III SA/WR 329/25

III SA/Wr 329/25 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2025-11-05
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-08-21
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Anetta Chołuj /przewodniczący/
Katarzyna Borońska
Magdalena Jankowska-Szostak /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6550
Hasła tematyczne
Środki unijne
Skarżony organ
Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku
*Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2015 poz 1551
art. 3 ust. 1
Ustawa z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.
Dz.U.UE.L 2013 nr 347 poz 608  art. 32 ust. 6
Rozporzadzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiające przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz  uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz.U.UE L z dnia 20 grudnia 2013 r.)
Dz.U.UE.L 2014 nr 181 poz 1 załacznik III
Rozporządzenie Komisji (UE) nr 639/2014 z dnia 11 marca 2014 r. w sprawie uzupełnienia rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE)  nr 1307/2013 ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej  polityki rolnej oraz zmiany załącznika X do tego rozporządzenia.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anetta Chołuj Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Borońska Sędzia WSA Magdalena Jankowska-Szostak (sprawozdawca) Protokolant specjalista Renata Pawlak po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 5 listopada 2025 r. sprawy ze skargi P. A. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we Wrocławiu z dnia 11 czerwca 2025 r. nr 9001-2025-000338 w przedmiocie przyznania płatności ekologicznej (PROW 2014-2020) na rok 2020 I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Kłodzku nr 0008-2024-009328 z dnia 3 grudnia 2024 r.; II. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we Wrocławiu na rzecz strony skarżącej kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Pismem z dnia 15 lipca 2025 r. P. A. (dalej: strona, skarżący, strona skarżąca) wniósł skargę na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we Wrocławiu (dalej: Dyrektor ARiMR, organ, organ odwoławczy, organ II instancji) z dnia 11 czerwca 2025 r. nr 9001-2025-000338 utrzymującą w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Kłodzku (dalej: Kierownik ARiMR, organ I instancji) z dnia 3 grudnia 2024 r. nr 0008-2024-009328 w przedmiocie przyznania płatności ekologicznej (PROW 2014-2018) na rok 2020.
Jak wynika z akt sprawy strona złożyła 22 maja 2020 r. wniosek o przyznanie płatności ekologicznej na rok 2020 w ramach pakietu 7 uprawy rolnicze po okresie konwersji, do gruntów rolnych położonych na działce ewidencyjnej o nr [...] (powiat [...], gmina M., obręb G.) o powierzchni [...] ha. Na ww. działce zadeklarowanej we wniosku rolnik zgłosił uprawę konopi włóknistych. Do wniosku załączona została m.in. decyzja Burmistrza Miasta i Gminy Międzylesie z dnia 15 maja 2020 r. nr 1/2020, nr ITiG.6180.1.2020 zezwalająca skarżącemu na prowadzenie uprawy konopi włóknistych na działce nr [...] o powierzchni [...] ha w odmianie Finola. W decyzji ustalono termin ważności zezwolenia do dnia 30 listopada 2020 r.
W dniu 26 sierpnia 2020 r. przeprowadzono czynności kontrolne uprawy konopi, z których sporządzono raport nr 048/2020. Wykonawcą kontroli była M. Sp. z o.o. z siedzibą w W. Kontrola polegała na sprawdzeniu zawartości tetrahydrokannabinolu (THC). Na podstawie wyników badania laboratoryjnego z dnia 3 września 2020 r. stwierdzono, iż w uprawie konopi włóknistych zawartość tetrahydrokannabinolu wynosi 0,37%, przy dopuszczalnej maksymalnej zawartości 0,20%. Jak wynika z ustaleń końcowych raportu, strona uczestniczyła w kontroli, a raport z czynności kontrolnych został wysłany rolnikowi przesyłką poleconą w dniu 7 grudnia 2020 r. W dniu 27 sierpnia 2020 r. w gospodarstwie skarżącego została przeprowadzona kontrola zasadnicza metodą inspekcji terenowej w zakresie kontroli kwalifikowalności powierzchni. Z czynności kontrolnych sporządzony został protokół nr 9001-00000012999/20, z którego wynika, że podczas tej kontroli inspektorzy terenowi nie stwierdzili nieprawidłowości w odniesieniu do przedmiotowej działki rolnej w zakresie kwalifikowalności powierzchni, na której zadeklarowano uprawę konopi. Raport z czynności kontrolnych został wysłany rolnikowi przesyłką poleconą w dniu 23 listopada 2020 r. W dniach 27 sierpnia 2020 r. – 23 października 2020 r. została przeprowadzona kontrola w zakresie wzajemnej zgodności, z której sporządzono raport nr 9001-00000012999/20, która to kontrola nie stwierdziła nieprawidłowości.
Wobec powyższego Kierownik ARiMR we Wrocławiu decyzją z dnia 28 stycznia 2021 r. nr 0023-2021-001779, na podstawie art. 26 ust. 1 i 2 pkt 2, art. 29 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (t. j. Dz. U. z 2020 r. poz. 217, dalej ustawa PROW), § 2 i 16 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Rolnictwo ekologiczne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (t. j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1784 ze zm., dalej rozporządzenie ekologiczne) oraz art. 104 i 105 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572 ze zm., dalej k.p.a.), umorzył postępowanie w sprawie przyznania płatności w ramach działania Rolnictwo ekologiczne PROW 2014-2020 w części dotyczącej powierzchni wycofanej oraz przyznał stronie płatność ekologiczną na rok 2020 w wysokości 5.560,00 zł, w tym przyznał kwotę przeznaczoną na refundację kosztów transakcyjnych poniesionych z tytułu kontroli gospodarstwa ekologicznego w wysokości 900,00 zł i jednocześnie ustalił obszar gruntów objęty zobowiązaniem ekologicznym. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podał, iż powierzchnia działek rolnych zadeklarowana, kwalifikowana we wniosku o przyznanie płatności ekologicznej na rok 2020 wynosiła [...] ha i w oparciu o ten areał zostały stronie przyznane płatność w zakresie deklarowanego pakietu.
Następnie Dyrektor ARiMR decyzją z dnia 10 marca 2022 r. nr 9001- 2022-000144 na postawie art. 157 § 1, art. 158 § 1 k.p.a. oraz art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (t. j. Dz. U z 2019 r., poz. 1505 ze zm., dalej ustawa ARiMR) stwierdził nieważność ww. decyzji Kierownika ARiMR z dnia 28 stycznia 2021 r. nr 0023-2021-001779. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w sytuacji, w której w wyniku badania próbki pobranej podczas kontroli, stwierdzone zostanie przekroczenie dopuszczalnego poziomu (0,20%) zawartości tetrahydrokanabinolu w uprawianych roślinach konopi, uprawa objęta kontrolą, w której stwierdzono ww. przekroczenie, nie kwalifikuje się do płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Wynika to z art. 32 ust. 6 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiające przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz. U. UE. L. z 2013 r. Nr 347, str. 608 ze zm., dalej: rozporządzenie 1307/2013) oraz przepisów prawa krajowego tj. z ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii regulującej dopuszczalne stężenie w kwiatach konopi tej psychoaktywnej substancji (0,20 %). Wobec bezskuteczności doręczeń dokonywanych pod niewłaściwym adresem w sprawie o stwierdzenie nieważności ww. decyzji, organ stwierdził, że postępowanie to należy powtórzyć. Dyrektor ARiMR decyzją z dnia 20 października 2023 r. nr 9001-2023-000950 orzekł o stwierdzeniu nieważności decyzji Kierownika ARiMR z dnia 28 stycznia 2021 r. nr 0023-2021-001779 wydanej w sprawie przyznania płatności ekologicznej PROW 2014-2020 na 2020 r.
Od powyższej decyzji stwierdzającej nieważność strona wniosła odwołanie, które zostało złożone po terminie wobec czego postanowieniem z dnia 20 grudnia 2023 r. nr 134/2023 Prezes ARiMR stwierdził, że odwołanie zostało wniesione z uchybieniem terminu do jego wniesienia.
W wyniku ostatecznego stwierdzenia nieważności decyzji, Kierownik ARiMR przeprowadził ponowną kontrolę administracyjną sprawy w wyniku której decyzją z dnia 3 grudnia 2024 r. nr 0008-2024-009328 i orzekł o: umorzeniu postępowania w sprawie przyznania płatności w ramach działania Rolnictwo ekologiczne PROW 2014-2020 w części dotyczącej powierzchni wycofanej w dniu 22 maja 2020 r., odmowie przyznania skarżącemu płatności ekologicznej na 2020 r. oraz nałożeniu sankcji w łącznej wysokości 4.660,00 zł oraz o odmowie przyznania kwoty przeznaczonej na refundację kosztów transakcyjnych na rok 2020. Organ wyjaśnił, że kwota sankcji będzie potrącana z płatności realizowanych przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z Europejskiego Funduszu Rolniczego Gwarancji (EFRG) lub Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) w ciągu 3 kolejnych lat kalendarzowych. Organ ten wyjaśnił również, że powierzchnia działek rolnych stwierdzona w toku przeprowadzonego postępowania wyniosła 0,00 ha, bowiem w wyniku kontroli na miejscu i przebadaniu próbki pobranej z uprawy konopi włóknistej stwierdzono, że poziom zawartości tetrahydrokannabinolu wynosi 0,37%. Organ I instancji wyjaśnił, że zgodnie z art. 32 ust. 6 rozporządzenia nr 1307/2013, obszary wykorzystywane do produkcji konopi stanowią kwalifikujące się hektary tylko jeżeli odmiany zawierają maksymalnie 0,20% tetrahydrokannabinolu (THC). Z uwagi na przedeklarowanie powierzchni, organ uprawniony był do zastosowania regulacji prawnej wynikającej z art. 19 ust. 2 rozporządzenia (UE) nr 640/2014, który stanowi, że jeżeli różnica między powierzchnią zadeklarowaną a powierzchnią stwierdzoną przekracza 50%, rolnikowi nie przyznaje się żadnej pomocy. Ponadto rolnik podlega dodatkowej karze równej kwocie pomocy lub wsparcia odpowiadającej różnicy między obszarem zadeklarowanym lub stwierdzonym. Mając na uwadze powyższe, płatność ekologiczna została odmówiona i naliczona została kara administracyjna w wysokości 4.660,00 zł.
Od wyżej opisanej decyzji strona wniosła odwołanie zarzucając naruszenie:
- art. 5-6 i art. 24 ustawy z dnia 5 lutego 2025 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w zw. z art. 104 i art. 105 § 2 k.p.a., poprzez ich zastosowanie, pomimo iż w sprawie zaistniały przesłanki do umorzenia postępowania stosowanie do art. 105 § 2 k.p.a.,
- art. 10 § 1 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie i tym samym brak możliwości odniesienia się skarżącego do okoliczności będących przedmiotem decyzji oraz pominięcie w postępowaniu dowodów wnioskowanych przez skarżącego w odwołaniu z dnia 11 lipca 2023 r. i oparcie zaskarżonej decyzji na szczątkowym materiale dowodowym,
- art. 145 § 1 pkt 2 i § 2 k.p.a. w zw. z art. 146 § 1 k.p.a. w zw. z art. 147 § 1 k.p.a., poprzez ich niezastosowanie,
- art. 158 § 1 k.p.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a., poprzez oparcie zaskarżonej decyzji na podstawie ustaleń faktycznych, co do których nie mogła wypowiedzieć się strona m.in. w zakresie wątpliwości co do sposobu i jakości wykonanego badania próbki, na podstawie której został ustalony stan faktyczny pomimo kontestowania badania przez pozwanego.
Decyzją z dnia 11 czerwca 2025 r. nr 9001-2025-000338 organ II instancji utrzymał w mocy rozstrzygnięcie Kierownika ARiMR. W uzasadnieniu decyzji organ ten wskazał, że po przeanalizowaniu całości materiału zgromadzonego w niniejszej sprawie stwierdził, iż decyzja organu I instancji z 3 grudnia 2024 r. wydana została w sposób prawidłowy, organ I instancji prawidłowo ustalił stan faktyczny sprawy oraz w prawidłowy sposób zastosował obowiązujące przepisy prawa. Przyznanie płatności ekologicznej w ramach pakietu 7 do gruntów, na których jest prowadzona uprawa konopi włóknistych, jest uzależnione od spełnienia warunków przyznania płatności bezpośredniej do tych gruntów. Stanowi o tym wprost § 9 ust. 2d rozporządzenia ekologicznego. Tymczasem płatność bezpośrednia do powierzchni upraw konopi przysługuje rolnikom, którzy prowadzą uprawę konopi włóknistych na gruntach kwalifikujących się do przyznania jednolitej płatności obszarowej, przy zastosowaniu odmian zawierających w uprawie maksymalnie 0,20% tetrahydrokannabinolu (THC) w suchej masie rośliny oraz uprawa jest prowadzona na podstawie zezwolenia na uprawę konopi włóknistych, wydanego przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) właściwego ze względu na miejsce położenia uprawy, na podstawie ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii. Powierzchnia kwalifikowana do płatności nie może być większa niż powierzchnia objęta zezwoleniem. Warunki przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego określone zostały w art. 8 ust. 1 ustawy o płatnościach bezpośrednich, zgodnie z którym rolnikowi przysługuje jednolita płatność obszarowa do powierzchni działki rolnej będącej w jego posiadaniu w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie płatności, powierzchni gruntów rolnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego, kwalifikujących się do objęcia tą płatnością, jeżeli m.in. posiada on w tym dniu działki o łącznej powierzchni nie mniejszej niż 1 ha, położone na gruntach będących "kwalifikującymi się hektarami" w rozumieniu art. 32 ust. 2 rozporządzenia nr 1307/2013. Przy czym jak wynika z treści art. 32 ust. 2 powołanego wyżej rozporządzenia nr 1307/2013 kwalifikujący się hektar oznacza: a) wszystkie użytki rolne gospodarstwa rolnego, w tym obszary, które w dniu 30 czerwca 2003 r. nie były utrzymywane w dobrej kulturze rolnej w państwach członkowskich przystępujących do Unii Europejskiej w dniu 1 maja 2004 r., które w momencie przystąpienia zdecydowały się na stosowanie systemu jednolitej płatności obszarowej, wykorzystywane do prowadzenia działalności rolniczej lub w przypadku gdy każdy obszar wykorzystuje się także do prowadzenia działalności pozarolniczej wykorzystywane w przeważającym zakresie do prowadzenia działalności rolniczej; lub b) każdy obszar, który zapewnił rolnikowi prawo do płatności w 2008 r. w ramach systemu płatności jednolitych lub systemu jednolitej płatności obszarowej określonych odpowiednio w tytule 111 oraz IVa rozporządzenia (WE) nr 1782/2003. Ponadto zgodnie z treścią art. 32 ust. 4 powołanego rozporządzenia obszary uznaje się za kwalifikujące się hektary, jeśli są one zgodne z definicją kwalifikującego się hektara przez cały rok kalendarzowy z wyjątkiem przypadku działania siły wyższej lub okoliczności nadzwyczajnych. Natomiast w myśl art. 32 ust. 6 rozporządzenia nr 1307/2013 obszary wykorzystywane do produkcji konopi stanowią kwalifikujące się hektary tylko jeżeli stosowane odmiany zawierają maksymalnie 0,2% tetrahydrokanabinolu (THC).
Z powyższego wynika, że w sytuacji, w której w wyniku badania próbki pobranej podczas kontroli, stwierdzone zostanie przekroczenie dopuszczalnego poziomu (0,20%) zawartości tetrahydrokanabinolu w uprawianych roślinach konopi, uprawa objęta kontrolą, w której stwierdzono ww. przekroczenie, nie kwalifikuje się do płatności ekologicznej (PROW 2014-2020). Wynika to z wyżej przytoczonego art. 32 ust. 6 rozporządzenia nr 1307/2013 oraz przepisów prawa krajowego tj. z ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 2050 ze zm.) regulującej dopuszczalne stężenie w kwiatach konopi tej psychoaktywnej substancji (0,20 %). Organ w dalszej części uzasadnienia decyzji wyjaśnił, że kontrola uprawy konopi na zawartość A-9-tetrahydrokannabinolu (THC) przeprowadzana jest zgodnie z "Unijną metodą ilościowego oznaczania zawartości A9- tetrahydrokannabinolu w odmianach konopi" opisaną w załączniku III do rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 639/2014 z dnia 11 marca 2014 r. w sprawie uzupełnienia rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz zmiany załącznika X do tego rozporządzenia (Dz. U. UE. L. z 2014 r. Nr 181, str. 1 ze zm., dalej jako rozporządzenie nr 639/2014). Kontrola ta przede wszystkim obejmuje pobranie próbki roślin z plantacji konopi wytypowanych do kontroli, dostarczenie próbek do laboratorium oraz ilościowe oznaczenie zawartości THC metodą chromatografii gazowej (GC) po ekstrakcji przy zastosowaniu odpowiedniego rozpuszczalnika. Organ ustalił, że ze znajdującego się w aktach sprawy raportu bezsprzecznie wynika, że uprawa konopi znajdująca się na działce skarżącego przekracza maksymalną wartość tetrahydrokanabinolu (THC) i zgodnie z powyższym płatności bezpośrednie za 2020 r. dla skarżącego nie przysługują.
Odnosząc się do pozostałych zarzutów odwołania organ wskazał, że są one chybione. Strona nie podważyła skutecznie ustaleń oraz nie przedstawiła żadnych dowodów, które mogłyby stanowić kontrdowód dla raportu nr 0048/2020 i ustaleń w nich zawartych. Kwestia dopuszczalnej ilości THC w stosowanej odmianie konopi wynika wprost z przepisu prawa, tzn. art. 32 ust. 6 rozporządzenia nr 1307/2013. Obszar ten nie może być uznany za kwalifikujące się hektary, zatem płatność ekologiczna za 2020 r. nie przysługuje. W sprawie nie istnieją przesłanki do umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 2 k.p.a. bowiem w niniejszej sprawie nie zachodzi bezprzedmiotowość postępowania.
W skardze na decyzje strona zarzuciła:
1. naruszenie art. 105 § 2 k.p.a. w zw. z art. 104 k.p.a. oraz art. 19 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego 640/2014, poprzez ich zastosowanie w sytuacji, w której postępowanie było bezprzedmiotowe bowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, albowiem organ administracyjny nie umorzył postępowania administracyjnego pomimo zaistnienia przesłanek określonych w art. 105 § 2 k.p.a., a zamiast tego wydał decyzję merytoryczną z zastosowaniem sankcji z art. 19 ust. 2 rozporządzenia 640/2014,
2. naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. oraz art. 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej jako p.p.s.a.), poprzez przyjęcie za podstawę decyzji niezweryfikowanego dowodu w postaci raportu z badania THC. Zaskarżona decyzja została wydana bez wszechstronnego i rzetelnego rozpatrzenia całego materiału dowodowego, przy oparciu się wyłącznie na raporcie z badania próbki konopi wykonanym przez firmę M. sp. z o.o. w W., bez zweryfikowania metodyki, warunków pobrania i przechowywania próbek ani akredytacji wykonawcy,
3. naruszenie art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. w zw. z art. 6 i art. 8 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy i przyjęcie niezweryfikowanego ustalenia jako podstawy faktycznej decyzji. Organ nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w sposób umożliwiający ocenę rzetelności ustaleń dotyczących zawartości THC w uprawie konopi. Pomimo wskazanych przez stronę wątpliwości co do metodologii badania, okresu przechowywania próbek (ponad 3 miesiące), możliwej degradacji materiału roślinnego i braku danych co do akredytacji laboratorium – organ nie podjął żadnych czynności zmierzających do ich wyjaśnienia,
4. naruszenie art. 32 ust. 6 rozporządzenia nr 1307/2013 w zw. z art. 7 k.p.a., poprzez jego błędne zastosowanie w sposób automatyczny i niepodlegający interpretacji uwzględniającej margines błędu laboratoryjnego. Organ dokonał nieprawidłowej wykładni art. 32 ust. 6 rozporządzenia nr 1307/2013, przyjmując bezkrytycznie wynik badania zawartości THC przekraczający próg 0,20 %, bez odniesienia się do marginesu błędu pomiarowego oraz braku analizy właściwości odmianowej oraz warunków środowiskowych co skutkowało błędnym uznaniem przekroczenia za bezwzględne i przesądzające.
W związku z powyższym skarżący wniósł o uchylenie decyzji i umorzenie postępowania oraz o zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm prawem przepisanych.
W odpowiedzi na skargę organ drugiej instancji wniósł o oddalenie skargi. W piśmie organ wyjaśnił, że unijna metoda ilościowego oznaczenia zawartości THC w odmianach konopi polega na pobraniu próbki roślin z plantacji wytypowanych do kontroli, dostarczenie próbek do laboratorium oraz ilościowe oznaczenie zawartości THC metodą chromatografii gazowej (GC) po ekstrakcji przy zastosowaniu odpowiedniego rozpuszczalnika. Jak wynika ze znajdującego się w sprawie raportu z czynności kontrolnych nr 048/2020 w zakresie ustalenia THC zastosowano procedurę B. W ramach tej procedury próby pobiera się w okresie 10 dni po zakończeniu kwitnienia. Jak wynika z dokumentacji fotograficznej wykonanej w trakcie kontroli, okres kwitnienia był już zakończony. Badanie wykazało przekroczone normy, a przy badaniu tym była obecna osoba skarżąca i nie wnosił do kontroli, ani w takcie ani po, żadnych uwag. Organy wzięły pod uwagę kluczowy dowód w postaci raportu z czynności kontrolnych, powołał się przy tym na wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2008 r., sygn. akt II GSK 492/07, w którym Sąd ten podkreślił znaczenie raportu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne, stosownie do art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Usunięcie z obrotu prawnego decyzji lub innego aktu może nastąpić tylko wtedy, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstawy do uznania, że przy ich wydawaniu organy administracji publicznej naruszyły prawo w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 p.p.s.a. w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mających istotny wpływ na wynik sprawy. Należy nadto wskazać, że w myśl art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, jakkolwiek nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Rozpoznając sprawę w tak zakreślonych granicach Sąd uznał, że skarga jest zasadna.
Problematykę upraw konopi włóknistych reguluje ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii (t. j. Dz. U. z 2019 r. poz. 852 ze zm., dalej u.p.n. Zgodnie z art. 4 pkt 5) u.p.n. przez konopie włókniste należy rozumieć rośliny z gatunku konopie siewne (Cannabis sativa L.), w których suma zawartości delta-9-tetrahydrokannabinolu oraz kwasu tetrahydrokannabinolowego (kwasu delta-9-THC-2-karboksylowego) w kwiatowych lub owocujących wierzchołkach roślin, z których nie usunięto żywicy, nie przekracza 0,20% w przeliczeniu na suchą masę. Jak wynika z ww. definicji za konopie włókniste uznaje się rośliny o odpowiednim stężeniu zawartości THC.
Przyznawanie producentom rolnym płatności z tytułu prowadzenia działalności rolniczej metodami ekologicznymi w ramach PROW 2014-2020 regulowane jest rozporządzeniem ekologicznym. Zgodnie z § 2 ust. 1 rozporządzenia ekologicznego płatność ekologiczną przyznaje się rolnikowi, o którym mowa w art. 29 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1305/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) i uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013, str. 487, z późn. zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem nr 1305/2013", jeżeli:
1) został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, który może być wykorzystywany do ubiegania się o przyznanie tej płatności, zwany dalej "numerem identyfikacyjnym";
2) łączna powierzchnia posiadanych przez niego użytków rolnych w rozumieniu art. 2 ust. 1 akapit drugi lit. f rozporządzenia nr 1305/2013, zwanych dalej "użytkami rolnymi", wynosi co najmniej 1 ha;
3) realizuje 5-letnie zobowiązanie ekologiczne, o którym mowa w art. 29 ust. 2 rozporządzenia nr 1305/2013, w ramach określonego pakietu albo jego wariantu, zwane dalej "zobowiązaniem ekologicznym";
4) spełnia warunki przyznania płatności ekologicznej w ramach określonych pakietów lub ich wariantów określone w rozporządzeniu.
Zgodnie z § 9 ust. 2d rozporządzenia ekologicznego w przypadku pakietów wymienionych w § 4 ust. 1 pkt 1 i 7 płatność ekologiczna do gruntów, na których jest prowadzona uprawa konopi włóknistych, jest przyznawana, jeżeli rolnik ubiega się o przyznanie płatności bezpośredniej w rozumieniu przepisów o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego do tych gruntów za ten sam rok, w odniesieniu do którego rolnik ubiega się o przyznanie płatności ekologicznej do tych gruntów, i są spełnione warunki przyznania płatności bezpośredniej do tych gruntów.
Płatności bezpośrednie są jednym z podstawowych instrumentów wsparcia gospodarstw rolnych. Ich tryb i warunki reguluje ustawa z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (t. j. Dz. U. z 2021 r., poz. 2114). Zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach płatności bezpośrednie są przyznawane rolnikowi, jeżeli:
1) został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności oraz
2) łączna powierzchnia gruntów objętych obszarem zatwierdzonym będących w posiadaniu tego rolnika jest nie mniejsza niż 1 ha.
Jednolita płatność obszarowa, płatność za zazielenienie, płatność dla młodych rolników, płatność dodatkowa i płatności związane do powierzchni upraw, zwane dalej "płatnościami obszarowymi", są przyznawane do powierzchni działki rolnej:
1) położonej na gruntach będących kwalifikującymi się hektarami w rozumieniu art. 32 ust. 2 rozporządzenia nr 1307/2013, zwanych dalej "kwalifikującymi się hektarami";
2) będącej w posiadaniu rolnika w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tych płatności;
3) o powierzchni nie mniejszej niż 0,1 ha;
4) nie większej jednak niż maksymalny kwalifikowalny obszar, o którym mowa w art. 5 ust. 2 lit. a rozporządzenia nr 640/2014, określony w systemie identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w przepisach o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (art. 8 ust. 1 ustawy o płatnościach).
Zgodnie z art. 15 ust. 1 ustawy o płatnościach płatności związane do powierzchni upraw przysługują do uprawy w plonie głównym roślin wysokobiałkowych, ziemniaków skrobiowych, buraków cukrowych, pomidorów, chmielu, owoców miękkich (truskawek lub malin), lnu lub konopi włóknistych.
Zgodnie z art. 32 ust. 6 rozporządzenia nr 1307/2013 obszary wykorzystywane do produkcji konopi stanowią kwalifikujące się hektary tylko jeżeli stosowane odmiany zawierają maksymalnie 0,20 % tetrahydrokanabinolu.
Metodykę określania stężenia THC w uprawach reguluje rozporządzenie nr 639/2014. W załączniku III ww. rozporządzenia uregulowano unijną metodę ilościowego oznaczania zawartości Δ9-tetrahydrokanabinolu w odmianach konopi.
W powyższym załączniku prawodawca zawarł wskazania co do sposobu pobierania prób i ich zabezpieczenia, wielkości prób, sposobu umieszczania, suszenia i przechowywania prób, metodyki badania na zawartość THC. W załączniku tym wskazano, że metody w nim określone służą do oznaczenia zawartości THC w odmianach konopi. W zależności od przypadku metoda polega na zastosowaniu procedury A lub B. Metoda oparta jest na ilościowym oznaczaniu THC z wykorzystaniem chromatografii gazowej (GC) po ekstrakcji przy zastosowaniu odpowiedniego rozpuszczalnika. W załączniku III w pkt 4 wyniki wskazano, że wynik procedury B odpowiada średniej wartości z dwóch oznaczeń na próbę do badania.
Procedurę A stosuje się w kontroli produkcji konopi, o której mowa w art. 32 ust. 6 rozporządzenia nr 1307/2013 i art. 30 lit. g) rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 809/2014, natomiast procedurę B w przypadkach określonych w art. 36 ust. 6 rozporządzenia wykonawczego nr 809/2014.
Załącznik zwiera szczegółowy opis badania, rozróżniając dwie ww. procedury.
Bez wątpienia należy wskazać, że podmiot wykonujący czynności opisane w tym akcie prawnym powinien dysponować odpowiednimi narzędziami i aparaturą oraz zatrudniać wysokiej klasy specjalistów.
Z raportu z czynności kontrolnych w zakresie zawartości THC wynika, że próbki pobrano 26 sierpnia 2020 r. w obecności skarżącego oraz poddano je badaniu laboratoryjnemu w dniu 3 września 2020 r.
W myśl art. 3 ust. 1 ustawy o płatnościach bezpośrednich z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Natomiast w art. 3 ust. 2 ustawy o płatnościach bezpośrednich wskazano, że w postępowaniu w sprawie o przyznanie pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie: stoi na straży praworządności (pkt 1); jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy (pkt 2); udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania (pkt 3); zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji administracyjnej, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisów art. 79a oraz art. 81 k.p.a. nie stosuje się (pkt 4).
Z ust. 2 przytoczonego artykułu wynika zaś, że strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 1, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Z powyższego wynika, że w postępowaniu przed organami ARiMR ustawodawca dokonał modyfikacji obowiązujących na gruncie ogólnego postępowania administracyjnego nie tylko zasady prawdy obiektywnej (art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a.) ale i zasady czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 § 1 k.p.a.).
Z mocy bowiem art. 3 ust. 2 pkt 4 ustawy "organ zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji administracyjnej, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisów art. 79a oraz art. 81 k.p.a. nie stosuje się".
Należy jednak podkreślić, że ustawodawca w k.p.a. dokonał rozróżnienia pomiędzy rozpatrzeniem materiału dowodowego a jego oceną. O ile zatem art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. dotyczący zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego i nie mają zastosowania w sprawie, tak zasada swobodnej oceny dowodów - wyrażona w art. 80 k.p.a. - już tak.
Zgodnie z tymże przepisem, organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona.
W ocenie Sądu organy ARiMR, dokonały nieprawidłowej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego.
Analiza ww. raportu – który jest podstawowym dowodem, na którym oparł się organ, budzi bowiem poważne wątpliwości odnośnie prawidłowości zastosowania przez wykonawcę badań ww. unijnej metodyki badań przedmiotowych upraw konopi, w aktach sprawy brakuje choćby wyjaśnień dotyczących sposobu badań, przyjętej przez wykonawcę procedury.
Należy zatem stwierdzić, że choć na organie co do zasady nie ciąży obowiązek aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie uprawnienia wnioskodawcy do otrzymania płatności, to jednak nie może on dokonywać oceny materiału, nie uwzględniając faktu, iż sporządzony w sprawie raport zawiera istotne braki informacyjne, podważające jego wiarygodność i rzetelność.
Należy zauważyć, że w odwołaniu strona podniosła wątpliwości odnośnie m.in. certyfikacji wykonawcy kontroli oraz sposobu badań, a organ nie odniósł się do ww. zarzutów.
Organ nie ocenił zatem samodzielnie znajdującego się w aktach sprawy raportu, przyjmując bezkrytycznie jego wnioski. Zwrócić należy uwagę, że organ rozstrzygając merytorycznie sprawę nie był bezwarunkowo związany raportem kontroli, lecz był zobowiązany do swobodnej oceny materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie.
Zatem, sporna kwestia - wysokość stężenia THC - nie została w sposób nie budzący wątpliwości wyjaśniona, chociaż miała ona istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia meritum sprawy.
W świetle zasad obowiązujących organ do stania na straży praworządności i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego, należy stwierdzić, iż organ naruszył je w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Powyższe naruszenie przepisów postępowania przełożyło się na prawidłowe zastosowanie przepisów prawa materialnego, a zwłaszcza art. 32 ust. 6 rozporządzenia nr 1307/2103, w myśl którego: "Obszary wykorzystywane do produkcji konopi stanowią kwalifikujące się hektary tylko jeżeli stosowane odmiany zawierają maksymalnie 0,20% tetrahydrokanabinolu".
W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, ustalenia organów są niekompletne, materiał dowodowy badanej sprawy jest niewystarczający, a tym samym ocena tych ustaleń jest niepełna, by móc jednoznacznie uznać, że skarżącemu nie przysługują wnioskowane płatności. Tym samym doszło do naruszenia przepisów postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wbrew bowiem obowiązkowi wynikającemu z art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy o płatnościach, organy, wobec braku zgromadzenia materiału dowodowego wystarczającego do rozstrzygnięcia sprawy z zachowaniem obowiązującej zasady prawdy obiektywnej, nie rozpatrzyły go w sposób wyczerpujący, nie dowiodły bowiem w sposób nie budzący wątpliwości istotnych okoliczności mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy w kontekście znajdujących zastosowanie przepisów prawa materialnego, co w konsekwencji skutkowało uwzględnieniem skargi jako uzasadnionej, a tym samym uchyleniem decyzji organów obu instancji w celu zachowania uprawnień procesowych strony wynikającej z zasady dwuinstancyjności postępowania przewidzianej w art. 15 k.p.a.
Z tych względów należało orzec jak w pkt I sentencji wyroku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.
Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania (pkt II sentencji wyroku) uzasadniają przepisy art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. Na zasądzoną kwotę 697 zł składa się wpis od skargi w kwocie 200 zł, – opłata skarbowa od pełnomocnictwa – 17 zł, wynagrodzenie radcy prawnego w kwocie 480 zł przyznane na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokatów (Dz. U. z 2023 r., poz. 1964 ze zm.).
Ponownie rozpoznając odwołanie, organy dostosują się do wskazań zawartych powyżej w uzasadnieniu. Organy winny m.in. uzyskać wyjaśnienia złożone przez M. sp. z o.o. w zakresie sporządzonego raportu nr 048/2020, oraz wyegzekwują od tego podmiotu dowody świadczące o spełnieniu wskazań zamieszczonych w załączniku III do rozporządzenia nr 639/2014 w zakresie sposobu pobierania prób i ich zabezpieczenia, wielkości prób, sposobu umieszczania, suszenia i przechowywania prób, metodyki badania na zawartość THC.
Należy przypomnieć, że skarżący może również wnioskować o przeprowadzenie określonych dowodów i zgłosić żądanie, aby przed wydaniem decyzji, umożliwiono mu wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Już na rozprawie w dniu 5 listopada 2025 r. skarżący oświadczył, że istnieje opinia sporządzona przez laboratorium kryminalistyczne przy Komendzie Wojewódzkiej Policji we Wrocławiu na zlecenie Prokuratury Rejonowej w Kłodzku w prawomocnie zakończonym postępowaniu karnym (sygn. akt PR 1Ds. 161.2021), której wyniki są całkowicie odmienne od wyników ekspertyzy znajdującej się w aktach sprawy administracyjnej. Dowód ten jawi się jako istotny dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy.