III SA/Wr 332/22

III SA/Wr 332/22 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2022-11-16
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-03-30
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Anetta Makowska-Hrycyk /przewodniczący sprawozdawca/
Anna Kuczyńska-Szczytkowska
Kamila Paszowska-Wojnar
Symbol z opisem
6031 Uprawnienia do kierowania pojazdami
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
*Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 256
art. 156 par. 1 pkt 2, art. 158 par. 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędziowie Sędzia WSA Anetta Makowska – Hrycyk (sprawozdawca), Asesor WSA Kamila Paszowska – Wojnar, Anna Kuczyńska – Szczytkowska, Protokolant Referent Tomasz Gołębiowski, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 16 listopada 2022 r. sprawy ze skargi W. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu z dnia 5 maja 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę w całości.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi W.W. (dalej: strona, skarżący) jest Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. (dalej: SKO, organ odwoławczy) z [...] r. nr [...] odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji Starosty K. (dalej: Starosta) z dnia [...] r. nr [...] w sprawie cofnięcia skarżącemu uprawnień do kierowania pojazdami.
Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia oraz akt sprawy wynika, że Komendant Wojewódzki Policji we W. pismem z 22 lipca 2014 r. na podstawie art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b) Prawa o ruchu drogowym (p.r.d.) i art. 49 ust. 1 pkt 2 ustawy o kierujących pojazdami (u.k.p.) zwrócił się do Starosty z wnioskiem o sprawdzenie kwalifikacji skarżącego do kierowania pojazdami (kat. B+BE+C+CE) z powodu wielokrotnego naruszania przez skarżącego przepisów ruchu drogowego skutkujących otrzymaniem łącznie 29 punktów.
Decyzją z [...] r. nr [...] wydaną na podstawie art. 140 ust. 1 pkt 4 lit. a) w zw. z art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b) p.r.d. Starosta cofnął skarżącemu uprawnienia do kierowania pojazdami kategorii B,C,B+E, C+E nr [...] nr druku [...] wydanego w dniu [...] r. do czasu ustania przyczyn cofnięcia uprawnień i wezwał stronę do natychmiastowego zwrotu prawa jazdy nadając jednocześnie tej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności w oparciu o art. 108 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.). W uzasadnieniu wskazał, że względem skarżącego zostało wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie sprawdzenia kwalifikacji skarżącego do kierowania pojazdami wg kategorii B,C,BE,CE doręczone stronie w dniu 10 września 2014 r. Strona nie przystąpiła do egzaminu wyznaczonym terminie, tj. do dnia 29 listopada 2014 r., mimo odebrania w dniu 22 października 2014 r. Profilu Kandydata na Kierowcę.
Decyzja ta została doręczona stronie w dniu 19 grudnia 2014 r. Strona nie wniosła odwołania.
Pismem z 17 lutego 2021 r. skarżący reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika złożył wniosek – skierowany do Wojewody D. - o stwierdzenie nieważności ww. decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.; dalej: k.p.a.). W uzasadnieniu wniosku wskazał, że stan faktyczny nie jest sporny. W lipcu 2014 r. skarżący dopuścił się naruszeń przepisów ruchu drogowego, za które otrzymał ponad 24 punkty karne, jak również nie przystąpił do egzaminu kontrolnego sprawdzającego kwalifikacje w wyznaczonym terminie na podstawie art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. d) ustawy o kierujących pojazdami. Argumentował, że przepis art. 138 ust. 1 p.r.d. regulujący kwestię zatrzymania prawa jazdy przez starostę w przypadku przekroczenia przez kierowcę 24 punktów, został uchylony z dniem wejścia 19 stycznia 2013 r., wskutek wejścia w życie ustawy z 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami. Przez następne 28 miesięcy, tj. do dnia 17 maja 2015 r. przepisy nie przewidywały sankcji w postaci wydania przez starostę decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy kierowcy, który przekroczył 24 punkty. Od dnia 18 maja 2015 r. sankcja ta została przywrócona zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 5 ustawy zmieniającej. Powołując się na orzecznictwo sądowe dotyczące zatrzymania prawa jazdy oraz zasadę niedziałania prawa wstecz (art. 2 Konstytucji RP) argumentował, że do zdarzeń (naruszenia prawa o ruchu drogowym) skutkujących sankcją zatrzymania prawa jazdy doszło zanim przepis art. 7 ust. 1 pkt 5 ustawy zmieniającej wszedł w życie. Zdarzenia te miały miejsce pomiędzy 19 stycznia 2013 r. a 18 maja 2015 r., a w tym czasie przepisy prawa nie przewidywały sankcji w postaci zatrzymania prawa jazdy. Wskazał w konsekwencji, że decyzja Starosty z [...] r. została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego, tj. art. 7 ust. 1 pkt 5 ustawy zmieniającej, co winno skutkować stwierdzeniem jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Zaskarżoną decyzją SKO odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Starosty. W uzasadnieniu podkreśliło, że wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji dotyczy rozstrzygnięcia, które nie zostało podjęte w sprawie. Decyzja Starosty dotyczy bowiem cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami, a nie zatrzymania prawa jazdy i była wydana na podstawie art. 140 ust. 1 pkt 4 lit. a), a nie na podstawie art. 138 ust. 1 p.r.d. Decyzja ta nie mogła zatem naruszyć art. 7 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 20 marca 2015 r. o zmianie ustawy – Kodeks karny oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2015 r., poz. 541 e zm.; dalej: "ustawa zmieniająca"), bowiem nie stanowił on podstawy prawnej tej decyzji.
W skardze strona – reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika – wniosła o:
1) uchylenie zaskarżonej decyzji; ewentualnie
2) uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia z uwagi na rażące naruszenie przepisów prawa materialnego oraz przepisów prawa proceduralnego, w szczególności:
a) art. 6, art. 7, art. 10, art. 11, art. 73, at. 75, art. 77 ust. 1, art. 82 k.p.a. polegające na niewyjaśnieniu sprawy co do istoty, zaniechanie rozpatrzenia sprawy, które spowodowało wadliwe zastosowanie przepisów prawa materialnego przez organ i wadliwe rozstrzygniecie oraz istotne naruszenie prawa strony do czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym i uniemożliwiło jej wypowiedzenie się co do całości zebranego w sprawie materiału przed zakończeniem postępowania wyjaśniającego;
b) art. 107 § 1 w zw. z art. 104 § 4 k.p.a. polegające na nie odniesieniu się w uzasadnieniu decyzji do wszystkich faktów i dowodów zgromadzonych w trakcie postępowania prowadzonego przez organ pierwszej instancji,
3) zwrot kosztów postępowania sądowego.
W uzasadnieniu skargi strona powtórzyła argumentację zawartą w odwołaniu akcentując podstawę prawną wszczęcia postępowania stanowiącego następstwo ww. wniosku Komendanta Wojewódzkiego Policji w związku z otrzymaniem przez skarżącego w ciągu roku od dnia 31 sierpnia 2013 r. do dnia 19 lipca 2014 r. 29 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego.
W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), stosownie do której sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uchylenie zaskarżonej decyzji w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku nieuwzględnienia skargi sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części - art. 151 p.p.s.a.
Skarga podlegała oddaleniu.
Zaskarżona decyzja wydana została w postępowaniu wszczętym na skutek żądania stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Starosty z [...] r.
Decyzją tą Starosta na podstawie art. 140 ust. 1 pkt 4 lit. a) w zw. z art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b) p.r.d. Starosta cofnął skarżącemu uprawnienia do kierowania pojazdami kategorii B, C, B+E, C+E oraz wezwał do zwrotu prawa jazdy. Jak wynika z uzasadnienia tej decyzji przyczyną jej wydania było niepoddanie się przez skarżącego sprawdzeniu kwalifikacji do kierowania pojazdami.
Zdaniem skarżącego, decyzja o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami rażąco narusza prawo wskutek zastosowania sankcji zatrzymania prawa jazdy określonej w art. 138 ust. 1 p.r.d., która nie obowiązywała w czasie naruszenia przez stronę przepisów o ruchu drogowym, lecz dopiero z dniem 18 maja 2015 r. sankcja ta została przywrócona na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 5 ustawy zmieniającej. Ponadto sprawa nie została wyjaśniona co do istoty. Skarżący wskazał, że stan faktyczny w sprawie jest bezsporny, tj. w ciągu roku od dnia 31 sierpnia 2013 r. do 19 lipca 2014 r. skarżący zgromadził 29 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego, prawo jazdy zostało mu odebrane w dniu 10 września 2014 r., a do egzaminu kontrolnego sprawdzającego kwalifikacje skarżący nie przystąpił w wyznaczonym terminie na podstawie art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. d) ustawy o kierujących pojazdami, wskutek czego Starosta cofnął stronie uprawnienie do kierowania pojazdami.
Z kolei SKO wskazuje, że decyzja Starosty nie została wydana w warunkach nieważności. Nie dotyczy też zatrzymania prawa jazdy, lecz cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami na podstawie art. 140 ust. 1 pkt 4 lit. a) w zw. z art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b) p.r.d. oraz wezwania do zwrotu prawa jazdy do urzędu. Powodem cofnięcia uprawnień było niepoddanie się przez skarżącego sprawdzeniu kwalifikacji do kierowania pojazdami w wyznaczonym terminie – do dnia 29 listopada 2014 r. Przedmiotem tej decyzji nie było natomiast zatrzymanie prawa jazdy określone w art. 138 ust. 1 p.r.d., wobec tego decyzja ta nie mogła naruszyć ani art. 138 ust. 1 p.r.d., ani art. 7 ust. 1 pkt 5 ustawy zmieniającej jako dotyczących innej instytucji prawnej - zatrzymania prawa jazdy.
W pierwszej kolejności podkreślenia wymaga, że zaskarżona decyzja została wydana w ramach nadzwyczajnego trybu wzruszenia decyzji – stwierdzenia nieważności – stanowiącego wyjątek od ogólnej zasady stabilności decyzji ostatecznej. W sprawie właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji Starosty było SKO.
Zgodnie z treścią art. 156 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która:
1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości;
2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa;
3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną;
4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie;
5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały;
6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą;
7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.
Nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1 pkt 1, 3, 4 i 7, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne (art. 156 § 2 k.p.a.). W myśl art. 157 § 1 k.p.a. właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach wymienionych w art. 156 jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze - ten organ. Rozstrzygnięcie w sprawie nieważności decyzji następuje w drodze decyzji (art. 158 § 1 k.p.a.).
Instytucja stwierdzenia nieważności decyzji jest nadzwyczajnym środkiem weryfikacji decyzji administracyjnych i stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji ostatecznych, o której mowa w art. 16 k.p.a., służącej ochronie takich wartości, jak ochrona porządku prawnego, ochrona praw nabytych, pewność, stabilność i bezpieczeństwo obrotu prawnego. Z tego też powodu tryb ten może być stosowany tylko w sytuacji bezspornego ustalenia wystąpienia przesłanek określonych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a., które to przesłanki z racji ich wyczerpującego wyliczenia nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej stanowi formę nadzoru i podlega takim samym regułom procesowym, ja postępowanie zwykłe z tym, że odmienny jest przedmiot obu postępowań. W postępowaniu zwykłym organ zmierza do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i rozstrzyga sprawę merytorycznie, natomiast w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji przedmiotem działania organu jest ustalenie, czy decyzja wydana została z kwalifikowanymi wadami, wymienionymi enumeratywnie w art. 156 § 1 k.p.a., których wystąpienie uzasadnia stwierdzenie jej nieważności. Tym samym w toku tego postępowania nie dokonuje się, jak w postępowaniu zwykłym, oceny przysługujących stronie praw, czy ciążących na niej zobowiązań, a jedynie ocenia się legalność decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym. Nie jest także dopuszczalne, by organ rozstrzygający w tym przedmiocie dokonywał nowych, bądź dodatkowych ustaleń faktycznych, jak również nie jest uprawniony do kwestionowania stanu faktycznego sprawy zakończonej decyzją ostateczną, poddaną weryfikacji organu nadzoru. Zatem istotą tego postępowania jest ocena, czy weryfikowana decyzja jest zgodna z prawem obowiązującym w dacie jej wydania i czy nie zawiera wad powodujących jej nieważność. Ocena te jest dokonywana przez pryzmat akt postępowania zwykłego, jednakże ewentualne wady prowadzące do stwierdzenia nieważności decyzji muszą tkwić w samej decyzji. Nadzwyczajny charakter postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej sprawia, że instytucja ta może mieć zastosowanie w ściśle określonych przypadkach, które enumeratywnie zostały wymienione w art. 156 § 1 kpa, przy czym, w wypadku wątpliwości, przesłanki wymienione w tym przepisie należy interpretować ścieśniająco, a nie rozszerzająco. Wśród wad kwalifikowanych stanowiących przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji art. 156 § 1 pkt 2 Kpa wymienia rażące naruszenie prawa. O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu tego przepisu decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną, a więc chodzi o sytuację, gdy istnienie tej sprzeczności da się ustalić poprzez proste ich zestawienie. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Natomiast skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. O tym, czy miało miejsce rażące naruszenie prawa, skutkujące koniecznością wyeliminowania decyzji ostatecznej z obrotu prawnego, decyduje więc przede wszystkim oczywistość naruszenia prawa, prowadząca do nadania prawa lub odmowy jego przyznania wbrew przesłankom przepisu. (wyroki NSA: z dnia 10 listopada 2016 r. o sygn. akt I OSK 2022/15, z dnia I OSK 689/15 - dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl; dalej: CBOSA).
Postępowanie w sprawie nieważności decyzji jest samodzielnym postępowaniem, odrębnym od postępowania, w którym wydano weryfikowaną decyzję. Celem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest ustalenie, czy decyzja jest obarczona jedną z wad wskazanych w art. 156 § 1. Organ orzekający o nieważności nie może zatem rozpatrywać sprawy co do jej istoty (wyroki NSA z dnia: 28 grudnia 2000 r. o II SA/Gd 542/99, z dnia 5 sierpnia 2014 r. o sygn. akt I OSK 11/13, CBOSA)
W sprawie poza sporem jest, że skarżący brał udział w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją z [...] r., której stwierdzenia nieważności obecnie się domaga. W dniu 19 grudnia 2014 r. decyzję tę doręczono skarżącemu i mógł on skorzystać z możliwości jej zaskarżenia w postępowaniu zwykłym. Z możliwości tej nie skorzystał.
Bezsporne jest również, że skarżący nie poddał się sprawdzeniu kwalifikacji do kierowania pojazdami. Okoliczność tę skarżący konsekwentnie przyznaje, wobec czego Sąd odstąpił od szczegółowej jej weryfikacji.
Nie ma też wątpliwości, że skarżący otrzymał 29 punktów z tytułu naruszenia przepisów o ruchu drogowym, co stanowiło powód wystąpienia przez Wojewódzkiego Komendanta Policji do Starosty z wnioskiem o sprawdzenie kwalifikacji skarżącego do prowadzenia pojazdów.
Skarżący podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji Starosty - art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. - upatruje natomiast w rażącym naruszeniu art. 7 ust. 1 pkt 5) ustawy zmieniającej. W świetle tego przepisu do dnia wskazanego w komunikacie, który minister właściwy do spraw informatyzacji ogłasza w swoim dzienniku urzędowym oraz na stronie podmiotowej Biuletynu Informacji Publicznej, określającego termin wdrożenia rozwiązań technicznych umożliwiających wprowadzenie, przekazywanie, gromadzenie i udostępnianie z centralnej ewidencji kierowców danych o naruszeniach, o których mowa rozdziale 15 ustawy o kierujących pojazdami starosta wydaje decyzję administracyjną o zatrzymaniu prawa jazdy lub pozwolenia na kierowanie tramwajem w przypadku przekroczenia liczby 24 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego otrzymanych na podstawie art. 130 ust. 1 p.r.d.
Trzeba podkreślić, że przedmiotem decyzji Starosty, której stwierdzenia nieważności domaga się skarżący, jest cofnięcie uprawnień do kierowania pojazdami, a nie zatrzymanie prawa jazdy.
Słusznie podnosi SKO, że te instytucje prawne są różne.
Decyzja Starosty została wydana, i tu zastrzeżeń nie ma sam skarżący reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, na podstawie art. 140 ust. 1 pkt 4 lit. a) w związku z art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b) p.r.d. Zgodnie z art. 140 ust. 1 pkt 4 lit. a) p.r.d. Decyzję o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdem silnikowym wydaje starosta w razie niepoddania się sprawdzeniu kwalifikacji w trybie określonym w art. 114 ust. 1 pkt 1. Zgodnie zaś z art. 114 ust. 1 pkt 4 lit. b) p.r.d. kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji podlega osoba posiadająca uprawnienie do kierowania pojazdem, skierowana decyzją starosty na wniosek komendanta wojewódzkiego Policji, w razie przekroczenia 24 punktów otrzymanych na podstawie art. 130 ust. 1 p.r.d. Policja prowadzi ewidencję kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego. Określonemu naruszeniu przypisuje się odpowiednią liczbę punktów w skali od 0 do 10 i wpisuje się do tej ewidencji (art. 130 ust. 1 p.r.d.).
Akta sprawy potwierdzają, że Komendant Wojewódzki Policji wniosek do Starosty złożył na podstawie art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b p.r.d. opisując pięć przypadków naruszenia przepisów ruchu drogowego (niestosowanie się do znaku oraz przekroczenia dozwolonej prędkości) w okresie od 31 sierpnia 2013 r. do 19 lipca 2014 r., które skutkowały otrzymaniem przez stronę 29 punktów wpisanych do ewidencji. Okoliczność ta, jak również skierowanie strony na sprawdzenie kwalifikacji oraz okoliczność niepoddania się temu sprawdzeniu są bezsporne i sama strona je przyznaje. Skutkiem niepoddania się sprawdzeniu kwalifikacji było cofnięcie uprawnień, co wynika z decyzji z [...] r. Przedmiotem tej decyzji niewątpliwie nie jest zatem zatrzymanie prawa jazdy – wbrew argumentacji skargi, nie mającej również potwierdzenia w aktach sprawy.
Ugruntowana jest w orzecznictwie ocena prawna, że decyzja o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami ma charakter związany, co oznacza, że fakt niepoddania się sprawdzeniu kwalifikacji zobowiązuje starostę do wydania decyzji o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami. Taka sytuacja miała miejsce w sprawie.
W tym stanie rzeczy, decyzja Starosty nie może naruszać przepisów o zatrzymaniu prawa jazdy, tym bardziej naruszać ich rażąco, skoro nie zawiera rozstrzygnięcia w takim przedmiocie. Nie zaistniały zatem przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji Starosty określone w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a, co zarzuca skarżący.
Zwrócić przy tym uwagę należy, że rdzeń znaczenia pojęcia "decyzja wydana bez podstawy prawnej" jest jednoznaczny i wskazuje, że chodzi o sytuację, w której albo nie ma przepisu prawnego, który umocowuje administrację publiczną do działania, albo też przepis jest, ale nie spełnia wymagań podstawy prawnej działania organów tej administracji, polegającego na wydawaniu decyzji administracyjnych i postanowień, rozumianych jako indywidualne akty administracyjne zewnętrzne. Odnosi się to do sytuacji, gdy decyzja nie odpowiada żadnemu normatywnemu wzorcowi decyzji i można to stwierdzić przez analizę jej samej oraz obowiązujących przepisów prawa, bez odwoływania się do sfery faktu (wyrok NSA z dnia o sygn. akt II OSK 87/21, CBOSA).
Trzeba też wyjaśnić, że zarówno w orzecznictwie, jak i piśmiennictwie przyjmuje się, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu tego przepisu decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja (wyrok NSA z 9 sierpnia 2016 r. o sygn. akt II OSK 2928/14, CBOSA). Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – skutki gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa (wyrok NSA z 15 lipca 2021 r., III OSK 1310/21, CBOSA). Przy rażącym naruszeniu prawa nie chodzi o każde wadliwie zastosowanie prawa, ale o jego naruszenie w stopniu najwyższym z możliwych, którego ciężar gatunkowy jest tak szczególnie duży, że wyklucza możliwość dalszego funkcjonowania decyzji w porządku prawnym. Wady z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. to przede wszystkim wady o charakterze materialnoprawnym. Wadliwości dotyczące ustalenia stanu faktycznego i oceny materiału dowodowego z reguły mogą być usuwane jedynie w drodze kontroli instancyjnej, a nie w trybie nadzwyczajnym w ramach przesłanki określonej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Naruszenie przepisów postępowania lub prawa materialnego, nawet mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa (wyrok NSA z 15 lipca 2021 r., III OSK 1310/21, CBOSA).
Mając na uwadze takie rozumienie wad kwalifikowanych decyzji ujętych w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., słusznie więc przyjęło SKO, że decyzja Starosty – wbrew twierdzeniu skarżącego - nie narusza prawa w sposób rażący, jak również, że decyzja ta nie została wydana bez podstawy prawnej.
Sąd nie dopatrzył się, podobnie jak SKO, by decyzja Starosty obarczona była którąś z pozostałych wad nieważności z art. 156 k.p.a. Decyzja ta została wydana przez właściwy organ, sprawa nie została poprzednio rozstrzygnięta inną decyzja ostateczną; decyzja została skierowana do osoby będącej stroną w sprawie; nie wywołała czynu zagrożonego karą; nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa.
Sąd dostrzega, że przedmiotową decyzją Starosta wezwał stronę do zwrotu prawa jazdy i nie wskazał podstawy prawnej tego wezwania. Nie mniej nie oznacza to, że decyzja w tym zakresie narusza prawo, skoro z art. 12 ust. 1 pkt 3) ustawy z 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz.U. z 2014 r., poz. 600 ze zm.) wynika, że prawo jazdy nie może być wydane osobie, w stosunku do której wydano decyzję o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdami lub zatrzymaniu prawa jazdy - w okresie i zakresie obowiązywania tej decyzji. Ponadto zgodnie z § 13 pkt 1 lit. a) rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 11 września 2012 r. w sprawie wydawania dokumentów stwierdzających uprawnienia do kierowania pojazdami (Dz.U. z 2012 r., poz. 1005 z zm.) prawo jazdy lub pozwolenie, w którego zakresie został ustanowiony zakaz przechowuje się w teczce akt ewidencyjnych kierowców, jeżeli wydane zostało przez polski organ - po wprowadzeniu do systemu teleinformatycznego danych o zakazie. Przez zakaz należy rozumieć także decyzję o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdem (§ 2 pkt 4 ww. rozporządzenia).
Niezasadne są zarzuty skargi dotyczące naruszenia prawa procesowego. Ponownego podkreślenia wymaga, że sprawa dotyczy postępowania nadzwyczajnego, a organ orzekający w tym trybie nie może prowadzić postępowania dowodowego w takim zakresie, w jakim ma to miejsce w postępowaniu zwykłym. Celem tego postępowania jest bowiem ustalenie, czy dana decyzja dotknięta jest jedną z wad enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.
Wbrew zarzutom skargi, zaskarżona decyzja została wydana z poszanowaniem zasady praworządności (art. 6 k.p.a.) oraz zasady czynnego udziału w postępowaniu (art. 10 k.p.a.), czego dowodzą akta sprawy. Ze względu na kasacyjny charakter postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, w którym nie prowadzi się postępowania dowodowego, lecz ocenia legalność decyzji pod katem kwalifikowanych wad – zarzuty dotyczące naruszenia zasad postępowania dowodowego i ustalenia stanu faktycznego (art. 75, art. 77, art. 81 k.p.a.) nie mogą być uwzględnione. Uzasadnienie naruszenia tych przepisów prowadzi do wniosku, że odnoszą się one do decyzji Starosty. Nie są one jednak skuteczne w przypadku postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, które wyłącza możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, której dotyczy weryfikowane rozstrzygnięcie. Organ nadzoru nie prowadzi postępowania mającego zastąpić działanie organu, którego decyzja jest badana. Zatem zakres tego postępowania jest ograniczony do badania przesłanek nieważności, a więc do weryfikacji samej decyzji z wyłączeniem możliwości rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, której ta decyzja dotyczy (wyroki NSA z dnia 5 sierpnia 2014 r., sygn. akt I OSK 11/13, z dnia 16 stycznia 2014 r., sygn. akt II GSK 1617/12, z dnia 25 kwietnia 2013 r. sygn. akt I OSK 1822/11CBOSA).
Nie ma uzasadnienia także zarzut naruszenia art. 73 k.p.a. dotyczący udostępnienia akt stronie, jak również – zarzut naruszenia art. 107 § 1 w zw. z art. 104 § 4 k.p.a. polegający na nie odniesieniu się w uzasadnieniu decyzji do wszystkich faktów i dowodów zgormadzonych w toku postępowania przez organ I instancji. Akta sprawy przekonują, że strona miała zagwarantowane, zapewnione prawo wglądu w akta (co wynika np. z zawiadomienia z 29 marca 2021 r.). Skarżący – reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika - nie wyjaśnił jakie dowody, w jego ocenie, nie zostały przeprowadzone i o jakie fakty i dowody chodzi oraz jaki jest ich wpływ na wynik postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, w sytuacji gdy skarżący nie skorzystał z instancyjnego rozpatrzenia sprawy. Niewątpliwie zaskarżona decyzja orzeka co do istoty sprawy, tj. w przedmiocie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty. Zaskarżona decyzja spełnia wymogi opisane w art. 107 § 1 k.p.a., jak również rozstrzyga sprawę zainicjowaną wnioskiem strony w sposób odpowiadający normie art. 158 § 1 k.p.a. Jeśli zaś zamiarem strony było odniesienie tych zarzutów do decyzji Starosty, to – jak Sąd już wcześniej wyjaśnił – decyzja o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami jest decyzją związaną, natomiast tryb nadzwyczajny zainicjowany przez skarżącego wyklucza rozpoznanie sprawy co do istoty.
Z tych względów Sąd oddalił skargę w całości na podstawie art. 151 p.p.s.a.