką jest sama możliwość wykonywania działalności gospodarczej we wskazanym zakresie. Ograniczenie swobody działalności gospodarczej polegającej na sprzedaży napojów alkoholowych przez wprowadzenie czasowego ograniczenia prowadzenia takiej sprzedaży mieści się w pojęciu ochrony zdrowia publicznego czy też porządku publicznego, bowiem działanie takie niewątpliwie oddziałuje i przyczynia się do wzmocnienia i ochrony tych wartości. Podkreślić zatem należy, że w omawianym przypadku podmiot prowadzący działalność gospodarczą polegającą na sprzedaży napojów alkoholowych nie jest pozbawiony możliwości prowadzenia takiej działalności, a jedynie dotykają go - w zakresie czasowych możliwości prowadzenia takiej działalności gospodarczej - ograniczenia powodowane "ważnym interesem publicznym" (ochroną zdrowia publicznego czy też porządku publicznego). Samo ograniczenie prowadzenia działalności gospodarczej polegającej na sprzedaży napojów alkoholowych w określonych godzinach nie narusza zatem istoty konstytucyjnej zasady wolności działalności gospodarczej, a jedynie dopuszczalnie - w świetle Konstytucji RP - ogranicza tę działalność. Wprowadzone ograniczenie sprzedaży alkoholu - zdaniem Sądu - nie narusza zasady równości wskazanej w art. 32 Konstytucji stanowiącym, iż wszyscy są wobec prawa równi; wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne (ust. 1); nikt nie może być dyskryminowany w życiu politycznym, społecznym lub gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny (ust. 2). Powyższa zasada polega na tym, że wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych), charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu i mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących (por. L. Garlicki, M. Zubik, Konstytucja RP, Wyd. Sejmowe 2016, t. 2, t. 9 do art. 32 i powołane tamże orzecznictwo). Mając na uwadze powyższe należy wskazać, iż strona skarżąca prowadząca sprzedaż alkoholu, który spożywany jest poza miejscem sprzedaży nie może porównywać się z podmiotem, który dokonuje sprzedaży alkoholu w celu jego konsumpcji w miejscu świadczonej działalności. Nie zachodzi bowiem tożsamość wszystkich cech relewantnych, a tym samym ich sytuacja może zostać ukształtowana przez prawo odmiennie. I tak właśnie uczynił ustawodawca w art. 12 ust. 4 ustawy, który upoważnił radę gminy do ograniczenia nocnej sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia jedynie poza miejscem sprzedaży (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 3 marca 2021 r., sygn. akt III SA/Go 15/21, CBOSA). Podkreślić także trzeba, że sprzedaż alkoholu w lokalach gastronomicznych i sprzedaż w punktach "na wynos" nie są tożsamym rodzajem działalności. Sprzedaż alkoholu w lokalach gastronomicznych oznacza, że jego spożycie odbywa się w miejscach do tego przeznaczonych, zorganizowanych, zapewniających większą kontrolę nad negatywnymi skutkami picia alkoholu. Wskazać także należy, że o równości wobec prawa, równym traktowaniu przez prawo, można mówić wówczas, gdy rzecz dotyczy podmiotów znajdujących się w jednakowej sytuacji faktycznej. Na tym bowiem polega równość wobec prawa, że osoby będące w takim samym położeniu będą jednakowo traktowane przez prawo. Wprowadzone ograniczenie skierowane jest do wszystkich przedsiębiorców prowadzących działalność gospodarczą w zakresie sprzedaży napojów alkoholowych z przeznaczeniem do spożycia poza miejscem sprzedaży na terenie Osiedla Stare Miasto. W spawie nie została zatem naruszona zasad równości wobec prawa.
Zgodzić należy się także z NSA, że bez znaczenia dla zgodności z prawem wprowadzonego zaskarżoną uchwałą zakazu pozostaje wzrost liczby sklepów uprawnionych do sprzedaży napojów alkoholowych. Zakaz sprzedaży alkoholu w godzinach nocnych dotyczy bowiem wszystkich punktów sprzedaży napojów alkoholowych, przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży, i może on być wprowadzany niezależnie od liczby uprawnionych punktów sprzedaży. Również możliwość zastosowania przez radę gminy innych narzędzi w celu zmniejszenia negatywnych skutków spożywania alkoholu, takich jak zwiększona liczba patroli Policji, ograniczenie liczby punktów sprzedaży alkoholu, nie pozbawia rady gminy uprawnienia do zastosowania środków przewidzianych w art. 12 ust. 4 ustawy o wychowaniu w trzeźwości.
Powyższe prowadzi do wniosku, że nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut sformułowany w pkt 1 skargi.
W ocenie Sądu nie zasługiwał na uwzględnienie zarzutu naruszenia art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. w zw. z art. 12 ust. 4 i ust. 7 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi - poprzez wprowadzenie ograniczenia sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży w godzinach 22.00 do 6.00 na terenie Osiedla Stare Miasto, podczas gdy "Gminny program profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych oraz przeciwdziałania narkomanii dla miasta Wrocławia na rok 2018", stanowiący załącznik do uchwały nr XLVIII/1128/17 Rady Miejskiej Wrocławia z dnia 23 listopada 2017 r. nie tylko nie przewiduje wprowadzenia regulacji dotyczących godzin sprzedaży napojów alkoholowych ale również nie zawiera nawet analizy wpływu ewentualnego wprowadzenia takiego ograniczenia na wypełnianie założeń programu profilaktyki, jako zaś jedyny sposób przyczyniania się do spadku spożycia wskazuje w pkt 3.2 na stronie 10 limitowanie liczby punktów sprzedaży, nie zaś limitowanie godzinowe sprzedaży (pkt 2 skargi).
Wskazać przede wszystkim należy, że wprowadzone zaskarżoną uchwałą ograniczenie wpisuje się w cele Gminnego programu profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych oraz przeciwdziałania narkomanii we Wrocławiu (dalej: Program). Program ten określa miejską strategię w zakresie profilaktyki oraz minimalizowania szkód społecznych i zdrowotnych wynikających z używania alkoholu i narkotyków. Zadania w zakresie przeciwdziałania alkoholizmowi – jak wskazano w Programie – są realizowane m.in. poprzez ograniczenie dostępności alkoholu. W Programie zwrócono przy tym uwagę na ukształtowanie się nowego wzoru spożywania alkoholu: "użytkownicy napojów alkoholowych podczas spotkań towarzyskich w Rynku lub jego okolicach dokonują zakupu alkoholu, który następnie jest spożywany w miejscach, w których jego spożywanie jest zabronione. Z uwagi na jego niską cenę, spożywane ilości alkoholu są dość znaczne, co często prowadzi do upijania się, którego konsekwencją są interwencje służb porządkowych (...)". Uzasadniając zaskarżoną uchwałę organ odniósł się właśnie do aspektu związanego z nowym, tzw. "przystankowym" modelem spożywania alkoholu w miejscach niedozwolonych. Podkreślił przy tym, że z uwagi na relatywnie niską cenę alkoholu sprzedawanego w sklepach w stosunku do tego sprzedawanego w lokalach gastronomicznych, ilość alkoholu spożywanego w tym modelu jest znaczna, co często prowadzi do upijania się. Celem zaskarżonej uchwały jest zatem realizowanie zadań określonych w Programie.
Uznając za niezasadne podniesione w skardze zarzuty i nie znajdując podstaw do stwierdzenia wadliwości zaskarżonej uchwały z urzędu, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.