III SA/WR 385/24

III SA/Wr 385/24 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2025-03-06
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-10-08
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Anetta Chołuj
Anna Kuczyńska-Szczytkowska
Magdalena Jankowska-Szostak /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne
Finanse publiczne
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
*Stwierdzono bezskuteczność aktu wydanego na podstawie przepisów szczególnych
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 754
art. 29 ust. 1 i 2 art. 34 ust. 2
Ustawa z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych
Dz.U. 2023 poz 651
par. 71 ust. 1 par. 73 ust. 1 pkt 1-2
Rozporządzenie Ministra Edukacji i Nauki z dnia 30 marca 2023 roku w sprawie niektórych publicznych placówek systemu oświaty
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Jankowska-Szostak (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Anetta Chołuj, Asesor WSA Anna Kuczyńska-Szczytkowska, , Protokolant Specjalista Paulina Białkowska po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 6 marca 2025 r. sprawy ze skargi C. Sp. z o.o. w P. na czynność Zarządu Powiatu Kłodzkiego w przedmiocie odmowy przyznania i wypłaty dotacji oświatowej za sierpień 2024 r. I. stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności; II. zasądza od Powiatu Kłodzkiego na rzecz strony skarżącej kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Pismem z 10 września 2024 r. C. Sp. z o.o. z siedzibą w P. (dalej jako: skarżąca, strona skarżąca, Spółka) wniosła skargę na czynność Zarządu Powiatu Kłodzkiego (dalej jako: organ, organ dotujący) polegającą na odmowie przyznania i wypłaty dotacji za miesiąc sierpień 2024 r. na rzecz D. (dalej jako: D., dom wczasów dziecięcych), którego organem prowadzącym jest Spółka.
Jak wynika z akt pismem z dnia 26 sierpnia 2024 r. organ poinformował Spółkę, że odmawia jej prawa do wypłaty dotacji na wychowanków domów wczasów dziecięcych za miesiąc sierpień 2024 r. w kwocie 188.113,63 zł. W uzasadnieniu stanowiska organ wskazał, że w czasie ferii dzieci nie spełniają obowiązku szkolnego oraz nie pobierają nauki, nie jest realizowana obowiązkowa podstawa programowa. Okres ferii letnich i zimowy to czas odpoczynku, a przekazywanie ocen dyrektorowi i rodzicom za ten okres jest niezasadne.
W skardze Spółka zarzuciła naruszenie:
- art. 29 ust. 1 i 2 w zw. z art. 34 ust. 2 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (t. j. Dz.U. z 2024 r., poz. 754, dalej jako: u.f.z.o.) poprzez ich błędne zastosowanie i nieprzyznanie oraz niewypłacenie na rzecz skarżącej dotacji za sierpień 2024 r., podczas gdy dotacja ta winna być przyznana i wypłacona,
- § 71 ust. 1 rozporządzenia Ministra Edukacji i Nauki z dnia 30 marca 2023 r. w sprawie niektórych publicznych placówek systemu oświaty (Dz. U. poz. 651, dalej jako: rozporządzenie) poprzez jego błędną wykładnię, która polega na przyjęciu, że podstawowym celem funkcjonowania domów wczasów dziecięcych, jako placówek jest organizowanie i prowadzenie kształcenia dzieci i młodzieży lub uzupełnianie tego kształcenia w istocie wyłącznie w formach szkolnych oraz w czasie trwania zajęć w roku szkolnym,
- § 76 ust. 1 rozporządzenia poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że wychowanek D. w związku z tym przepisem musi w czasie pobytu w placówce uczestniczyć w zajęciach szkolnych, gdy tymczasem chodzi tu jedynie o instrumentalną gwarancję realizacji obowiązku szkolnego lub obowiązku nauki w czasie zajęć w roku szkolnym, a skutkiem tego było niewłaściwe zastosowanie tego przepisu do kwestii wykraczających poza hipotezę normy prawnej,
- § 77 rozporządzenia poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że choć D. prowadzi działalność przez cały rok szkolny i w jego organizacji pracy nie przewiduje się ferii szkolnych, to organizowanie i prowadzenie kształcenia lub jego wspieranie i uzupełnianie "poza okresem faktycznych zajęć szkolnych" - co odpowiada celom i zadaniom wyznaczonym przez § 71 rozporządzenia - nie mieści się w zakresie objętym dotowaniem na podstawie u.f.z.o.,
- naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na ustalenie dotacji, a mianowicie art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie t. j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572, dalej jako k.p.a.) poprzez nieprzyczynienie się organu do starannego i zgodnego z przepisami prawa przeprowadzenia postępowania w przedmiocie przyznania dotacji za sierpień 2024 r., podważenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa i naruszenie słusznego interesu skarżącej, bez uzasadnionej ku temu podstawy faktycznej oraz prawnej.
W związku z wyżej postawionymi zarzutami Spółka wniosła o stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności względem skarżącej w zakresie odmowy przyznania i wypłaty dotacji za sierpień 2024 r. oraz o uznanie uprawnienia skarżącej do wypłaty nieprzyznanej dotacji wraz z odsetkami za opóźnienie, liczonymi zgodnie z art. 48 ust. 1 u.f.z.o. tj. do wypłaty dotacji w prawidłowej wysokości, a także wniosła o zasądzenie zwrotu kosztów niezbędnych do celowego dochodzenia swych praw.
Ponadto skarżąca wniosła o dopuszczenie dowodu z dokumentów w postaci informacji o planowanej liczbie wychowanków w sierpniu 2024 r. oraz informacji o faktycznej liczbie wychowanków w sierpniu 2024 r. - na okoliczność ustalenia wysokości należnej skarżącej dotacji za sierpień 2024 r., którą organ powinien przyznać i wypłacić oraz dzienników zajęć wychowawczych na okoliczność prowadzenia kształcenia w miesiącu sierpniu, czego organ dotujący nie zbadał i nie wziął pod uwagę w związku z § 77 rozporządzenia, który stanowi, iż domy wczasów dziecięcych są placówkami nieferyjnymi, działają przez cały rok szkolny i nie ma w nich przewidzianych przerw w ich działalności.
W uzasadnieniu skargi Spółka wskazała, że działalność D. nie jest w żaden sposób ograniczona w czasie oraz wyjaśniła, że przez pobieranie nauki należy rozumieć uczenie się, kształcenie, edukowanie i szkolenie, a przez kształcenie należy rozumieć całą działalność składającą się na proces zdobywania przez jednostkę umiejętności, wiedzy oraz rozumienia otaczającego świata. Kształcenie w ocenie skarżącej obejmuje proces nauczania jak i uczenia się. Strona skarżąca zwróciła uwagę na szerokie rozumienie pojęcia kształcenia ustawicznego czyli uczenia się przez całe życie. W dalszej części uzasadnienia skarżąca powołała się na § 77 rozporządzenia, w którym wskazano, że D. prowadzi działalność przez cały rok kalendarzowy i w jego organizacji nie przewiduje się ferii szkolnych oraz wyjaśniła, że ze statutu D. wynika, iż funkcjonuje przez cały rok, bez przerw feryjnych, i nie mają do niego zastosowania przepisy rozporządzenia w sprawie organizacji roku szkolnego, tj. przerw w nauce określanych jako ferie zimowe i letnie, ponieważ D. jest placówką całoroczną, nieferyjną - rok szkolny trwa od 1 września do 31 sierpnia roku następnego. W ocenie skarżącej rozporządzenie w sprawie organizacji roku szkolnego nie ma zastosowania do działalność D., gdyż ma zastosowanie do placówek feryjnych, tj. do takich w których są przewidziane ferie szkolne. W organizacji D. nie przewidziano jednak ferii zimowych i letnich. Skarżąca zauważyła również, że w przepisach nie ma zapisów o niedopuszczalności kształcenia równoległego w czasie ferii szkolnych. Nieuprawnione jest zatem ograniczanie pojęcie "kształcenia" wyłącznie do działań podejmowanych w roku szkolnym, w związku z nauką szkolną. Taki pogląd w ocenie skarżącej narusza godność jednostek uczących się ponieważ sugeruje, że dzieci i młodzież bez szkoły nie są w stanie pozyskiwać wiedzy i doświadczenia. Spółka podniosła, że prowadziła zajęcia lekcyjne w sierpniu 2024 r., na dowód czego załączyła dzienniki zajęć lekcyjnych i opiekuńczych grup, które przebywały w sierpniu 2024 r. w D., i które to grupy były wychowankami wykazanymi w Systemie Informacji Oświatowej (SIO) oraz w Informacji o faktycznej liczbie wychowanków za sierpień 2024 r. Skarżąca powołała się również na dwa orzeczenia sądów administracyjnych: postanowienia NSA z dnia 22 września 2023 r., w sprawie o sygn. akt I GSK 999/23, oraz wyroku WSA w Krakowie z dnia 20 października 2023 r. w sprawie o sygn. akt I SA/Kr 793/23. NSA w ww. postanowieniu stwierdził, że wychowankowie przebywający w D. podczas wakacji i ferii spełniają definicję wychowanka D. WSA w Krakowie w ww. sprawie uwzględnił skargę na odmowę przyznania dotacji stwierdzając, że placówka nie podlega żadnym ograniczeniom i może działać podczas ferii zimowych i wakacji oraz przerw świątecznych. Skarżąca zauważyła ponadto, że biorąc pod uwagę zasadę racjonalnego ustawodawcy trzeba stwierdzić, iż gdyby domy wczasów dziecięcych nie mogły spełniać swoich celów edukacyjnych w okresie ferii lub wakacji, to ustawodawca przewidziałby w u.f.z.o. mechanizm ustalania dla tych jednostek dotacji za ten okres, jak czyni to w odniesieniu do innych jednostek lub jak miało to miejsce w odniesieniu do D. w okresie obowiązywania rozporządzenia w sprawie czasowego ograniczenia funkcjonowania jednostek systemu oświaty.
Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Uzasadniając swoje stanowisko organ dotujący wskazał, że zaskarżona czynność odmowy przyznania i wypłaty dotacji za sierpień 2024 r. została dokonana na podstawie obowiązujących przepisów, tj.: art. 29 ust. 1 i 2 u.f.z.o., rozporządzenia, art. 2 pkt 8, art. 36 ust. od 8 do 12, art. 14 ust. 3 pkt 7 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (t. j. Dz.U. 2024, poz. 737, dalej jako: "u.p.o."), § 3 ust. 1 pkt 1 Rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 11 sierpnia 2017 r. w sprawie organizacji roku szkolnego (t. j. Dz.U 2023 r. poz. 1211, dalej jako rozporządzenie w sprawie organizacji roku szkolnego), uchwały Nr XIII/130/2019 Rady Powiatu Kłodzkiego z dnia 30 grudnia 2019 r. w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji dla szkół i placówek niepublicznych prowadzonych na terenie powiatu kłodzkiego oraz trybu przeprowadzania kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystania.
Organ wyjaśnił, że domy wczasów dziecięcych, zgodnie z art. 2 pkt 8 u.p.o. należą do kategorii placówek zapewniających opiekę i wychowanie uczniom w okresie pobierania nauki poza miejscem stałego zamieszkania. Zgodnie z rozporządzeniem integralnym elementem pobytu wychowanka w domu wczasów dziecięcych jest realizacja przez niego obowiązku szkolnego lub obowiązku nauki poprzez uczęszczanie do szkoły funkcjonującej w domu wczasów dziecięcych lub do szkoły poza domem wczasów dziecięcych (§ 76 ust. 1), z jednoczesnym wspieraniem jego fizycznego i psychicznego rozwoju oraz wzmocnieniem ogólnej kondycji psychofizycznej i kształtowaniem zachowań prozdrowotnych z wykorzystaniem lokalnych warunków klimatycznych (§ 71 ust. 1). Organ powołał się również na § 68 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 11 sierpnia 2017 r. w sprawie publicznych placówek oświatowo-wychowawczych, młodzieżowych ośrodków wychowawczych, młodzieżowych ośrodków socjoterapii, specjalnych ośrodków szkolno-wychowawczych, specjalnych ośrodków wychowawczych, ośrodków rewalidacyjno-wychowawczych oraz placówek zapewniających opiekę i wychowanie uczniom w okresie pobierania nauki poza miejscem stałego zamieszkania (Dz. U. poz. 1606 ze zm., dalej jako: rozporządzenie z 2017 r.) wskazując, że wychowankami domu wczasów dziecięcych są dzieci i młodzież przebywające w domu wczasów dziecięcych w celu, o którym mowa w § 73 ust. 1, i niekorzystające z pobytu w domu wczasów dziecięcych w ramach: wypoczynku, o którym mowa w art. 92a-92t ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t. j. Dz. U. z 2024 r. poz. 750 ze zm., dalej jako: u.s.o.) oraz krajoznawstwa i turystyki, organizowanych przez publiczne i niepubliczne szkoły i placówki, do których uczęszczają, inne niż dom wczasów dziecięcych, w którym przebywają.
Organ podkreślił, że celem wprowadzanych przez ustawodawcę zmian w dotychczas obowiązującym rozporządzeniu z 2017 r., nie było utrzymanie podwójnego finansowania wakacyjnych pobytów ze środków rodziców i jednocześnie ze środków budżetowych. Dalej organ wyjaśnił, że podczas rozmów z pracownikami Ministerstwa w trakcie procedowania zmian w przepisach otrzymał informacje, iż projektowane zapisy nie pozwolą dotować takich jednostek w okresie wakacyjnym ze względu na zapisy w § 68 i 71 rozporządzenia z 2017 r. Przepisy rozporządzenia z 2017 r., będące istotne dla niniejszej sprawy, zostały powtórzone w obecnie obowiązującym rozporządzeniu z dnia 30 marca 2023 r. w sprawie niektórych publicznych placówek systemu oświaty. Organ dalej powołał się na treść art. 36 ust. 8-12 oraz art. 109 ust. 1 u.p.o., a także wskazał, że czas organizacji zajęć dydaktyczno-wychowawczych wyznacza rozporządzenie w sprawie organizacji roku szkolnego, a zakres tych zajęć wyznaczają ramowe plany nauczania. Ściśle określono, kiedy są realizowane te zajęcia, będące realizacją obowiązku nauki. Okresy wyłączone z zajęć dydaktyczno-wychowawczych są w ocenie organu okresami wypoczynku. Zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia w sprawie organizacji roku szkolnego ferie letnie rozpoczynają się w dniu następującym po dniu zakończenia rocznych zajęć dydaktyczno-wychowawczych (w 2024 r. od 22 czerwca) i kończą się z dniem 31 sierpnia. Na mocy przepisów art. 14 ust. 3 pkt 7 u.p.o. szkoły niepubliczne zobowiązane są stosować organizację roku szkolnego ustaloną dla szkół publicznych. Jeżeli integralnym warunkiem określenia "wychowanek domu wczasów dziecięcych" jest realizacja przez tego wychowanka obowiązku szkolnego lub obowiązku nauki poprzez uczęszczanie do szkoły funkcjonującej w domu wczasów dziecięcych lub do szkoły poza domem wczasów dziecięcych, to niemożliwe jest, aby ten warunek spełniać podczas ferii letnich, zimowych i przerw świątecznych, ponieważ w tym czasie szkoły nie funkcjonują. Natomiast zgodnie z art. 29 ust. 1 i 2 u.f.z.o. dotacja przysługuje na wychowanka domu wczasów dziecięcych w okresie pobierania nauki poza miejscem stałego zamieszkania. Przepis ten uniemożliwia organom dotującym wypłatę dotacji na dzieci i młodzież przebywające w domach wczasów dziecięcych w okresie, gdy uczestnicy nie spełniają warunków bycia wychowankiem domu wczasów dziecięcych wskazanego w § 76 ust. 1 rozporządzenia. W rozumieniu przepisów oświatowych pobieranie nauki oznacza realizację obowiązkowych zajęć dydaktyczno-wychowawczych, wynika z tego, że okres wypoczynku, gdy szkoły są zamknięte, uniemożliwia pobieranie nauki. Organ wyjaśnił, że realizacja obowiązku szkolnego i obowiązku nauki nie może odbywać się w okresie ferii letnich ani też zimowych oraz przerw świątecznych, bowiem są to okresy, w których zgodnie z przepisami prawa nie odbywają się żadne zajęcia dydaktyczno-wychowawcze. Jest to okres przeznaczony na wypoczynek. Zgodnie z brzmieniem art. 92a ust 1 u.s.o. przez wypoczynek należy rozumieć wypoczynek organizowany dla dzieci i młodzieży w celach rekreacyjnych lub regeneracji sił fizycznych i psychicznych, połączony ze szkoleniem lub pogłębieniem wiedzy, rozwijaniem zainteresowań, uzdolnień lub kompetencji społecznych dzieci i młodzieży, trwający nieprzerwanie co najmniej 2 dni, w czasie ferii letnich i zimowych oraz wiosennej i zimowej przerwy świątecznej, w kraju lub za granicą, w szczególności w formie kolonii, półkolonii, zimowiska, obozu i biwaku. Organ wskazał, że w roku szkolnym 2023/2024 okres ferii letnich trwał od 22 czerwca do 31 sierpnia 2024 r., zatem w przekazanym przez stronę skarżącą do organu dotującego dokumencie "Informacja o faktycznej liczbie wychowanków w danym miesiącu w domu wczasów dziecięcych" za sierpień 2024 r. wykazane grupy przebywające w tej placówce w okresie ferii letnich nie spełniły warunków do naliczenia dotacji. Organ zamieścił również wyjaśnienia dotyczące wskazanych przez stronę wyroków. Wskazał, że w orzeczeniu z dnia 22 września 2023 r., sygn. akt I GSK 999/23, NSA błędnie odniósł się do § 70 rozporządzenia z 2017 r. Organ wskazał, że w § 68 ust. 1 rozporządzenia z 2017 r. wykluczono wprost z dotacji czas wypoczynku, a przepis ten powtórzono w obecnie obowiązującym rozporządzeniu. Dalej organ wskazał na różnice pomiędzy pojęciem wychowanka D., a pojęciem uczestnika wypoczynku. Kryterium różnicującym w ocenie organu jest spełnianie obowiązku szkolnego lub obowiązku nauki poprzez uczęszczanie do szkoły. Ponadto organ zauważył, że art. 92c ust. 2 u.s.o. narzuca na wszystkich organizatorów spełnienie warunków, dlatego nie finansuje się z dotacji oświatowej pobytów wycieczkowych, wakacyjnych czy świątecznych, ponieważ pobyty te są realizowane tak samo przez D., jak i przez innych organizatorów. Gdyby było inaczej, ze środków publicznych państwo finansowałoby pozostałych organizatorów wypoczynku. Pozostali organizatorzy w ocenie organu są jednak finansowani tylko z opłat rodziców przy realizacji tych samych założeń i spełnieniu warunków art. 92c ust. 2 u.s.o. co domy wczasów dziecięcych. Natomiast D. zostały wprowadzone do systemu oświaty jako jednostki wspierające dzieci podczas pobierania nauki poza miejscem stałego zamieszkania tych dzieci. Organ nie uznaje zatem argumentów strony skarżącej, że D. realizując zajęcia i szeroko rozumiane kształcenie, spełnia warunki wskazane w przepisach i na tej podstawie dotacja za okres obowiązkowej przerwy w nauce jest należna. Organ przychylił się przy tym do stanowiska zamieszczonego w wyrokach WSA we Wrocławiu w sprawach o sygn. akt: III SA/Wr 774/22, III SA/Wr 799/22, III SA/Wr 870/22.
Pismem z dnia 12 grudnia 2024 r. skarżący uzupełnił argumentację wskazując na dwa wyroki NSA z dnia 6 listopada 2024 r. w sprawie o sygn. akt I GSK 1049/24 oraz z dnia 17 października 2024 r. w sprawie o sygn. akt I GSK 1034/24. Podczas rozprawy skarżący złożył dowód: metryczkę subwencji oświatowej za 2024 r., który na podstawie art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej jako p.p.s.a.) został przez Sąd dopuszczony.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl natomiast art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśl art. 146 § 1 i 2 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4-4b, uchyla ten akt, interpretację, opinię zabezpieczającą, opinię, o której mowa w art. 119zzl § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, lub odmowę wydania tych opinii, opinię w sprawie opodatkowania wyrównawczego, opinię zabezpieczającą w sprawie opodatkowania wyrównawczego i odmowę wydania opinii zabezpieczającej w sprawie opodatkowania wyrównawczego albo stwierdza bezskuteczność czynności. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 stosuje się odpowiednio. W sprawach skarg na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, sąd może w wyroku uznać uprawnienie lub obowiązek wynikające z przepisów prawa.
Sąd, poddając kontroli zaskarżoną czynność organu stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie.
W pierwszej kolejności Sąd wyjaśnia, że wypłata dotacji nie jest wyłącznie czynnością techniczną przekazania fizycznego środków finansowych, a finalnym rezultatem ustalenia wysokości dotacji dla konkretnego podmiotu dokonanego na podstawie konkretnych regulacji. Czynności te zawierają element konkretyzacji normy prawnej dokonywane są w sposób władczy i jednostronny, a zatem podlegają kontroli sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W granicach pojęcia "przekazanie dotacji" mieści się m.in. nieprzekazanie dotacji, przekazanie dotacji w zaniżonej wysokości, a także dokonanie aktualizacji dotacji. Aktualny stan prawny (art. 47 u.f.z.o.) nie pozostawia wątpliwości, że czynności dokonywane w celu ustalenia wysokości, lub przekazania dotacji oświatowej, stanowią czynności z zakresu administracji publicznej, które kontrolowane są przez sądy administracyjne. Sąd to czynności z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.
Sąd przyjął także, że skarga została wniesiona w terminie. Zgodnie z art. 53 § 2 p.p.s.a. jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności. W sprawie spór dotyczył dotacji, jaka powinna być wypłacona Spółce przez organ za miesiąc sierpień 2024 r. O nie wypłaceniu dotacji oświatowej za miesiąc sierpień skarżący mógł dowiedzieć się najwcześniej z początkiem września bowiem w myśl art. 34 ust. 1 u.f.z.o.: dotacje, o których mowa w art. 15-21, art. 25 ust. 1-4 i 8, art. 26 ust. 1, 2 i 8, art. 28-30 oraz 31 ust. 1, są przekazywane na rachunek bankowy przedszkola, innej formy wychowania przedszkolnego, szkoły lub placówki, o której mowa w art. 2 pkt 6-8 ustawy - Prawo oświatowe, lub zespołu szkół lub placówek, w 12 częściach w terminie do ostatniego dnia każdego miesiąca. Z akt wynika, że już pismem z dnia 26 sierpnia 2024 r. skarżący został uprzedzony o działaniach organu. Termin na zaskarżenie czynności zaczął biec najwcześniej od daty doręczenia tego pisma. Ponieważ rozpatrywana skarga została wniesiona 11 września 2024 r., należy stwierdzić, że skarga została wniesiona w ustawowo zakreślonym terminie.
Przechodząc do merytorycznego rozpoznania skargi należy wskazać, że domy wczasów dziecięcych na podstawie art. 2 pkt 8 u.p.o. zaliczone są do systemu oświaty.
Zgodnie z art. 29 ust. 1 u.f.z.o. niepubliczne placówki, o których mowa w art. 2 pkt 7 i 8 u.p.o., otrzymują na każdego wychowanka dotację z budżetu powiatu w wysokości równej kwocie przewidzianej na takiego wychowanka w części oświatowej subwencji ogólnej dla powiatu. W art. 29 ust 2. u.f.z.o. wskazano, że wysokość dotacji, o której mowa w ust. 1, dla niepublicznych placówek zapewniających opiekę i wychowanie uczniom w okresie pobierania nauki poza miejscem stałego zamieszkania, będących domami wczasów dziecięcych, o których mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 123 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo oświatowe, jest ustalana jako iloczyn kwoty przewidzianej na takiego wychowanka w części oświatowej subwencji ogólnej dla powiatu oraz liczby dni pobytu tego wychowanka w tej placówce pomniejszonej o jeden dzień i podzielonej przez liczbę dni w roku budżetowym.
Zgodnie z art. 123 ust. 1 pkt 1 u.p.o. minister właściwy do spraw oświaty i wychowania określi, w drodze rozporządzenia rodzaje i szczegółowe zasady działania placówek publicznych, o których mowa w art. 2 pkt 3, 7 i 8, warunki pobytu dzieci i młodzieży w tych placówkach, a w przypadku młodzieżowych ośrodków wychowawczych - także warunki i tryb udzielania wychowankom urlopów i przepustek, warunki pobytu nieletnich matek i ich dzieci w tych ośrodkach oraz sposób dokumentowania pobytu nieletnich matek i ich dzieci w tych ośrodkach, oraz może określić wysokość i zasady odpłatności wnoszonej przez rodziców za pobyt ich dzieci w tych placówkach. Na mocy ww. upoważnienia ustawowego, szczegółowe określenie celu i zadań domów wczasów dziecięcych nastąpiło w przepisach obowiązującego w spornym okresie rozporządzenia Ministra Edukacji i Nauki z dnia 30 marca 2023 r. w sprawie niektórych publicznych placówek systemu oświaty (Dz. U. poz. 651).
Z treści art. § 71 ust. 1 rozporządzenia wynika, że dom wczasów dziecięcych jest placówką przeznaczoną do okresowego pobytu dzieci i młodzieży w celu organizowania i prowadzenia kształcenia dzieci i młodzieży lub wspierania i uzupełniania tego kształcenia, połączonego z jednoczesnym wspieraniem ich fizycznego i psychicznego rozwoju oraz wzmocnieniem ogólnej kondycji psychofizycznej i kształtowaniem zachowań prozdrowotnych, z wykorzystaniem lokalnych warunków klimatycznych.
W § 72 pkt. 1-3 rozporządzenia wskazano, że do zadań domu wczasów dziecięcych należy w szczególności organizowanie: zajęć edukacyjnych, wychowawczych, opiekuńczych i specjalistycznych; zajęć mających na celu rozwijanie zainteresowań i uzdolnień wychowanków; aktywnych form wypoczynku.
Za wychowanków D. - w myśl § 73 rozporządzenia - uznaje się dzieci i młodzież przebywające w domu wczasów dziecięcych w celu, o którym mowa w § 71 ust. 1, i niekorzystający z pobytu w domu wczasów dziecięcych w ramach:
1) wypoczynku, o którym mowa w art. 92a-92t ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2022 r. poz. 2230);
2) krajoznawstwa i turystyki organizowanych przez publiczne i niepubliczne szkoły i placówki, do których uczęszczają, inne niż dom wczasów dziecięcych, w którym przebywają.
W § 77 rozporządzenia wskazano, że dom wczasów dziecięcych prowadzi działalność przez cały rok kalendarzowy. W organizacji pracy domu wczasów dziecięcych nie przewiduje się ferii szkolnych.
Sądowi znane jest stanowisko wyrażone w powołanych przez organ wyrokach w sprawach o sygn. akt: III SA/Wr 774/22, III SA/Wr 799/22 czy III SA/Wr 870/22. Po zapoznaniu się jednak z uzasadnieniami wyroków NSA sporządzonych w sprawach o sygn. akt: I GSK 1049/24 i I GSK 1034/24 - CBOSA, tut. Sąd zgodził się z zajętym w nich poglądem, zgodnie z którym prowadzenie przez D. działalności w okresie feryjnym nie wyklucza a priori możliwości dotowania D. na podstawie art. 29 ust. 1 i 2 w zw. z art. 34 ust. 2 u.f.z.o.
Należy wskazać, że z przytoczonych powyżej przepisów wynika, iż opisywana placówka działa przez okres wakacji oraz w pozostałych okresach ferii. Jednoznaczne brzmienie § 77 rozporządzenia wskazuje, że zakres działalności domów wczasów dziecięcych i wykonywanych zadań nie jest ograniczony czasowo, tj. w zależności od tego czy mamy do czynienia z feriami letnimi i zimowymi, czy z pobieraniem nauki w roku szkolnym.
Z przepisów tych wynika, że warunkiem koniecznym do przyznania dotacji oświatowej, o której mowa w cytowanych przepisach u.f.z.o., jest by w domu wczasów dziecięcych była realizowana działalność, o której mowa w § 71 ust. 1 rozporządzenia tj. aby dzieci i młodzież tam przebywające spełniały cele wskazane w tym przepisie. Celem pobytu w przedmiotowej placówce, którego spełnienie uprawnia do dotowania jest kształcenie lub wspieranie i uzupełnianie tego kształcenia, połączone z jednoczesnym wspieraniem fizycznego i psychicznego rozwoju dzieci oraz wzmocnieniem ogólnej kondycji psychofizycznej i kształtowaniem zachowań prozdrowotnych, z wykorzystaniem lokalnych warunków klimatycznych.
W kontekście zakresu działalności D. uprawniającego do wystąpienia z wnioskiem o dofinansowanie D., należy wyjaśnić, że w § 71 ust. 1 rozporządzenia wskazano dwa obszary zadań do realizacji: organizowanie i prowadzenie kształcenia, zaś w drugim – wspieranie i uzupełnianie tego kształcenia. Biorąc pod uwagę powyższe, w szczególności brzmienie przepisu, należy stwierdzić, że wystarczające do dotowania jest aby w D. było prowadzone jedno z ww. działalności np. zajęcia mające na celu wspieranie i uzupełnienie kształcenia. Co istotne – wspieranie i uzupełnianie kształcenia nie jest uzależnione od trwania roku szkolnego. Ograniczenie takie – na które wskazuje organ – nie wynika z przepisów prawa.
Ponieważ domy wczasów dziecięcych są placówkami, w których uczniowie mogą realizować obowiązek szkolny oraz mogą także uzupełnić swoją wiedzę poza rokiem szkolnym, oraz z żadnych przepisów nie wynika, aby uzupełnianie kształcenia mogło mieć miejsce tylko w okresie roku szkolnego, to nie zasługują zatem na uwzględnienie zarzuty i rozważania organu w zakresie obowiązującego terminarzu roku szkolnego, które mają zdaniem organu wpływ na możliwość dotowania działalności D.
Należy zatem stwierdzić, że oba cele wymienione w § 71 ust. 1 rozporządzenia – tj. kształcenie i jego uzupełnianie oraz wspieranie – podlegają co do zasady dotowaniu na podstawie art. 29 ust. 1 i 2 u.f.z.o. w zw. z art. 34 ust. 2 u.f.z.o.
Pogląd zgodnie z którym zasadą jest, że pobyt w D. w okresie feryjnym nie podlega dotowaniu nie zasługuje zatem na akceptację.
Pomimo, że w rozważaniach zawartych w uzasadnieniach do wyroków z dnia 6 listopada 2024 r. w sprawie o sygn. akt I GSK 1049/24 oraz z dnia 17 października 2024 r. w sprawie o sygn. akt I GSK 1034/24, NSA odnosi się do rozporządzenia z 2017 r. trzeba jednak stwierdzić, że rację ma organ podnosząc, że brzmienie wskazanego w nich § 68 ust. 1 jest identyczne w porównaniu z obecnie obowiązującym § 71 ust. 1 rozporządzenia. Należy zatem przyjąć, że pogląd NSA wyrażony w tych wyrokach jest również aktualny w odniesieniu do obecnie obowiązującego oraz dotyczącego spornego okresu rozporządzenia.
Stanowiska, iż oba cele wymienione w § 71 ust. 1 rozporządzenia podlegają dotacji w myśl art. 29 ust. 1 i 2 u.f.z.o. również w okresie feryjnym, nie neguje treść § 73 ust. 1 rozporządzenia, w którym ustawodawca uregulował status wychowanka D. W przepisie tym ponadto oprócz zamieszczenia definicji wychowanka, wyłączono z dotowania okresy pobytów szczegółowo tam wymienione. Są to pobyty wypoczynku, o którym mowa w art. 92a-92t u.s.o. oraz pobyty w ramach krajoznawstwa i turystyki organizowane przez placówki tam wskazane.
Odnosząc się szczegółowo do tych wyłączeń Sąd wyjaśnia, że zgodnie z art. 92a ust. 1 u.s.o. ilekroć w art. 92b-92t i art. 96a jest mowa o wypoczynku, należy przez to rozumieć wypoczynek organizowany dla dzieci i młodzieży w celach rekreacyjnych lub regeneracji sił fizycznych i psychicznych, połączony ze szkoleniem lub pogłębianiem wiedzy, rozwijaniem zainteresowań, uzdolnień lub kompetencji społecznych dzieci i młodzieży, trwający nieprzerwanie co najmniej 2 dni, w czasie ferii letnich i zimowych oraz wiosennej i zimowej przerwy świątecznej, w kraju lub za granicą, w szczególności w formie kolonii, półkolonii, zimowiska, obozu i biwaku. W art. 92c ust. 1 u.s.o. wskazano, że organizatorami wypoczynku mogą być: 1) szkoły i placówki; 2) przedsiębiorcy wpisani do rejestru organizatorów turystyki i przedsiębiorców ułatwiających nabywanie powiązanych usług turystycznych, o którym mowa w art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 24 listopada 2017 r. o imprezach turystycznych i powiązanych usługach turystycznych (Dz. U. z 2023 r. poz. 2211); 3) osoby fizyczne, osoby prawne i jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, inne niż wymienione w pkt 1 i 2, organizujące wypoczynek w celu: a) niezarobkowym albo b) zarobkowym, jeżeli organizowany wypoczynek nie stanowi imprezy turystycznej, o której mowa w art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 24 listopada 2017 r. o imprezach turystycznych i powiązanych usługach turystycznych. Organizator wypoczynku jest obowiązany zgłosić kuratorowi oświaty właściwemu ze względu na siedzibę lub miejsce zamieszkania organizatora wypoczynku zamiar zorganizowania wypoczynku (art. 92d ust. 1 u.s.o.).
W odniesieniu do pobytów w ramach krajoznawstwa i turystyki, trzeba wyjaśnić, że szczegółowe kwestie tej materii reguluje rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 25 maja 2018 r. w sprawie warunków i sposobu organizowania przez publiczne przedszkola, szkoły i placówki krajoznawstwa i turystyki (Dz. U. poz. 1055, dalej jako rozporządzenie w sprawie krajoznawstwa i turystyki. W § 3 ww. rozporządzenia wskazano, że krajoznawstwo i turystyka są organizowane w trakcie roku szkolnego, w szczególności w ramach odpowiednio zajęć dydaktyczno-wychowawczych lub opiekuńczych, z wyjątkiem okresu ferii letnich i zimowych oraz wiosennej i zimowej przerwy świątecznej. W myśl § ust. 1 i 2 ww. rozporządzenia: krajoznawstwo i turystyka są organizowane w formie wycieczek przedmiotowych - inicjowanych i realizowanych przez nauczycieli w celu uzupełnienia programu wychowania przedszkolnego albo programu nauczania w ramach jednego lub kilku przedmiotów, wycieczek krajoznawczo-turystycznych o charakterze interdyscyplinarnym, w których udział nie wymaga od uczniów przygotowania kondycyjnego i umiejętności posługiwania się specjalistycznym sprzętem, organizowanych w celu nabywania wiedzy o otaczającym środowisku i umiejętności zastosowania tej wiedzy w praktyce, specjalistycznych wycieczek krajoznawczo-turystycznych, w których udział wymaga od uczniów przygotowania kondycyjnego, sprawnościowego i umiejętności posługiwania się specjalistycznym sprzętem, a program wycieczki przewiduje intensywną aktywność turystyczną, fizyczną lub długodystansowość na szlakach turystycznych. Wycieczki mogą być organizowane w kraju lub za granicą.
Powyższe pobyty – wypoczynek w rozumieniu art. art. 92a-92t u.s.o. oraz w ramach krajoznawstwa i turystyki podlegają odrębnym przepisom oraz odrębnej procedurze finansowania i dlatego zostały wyłączone z możliwości dofinansowania na podstawie przepisów rozporządzenia w zw. z art. 29 ust. 1 i 2 i 34 ust. 2 u.f.z.o. Brak tego wyłączenia spowodowałby dublowanie dofinansowania środków publicznych.
W związku z powyższym realizacja zadań D. trwa przez cały rok, nie jest ograniczona jedynie do okresu pobierania faktycznej nauki w roku szkolnym, a wpieranie i uzupełnianie kształcenia w okresie wakacyjnym również uprawnia do dotowania na podstawie art. 29 ust. 1 i 2 w zw. z art. 34 ust. 2 u.f.z.o. (zob. wyrok NSA z dnia 6 listopada 2024 r., sygn. akt I GSK 1049/24, wyrok NSA z dnia 17 października 2024 r., sygn. akt I GSK 1034/24 - CBOSA). Odmowa przyznania dotacji może zatem nastąpić wówczas, gdy organ ustali, że w odniesieniu do wychowanków wystąpiło wyłączenie, o którym mowa w § 73 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia, tj. pobyty wychowanków miały miejsce w celu zapewnienia wypoczynku, w rozumieniu art. 92a-92t u.s.o. lub w ramach krajoznawstwa i turystyki.
Pogląd, zgodnie z którym, przebywanie w okresie wakacji i ferii w domu wczasów dziecięcych jest wypoczynkiem, bez dokonywania dalszych ustaleń w tym zakresie, nie zasługuje na uwzględnienie. Jedynie bowiem w przypadku, gdy spełnione będą przesłanki wskazane w art. 92a-92t u.s.o., będzie można uznać, że mamy do czynienia z "wypoczynkiem", co może uzasadniać odmowę wypłaty dotacji. Podobne rozważania należy odnieść do pobytów w ramach krajoznawstwa i turystyki.
Ponieważ jednak organ nie prowadził ustaleń w zakresie wyłączeń z dofinansowania wskazanych w § 73 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia w zw. z art. 34 ust. 2 u.f.z.o., należy wskazać, że nie jest możliwe uwzględnienie na obecnym etapie postępowania wniosku skarżącej zawartego w pkt 2 części skargi poświęconej wnioskom. Stanowiska Sądu tego nie zmienia załączenie przez skarżącego licznych dowodów z dokumentów. Dokumenty te winny być zweryfikowane przez organ i poddane procedurze administracyjnej.
W ponownie prowadzonym postępowaniu organ uwzględni ww. stanowisko i interpretację przepisów.
Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności.
O kosztach postępowania orzeczono w oparciu o art. 200 p.p.s.a. Na zasądzone koszty składa się wpis od skargi (200 zł).