III SA/WR 326/23

III SA/Wr 326/23 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2024-03-06
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-09-26
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Kamila Paszowska-Wojnar /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
I GSK 959/24 - Wyrok NSA z 2025-08-27
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
*Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2017 poz 2203
art. 35 ust. 1 pkt 1,  art. 35 ust. 1 pkt 1a
Ustawa z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych
Sentencja
6Sygn. akt III SA/Wr 326/23 [pic] WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 6 marca 2024 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Kamila Paszowska-Wojnar (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Borońska Asesor WSA Anna Kuczyńska - Szczytkowska Protokolant Referent Aleksandra Bartczak po rozpoznaniu Wydziale III na rozprawie w dniu 14 lutego 2024 r. sprawy ze skargi S. w L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy z dnia 20 maja 2022 r. nr SKO/SR-418/24/2022 w przedmiocie określenia kwoty dotacji oświatowej wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Legnicy z dnia 22 lutego 2022 r. nr OK.3032.1.2022.XII; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy na rzecz strony skarżącej kwotę 1067 zł (jeden tysiąc sześćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia 20 maja 2022 numer SKO/SR-418/24/2022 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Legnicy (dalej: organ, organ odwoławczy, organ II instancji) utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Legnicy (dalej: organ I instancji) z dnia 22 lutego 2022 r. numer OK.3032.I.2022.XII w sprawie określenia kwoty dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem przez S. w L. (dalej jako: strona, strona skarżąca).
W przywołanej wyżej decyzji organu I instancji określono stronie skarżącej kwotę dotacji w wysokości 3.742,42 zł jako wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem. Jednocześnie wskazano na obowiązek jej zwrotu w terminie 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności, o których mowa w art. 252 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. nr z 2019, poz. 869 ze zm., dalej jako: u.f.p.) oraz wskazano na obowiązek zapłaty odsetek od dnia przekazania z budżetu jednostki samorządu terytorialnego dotacji wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem.
W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, że strona skarżąca otrzymała w 2020 r. z budżetu miasta Legnicy dotację na działalność oświatową na realizację zadań Technikum [...] w L. (dalej jako: szkoła) i w okresie od 4 sierpnia 2021 r. do 15 września 2021 r. przeprowadzono u strony kontrolę prawidłowości jej wykorzystania i rozliczenia, której ustalenia i wyniki zawarto w protokole kontroli nr [...] z dnia 22 września 2021 r. Pismem z dnia 5 listopada 2021 r., ustosunkowując się do zaleceń pokontrolnych, strona skarżąca zawiadomiła organ I instancji, że odnośnie zakwestionowanych wydatków za sporne uznaje dotacje w wysokości 3.142,42 zł, dotyczące ekwiwalentów urlopowych oraz w wysokości 600 zł, dotyczące premii. Pozostałą kwotę dotacji, uznaną w protokole kontroli za wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem, strona skarżąca zwróciła do budżetu. Wskazano, że wobec powyższego, zawiadomieniem z dnia 20 stycznia 2022 r. organ poinformował stronę skarżącą o wszczęciu wobec niej postępowania w sprawie określenia zwrotu dotacji pobranej z budżetu miasta Legnicy na realizację zadań szkoły. Następnie organ powołał się na treść art. 25, 34 i 35 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2203 ze zm., dalej jako: u.f.z.o.) i podniósł, że w myśl tych przepisów dotacje oświatowe mogą być wykorzystane wyłącznie na pokrycie bieżących wydatków szkoły i są ograniczone poprzez wskazanie celów, którym mają służyć, zaś rolą dotacji nie jest subsydiowanie wszelkiej działalności prowadzonej przez szkołę, lecz wyłącznie dofinansowanie zadań związanych bezpośrednio z kształceniem, wychowaniem i opieką.
Odnośnie zakwestionowanych wydatków na wypłatę ekwiwalentów za niewykorzystany urlop, organ wskazał, że w miesiącu czerwcu 2020 r. wypłacono 13 nauczycielom powyższe ekwiwalenty, sfinansowane dotacją w kwocie 3.142, 42 zł. Odnosząc się do wyjaśnień strony skarżącej, podniesiono, że wypłata ekwiwalentów urlopowych z powodu wygaśnięcia stosunku pracy odnosi się do obowiązków pracodawcy określonych w art. 171 Kodeksu pracy, których realizacji organ nie kwestionuje, jednak nie uznaje możliwości sfinansowania tego wydatku z dotacji, gdyż jego zdaniem nie ma on związku z realizacją zadań szkół w zakresie kształcenia, wychowania i opieki. W ocenie organu ekwiwalent nie jest wynagrodzeniem za pracę, lecz dodatkową rekompensatą pieniężną służącą wyłącznie pracownikowi za świadczenie, którego nie mógł on otrzymać w pierwotnej postaci (urlop), a zatem nie jest to zapłata za pracę na rzecz uczniów, czyli powiązana z zadaniami szkoły we wskazanym wyżej zakresie.
W kwestii wydatku na wypłatę premii uznaniowej dla nauczyciela, wskazano, że w grudniu 2020 r. wypłacono jednemu z nauczycieli zatrudnionych na umowę zlecenia wynagrodzenie powiększone o powyższą premię w wysokości 600 zł, który to wydatek sfinansowany został dotacją. Wypłata premii łącznie dla 19 nauczycieli (w tym premii zakwestionowanej) miała miejsce na podstawie wniosku Dyrektora szkoły z dnia 10 grudnia 2020 r, zaakceptowanego przez Dyrektora Biura Zarządu Stowarzyszenia, którego uzasadnienie odnosiło się do przyczynienia się do prawidłowego działania szkoły, dużego zaangażowania w życie szkoły oraz wysokiej oceny pracy nauczyciela przez uczniów, jak i rodziców. Odnosząc się do wyjaśnień strony skarżącej, organ wskazał, że przedłożony przez nią Regulamin wynagradzania pracowników Stowarzyszenia, przyjęty uchwałą nr 9/11/2008 Zarządu Stowarzyszenia z dnia 18 grudnia 2008 r., dotyczy jedynie pracowników zatrudnionych w oparciu o umowy o pracę, nie zaś nauczycieli zatrudnionych na podstawie umów zlecenia. Ponadto organ zauważył, że w przedłożonej umowie zlecenia z dnia 9 września 2020 r., zawartej z nauczycielem, któremu przyznano zakwestionowaną premię uznaniową, znajdują się zapisy wskazujące na wypłatę wynagrodzenia za zrealizowany przedmiot umowy w oparciu o stawkę za każdą przeprowadzoną godzinę lekcyjną i umowa ta nie zawiera żadnych zapisów dotyczących premii uznaniowej, a także nie sporządzono żadnego aneksu do tej umowy (tak jak to miało miejsce w przypadku innych nauczycieli zatrudnionych na takiej samej podstawie). W tej sytuacji w ocenie organu sporna premia uznaniowa pozostaje poza zakresem zawartej z nauczycielem umowy i nie jest objęta wyżej wymienionym Regulaminem wynagradzania.
Po rozpoznaniu odwołania strony skarżącej od powyższego rozstrzygnięcia, organ II instancji powołaną na wstępie decyzją z dnia 20 maja 2022 r. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu tej decyzji, organ odwoławczy, po przytoczeniu przepisów prawa mających zastosowanie w sprawie, wskazał, że stanowisko wyrażone przez organ I instancji uznaje za prawidłowe.
W odniesieniu do pierwszego zakwestionowanego wydatku w kwocie 3.142,42 zł na wypłatę ekwiwalentów urlopowych, organ stwierdził, że prawo do urlopu wypoczynkowego jest uprawnieniem zasadniczo odmiennym od prawa do wynagrodzenia. Przysługuje on w przypadku niewykorzystania urlopu wypoczynkowego z powodu rozwiązania lub wygaśnięcia stosunku pracy, a zatem uprawnienie do jego otrzymania powstaje dopiero z chwilą rozwiązania lub ustania stosunku pracy. Za takim rozumieniem relacji między ekwiwalentem a wynagrodzeniem za pracę przemawiają zdaniem organu przepisy rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 8 stycznia 1997 r. w sprawie szczegółowych zasad udzielania urlopu wypoczynkowego, ustalania i wypłacania wynagrodzenia za czas urlopu oraz ekwiwalentu pieniężnego za urlop (Dz. U. z 1997 r. nr 2 poz 14 ze zm. dalej jako: rozporządzenie), w szczególności zaś brzmienie jego § 6, zgodnie z którym wynagrodzenie za urlop wypoczynkowy jest "wynagrodzeniem urlopowym". Wskazano, że również orzecznictwo Sądu Najwyższego podkreśla odrębny charakter omawianego ekwiwalentu w stosunku do wynagrodzenia za pracę. Powołano się także na tożsame z przepisami Kodeksu pracy regulacje zawarte w ustawie z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (t.j. : Dz. U. z 2021 r. poz. 1762 ze zm., dalej jako: Karta Nauczyciela). Organ odwoławczy podniósł następnie, że w myśl art. 35 ust. 1 pkt 1 i art. 35 ust. 2 pkt 1a u.f.z.o., do wydatków bieżących zalicza się wynagrodzenia i składki od nich odliczane pracownika dotowanego, a ekwiwalent za urlop nie stanowi świadczenia wypłacanego w zamian za wykonaną pracę, a zatem nie ma charakteru wydatku bieżącego w rozumieniu tego przepisu.
Odnośnie wydatkowania kwoty dotacji 600 zł na premię uznaniową, organ odwoławczy również podzielił w tym zakresie ocenę wyrażoną przez organ I instancji i wskazał, że istota sporu nie dotyczy tego, czy nauczycielowi wypłacono premię, lecz czy istniał tytuł prawny do jej wypłaty. Stwierdzono następnie, że wynagrodzenie wynikające z umowy zlecenia jest kwestią umowną, a w niniejszej sprawie strona skarżąca w umowie z nauczycielem określiła w jaki sposób będzie ono liczone i umowa nie objęła w tej mierze premii uznaniowej. Podstawą wypłaty tej premii uznaniowej nie mógł być również Regulamin wynagradzania, skoro dotyczył on wyłącznie pracowników. Organ wskazał, że zgadza się ze stroną skarżącą, iż organ nie jest uprawniony do ingerowania w decyzje pracodawcy, jednak pracodawca winien właściwe udokumentować swoje działania. Podkreślono także publiczny charakter dotacji oraz zaznaczono, że ciężar udowodnienia prawidłowości wydatkowania i rozliczenia dotacji spoczywa na beneficjencie. Organ odniósł się również do żądania strony przeprowadzenia dowodu z przesłuchania nauczyciela w charakterze świadka na okoliczność wykazania, że strony umowy zlecenia zgodziły się na jej zmianę poprzez umożliwienie wypłaty premii uznaniowej, stwierdzając, że zmiana omawianej umowy wymaga dla swej ważności formy pisemnej, co wynika z jej § 10, wobec czego żądanie nie zostało uwzględnione.
W skardze na powyższą decyzję strona skarżąca wniosła o jej uchylenie w całości oraz o zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Strona zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania, a w szczególności art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 77, art. 80, art. 81a oraz art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postepowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., dalej jako: k.p.a.) oraz obrazę przepisów prawa materialnego, tj. art. 35 u.f.z.o. oraz art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz. U. z 2017 r. poz. 59 ze zm.) w zw. z art. 236 i art. 252 ust. 1 pkt 1, 2 i 4 u.f.p. poprzez ich błędną wykładnię. Ponadto zarzucono naruszenie art. 75 § 1 k.p.a. poprzez pominięcie wniosków dowodowych złożonych przez stronę w postępowaniu.
Strona skarżąca w uzasadnieniu skargi podniosła, że jej zdaniem organy obu instancji dokonały zasadniczo prawidłowych ustaleń faktycznych w sprawie w zakresie wypłaconego ekwiwalentu urlopowego, jednak dopuściły się w tym zakresie błędnej wykładni art. 35 ust. 1 pkt 1 a u.f.z.o., a prawidłowa interpretacja tego przepisu w ocenie strony skarżącej prowadzi do przeciwnych wniosków. Zdaniem strony każde wynagrodzenie wypłacane pracowników, czy to wynagrodzenie podstawowe, czy dodatki przewidziane przepisami prawa, służą wyłącznie nauczycielowi. Strona podniosła również, że organ błędnie utożsamia zasadność wykorzystania dotacji z bezpośrednim związkiem z pracą na rzecz uczniów, choć u.f.zo. takiego wymogu nie stawia, gdyż zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 a tej ustawy, dotacja winna być przeznaczona na pokrycie wydatków bieżących szkoły, obejmujących każdy wydatek na cele działalności szkoły, choć nie można tracić z pola widzenia, że wydatki te muszą być przeznaczone na realizację zadań w zakresie kształcenia, wychowania i opieki. Jednakże w ocenie strony prawidłowa interpretacja tego przepisu prowadzi do wniosku, że z dotacji mogą być finansowane wydatki także pośrednio związane z realizacją wskazanych wyżej zadań szkoły. Zdaniem strony, w rozumieniu przepisu art. 67 Karty Nauczyciela wynagrodzenie za czas urlopu jest wynagrodzeniem, a zatem – choć ekwiwalent urlopowy nie jest tym samym, co wynagrodzenie za czas urlopu – należy ów ekwiwalent uznać za część składową wynagrodzenia nauczyciela w sytuacji, gdy pracodawca jest obowiązany do jego wypłacenia. Nawet gdyby uznać, że ekwiwalent nie ma charakteru wynagrodzenia, to skutkiem takiej konstatacji w ocenie strony byłoby jedynie wyłączenie go z limitu wielkości wydatków na wynagrodzenia, a nadal mieściłby się on w zakresie wydatków określonych w przepisie art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a u.f.z.o., za czym przemawia użycie w pkt 1 tego przepisu sformułowania "w tym". Zdaniem strony na prawidłowość powyższej interpretacji wskazuje również analiza treści art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b u.f.z.o., w którym mowa jest o finansowaniu dotacją wydatków związanych z realizacją zadań organu prowadzącego. Strona skarżąca jako organ prowadzący jest bowiem pracodawcą i jej obowiązkiem jest zapewnienie szkole zgodnego z prawem pracy rozliczania wynagrodzeń zatrudnianych nauczycieli. Następnie strona podniosła, że bezpodstawne jest uznanie przez organy ekwiwalentu urlopowego za dodatkową rekompensatę, ponieważ wynagrodzenie pracownika, który wykorzystał urlop w naturze, będzie składało się z wynagrodzenia za faktycznie przepracowany czas pracy oraz wynagrodzenia za czas urlopu, a pracownik, który przed rozwiązaniem umowy o pracę nie wykorzystał, także otrzyma wynagrodzenie za faktycznie przepracowany czas pracy oraz wynagrodzenie za czas urlopu, którego nie wykorzystał. Zdaniem strony brak jest podstaw do różnego traktowania tych dwóch sytuacji. Strona podkreśliła również, że organ nie zakwestionował poniesionych przez nią wydatków na wynagrodzenia wypłacone za czas urlopu pracownika, za czas choroby, czy usprawiedliwionej nieobecności w pracy, a także wynagrodzenia wypłaconego innemu pracownikowi za pracę wykonywaną przez pracownika za powyższe okresy. W ocenie strony wynagrodzenie to nie jest wydatkiem wypłaconym za czas przepracowany na rzecz szkoły, lecz wydatkiem, który szkoła zgodnie z przepisami prawa pracy zobowiązana jest ponieść. Strona stwierdziła, że tak samo należałoby potraktować ekwiwalent za niewykorzystany urlop.
Dalej strona wskazała, że jej zdaniem organ nieprawidłowo przeprowadził postępowanie dowodowe w kwestii wypłaconej premii uznaniowej dla nauczyciela zatrudnionego na podstawie umowy zlecenia, co doprowadziło do błędnego ustalenia stanu faktycznego. Zdaniem strony organ błędnie przyjął, że brak pisemnego aneksu dotyczącego możliwości przyznania omawianej premii, jest jednoznaczne z pozostawaniem spornej wypłaty poza zakresem umowy. Strona podkreśliła, że przepisy Kodeksu cywilnego nie zawierają żadnych wymogów dotyczących formy zawarcia umowy, a zatem zmiany tej można dokonać w formie ustnej lub per facta concludentia. Organ winien był zatem przeprowadzić wnioskowany przez stronę dowód z przesłuchania nauczyciela w charakterze świadka, tym bardziej, że zmierzał on do wykazania tezy przeciwnej, niż przyjęta w sprawie. W ocenie strony możliwość przyznania pracownikowi premii uznaniowej nie jest uzależniona od zapisania prawa do niej w regulaminie czy umowie, a pracownik uzyskuje prawo do niej z chwilą skutecznego złożenia przez pracodawcę oświadczenia woli o jej przyznaniu, które może być złożone w dowolnej formie, w tym w drodze czynności konkludentnych. Wynika to w ocenie strony z uznaniowości tego składnika wynagrodzenia. Stąd strona stoi na stanowisku, że bez znaczenia jest w tym zakresie praktyka wprowadzania zapisów przyznających takie prawo do regulaminów bądź umów, będąca odpowiedzią na nieuzasadnione oczekiwania organów.
Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas prezentowaną argumentację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga zasługiwała na uwzględnienie, choć nie wszystkie zarzuty były uzasadnione.
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz.U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego lub istnienia istotnych wad w postępowaniu, mających wpływ na wynik sprawy - art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) zwanej dalej "p.p.s.a.". Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 § 1 tej ustawy stanowiący, że sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.
Przechodząc do aspektów merytorycznych sprawy, Sąd w pierwszej kolejności przywoła mające zastosowanie przepisy prawa.
Zgodnie z art. 60 pkt 1 u.f.p., dotacje oświatowe udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego są środkami publicznymi stanowiącymi niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym. W myśl art. 252 ust. 1 pkt 1 u.f.p., dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, podlegają zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności, o których mowa w pkt 1 lub pkt 2. Brak jest przy tym definicji legalnej "dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem". W doktrynie przyjmuje się, że jest to wydatkowanie przez beneficjenta przekazanych mu środków finansowych w całości bądź w części na realizację innych zadań lub celów niż określone dla danego rodzaju dotacji w umowie dotacyjnej lub w przepisach powszechnie obowiązującego prawa (zob. Stawiński Michał. art. 252. w: Ustawa o finansach publicznych. Komentarz. Wolters Kluwer Polska, 2019). Tym samym, dotacja wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, to taka, która została wydatkowana na inne cele aniżeli te, na które została udzielona bądź nie służyła pokryciu wydatków, na które miała być wykorzystana. Jeżeli okaże się, że wydatki, na pokrycie których dotacja została przeznaczona nie wystąpiły, to także i taka dotacja nosi znamiona dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem (zob. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 21 czerwca 2018 r., sygn. akt I SA/Sz 235/18, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: CBOSA).
Stosownie zaś do art. 252 ust. 5 i ust. 6 pkt 1 u.f.p. zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego podlega ta część dotacji, która została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem. Odsetki od dotacji podlegających zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego naliczane są począwszy od dnia przekazania z budżetu jednostki samorządu terytorialnego dotacji wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem.
Sprawa niniejsza dotyczy tzw. dotacji oświatowej, której środki beneficjent zobligowany jest spożytkować na realizację zadań określonych w art. 35 ust. 1 u.f.z.o. Zatem każdy wydatek, który pokryty został z dotacji, winien być poddany weryfikacji pod kątem jego zgodności ze wspomnianym przepisem. Brak owej zgodności uzasadnia twierdzenie o jego wydatkowaniu niezgodnie z przeznaczeniem, a w dalszej kolejności o potrzebie jego zwrotu.
Zgodnie z art. 35 ust. 1 u.f.z.o., dotacje, o których mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-30 i art. 32, są przeznaczone na dofinansowanie realizacji zadań placówek wychowania przedszkolnego, szkół lub placówek w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym kształcenia specjalnego i profilaktyki społecznej. Dotacje mogą być wykorzystane wyłącznie na:
1) pokrycie wydatków bieżących placówki wychowania przedszkolnego, szkoły i placówki, obejmujących każdy wydatek poniesiony na cele działalności placówki wychowania przedszkolnego, szkoły lub placówki, w tym na:
a) wynagrodzenie osoby fizycznej zatrudnionej, w tym na podstawie umowy cywilnoprawnej, w przedszkolu, innej formie wychowania przedszkolnego, szkole lub placówce oraz osoby fizycznej prowadzącej przedszkole, inną formę wychowania przedszkolnego, szkołę lub placówkę, jeżeli odpowiednio pełni funkcję dyrektora przedszkola, szkoły lub placówki albo prowadzi zajęcia w innej formie wychowania przedszkolnego, w wysokości nieprzekraczającej miesięcznie:
- 250% średniego wynagrodzenia nauczyciela dyplomowanego, o którym mowa w art. 30 ust. 3 pkt 4 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. - Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2017 r. poz. 1189) - w przypadku publicznych przedszkoli, innych form wychowania przedszkolnego, szkół i placówek oraz niepublicznych przedszkoli, o których mowa w art. 17 ust. 1, oddziałów przedszkolnych w niepublicznych szkołach podstawowych, o których mowa w art. 19 ust. 1, i niepublicznych innych form wychowania przedszkolnego, o których mowa w art. 21 ust. 1,
- 150% średniego wynagrodzenia nauczyciela dyplomowanego, o którym mowa w art. 30 ust. 3 pkt 4 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. - Karta Nauczyciela - w przypadku niepublicznych przedszkoli, oddziałów przedszkolnych w niepublicznych szkołach podstawowych i niepublicznych innych form wychowania przedszkolnego, niewymienionych w tiret pierwszym, oraz niepublicznych szkół i placówek,
b) sfinansowanie wydatków związanych z realizacją zadań organu prowadzącego, o których mowa w art. 10 ust. 1 ustawy - Prawo oświatowe.
Zasadne jest przy tym odniesienie się również do przepisów ustawy prawo oświatowe. I tak, w myśl art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe (Dz. U. z 2019 r. poz. 1148 ze zm.), dalej u.p.o., organ prowadzący szkołę lub placówkę odpowiada za jej działalność. Do zadań organu prowadzącego szkołę lub placówkę należy w szczególności:
1) zapewnienie warunków działania szkoły lub placówki, w tym bezpiecznych i higienicznych warunków nauki, wychowania i opieki;
2) zapewnienie warunków umożliwiających stosowanie specjalnej organizacji nauki i metod pracy dla dzieci i młodzieży objętych kształceniem specjalnym;
3) wykonywanie remontów obiektów szkolnych oraz zadań inwestycyjnych w tym zakresie;
4) zapewnienie obsługi administracyjnej, w tym prawnej, obsługi finansowej, w tym w zakresie wykonywania czynności, o których mowa w art. 4 ust. 3 pkt 2-6 ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2019 r. poz. 351) i obsługi organizacyjnej szkoły lub placówki;
5) wyposażenie szkoły lub placówki w pomoce dydaktyczne i sprzęt niezbędny do pełnej realizacji programów nauczania, programów wychowawczo-profilaktycznych, przeprowadzania egzaminów oraz wykonywania innych zadań statutowych;
6) wykonywanie czynności w sprawach z zakresu prawa pracy w stosunku do dyrektora szkoły lub placówki;
7) przekazanie do szkół dla dzieci i młodzieży oraz placówek, o których mowa w art. 2 pkt 7, z wyjątkiem szkół artystycznych realizujących wyłącznie kształcenie artystyczne, informacji o podmiotach wykonujących działalność leczniczą udzielających świadczeń zdrowotnych w zakresie leczenia stomatologicznego dla dzieci i młodzieży, finansowanych ze środków publicznych.
Dotacje przeznaczane na realizację zadań szkoły ograniczone są do zakresu ich celowości oraz do bieżących wydatków szkoły. Są one zatem przeznaczone na dofinansowanie realizacji zadań szkoły w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, przy czym mogą być wyłącznie wydatkowane na pokrycie bieżących wydatków szkoły. Rola dotacji oświatowej nie polega na subsydiowaniu wszelkiej działalności prowadzonej przez szkołę (przedszkole) bądź jednostkę prowadzącą szkoły, czy też pokrywaniu wszelkich jej wydatków (por.m.in. wyrok NSA z dnia 25 września 2015 r., sygn. akt II GSK 1769/14, z dnia 8 maja 2014 r. sygn. akt II GSK 229/13, z dnia 19 marca 2014 r. II GSK 1858/12, z dnia 26 sierpnia 2014 r., sygn. akt II GSK 1002/13, CBOSA).
Biorąc pod uwagę przywołane regulacje prawne, zdaniem Sądu nie ma racji organ stwierdzając wykorzystanie dotacji niezgodnie z przeznaczeniem w odniesieniu do kwoty 3.142,42 zł, wydatkowanej w miesiącu czerwcu 2020 r. na sfinansowanie ekwiwalentu za niewykorzystany urlop dla 13 nauczycieli.
Należy zauważyć, że zgodnie z treścią art. 161 Kodeksu pracy pracodawca jest obowiązany udzielić pracownikowi urlopu w tym roku kalendarzowym, w którym pracownik uzyskał do niego prawo. Przepis art. 163 § 1 tej ustawy stanowi, że urlopy powinny być udzielane zgodnie z planem urlopów. Jednak, jak wynika z treści art. 165 pkt 1 Kodeksu pracy, jeżeli pracownik nie może rozpocząć urlopu w ustalonym terminie z przyczyn usprawiedliwiających nieobecność w pracy, a w szczególności z powodu czasowej niezdolności do pracy wskutek choroby, pracodawca jest obowiązany przesunąć urlop na termin późniejszy. Zgodnie z treścią art. 171 § 1 Kodeksu pracy, w przypadku niewykorzystania przysługującego urlopu w całości lub w części z powodu rozwiązania lub wygaśnięcia stosunku pracy pracownikowi przysługuje ekwiwalent pieniężny.
W określonych sytuacjach, mimo obowiązującej zasady naturalnego wykonania zobowiązań urlopowych, obowiązkiem pracodawcy jest więc dokonanie wypłaty ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. Jak przyjął Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 9 października 2014 r., sygn. akt II BU 1/14, prawo do płatnego urlopu stanowi należność (wynagrodzenie) za świadczoną poprzednio pracę, gdy się weźmie pod uwagę, że na podstawie art. 172 Kodeksu pracy za czas urlopu pracownikowi przysługuje wynagrodzenie, jakie by otrzymał, gdyby w tym czasie pracował (analogicznie w art. 67 Karty Nauczyciela). Dotyczy to również ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, który zdaniem Sądu Najwyższego ma charakter wynagrodzenia wypłacanego po ustaniu zatrudnienia (por. również zachowującą aktualność uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 15 grudnia 1972 r., III PZP 40/72, w której przyznano ekwiwalentowi za nie wykorzystany urlop charakter wynagrodzenia za pracę). Sąd Najwyższy w powyższym wyroku stwierdził, że w konsekwencji przyznania wynagrodzeniu za urlop, a także ekwiwalentowi urlopowemu charakteru wynagrodzenia za pracę, oba te świadczenia stanowią przychód podlegający obowiązkowi składkowemu, tj. podlegają składce na ubezpieczenie społeczne). Stanowisko wyrażone przez Sąd Najwyższy w powołanym wyżej wyroku nie jest sprzeczne ze stanowiskiem wyrażonym w uchwale składu 7. sędziów Sądu Najwyższego z dnia 30 grudnia 1986 r., sygn. akt III PZP 42/86. Z uchwały tej wynika bowiem jedynie, że wynagrodzenie jest świadczeniem koniecznym o charakterze majątkowym, które pracodawca jest zobowiązany wypłacać okresowo pracownikowi w zamian za wykonaną pracę, świadczoną w ramach stosunku pracy, odpowiednio do rodzaju, ilości i jakości pracy.
W ocenie Sądu rację należy przyznać stronie skarżącej, że brak jest podstaw do różnicowania - pod kątem zasadności sfinansowania wydatku z dotacji - sytuacji, w której dochodzi do wypłaty wynagrodzenia pracownikowi za czas urlopu wykorzystanego w naturze oraz sytuacji, w której wypłacany jest ekwiwalent za niewykorzystany urlop. W obu tych sytuacjach nie dochodzi bowiem do wypłaty świadczenia za faktycznie przepracowany czas pracy. Zgodnie z treścią art. 172 Kodeksu pracy, za czas urlopu pracownikowi należy się wynagrodzenie, jakie by otrzymał, gdyby w tym czasie pracował. Użycie w tym przepisie słowa "wynagrodzenie" nie oznacza, że takie świadczenie staje się świadczeniem w zamian za wykonaną pracę, skoro z oczywistych przyczyn praca w okresie urlopu nie jest wykonywana. Sąd dostrzega przy tym, że organ nie zakwestionował poniesionych przez stronę skarżącą wydatków na wynagrodzenia za czas urlopu pracownika, za czas choroby, czy też innej usprawiedliwionej nieobecności w pracy, choć również i w tych sytuacjach wynagrodzenie nie było wypłacone za czas przepracowany na rzecz szkoły, lecz stanowiło wydatek, który szkoła zgodnie z przepisami prawa pracy zobowiązana była ponieść. W ocenie Sądu brak jest usprawiedliwionych przyczyn, dla których odmiennie miałby zostać potraktowany wydatek na ekwiwalent urlopowy, w przypadku którego również nie mamy do czynienia z wykonywaniem pracy na rzecz szkoły, lecz istnieje prawny obowiązek jego poniesienia.
Argument skarżącego dotyczący niespójności stanowiska i działań organu w powyższym zakresie Sąd uznaje jednak wyłącznie za wspierający, przyznając decydujące znaczenie w tej mierze przepisom obowiązującego prawa, które w ocenie Sądu nie dają podstaw do konstatacji organu.
Sąd podziela zatem argumentację skargi, że wydatek na wypłatę ekwiwalentu za niewykorzystany urlop mieści się w zakresie wydatków określonych w przepisie art. 35 ust. 1 pkt 1 a u.f.z.o. Jednocześnie Sąd stwierdza, że nawet przy przyjęciu argumentacji organu, że omawiany wydatek miałby nie mieć charakteru wynagrodzenia za pracę (z którą z wyżej wskazanych przyczyn Sąd się nie zgadza), należy na marginesie wskazać, że przepis art. 35 ust. 1 pkt 1 u.f.z.o. posługuje się sformułowaniem "w tym", a więc wprowadza katalog otwarty. Zgodnie z powołanym przepisem, dotacja winna być przeznaczona na pokrycie wydatków bieżących szkoły, obejmujących każdy wydatek na cele działalności szkoły, przy czym muszą być one przeznaczone na realizację zadań w zakresie kształcenia, wychowania i opieki. Nie ulega wątpliwości Sądu, że przedmiotowy wydatek, jako poniesiony na rzecz nauczyciela w związku z zatrudnieniem w szkole, został przeznaczony na cele działalności szkoły, tak jak jest o tym mowa w przywołanym przepisie. Jest on z tą działalnością wręcz ściśle związany. Zdaniem Sądu nie sposób także zanegować istnienia związku omawianego wydatku z realizacją wskazanych wyżej zadań, tym bardziej w sytuacji, w której ich poniesienie jest wynikiem wykonania prawnego obowiązku ich wypłaty przez szkołę jako pracodawcę. Za takim rozumieniem powyższego przepisu zdaje się zresztą podążać sam organ, który uznał, że strona skarżąca w sposób prawidłowy sfinansowała z dotacji wydatki na wynagrodzenia za czas urlopu i innej usprawiedliwionej nieobecności pracownika, w których to przypadkach również praca na rzecz uczniów nie była wykonywana, a obowiązek poniesienia tych wydatków miał swoje oparcie w przepisach prawa pracy.
Biorąc zatem pod uwagę niesporne okoliczności wypłaty ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, przepisy Kodeksu pracy oraz Karty Nauczyciela nakładające na pracodawcę w określonych okolicznościach obowiązek wypłaty takiego ekwiwalentu oraz przytoczone wyżej przepisy uf.z.o., przewidujące udzielanie dotacji na sfinansowanie wydatków bieżących szkoły, nie można uznać za prawidłową argumentacji negującej dopuszczalność sfinansowania z dotacji analizowanego wydatku, jako stanowiącego wyłącznie realizację obowiązku strony jako pracodawcy. Zdaniem Sądu tego rodzaju obowiązek mieści się w zakresie wymienionym we wskazanych przepisach u.f.z.o.
Sąd przyznał natomiast rację organowi odnośnie zakwestionowania zgodności z przeznaczeniem dotacji wydatku w kwocie 600 zł poniesionego na wypłatę premii uznaniowej dla nauczyciela zatrudnionego na podstawie umowy zlecenia.
W ocenie Sądu w okolicznościach niniejszej sprawy nie można przyznać racji stronie skarżącej, że omawiany wydatek miałby realizować cele określone w art. 35 u.f.z.o. Wydatek ten, choć co do zasady mógłby być uznany za bieżący (w ocenie Sądu mają taki charakter wydatki poniesione na premie dla nauczycieli zatrudnionych w szkole na podstawie stosunku zlecenia), nie został jednak należycie udokumentowany, w tym znaczeniu, że strona skarżąca nie wykazała istnienia tytułu prawnego do jego poniesienia. Sąd zgadza się z organem, że nie można zanegować możliwości podjęcia przez stronę jako pracodawcę decyzji o przyznaniu premii dla danego pracownika. Słusznie wskazano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że istota sporu nie dotyczy tego, czy nauczycielowi zasadnie wypłacono premię, lecz czy istniał tytuł prawny do jej wypłaty. W tym zakresie trzeba stwierdzić, że wynagrodzenie wynikające z umowy zlecenia winno być w tej umowie określone. Zgodnie z treścią art. 735 § 1 k.c., jeżeli ani z umowy, ani z okoliczności nie wynika, że przyjmujący zlecenie zobowiązał się wykonać je bez wynagrodzenia, za wykonanie zlecenia należy się wynagrodzenie. Jak stanowi przepis § 2 tego artykułu, jeżeli nie ma obowiązującej taryfy, a nie umówiono się o wysokość wynagrodzenia, należy się wynagrodzenie odpowiadające wykonanej pracy. Zatem umowa zlecenia winna w sposób kompleksowy regulować kwestię wynagrodzenia na rzecz zleceniobiorcy (a powołany przepis wskazuje na sposób jego określenia w sytuacji, w której umowa nie zawierałaby w tej mierze żadnych postanowień). Sąd stwierdza, że z przedłożonej umowy zlecenia z dnia 9 września 2020 r. zawartej z nauczycielem, któremu udzielono spornej premii uznaniowej, wynika, że wynagrodzenie należne kalkulowane jest za zrealizowany przedmiot umowy w oparciu o stawkę za każdą przeprowadzoną godzinę lekcyjną, przy czym w umowie tej brak jest postanowień dotyczących premii uznaniowej. Co do zasady dopuszczalne byłoby wprowadzenie zmiany do umowy w tym zakresie, jednakże, jak prawidłowo ustalił organ, żadna taka zmiana nie została do tej umowy wprowadzona, ponieważ strony nie zawarły w tej mierze pisemnego aneksu (wymaganego umową). Trzeba wskazać, że istotnie, tak jak wskazuje na to strona, przepisy Kodeksu cywilnego nie zawierają wymogów dotyczących formy zawarcia umowy zlecenia, a zatem co do zasady zmiany takiej umowy można dokonać w formie ustnej lub per facta concludentia. Strona zdaje się jednak pomijać treść § 10 omawianej umowy, w którym to postanowieniu strony umowy wprost przewidziały, że jej zmiana wymaga formy pisemnej pod rygorem nieważności. To zatem same strony wprowadziły w umowie zastrzeżenie formy pisemnej ad solemnitatem. Zgodnie z brzmieniem art. 76 k.c., jeżeli strony zastrzegły w umowie, że określona czynność prawna między nimi powinna być dokonana w szczególnej formie, czynność ta dochodzi do skutku tylko przy zachowaniu zastrzeżonej formy. Jednakże, gdy strony zastrzegły dokonanie czynności w formie pisemnej, nie określając skutków niezachowania tej formy, poczytuje się w razie wątpliwości, że była ona zastrzeżona wyłącznie dla celów dowodowych. Zatem w sytuacji, gdy strony, tak jak w niniejszej sprawie, wprost wskazały na skutek nieważności w razie niedochowania formy pisemnej dla zmian umowy z dnia 9 września 2020 r., zmiana tej umowy nie mogła dojść do skutku bez zachowania tej formy. Stąd w tej konkretnej sytuacji nie było prawnie możliwe zawarcie aneksu do tej umowy w formie ustnej lub per facta concludentia, zaś organ zasadnie odmówił przeprowadzenia dowodu z przesłuchania świadka (nauczyciela) na okoliczność wykazania, że strony umowy zlecenia zgodziły się na jej zmianę poprzez umożliwienie wypłaty premii uznaniowej. Nie doszło więc w sprawie do zarzucanego przez stronę naruszenia art. 75 § 1 k.p.a. poprzez pominięcie wniosków dowodowych złożonych przez stronę w postępowaniu. Trzeba ponadto zaznaczyć, że zasadnie stwierdził również organ, iż podstawą wypłaty tej premii nie mógł być Regulamin wynagradzania, skoro dotyczył on wyłącznie pracowników, a wypłata premii uznaniowej dotyczyła nauczyciela zatrudnionego na innej podstawie.
Sąd całkowicie zgadza się z oceną organu, że publiczny charakter dotacji determinuje standardy postępowania w niniejszej sprawie, a strona winna należycie wykazać i udokumentować zasadność poniesienia danego wydatku. To na stronie jako beneficjencie spoczywał ciężar udowodnienia prawidłowości wydatkowania i rozliczenia dotacji. W zakresie omawianego wydatku strona nie sprostała ciążącym na niej obowiązkom i nie wykazała istnienia tytułu prawnego do wypłacenia kwestionowanej premii uznaniowej. Stąd też słuszna była ocena organu, że nie sposób uznać, aby poniesiony wydatek mógł zostać sfinansowany z udzielonej dotacji.
W tym stanie rzeczy, mając na względzie stwierdzone wcześniej uchybienia, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c i art. 135 p.p.s.a. O kosztach Sąd orzekł w oparciu o treść art. 200 p.p.s.a.
W ponownie przeprowadzonym postępowaniu organ zobowiązany jest uwzględnić ocenę prawną wyrażoną w wyroku.