III SA/WR 324/24

III SA/Wr 324/24 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2025-09-25
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-08-27
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Kamila Paszowska-Wojnar /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6559
Hasła tematyczne
Środki unijne
Skarżony organ
Sejmik Województwa
Treść wyniku
*Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 153
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anetta Chołuj, Sędziowie Sędzia WSA Kamila Paszowska-Wojnar (sprawozdawca), Asesor WSA Anna Kuczyńska - Szczytkowska, Protokolant Specjalista Renata Pawlak, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 4 września 2025 r. sprawy ze skargi Fundacji F. w W. na decyzję Zarządu Województwa Dolnośląskiego z dnia 18 czerwca 2024 r. nr DEFS-O/5/2024 w przedmiocie określenia kwoty środków przypadających do zwrotu z tytułu dofinansowania projektu I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Zarządu Województwa Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 5617 zł (pięć tysięcy sześćset siedemnaście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
W decyzji z dnia 13 grudnia 2021 r. Zarząd Województwa Dolnośląskiego - Instytucja Zarządzająca Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa Dolnośląskiego na lata 2014-2020 (dalej: organ, Instytucja Zarządzająca, IZ RPO WD) określił Fundacji F. z siedzibą we W. (dalej: strona skarżąca, strona, Fundacja, Wnioskodawca, Beneficjent) przypadającą do zwrotu kwotę dofinansowania wykorzystanego przez Beneficjenta z naruszeniem postanowień umowy o dofinansowanie projektu numer [...] z dnia 24 kwietnia 2020 r. ze zmianami w wysokości 109 009,08 zł wraz z odsetkami liczonymi jak dla zaległości podatkowych liczonymi od dnia przekazania środków na rachunek bankowy Beneficjenta do dnia obciążenia rachunku bankowego Beneficjenta na podstawie polecenia przelewu.
W treści uzasadnienia powyższej decyzji organ wskazał, co następuje.
Uchwałą Zarządu Województwa Dolnośląskiego nr 406/VI/19 z dnia 26 lutego 2019 r. został wybrany do dofinansowania projekt Fundacji [...], współfinansowany ze środków Europejskiego Funduszu Społecznego pod nazwą [...] w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Dolnośląskiego na lata 2014-2020, dla Osi priorytetowej 10. Edukacja, Działania 10.2 Zapewnienie równego dostępu do wysokiej jakości edukacji podstawowej, gimnazjalnej i ponadgimnazjalnej, Poddziałania 10.2.2. Zapewnienie równego dostępu do wysokiej jakości edukacji podstawowej, gimnazjalnej i ponadgimnazjalnej (dalej: projekt).
W piśmie z dnia 19 marca 2019 r., informującym Beneficjenta o pozytywnym wyniku oceny projektu, Instytucja Zarządzająca wskazała m.in. na konieczność przedłożenia przed podpisaniem umowy o dofinansowanie kopii całej dokumentacji dotyczącej wszystkich zamówień udzielanych w ramach projektu o wartości od 20 000 zł netto lub, w przypadku, gdy postępowania nie zostały przeprowadzone, o złożenie stosownego oświadczenia.
W dniu 25 marca 2019 r. Beneficjent przesłał część dokumentów niezbędnych do zawarcia umowy o dofinansowanie projektu, informując, że pozostałe załączniki zostaną przesłane niezwłocznie. Wśród złożonych dokumentów Fundacja nie przekazała informacji w zakresie przeprowadzonych / nieprzeprowadzonych zamówień dokonanych przed podpisaniem umowy. Instytucja Zarządzająca pismem z dnia 29 marca 2019 r. wezwała Beneficjenta do poprawy/uzupełnienia dokumentów/załączników niezbędnych do zawarcia umowy m.in. w zakresie powyższych zamówień.
W dniu 8 kwietnia 2019 r. w przesłanym piśmie Beneficjent oświadczył, że nie zostały przeprowadzone żadne postępowania o udzielenie zamówień zgodnie z ustawą Prawo zamówień publicznych, zasadą konkurencyjności lub udokumentowanym rozeznaniem rynku.
W dniu 26 września 2019 r. ostatecznie zakończył się proces wyboru zabezpieczenia prawidłowej realizacji umowy deklaracją Beneficjenta o realizacji projektu na zasadzie refundacji kosztów. W dniu 10 października 2019 r. zostały zatwierdzone ostatecznie dokumenty/załączniki niezbędne do podpisania umowy. Dnia 10 grudnia 2019 r. pracownik IZ RPO WD przesłał wiadomość mailową do Beneficjenta z zapytaniem o termin dostarczenia dokumentów z przeprowadzonych postępowań albo złożenia przez Wnioskodawcę oświadczenia, że postępowania powyżej 20 000 zł netto nie zostały przeprowadzone dla 5 projektów Wnioskodawcy, dla których równocześnie trwał proces zawierania umów, w tym niniejszego. W dniu 10 grudnia 2019 r. Beneficjent dostarczył pismo dotyczące niniejszego projektu, w którym oświadczył, że w ramach projektu nie zostały jeszcze przeprowadzone i nie zostaną przeprowadzone do dnia podpisania umowy o dofinansowanie żadne zamówienia powyżej 20 000 zł.
Organ podał kolejno, że w związku z tym, iż w innych projektach Fundacji, w których równocześnie trwał proces zawierania umów, przedłożone zostały przez Fundację do kontroli przed podpisaniem umowy dokumenty dotyczące zamówień powyżej 20 000 zł netto, w dniu 9 stycznia 2020 r. IZ RPO WD ponownie zwróciła się – drogą mailową – z zapytaniem w zakresie zamówień w niniejszym projekcie. W dniu 10 stycznia 2020 r. Fundacja przekazała dokumentację z dwóch postępowań do m.in. niniejszego projektu na zakup [...], jednocześnie informując, że postępowania te nie zostały rozstrzygnięte ze względu na brak ofert spełniających kryteria formalne. W odniesieniu do niniejszego projektu, dołączono dokumenty z postępowania [...]. Zgodnie z informacją na stronie ogłoszenia dotyczącego powyższego postępowania w Bazie Konkurencyjności oraz z dołączonym Protokołem z dnia 7 stycznia 2020 r. z przeprowadzonej procedury otwarcia ofert zapytania nr [...] przesłanym do IZ RPO WD w dniu 10 stycznia 2020 r., postępowanie to zostało nierozstrzygnięte ze względu na brak ofert spełniających kryteria formalne. Złożona dokumentacja z przeprowadzonego postępowania, zgodnie z procedurami nie została przez organ skontrolowana, jako nieskutkująca ponoszeniem wydatków w projekcie.
Dalej w uzasadnieniu decyzji wskazano, że ze względu na zbliżający się termin sfinalizowania procesu i podpisania umowy o dofinansowanie oraz fakt, iż od ostatniego oświadczenia przedstawiciela Fundacji w kwestii zamówień przeprowadzonych przed podpisaniem umowy, minęły kolejne miesiące i jednocześnie mając na uwadze praktykę Fundacji w dotychczasowych projektach dotyczącą podpisania umowy z wykonawcą bez zastosowania procedury przewidzianej Wytycznymi w zakresie kwalifikowalności wydatków w ramach Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności na lata 2014 – 2020 (dalej: Wytyczne), po przeprowadzeniu nierozstrzygniętego postępowania według zasady konkurencyjności, w dniu 8 kwietnia 2020 r. IŻ RPO WD ponownie przesłała do Beneficjenta zapytanie dotyczące postępowań o udzielenie zamówienia przed podpisaniem umowy o następującej treści "W związku z planowanym podpisaniem umowy w.w. projektu, IZ RPO WD prosi o informację, czy w ramach projektu przeprowadzone zostały postępowania o udzielenie zamówienia (zgodnie z ustawą Prawo zamówień publicznych, zasadą konkurencyjności lub udokumentowanym rozeznaniem rynku), zakończone do dnia podpisania umowy o dofinansowanie projektu (planowany termin przesłania umowy do podpisu przez Wnioskodawcę, o ile nie został wyłoniony wykonawca w ramach przeprowadzonego postępowania – to 10 kwietnia 2020 r.). W przypadku, gdyby w przedmiotowym projekcie doszło do powyższego, czyli podpisania umowy z wykonawcą (wybrano wykonawcę dla zamówienia powyżej 20 000 zł netto) bez ponownego zastosowania procedury zasady konkurencyjności w wyniku nierozstrzygniętego postępowania w tym samym przedmiocie, określonej w podrozdziale 6.5.2 Wytycznych w oparciu o Podrozdział 6.5 ust. 7, zgodnie z którym "możliwe jest niestosowanie procedur określonych w sekcjach 6.5.1. i 6.5.2 przy udzielaniu zamówień w następujących przypadkach, jeśli w wyniku prawidłowego zastosowania zasady konkurencyjności określonej w sekcji 6.5.2. nie wpłynęła żadna oferta lub wpłynęły tylko oferty podlegające odrzuceniu, albo wszyscy wykonawcy zostali wykluczeni z postępowania lub nie spełnili warunków udziału w postępowaniu, zawarcie umowy w sprawie realizacji zamówienia z pominięciem zasady konkurencyjności jest możliwe, gdy pierwotne warunki zamówienia nie zostały zmienione, IZ RPO WD skontrolowałaby umowę podpisaną z wykonawcą zamówienia w zakresie podmiotowym (warunki udziału postawione oferentom w pierwotnym postępowaniu) oraz przedmiotowym (zgodność z opisem przedmiotu zamówienia)".
W odpowiedzi Prezes Zarządu Fundacji w dniu 9 kwietnia 2020 r. oświadczyła, że w ramach projektu nie zostały przeprowadzone żadne zamówienia powyżej 20 000 zł, w których zostałby wybrany wykonawca, natomiast zostały przeprowadzone dwa zamówienia według zasady konkurencyjności, które nie zostały rozstrzygnięte: na zajęcia dodatkowe, gdzie nie było żadnych ofert i na doposażenie pracowni w [...], gdzie Fundacja nie otrzymała żadnych ofert spełniających kryteria formalne.
W dniu 15 kwietnia 2020 r. IŻ RPO WD przesłała umowę o dofinansowanie projektu do podpisu Fundacji.
W dniu 16 kwietnia 2020 r. podczas rozmowy telefonicznej dotyczącej przekazania umowy o dofinansowanie do podpisu, przedstawiciel Fundacji poinformował pracownika IZ RPO WD o wyborze wykonawcy "z wolnej ręki". Mając to na względzie, w dniu 17 kwietnia 2020 r. IZ RPO WD ponownie skierowała do Fundacji zapytanie w formie elektronicznej, powołując się na rozmowę telefoniczną, w którym wskazano, że jeśli wartość któregokolwiek ze wspomnianych zamówień – bez względu na wybrany tryb – jest równa lub przekroczyła 20 000 zł netto, Fundacja winna wskazać to zamówienie. Należy też wykazać wszystkie przeprowadzone do czasu podpisania umowy o dofinansowanie zamówienia, o których mowa powyżej, również te, w których nie została podpisana umowa z wykonawcą (np. zawarto umowę ustną).
W odpowiedzi na tę wiadomość mailową, w dniu 17 kwietnia 2020 r. Prezes Zarządu Fundacji złożyła pisemne oświadczenie, w którym stwierdzono, że Fundacja w ramach projektu nie zawarła żadnej umowy z wykonawcami z wolnej ręki oraz przesłała podpisaną umowę o dofinansowanie projektu.
Przyjmując to oświadczenie za prawdziwe, w dniu 24 kwietnia 2020 r. IZ RPO WD zawarła z Fundacją umowę nr [...] na podstawie której Beneficjentowi (działającemu w imieniu własnym i na własną rzecz, jak również w imieniu i na rzecz partnerów – Gminy K., Gminy K.1 i Gminy S.) zostało przyznane dofinansowanie na realizację wybranego uchwałą ZWD projektu współfinansowanego ze środków Europejskiego Funduszu Społecznego pod nazwą [...] w kwocie nieprzekraczającej 1 942 027,38 zł (dalej: Umowa o dofinansowanie).
W trakcie realizacji projektu stwierdzono niżej wskazane fakty:
1. W zakresie postępowania na [...] (zapytanie ofertowe nr [...]).
Organ wskazał, że podczas weryfikacji dokumentacji przedstawionej do wniosku o płatność, w dniu 14 grudnia 2020 r. dokonano porównania załączonej do tego wniosku dokumentacji z dokumentacją dotyczącą postępowania, przekazaną w dniu 10 stycznia 2020 r. do kontroli przed podpisaniem umowy o dofinansowanie. Porównanie wykazało, że istnieją dwa różne protokoły z dnia 7 stycznia 2020 r. z przeprowadzenia procedury otwarcia ofert dla tego samego zapytania. Protokół przekazany 10 stycznia 2020 r. zawiera informacje, zgodnie z którymi w odpowiedzi na ogłoszenie wpłynęły 2 oferty odrzucone na etapie oceny formalnej (oferta firmy C. sp. z o.o. z siedzibą w R. i oferta firmy C.1 sp. z o.o. z siedzibą we W. – obie odrzucone ze względu na brak specyfikacji wymaganego sprzętu oraz rażąco niską cenę. Natomiast protokół przekazany w dniu 14 grudnia 2020 r. wskazuje, że złożono tylko jedną ofertę, tj. ofertę firmy C. sp. z o.o. z siedzibą w R. Zatem w ocenie organu jeden z tych dokumentów zawiera treść niezgodną ze stanem faktycznym. Dalej podniesiono, że we wniosku o płatność Beneficjent w postępie rzeczowym poinformował, iż wykonawca [...] został wybrany z wolnej ręki, ponieważ w ramach wcześniejszego postępowania wpłynęła jedynie oferta, która nie spełniała kryteriów formalnych, tj. oferta firmy C. sp. z o.o. z siedzibą w R. IZ RPO WD dokonała analizy podpisanej umowy z dnia 20 lutego 2020 r. z wykonawcą – firmą C.1 sp. z o.o. z siedzibą we W. - na [...], która wykazała, że pierwotne warunki zamówienia nie zostały zmienione i przeprowadzone postępowanie jest zgodne z zapisami Wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków, tj. cytowanego już wcześniej pkt 6.5. ppkt 7a (dotyczącego możliwości zawarcia umowy w sprawie realizacji zamówienia z pominięciem zasady konkurencyjności). Dalej organ w treści decyzji stwierdził, że powyższa umowa z wykonawcą została podpisana z pominięciem zasady konkurencyjności z uwagi na uprzednie przeprowadzenie nierozstrzygniętego postępowania z zachowaniem tej zasady i umowa ta potwierdza, że Beneficjent, składając w dniu 17 kwietnia 2020 r. oświadczenie o nie zawarciu żadnej umowy z wykonawcami "z wolnej ręki", poświadczył nieprawdę. Dodatkowo wskazano, ze umowa ta nie została przekazana do IZ RPO WD przed podpisaniem umowy o dofinansowanie celem przeprowadzenia niezbędnej kontroli.
2. W zakresie postępowania na przeprowadzenie zajęć pozalekcyjnych dla dzieci w szkołach w K., P., SP[...] w K.1, S.1, SP[...] w S. i B. (zapytanie ofertowe nr [...]).
Jak wskazano, powyższe postępowanie, o którym przedstawiciel Fundacji poinformował IŻ RPO WD w piśmie z dnia 9 kwietnia 2020 r., zostało ogłoszone w Bazie Konkurencyjności w dniu 31 stycznia 2020 r. Zgodnie z informacją widniejącą na stronie ogłoszenia oraz oświadczeniem Fundacji przekazanym 9 kwietnia 2020 r., postępowanie to zostało nierozstrzygnięte ze względu na brak złożonych ofert i z uwagi na powyższe, dokumentacja dotycząca postępowania nie został przekazana do IZ RPO WD w celu przeprowadzenia niezbędnej kontroli. W trakcie realizacji projektu, Fundacja przedstawiła do rozliczenia we wniosku o płatność nr [...] wydatki związane z przeprowadzeniem pokazów fizyczno-chemicznych, na potwierdzenie których przedłożono fakturę nr [...] na kwotę 10 200 brutto, wystawioną przez firmę A. we W. z dnia 16 kwietnia 2020 r., tj. sprzed daty podpisania umowy. Ponadto w związku z przeprowadzoną w dniach od 8 do 10 marca 2021 r. kontrolą planową przedmiotowego projektu, Fundacja przekazała m.in. umowy na realizację usług w ramach jednego z zadań objętego kontrolą (Zadania nr 4 – Zajęcia dodatkowe dla szkół w Gminie S.), tj. w dniu 7 kwietnia 2021 r. umowę nr [...] z firmą P.1 w M. na przeprowadzenie zajęć dodatkowych w projekcie (dalszy ciąg treści decyzji jest gramatycznie nieczytelny). Wskazano, że przesłane umowy (przy czym w treści decyzji jest mowa tylko o jednej z nich) oraz faktura z dnia 16 kwietnia 2020 r. potwierdzają zawarcie przez Fundację umów z wykonawcami przed dniem podpisania umowy o dofinansowanie, co zdaniem organu potwierdza, ze Prezes Zarządu w dniu 9 kwietnia i 17 kwietnia 2020 r. złożyła fałszywe oświadczenie o nie zawarciu żadnej umowy z wykonawcami "z wolnej ręki" i posłużyła się poświadczającymi nieprawdę oświadczeniami w celu uzyskania dofinansowania.
3. W zakresie wizyty monitoringowej.
Organ podniósł, że w dniu 2 marca 2021 r. przeprowadzono wizytę monitoringową podczas realizowanych zdalnie zajęć pod nazwą [...], której celem było potwierdzenie faktycznej realizacji planowanej usługi oraz jej poprawności w stosunku do działań zakładanych we wniosku o dofinansowanie. Wizyta monitoringowa wykazała, że Beneficjent realizuje wsparcie dla uczniów Zespołu Szkolno-Przedszkolnego w S.1 w zakresie wskazanych wyżej zajęć w sposób niezgodny z umową o dofinansowanie projektu. Zgodnie z wnioskiem o dofinansowanie, Beneficjent w ramach Zadania 3 – Zajęcia dodatkowe dla szkół w Gminie K.1 zaplanował bowiem wsparcie uczniów Zespołu Szkolno-Przedszkolnego w S.1 poprzez realizację zadań dodatkowych, w zakresie których zajęcia [...] nie zostały przewidziane. W związku z powyższym zespół kontrolujący stwierdził, że Beneficjent wykorzystuje przekazane środki na cel inny niż określony w projekcie oraz niezgodnie z umową o dofinansowanie, a także, że realizacja projektu w znacznym stopniu odbiega od zapisów umowy o dofinansowanie, co stanowi naruszenie jej § 4 ust. 6 oraz naruszenie zasady kwalifikowalności opisanej w rozdziale 6.2 pkt 3 lit. d, e i f Wytycznych.
Następnie w treści decyzji wskazano, że biorąc to wszystko pod uwagę, IZ RPO WD rozwiązała z dniem 5 lipca 2021 r. umowę o dofinansowanie z Beneficjentem, a następnie wezwała Beneficjenta do zwrotu otrzymanego dofinansowania w wysokości 109 009,08 zł wraz z odsetkami w terminie 7 dni kalendarzowych od rozwiązania umowy. Powołano się w tym zakresie na treść § 26 ust. 1 umowy o dofinansowanie, w którym uregulowano przypadki fakultatywnego rozwiązania umowy w trybie natychmiastowym, w szczególności na pkt 1, 2 i 7 oraz § 28 ust. 1 tej umowy. Wskazano, że z uwagi na brak zwrotu środków, skierowano do Beneficjenta kolejne wezwanie do zwrotu środków, a po bezskutecznym upływie wyznaczonego tam terminu, organ wszczął postępowanie administracyjne zmierzające do wydania decyzji określającej kwotę środków przypadających do zwrotu.
Organ powołał się następnie na zasadę kwalifikowalności wydatków, określoną w Wytycznych (Podrozdział 6.2. – Ocena kwalifikowalności wydatku, pkt 3) i wskazał, że tylko wydatki uznane bez żadnych wątpliwości przez IZ RPO WD za kwalifikowalne mogą być przedstawione do rozliczenia z Komisją Europejską w ramach Programu Operacyjnego. Stwierdzono, że oceny kwalifikowalności dokonuje się zarówno na etapie wyboru wniosku, jak i podczas realizacji projektu (na każdym jej etapie).
Podkreślono, że zgodnie z treścią art. 2 pkt 36 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 13030 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013 ze zm., dalej jako: rozporządzenie nr 1303/2013), pod pojęciem "nieprawidłowości" należy rozumieć każde naruszenie prawa unijnego lub prawa krajowego dotyczącego stosowania prawa unijnego, wynikające z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego zaangażowanego we wdrażanie EFSI, które ma lub może mieć szkodliwy wpływ na budżet Unii poprzez obciążenie budżetu nieuzasadnionym wydatkiem. Dalej stwierdzono, że umowa o dofinansowanie wymagała od Beneficjenta przestrzegania wymagań określonych w Regulaminie konkursu, umowie o dofinansowanie oraz Wytycznych w zakresie kwalifikowalności. Zdaniem organu brak możliwości potwierdzenia bez wątpliwości przez IZ RPO WD kwalifikowalności wydatku na skutek działań lub zaniechań Beneficjenta rodzi ryzyko obciążenia budżetu nieuzasadnionym wydatkiem, powodującym szkodę w budżecie Unii. Zatem działania Beneficjenta zostały uznane przez organ za nieprawidłowość i w konsekwencji doprowadziły do obowiązku odzyskania przez państwo członkowskie kwot wydatkowanych nieprawidłowo, zgodnie z art. 125 ust. 4 pkt a rozporządzenia nr 1303/2013.
Organ powołał się również na treść art. 207 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 207 ust. 9 oraz art. 184 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2009 r. nr 157 poz. 1240, dalej: u.f.p.).
Końcowo organ stwierdził, że Beneficjent poprzez posłużenie się stwierdzającymi nieprawdę lub niepełnymi dokumentami w celu uznania za kwalifikowalne wydatków ponoszonych w ramach projektu, poprzez wykorzystanie środków na cel inny niż określony w projekcie lub niezgodnie z umową oraz poprzez złożenie fałszywego oświadczenia w celu uzyskania dofinansowania, w tym uznania za kwalifikowalne wydatków ponoszonych w ramach projektu, na etapie aplikowania o środki unijne, co zostało stwierdzone po podpisaniu umowy, spowodował naruszenie obowiązujących go procedur wydatkowania środków w dofinansowanym projekcie, o których mowa w art. 184 u.f.p. Zdaniem organu poniesione przez Beneficjenta wydatki nie mogły zostać uznane za kwalifikowalne w rozumieniu Wytycznych, ponieważ nie spełniły co najmniej zasad poniesienia zgodnie z postanowieniami umowy o dofinansowanie, uwzględnienia w budżecie projektu, dokonania wydatku w sposób przejrzysty, należytego udokumentowania wydatku, niezbędności do realizacji celów projektu i ich poniesienia w związku z realizacją projektu.
Po rozpoznaniu skargi na powyższą decyzję, tutejszy Sąd wyrokiem z dnia 31 maja 2023 r. w sprawie III SA/Wr 234/22 decyzję tę uchylił. Sąd podzielił stanowisko strony, że organ zbyt automatycznie przyjął, iż zarzucane jej uchybienia wypełniają przesłanki uznania je za nieprawidłowości w rozumieniu art. 2 pkt 36 rozporządzenia nr 1303/2013. Ponadto Sąd stwierdził, że wątpliwości budzi również sama kwalifikacja wymienionych przez organ uchybień jako naruszeń umowy o dofinansowanie (tj. naruszeń procedury, o której mowa w art. 184 u.f.p.) i w tym zakresie organ nie dokonał należytego wyjaśnienia okoliczności sprawy, co przełożyło się również na braki w uzasadnieniu tej decyzji.
Przede wszystkim, zdaniem Sądu organ nie wyjaśnił, dlaczego uznał, że strona, posługując się wskazanymi dokumentami o niezawarciu umów z tzw. wolnej ręki, miałaby działać w celu otrzymania dofinansowania. W ocenie Sądu nie można automatycznie przyjąć, że przesłanie omawianego oświadczenia o nie zawarciu umów zawsze będzie działaniem nacechowanym takim właśnie zamiarem. Sąd przywołał wyjaśnienie strony, zgodnie z którym złożenie oświadczenia zgodnego z prawdą w powyższym zakresie nie wpłynęłoby w żaden sposób na fakt zawarcia umowy o dofinansowanie ani na jej treść czy kwotę przyznanego dofinansowania, podnoszony przez nią brak istnienia po jej stronie racjonalnego powodu aby zatajać fakt podpisania powyższych umów, a także wskazywanie na przedłożenie tych oświadczeń jako wynik omyłki, bądź długo trwającego procesu podpisywania umów (wysłania do wykonawców projektów umów i ich odesłania znacznie później, już po złożeniu przedmiotowego oświadczenia Instytucji Zarządzającej). Sąd przytoczył także dalsze tłumaczenie strony, że w takiej sytuacji umowa nosiła datę wcześniejszą, a strona, nie dysponując dokumentem umowy na moment składania w IZ przedmiotowego oświadczenia, podała, że umowa nie została na tę chwilę zawarta. Z kolei w przypadku przedłożenia w dniach 10 stycznia 2020 r. i 14 grudnia 2020 r. dwóch protokołów o rozbieżnej treści z przeprowadzenia procedury otwarcia ofert dla tego samego zapytania (nr [...]), Sąd zwrócił uwagę na twierdzenie strony, że było to wynikiem omyłkowego wpisania w treści pierwszego z protokołów dwóch podmiotów wpłacających wadium, podczas gdy tylko pierwszy z nich złożył ofertę, a następnie wysłania do IZ tego protokołu pomimo sporządzenia protokołu poprawionego. Sąd zauważył (niczego w tej kwestii nie przesądzając), że okoliczności podane przez stronę zdają się przeczyć założeniu organu, że działała ona w celu uzyskania dofinansowania. Biorąc to pod uwagę, nakazano organowi wskazanie przyczyn, dla których uważa, że działanie strony miałoby zmierzać w tym konkretnym celu, wskazując, że organ nie tylko nie wyjaśnił w pełni, czy przesłanki rozwiązania umowy o dofinansowanie rzeczywiście w sprawie zaszły ale też wykazał się nadmiernym automatyzmem i formalizmem przy dokonywaniu takiej oceny.
Ponadto Sąd wskazał (w kontekście uznania przez organ, że strona przedłożyła dwa protokoły o odmiennej treści, czym naruszyła postanowienia Umowy o dofinansowanie), że niekonsekwentne zdaje się być stwierdzenie zawarte w uzasadnieniu decyzji, zgodnie z którym przeprowadzona przez IZ analiza umowy z wykonawcą na doposażenie pracowni w [...] wykazała, że postępowanie dotyczące wyłonienia wykonawcy jest zgodne z zapisami Wytycznych odnośnie kwalifikowalności wydatków, dotyczącymi możliwości zawarcia umowy w sprawie realizacji zamówienia z pominięciem zasady konkurencyjności. Powyższe oznacza bowiem, że procedura zakupu tego sprzętu była skontrolowana przez Instytucję Zarządzającą na etapie rozpatrywania wniosku o płatność i została wówczas zaakceptowana bez zastrzeżeń.
W wyroku zwrócono również uwagę, że organ nie wyjaśnił, z jakich właściwie powodów kierował do strony wezwania do wskazania, czy zostały zawarte umowy z tzw. wolnej ręki przed podpisaniem umowy o dofinansowanie. W tym zakresie organ powołał się na bardzo ogólnikowe postanowienia Wytycznych, bądź na dotychczasową praktykę Fundacji przy realizacji innych projektów (bez wskazania konkretnych okoliczności przemawiających za przyjęciem takiej konieczności). W ocenie Sądu powyższe stwierdzenia nie mogą być uznane za wystarczające w tej mierze. W szczególności organ nie wytłumaczył w treści decyzji, z jakich powodów uznał za zasadne otrzymanie takiej informacji już po zadeklarowaniu przez stronę, że sposobem na zabezpieczenie realizacji projektu będzie udzielenie dofinansowania na zasadzie refundacji kosztów (na co organ wyraził zgodę i następnie umowa w takim systemie dofinansowania została podpisana).
Sąd zaznaczył ponadto, że organ zarzucił stronie złożenie niezgodnego z prawdą oświadczenia dotyczącego nie zawarcia umów z tzw. wolnej ręki przed podpisaniem umowy o dofinansowanie i uzasadnia ten zarzut m.in. późniejszym przedłożeniem przez stronę faktury nr [...] wystawionej przez firmę A. we W. z dnia 16 kwietnia 2020 r., tj. sprzed daty podpisania umowy, podczas gdy faktura ta opiewa na kwotę 10 200 brutto, a w wezwaniach organu była mowa jedynie o konieczności złożenia oświadczenia w zakresie umów od kwoty 20 000 netto.
W zakresie realizacji zajęć [...] w Zespole Szkolno-Przedszkolnym w S.1, Sąd podzielił ocenę organu, że świadczenie tego konkretnego rodzaju nie było przewidziane w projekcie. Jednakże zdaniem Sądu na podstawie uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz w oparciu o materiał dowodowy sprawy, nie sposób stwierdzić, czy strona w omawianym zakresie rzeczywiście wykorzystała środki na cel inny niż określony w projekcie, tak jak zarzucał to organ, skoro nie wskazano, czy ten wydatek był objęty wnioskiem o płatność i czy strona taką płatność otrzymała, biorąc pod uwagę przyjęty przez strony w umowie o dofinansowanie system refundacji kosztów, tym bardziej, że protokół kontroli wydany po wizycie monitoringowej z dnia 2 marca 2021 r. w zaleceniach na przyszłość zawiera stwierdzenia, zgodnie z którymi ten wydatek nie może zostać objęty wnioskiem o płatność, gdyż organ nie uzna go za kwalifikowalny, a strona w skardze podkreślała, że zajęcia te nie były rozliczone we wniosku o płatność. Biorąc to wszystko pod uwagę, w ocenie Sądu stwierdzenie organu o wykorzystaniu środków niezgodnie z przeznaczeniem i naruszeniu przez Fundację zasady kwalifikowalności jawi się zatem jako niepoparte okolicznościami sprawy.
Sąd zgodził się także z kluczowym argumentem strony skarżącej, odnoszącym się do braku wykazania przez organ, że wskazywane uchybienia miałyby spowodować – chociażby potencjalnie – szkodę w budżecie Unii Europejskiej, stwierdzając, że kwestia ta nie została należycie wyjaśniona przez organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, sprowadzającego się w tej kwestii do jednego lakonicznego stwierdzenia, zgodnie z którym "brak możliwości potwierdzenia bez wątpliwości przez IZ RPO WD kwalifikowalności wydatku na skutek działań lub zaniechań Beneficjenta rodzi ryzyko obciążenia budżetu nieuzasadnionym wydatkiem, powodującym szkodę w budżecie Unii". Stwierdzono, że organ w żaden sposób nie wyjaśnił, w jaki sposób wskazywane naruszenia (pomijając wyrażone wcześniej wątpliwości co do samej oceny ich występowania) wpłynęły na wyrządzenie lub możliwość wyrządzenia szkody w budżecie Unii poprzez obciążenie go nieuzasadnionym wydatkiem, w szczególności biorąc pod uwagę refundacyjny (a nie zaliczkowy) charakter udzielonego dofinansowania. Nie przeanalizowano, w jaki konkretny sposób zarzucane naruszenia przełożyły się lub mogły się przełożyć na obciążenie budżetu Unii nieuzasadnionym wydatkiem, a z materiału dowodowego sprawy wynikało, że pomimo stwierdzenia nieprawidłowości opisanych w treści decyzji, płatność była po pewnych korektach zatwierdzana, co wskazywałoby na niespójność w rozumowaniu i działaniu organu, który, dostrzegając nieprawidłowości, z jednej strony dokonuje mimo to zatwierdzenia i wypłaty środków, a z drugiej, w oparciu o te same naruszenia, rozwiązuje następnie umowę. Wątpliwości Sądu wzbudził również brak zanegowania kwalifikowalnego charakteru wydatków dokonanych na podstawie zakwestionowanych dokumentów (i to w sensie zarówno formalnym, jak i materialnym) w uzasadnieniu decyzji, a wręcz zawarcie w nim stwierdzenia - przy analizie kwestii związanych z umową na doposażenie pracowni szkolnych w [...] - że postępowanie dotyczące wyłonienia wykonawcy było zgodne z Wytycznymi w zakresie kwalifikowalności wydatków. Nie wiadomo zatem, na jakiej podstawie organ stwierdził następnie, że to właśnie brak możliwości potwierdzenia bez wątpliwości przez IZ RPO WD kwalifikowalności wydatku na skutek działań lub zaniechań Beneficjenta miałby rodzić ryzyko obciążenia budżetu Unii nieuzasadnionym wydatkiem, powodującym szkodę w tym budżecie. Sąd podkreślił również, że organ nie negował (poza kwestią zajęć dodatkowych odbiegających od przewidzianych w projekcie, o czym była mowa powyżej) podnoszonego przez stronę zrealizowania celu projektu i okoliczność ta winna być również wzięta pod uwagę przy ocenie, czy zarzucane stronie uchybienia rodzą lub mogłyby rodzić omawiane ryzyko dla budżetu Unii, skoro w przepisie art. 2 pkt 36 rozporządzenia nr 13030/2013 mowa jest o wydatku nieuzasadnionym, a więc m.in. niezgodnym z celem projektu.
Wobec powyższego, Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja narusza przepisy art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 207 ust. 1 pkt 2 i w zw. z art. 184 u.f.p. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy i nakazał organowi ponownie dokonać - tym razem dogłębnej – analizy okoliczności sprawy pod kątem występowania obu przesłanek stwierdzenia nieprawidłowości określonych w art. 2 pkt 36 rozporządzenia nr 1303/2013, wskazując, że wnioski w tej mierze powinny być poparte wyczerpującą argumentacją, uwzględniającą okoliczności sprawy.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z dnia 18 czerwca 2024 r. numer DEFS-O/5/2024 organ określił stronie skarżącej przypadającą do zwrotu kwotę dofinansowania wykorzystanego przez Beneficjenta z naruszeniem postanowień umowy o dofinansowanie projektu numer [...] z dnia 24 kwietnia 2020 r. ze zmianami w wysokości 109 009,08 zł wraz z odsetkami liczonymi jak dla zaległości podatkowych liczonymi od dnia przekazania środków na rachunek bankowy Beneficjenta do dnia obciążenia rachunku bankowego Beneficjenta na podstawie polecenia przelewu.
W uzasadnieniu powyższej decyzji organ przedstawił stan faktycznego sprawy, powołał się na treść wyroku tutejszego Sądu w sprawie III SA/Wr 234/22 i przywołał przepisy prawa mające zastosowanie w sprawie, jak również postanowienia umowy o dofinansowanie. Organ w szczególności zwrócił uwagę na możliwość przeprowadzania kontroli zamówień publicznych zgodnie z art. 22 ust. 1 ustawy wdrożeniowej nie tylko przed podpisaniem umowy ale również przed dniem otrzymania przez wnioskodawcę informacji o wyborze projektu do dofinansowania. W tym zakresie przywołano również treść podrozdziału 6.1 pkt 5 "Wytycznych w zakresie sposobu korygowania i odzyskiwania nieprawidłowych wydatków oraz zgłaszania nieprawidłowości w ramach programów operacyjnych polityki spójności na lata 2014 -2020", zgodnie z którym w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości w projekcie, którego realizacja rozpoczęła się przed złożeniem wniosku o dofinansowanie, jeżeli wartość tej nieprawidłowości nie skutkowałaby uznaniem całości wydatków za niekwalifikowalne oraz nie istnieje podejrzenie nadużycia finansowego, umowa o dofinansowanie projektu może zostać zawarta, a wydatki nieprawidłowe nie będą jednak mogły być uznane za kwalifikowalne. Wskazano, że brak informacji o przeprowadzonym i rozstrzygniętym przed podpisaniem umowy o dofinansowanie postępowaniu (a tak niewątpliwie należy zaklasyfikować postępowanie w którym – po niepowodzeniu w wyborze wykonawcy w ramach procedury wynikającej z wymogów zasady konkurencyjności i w wyłącznej konsekwencji tego niepowodzenia wybrano konkretnego wykonawcę) mogło skutkować i skutkowałoby z pewnością pomniejszeniem planowanych wydatków przeznaczonych na realizację projektu. Tym samym, gdyby strona spełniła obowiązek i w miejsce składanych fałszywych oświadczeń przedłożyłaby wymagane dokumenty, to treść umowy o dofinansowanie byłaby inna, a kwota przeznaczona na realizację umowy byłaby mniejsza. Zdaniem organu pięciokrotne potwierdzenie tej samej informacji o niezawarciu umów "z wolnej ręki" świadczy o intencjonalnym wprowadzeniu w błąd IZ RPO WD. Podniesiono, że w przypadku złożenia przez stronę prawdziwego oświadczenia o przeprowadzeniu postępowania i wyborze wykonawcy przed podpisaniem umowy o dofinansowanie i gdyby kontrola takiego zamówienia nie wykazała uchybień lub wykazała uchybienia mniej istotne, pozostające bez wpływu na kwalifikowalność wydatków z takiego zamówienia, umowa o dofinansowanie zostałaby podpisana bez zmian, a gdyby kontrola takiego zamówienia wykazała uchybienia istotne, skutkujące uznaniem wydatków za niekwalifikowalne, wartość umowy zostałaby pomniejszona o narzuconą na wartość zamówienia korektę finansową. Zdaniem organu, w konsekwencji fałszywie składanych przez stronę oświadczeń, podpisano umowę o dofinansowanie zawierającą również wydatki, sfinansowanie których stoi w sprzeczności z wymogami programowymi i które w nieuprawniony sposób obciążają budżet Unii, przy czym strona wiedziała, że w przypadku złożenia prawdziwych informacji wartość umowy o dofinansowanie ulegnie zmniejszeniu. Organ wykluczył możliwość działania strony w oparciu o oczywistą omyłkę, wskazując na wysoki poziom wiedzy strony skarżącej, jej wieloletnie doświadczenie, sposób działania i chronologię zdarzeń oraz zakres konsekwencji ukrywanych przez nią informacji. Wielokrotnie w treści uzasadnienia podkreślono profesjonalizm i doświadczenie strony w zakresie realizacji tego typu projektów. Następnie opisano procedury związane ze składanymi przez stronę wnioskami o płatność (w ramach przyjętego sposobu rozliczania na podstawie refundacji kosztów poniesionych) i stwierdzonymi nieprawidłowościami. Wskazano, że biorąc za zgodne z prawdą oświadczenie strony złożone na etapie aplikowania o środki unijne, że nie zostały przeprowadzone żadne postępowania w trybie konkurencyjnym, dokonano sprawdzenia wydatków rozliczonych we wniosku o płatność w normalnym trybie, sprawdzając dokumentację pod względem finansowym, weryfikując wskaźniki projektu harmonogram płatności oraz dokumenty źródłowe i kwoty wydatków. Wskazano na zatwierdzanie płatności w oparciu o tak złożone wnioski.
W kwestii przedłożenia przez stronę dwóch protokołów o odmiennej treści do zapytania ofertowego nr [...] ( [...] we wskazanych szkołach), organ stwierdził, że w tej mierze nie mogło dojść do omyłki, na którą powołuje się strona, związanej z wpłaceniem wadium przez oba podmioty i wpisaniem do jednego z protokołów obu podmiotów jako oferentów, podczas gdy oferta została złożona tylko przez jednego z nich, co odzwierciedla protokół złożony w dniu 14 grudnia 2020 r. wskazywany przez nią jako właściwy. Wskazano, że celem wpłaty wadium jest złożenie oferty, a wiec w takiej sytuacji zapewne została złożona również druga oferta oraz zwrócono uwagę, że protokół złożony w dniu 10 stycznia 2020 r. wskazuje nie tylko nazwę tego drugiego podmiotu ale również szczegóły oferty, co w ocenie organu świadczy o jej istnieniu. Podniesiono także, że po sprawdzeniu zawartej umowy z firmą C.1 sp. z o.o., tj. wykonawcą na [...], zawartej "z wolnej ręki" po przeprowadzeniu wyżej opisanego, nierozstrzygniętego postępowania w trybie konkurencyjności, uznano, że pierwotne warunki zamówienia nie zostały zmienione a przeprowadzone postępowanie jest zgodne z zapisami Wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków.
Organ przedstawił również ponownie argumentację dotyczącą niezgodności wydatku na realizację zajęć [...] w Zespole Szkolno – Przedszkolnym w S.1 z celami projektu i sformułowaniami wniosku o dofinansowanie projektu i opisał przebieg kontroli monitoringowej z dnia 2 marca 2021 r. Organ wskazał w tym zakresie na wykorzystanie przez stronę środków niezgodnie z przeznaczeniem i naruszeniu przez stronę zasady kwalifikowalności.
W ocenie organu strona, uniemożliwiając przeprowadzenie kontroli wydatków poprzez nieujawnienie właściwych dokumentów, spowodowała powstanie ryzyka dla budżetu unijnego. Organ wskazał, że ryzyko to związane jest z tym, że strona przed zawarciem umowy i w trakcie jej realizacji dopuściła się naruszeń przepisów, które nie pozwoliły na ocenę przez IZ RPO WD, czy zostały spełnione wymogi kwalifikowalności wydatków. Stwierdzono, że działania strony naraziły budżet UE na realny uszczerbek, ponieważ strona posłużyła się stwierdzającymi nieprawdę lub niepełnymi dokumentami w celu uznania za kwalifikowalne wydatków ponoszonych w ramach projektu, odmówiła poddania się kontroli i złożyła fałszywe oświadczenie w celu uzyskania dofinansowania, w tym uznania za kwalifikowalne wydatków ponoszonych w ramach projektu, na etapie aplikowania o środki unijne, co zostało stwierdzone po podpisaniu umowy. Organ kwalifikuje działania strony jako celowe zatajanie przed kontrolą dokumentów i przedstawianie dokumentów o nieprawdziwej treści, co uniemożliwiło organowi ocenę udowadnianego nimi wydatku jako kwalifikowalnego, a zatem uniemożliwiło jego rozliczenie z Komisją Europejską w Programie Operacyjnym. Zdaniem organu działanie strony doprowadziło nie tylko do szkody potencjalnej ale bezwzględnie doprowadziło do realnej szkody w budżecie unijnym. Następnie stwierdzono, że brak przedstawienia dokumentów przez stronę stworzył sytuację, w której z budżetu unijnego mogły zostać sfinansowane wydatki, które – gdyby strona wywiązała się ze swoich obowiązków i przedstawiła dokumenty do kontroli, a IZ RPO WD dokonałaby weryfikacji przedstawionej dokumentacji – nie powinny zostać uznane za kwalifikowalne, a zatem zdaniem organu występuje potencjalna szkoda dla budżetu UE.
W skardze na tę decyzję strona wniosła o jej uchylenie w całości i umorzenie postępowania administracyjnego w sprawie oraz o zasądzenie od organu na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, podnosząc następujące zarzuty:
1) naruszenia art. 184 ust. 1 w zw. z art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. i w zw. z art. 7 i 77 k.p.a. co polegało na ich wadliwym zastosowaniu i błędnym rozstrzygnięciu, że, po pierwsze, wymienione przez organ uchybienia skarżącej mogą zostać zakwalifikowane jako nieprawidłowości w rozumieniu art. 2 pkt 36 rozporządzenia nr 1303/2013, po wtóre, że środki przeznaczone na realizację projektu zostały wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 ust. 1 u.f.p., przez które należy rozumieć w szczególności postanowienia umowy o dofinansowanie projektu, a ponadto, że spełniła się przesłanka zwrotu środków z art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p., czyli zasadne było nałożenie na stronę obowiązku zwrotu dofinansowania – co nastąpiło wbrew obowiązkowi należytego wyjaśnienia sprawy i obowiązkowi ustalenia faktów, czy zdarzeń, które mają znaczenie dla załatwienia sprawy, bowiem z pominięciem faktu, że doszło do zrealizowania przez skarżącą celów projektu objętego umową i że działania skarżącej nie naraziły budżetu Unii Europejskiej na jakikolwiek realny, czy potencjalny uszczerbek;
2) naruszenia art. 2 pkt 36 w zw. z art. 143 ust. 2 rozporządzenia nr 1303/2013 polegające na wadliwym ustaleniu, że spełnione zostały przesłanki uznania uchybień skarżącej za nieprawidłowości w rozumieniu art. 2 pkt 36 rozporządzenia nr 1303/2013 oraz, że wskutek naruszenia przez skarżącą procedur wskazanych w art. 184 u.f.p. doszło lub mogłoby dojść do powstania szkody w budżecie ogólnym Unii Europejskiej, a także pomimo braku realnego zawiązku między uchybieniami skarżącej a możliwością zaistnienia szkody w tym budżecie;
3) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., co polegało na hipotetycznym i pozornym wykazaniu potencjalnej bądź rzeczywistej szkody w budżecie Unii Europejskiej i związku pomiędzy zarzucanym skarżącej naruszeniem prawa a możliwością zaistnienia szkody oraz na nieuwzględnieniu interesu społecznego oraz słusznego interesu skarżącej.
W uzasadnieniu skargi strona skarżąca podniosła, że w zaskarżonej aktualnie decyzji organ wprawdzie szerzej uzasadnił swoje stanowisko w zakresie zaistnienia przesłanek zwrotu środków z art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. ale jej zdaniem nie zmienia to faktu, że wydał decyzję tożsamą, jak poprzednio uchylona i nie wykazał skutecznie naruszeń procedur z art. 184 u.f.p. ani związku między naruszeniem prawa przez skarżącą a możliwością zaistnienia szkody w budżecie Unii.
W ocenie strony organ zbyt automatycznie przyjął, że zasadne jest nałożenie na skarżącą obowiązku zwrotu części dofinansowania, mimo iż rodzaj uchybień, ich waga czy rozmiar nie kwalifikowały ich do wydania takiego rozstrzygnięcia, zwłaszcza, że cele projektu zostały zrealizowane, czego organ nie negował. Skarżąca wskazała, że nadal nie kwestionuje ustaleń organu w zakresie stanu faktycznego sprawy, w szczególności w zakresie zarzucanych jej uchybień, lecz uważa, że szczegółowo wyjaśniła ich genezę oraz brak skutków dla powstania jakichkolwiek potencjalnych czy rzeczywistych szkód w budżecie unijnym.
Wskazano, że organ sam podkreślił, iż skarżąca była wieloletnim i doświadczonym beneficjentem projektów współfinansowanych ze środków unijnych, co w ocenie strony tym bardziej uzasadnia tezę, że uchybienia, jakich się dopuściła, nie były działaniami celowymi zmierzającymi do naruszenia umowy, procedur, czy wywołania szkody w budżecie UE.
Strona ponownie (tj. tak jak w skardze od poprzednio wydanej decyzji) wskazywała, że przedstawienie dwóch protokołów odmiennej treści dotyczących tego samego zapytania ofertowego nr [...] była wynikiem popełnionych przez nią oczywistych omyłek, które po raz kolejny opisała. W zakresie zarzutu poświadczenia przez skarżącą nieprawdy odnośnie niezawarcia przez nią umowy z wykonawcami na zamówienie powyżej 20 000 zł, również przytoczono argumenty i wyjaśnienia jak w poprzedniej skardze. W szczególności podniesiono, że umowa o dofinansowanie negocjowana była przez ponad rok i załączniki czy oświadczenia do tej umowy wysyłane były do IZ kilkakrotnie (często metodą "kopiuj – wklej") przez cały rok, gdyż nie było konsensusu co do treści samej umowy. Wskazano, że przed podpisaniem umowy została dostarczona pełna dokumentacja zapytania na zajęcia dodatkowe dla dzieci, na które skarżąca nie otrzymała żadnej oferty i ze względu na brak ofert strona miała prawo podpisania umowy "z wolnej ręki", przy czym wobec wykonawcy nie było żadnych szczególnych wymagań, a umowa była standardowa, co oznacza, że skarżąca nie miała żadnego racjonalnego powodu aby zatajać fakt jej podpisania. Podkreślono także, iż projekt strony został wybrany i zarekomendowany do dofinansowania na około 2 lata przed podpisaniem umowy i gdyby nawet IZ stwierdziła błąd w wyborze wykonawcy według zasady konkurencyjności, to skutkowałoby to jedynie koniecznością powtórzenia tej konkretnej procedury a nie wiązałoby się z odstąpieniem od umowy. Zatem w ocenie strony dostarczenie przez nią innego oświadczenia nie wpłynęłoby w żaden sposób ani na fakt zawarcia umowy ani na jej treść, w tym kwotę dofinansowania. Strona powtórzyła też argumentację zawartą w skardze od poprzednio wydanej decyzji odnośnie realizacji zajęć [...] niezgodnie z projektem, twierdząc, że nie była to zmiana istotna, wpływająca na przebieg realizacji całego projektu, a ponadto zajęcia te nie były rozliczone we wniosku o płatność.
Powtórzono również, że z uwagi na duże obciążenie kontrolami, ilość dokumentów do skompletowania oraz duży niedobór pracowników spowodowany pandemią mogło dojść do niedopatrzenia skutkującego niedostarczeniem skanu jakiegoś dokumentu ale braki te były nadrabiane i nie można tej sytuacji zakwalifikować jako niepoddanie się kontroli. Strona podniosła, że komunikacja między nią a IZ odbywała się nieoficjalnie, nie było ponaglenia ani oficjalnej prośby od kontrolujących, stąd zakładała, że prawidłowo wywiązuje się z przyjętych obowiązków.
Działanie organu jawi się stronie jako nieadekwatne i nieracjonalne, szkodzące jej i adresatom programów (czyli dzieciom), tym bardziej, że prawie całość rozliczonych przez nią środków wydana była na zakup sprzętu, gdzie procedura jego zakupu była skontrolowana przez IZ i zaakceptowana bez zastrzeżeń. Zdaniem strony organ bezzasadnie uznał, że strona dopuściła się naruszeń, które mogły spowodować szkodę w budżecie UE z uwagi na zakres i rozmiar tych naruszeń, które miały wymiar wyłącznie formalny, bez wpływu i znaczenia dla realizacji celów projektu, który był prawidłowo realizowany.
Wskazano końcowo na konieczność uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu skarżącej (czego zaniechał organ), biorąc pod uwagę to, że skarżąca będzie musiała zwrócić zakupiony sprzęt i będzie się to wiązało z pozbawieniem dzieci możliwości korzystania z zajęć dodatkowych i terapii, ponieważ gminy będące partnerami projektów nie będą w stanie zrekompensować przez jakiś czas szkołom braki sprzętu, który zostanie im zabrany przez skarżącą.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:
Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 572), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej: p.p.s.a.), który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.
Orzekając w powyższych ramach kontroli, Sąd uznał skargę za zasadną.
Wskazać w pierwszej kolejności należy, że orzekanie w sprawie niniejszej odbywa się w warunkach związania, o których mowa w art. 153 p.p.s.a., ponieważ niniejszy wyrok został poprzedzony prawomocnym wyrokiem tutejszego Sądu z dnia 31 maja 2023 r., wydanym w sprawie o sygn. akt III SA/Wr 234/22, w którym Sąd zwrócił uwagę na konieczność przeprowadzenia ponownej, dogłębnej analizy okoliczności sprawy pod kątem występowania obu przesłanek stwierdzenia nieprawidłowości określonych w art. 2 pkt 36 rozporządzenia nr 1303/2013 i poparcia wniosków w tej mierze wyczerpującą argumentacją, uwzględniającą okoliczności sprawy.
Zgodnie z powołanym przepisem prawa, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia.
Przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organ administracji publicznej, ani sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że ciążący na organie i na sądzie obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego, może być wyłączony tyko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego, czyniącej pogląd prawny nieaktualnym, a także w razie wzruszenia wyroku w trybie przewidzianym prawem (por. wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2000 r., sygn. akt I SA/Ka 2408/98, wyrok WSA w Olsztynie z dnia 16 czerwca 2009 r., sygn. akt II SA/OI 443/09 - wszystkie powołane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są opublikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Przez ocenę prawną należy rozumieć wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku. Ocena prawna rozstrzygnięcia wiąże się bowiem przede wszystkim z wykładnią prawa (por. T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. LexisNexis Warszawa 2005, s. 472, Komentarz do art. 153 p.p.s.a.; J. Świątkiewicz, Komentarz do ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, BWP Justitia, Warszawa 1995, s. 70; T. Ereciński, J. Gudowski, M. Jędrzejewski, Komentarz do Kodeksu postępowania cywilnego, tom I, Wyd. LexisNexis Warszawa 2002, s. 826-827).
Ocena prawna może odnosić się zarówno do przepisów prawa materialnego jak i procesowego. Zarówno organ administracji jak i sąd, rozpoznając sprawę ponownie, obowiązane są zastosować się do oceny zawartej w uzasadnieniu wyroku. Związanie to dotyczy również wskazań co do dalszego postępowania, w przypadku uchylenia poprzedniej decyzji lub postanowienia ze względu na naruszenie przepisów procesowych w zakresie dotyczącym wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Od tej oceny zarówno organ administracji, jak i sąd może odstąpić jedynie w przypadku zmiany stanu faktycznego sprawy. W toku bowiem ponownego rozpoznania sprawy organ administracji może uwzględnić nowe fakty i dowody, których strona nie mogła powołać w toku poprzedniego postępowania lub jeśli potrzeba ich powołania wynikła później (por. wyrok NSA z dnia 8 lutego 2007 r., sygn. akt: II GSK 240/06).
Podkreślić należy, że pomiędzy oceną prawną a wskazaniami co do dalszego postępowania zachodzi ścisły związek. Ocena prawna dotyczy dotychczasowego postępowania organów administracyjnych w sprawie, podczas gdy wskazania określają sposób ich postępowania w przyszłości. Wskazania stanowią więc konsekwencje oceny prawnej, zwłaszcza oceny przebiegu postępowania przed organami administracji i rezultatu tego postępowania w postaci materiału procesowego zebranego w sprawie. Wskazania sądu administracyjnego co do dalszego postępowania wytyczają kierunek działania organu przy ponownym rozpoznaniu sprawy.
Zauważyć również należy, że w orzecznictwie jednolicie prezentowany jest pogląd, wyrażony miedzy innymi w wyroku NSA z dnia 20 października 2011 r. sygn. akt: II FSK 1057/11, że sąd orzekający w warunkach związania oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania, kontrolując legalność zaskarżonej decyzji lub postanowienia winien ograniczyć się tylko i wyłącznie do kontroli, czy organ administracji prawidłowo uwzględnił wytyczne zawarte w poprzednim wyroku oraz oceny ewentualnych nowych okoliczności, które zaistniały już po wydaniu wyroku.
Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, Sąd miał na względzie wyżej przytoczone przepisy prawne oraz poglądy judykatury i doktryny stanowiące wyjaśnienie podstaw prawnych orzeczenia i zakresu kontroli skarżonego aktu. Sąd stwierdził, że w sprawie nie zachodzą przesłanki wyłączające związanie oceną prawną i wskazaniami zawartymi w prawomocnym wyroku tut. Sądu z dnia 31 maja 2023 r., wydanym w sprawie o sygn. akt III SA/Wr 234/22.
Przechodząc zatem do merytorycznej kontroli zaskarżonej decyzji, Sąd stwierdza, że istotą zawartych w powołanym wyroku tutejszego Sądu wskazań co do dalszego postępowania było zbadanie, czy okoliczności sprawy pozwalają na uznanie, że wystąpiły obie przesłanki stwierdzenia nieprawidłowości określonych w art. 2 pkt 36 rozporządzenia nr 1303/2013, z uwzględnieniem podnoszonych przez Sąd wątpliwości.
Analizując pod tym kątem zaskarżoną decyzję, Sąd stwierdza, że pomimo dostrzeżonej obszerności jej uzasadnienia, nie sposób uznać, że organ w sposób wyczerpujący i właściwy wykazał istnienie powyższych przesłanek zgodnie z zaleceniami zawartymi w poprzednio wydanym wyroku w sprawie III SA/Wr 234/22.
Należy przypomnieć, że w wyroku tym Sąd uznał, iż organ w poprzedniej decyzji nie wyjaśnił, dlaczego jego zdaniem strona, posługując się wskazanymi dokumentami (oświadczeniami) o niezawarciu umów z tzw. wolnej ręki, miałaby działać w celu otrzymania dofinansowania, wskazując przy tym, iż nie można automatycznie przyjąć, że przesłanie omawianego oświadczenia o nie zawarciu umów zawsze będzie działaniem nacechowanym takim właśnie zamiarem. Sąd przywołał szczegółowe wyjaśnienia strony w tej mierze i podnoszony brak istnienia racjonalnego powodu aby zatajać fakt podpisania powyższych umów, zwracając uwagę, że strona konsekwentnie przedstawiała fakt przedłożenia tych oświadczeń jako wynik omyłki, bądź długo trwającego procesu podpisywania umów. Przytoczono także dalsze tłumaczenie strony, że w takiej sytuacji umowa nosiła datę wcześniejszą, a strona, nie dysponując dokumentem umowy na moment składania w IZ przedmiotowego oświadczenia, podała, że umowa nie została na tę chwilę zawarta. Z kolei w przypadku przedłożenia w dniach 10 stycznia 2020 r. i 14 grudnia 2020 r. dwóch protokołów o rozbieżnej treści z przeprowadzenia procedury otwarcia ofert dla tego samego zapytania (nr [...]), Sąd zwrócił uwagę na twierdzenie strony, że było to wynikiem omyłkowego wpisania w treści pierwszego z protokołów dwóch podmiotów wpłacających wadium, podczas gdy tylko pierwszy z nich złożył ofertę, a następnie wysłania do IZ tego protokołu pomimo sporządzenia protokołu poprawionego. Stwierdzono wówczas (bez przesądzania czegokolwiek), że okoliczności podane przez stronę zdają się przeczyć założeniu organu, że działała ona w celu uzyskania dofinansowania i nakazano organowi wskazanie przyczyn, dla których uważa, że opisane działanie strony miałoby zmierzać w tym konkretnym celu.
Sąd zauważa, że powyższe wyjaśnienia strony zostały przez nią powielone w skardze złożonej obecnie. Rzecz w tym, że organ nie odniósł się wystarczająco do ich treści w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, a stwierdzenia tam zawarte, choć obszerniejsze w stosunku do poprzednio wydanej decyzji, nadal mają charakter zbyt formalistyczny i automatyczny, choć Sąd w przywołanym wyroku wyraźnie nakazał unikania tego typu argumentacji. Organ powołuje się na profesjonalizm strony skarżącej, uczestnictwo w licznych projektach, znajomość procedur, czy konieczność wywiązywania się z nałożonych obowiązków, jednakże nie analizuje w sposób wystarczający, czy konkretne, wskazywane przez stronę po raz kolejny okoliczności, pozwalają na uznanie, że strona w przywołanych sytuacjach istotnie działała w celu uzyskania dofinansowania.
Przypomnieć należy (co podkreślał Sąd w poprzednim wyroku), że do uznania za spełnioną przesłanki zwrotu środków z art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p., wymagane jest wskazanie na konkretne zachowanie beneficjenta, które spowodowało naruszenie określonej normy prawnej lub postanowienia umownego, a więc procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p. Jeszcze raz zatem wskazać należy, że zarzucane stronie nieprawidłowości sprowadzają się do naruszenia przez stronę skarżącą postanowień § 26 ust. 1 pkt 1, 2 i 7 umowy o dofinansowanie. Zgodnie z treścią tych postanowień, Instytucja Zarządzająca może rozwiązać umowę w trybie natychmiastowym, w przypadku, gdy:
1) Beneficjent lub Partnerzy dopuścił/li się poważnych nieprawidłowości finansowych, w szczególności wykorzystał/li przekazane środki na cel inny niż określony w Projekcie lub niezgodnie z Umową;
2) Beneficjent złożył lub posłużył się fałszywym oświadczeniem lub podrobionymi, przerobionymi, stwierdzającymi nieprawdę lub niepełnymi dokumentami w celu uzyskania dofinansowania w ramach Umowy, w tym uznania za kwalifikowalne wydatków ponoszonych w ramach Projektu;
7) Beneficjent złożył lub posłużył się fałszywym oświadczeniem lub podrobionymi, przerobionymi, stwierdzającymi nieprawdę lub niepełnymi dokumentami w celu uzyskania dofinansowania w ramach Umowy, w tym uznania za kwalifikowalne wydatków ponoszonych w ramach Projektu, na etapie aplikowania o środki unijne, co zostało stwierdzone po podpisaniu Umowy.
Zatem w przypadku naruszeń z § 26 ust. 1 pkt 2 i 7 umowy o dofinansowanie, kluczowa z punktu widzenia ich występowania jest ocena, czy działania strony były zamierzone i nakierunkowane wprost na uzyskanie dofinansowania. Nie sposób uznać, że doszło do zaistnienia tych konkretnych uchybień (a tym samym do wystąpienia przesłanki odstąpienia od umowy i zwrotu dofinansowania) jeśli nie zostanie wykazane, że posłużenie się dokumentami stwierdzającymi nieprawdę czy niepełnymi, było działaniem podejmowanym w tym właśnie celu. Chodzi tu o przedstawienie niezgodnego z prawdą oświadczenia o nie zawarciu umów z tzw. wolnej ręki przed podpisaniem umowy o dofinansowanie oraz przedłożenie w dniach 10 stycznia 2020 r. i 14 grudnia 2020 r. dwóch protokołów o rozbieżnej treści z przeprowadzenia procedury otwarcia ofert dla tego samego zapytania [...]. Na to wszystko wskazywał Sąd w poprzednio wydanym wyroku i wprost nakazał organowi przeanalizowanie w sposób pełny omawianej przesłanki działania w celu uzyskania dofinansowania z uwzględnieniem podnoszonych przez stronę okoliczności i zawarcia w decyzji wyczerpującej argumentacji w tej mierze. Trzeba przy tym wskazać, że strona skarżąca od początku nie kwestionowała ustaleń organu co do stanu faktycznego w zakresie zarzucanych jej uchybień. Konsekwentnie wywodzi natomiast, że organ również w obecnie skarżonej decyzji zbyt automatycznie przyjął spełnienie przesłanek uznania je za nieprawidłowości w rozumieniu art. 2 pkt 36 rozporządzenia nr 1303/2013.
Kilkakrotnie podnoszonym przez organ argumentem za uznaniem działania strony za celowe, tj. zmierzające wprost do uzyskania dofinansowania jest teza, że strona jako wieloletni i doświadczony beneficjent projektów współfinansowanych ze środków unijnych musiała zdawać sobie sprawę, że wcześniejsza kontrola wykazałaby niezgodność jej postępowania zarówno z Regulaminem konkursu, jak i zapisami "Wytycznych w zakresie sposobu korygowania i odzyskiwania nieprawidłowych wydatków oraz zgłaszania nieprawidłowości w ramach programów operacyjnych polityki spójności na lata 2014 – 2020". Co bardzo istotne, organ wskazuje, że strona musiała mieć również świadomość konsekwencji swojego zachowania i jego zdaniem miała ona świadomość, że na skutek tej kontroli (która nie została przeprowadzona) treść umowy o dofinansowanie byłaby inna, a kwota przeznaczona na realizację projektu byłaby mniejsza (s. 17, 20, 28, 30 uzasadnienia decyzji). Organ wprost wskazuje, że sposób i forma składania przez stronę nieprawdziwych oświadczeń wyklucza przypadkowość lub pomyłkę, nie odnosi się przy tym w ogóle do podnoszonej przez stronę procedury podpisywania umów z wykonawcami, na skutek której - jak wskazywała – doszło do udzielenia informacji o ich niezawarciu. Ponadto, co istotne, organ stawia tezę, że strona składała takie oświadczenia wiedząc, że w przypadku złożenia prawdziwych informacji wartość umowy o dofinansowanie ulegnie zmniejszeniu. Natomiast w innym miejscu uzasadnienia decyzji (s. 15 – 16) przywołano treść pkt 5 podrozdziału 6.1 powołanych wyżej Wytycznych, zgodnie z którym w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości w projekcie, którego realizacja rozpoczęła się przed złożeniem wniosku o dofinansowanie, jeżeli wartość tej nieprawidłowości nie skutkowałaby uznaniem całości wydatków za niekwalifikowalne oraz nie istnieje podejrzenie nadużycia finansowego, umowa o dofinansowanie projektu może zostać zawarta, a wydatki nieprawidłowe nie będą jednak mogły być uznane za kwalifikowalne. Dalej na s. 19 - 20 uzasadnienia decyzji podniesiono, że w przypadku złożenia przez stronę prawdziwego oświadczenia o przeprowadzeniu postępowania i wyborze wykonawcy przed podpisaniem umowy o dofinansowanie i gdyby kontrola takiego zamówienia nie wykazała uchybień lub wykazała uchybienia mniej istotne, pozostające bez wpływu na kwalifikowalność wydatków z takiego zamówienia, umowa o dofinansowanie zostałaby podpisana bez zmian, a gdyby kontrola takiego zamówienia wykazała uchybienia istotne, skutkujące uznaniem wydatków za niekwalifikowalne, wartość umowy zostałaby pomniejszona o narzuconą na wartość zamówienia korektę finansową. Z kolei na s. 35 uzasadnienia decyzji organ ponownie przytacza treść podrozdziału 6.1 pkt 5 Wytycznych i stwierdza, że stwierdzenie nieprawidłowości w projekcie, którego realizacja rozpoczęła się przed złożeniem wniosku o dofinansowanie, jeżeli wartość tej nieprawidłowości nie skutkowałaby uznaniem całości wydatków za niekwalifikowalne oraz nie istnieje podejrzenie nadużycia finansowego, umowa o dofinansowanie może zostać zawarta, a wydatki nieprawidłowe nie będą mogły być uznane za kwalifikowalne. Rzecz w tym, że na podstawie uzasadnienia decyzji nie jest zatem jasne, czy wcześniejsza kontrola zamówienia, które nie zostało przez stronę wskazane w omawianych oświadczeniach składanych przed podpisaniem umowy o dofinansowanie - jeśli takowa by się odbyła - rzeczywiście wykazałaby uchybienia tak istotne, że organ od razu uznałby je za skutkujące niekwalifikowalnością wydatków i obniżyłby kwotę dofinansowania już w samej umowie. W konsekwencji, na podstawie uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie jest również pewne, czy w takiej sytuacji organ zawarłby ze stroną skarżącą umowę tej samej treści, co umowa faktycznie zawarta, a dopiero następnie, w toku jej realizacji, uznałby wydatki nieprawidłowe za niekwalifikowalne (tak jak jest o tym mowa w pkt 5 podrozdziału 6.1 przywołanych Wytycznych), czy też od razu zawarłby ze stroną umowę ze zmniejszoną kwotą dofinansowania. Organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie wykazuje w sposób należyty, że z całą pewnością zaszłaby druga ze wskazanych sytuacji. W szczególności fakt uznania wydatków za kwalifikowalne po rozpoznaniu wniosków o płatność, czy powoływanie się przez organ na spełnienie przez stronę wymogów w zakresie konkurencyjności przy wyborze wykonawcy "z wolnej ręki" wskazywałby raczej na pierwszy ze wskazanych scenariuszy. Nie przesądzając w żaden sposób tej kwestii, trzeba podkreślić, że wobec braku możliwości jednoznacznego stwierdzenia na podstawie uzasadnienia decyzji, która ze wskazanych sytuacji zaszłaby w razie przeprowadzenia kontroli przedmiotowych zamówień i jakie byłyby wnioski takiej kontroli, nie sposób wywodzić, że strona miała świadomość zaistnienia takiego a nie innego rozwiązania. Tym samym, w takim przypadku trudno postawić stronie zarzut, że miałaby być świadoma, iż na skutek przeprowadzenia kontroli zamówień, których nie ujęła w oświadczeniu złożonym przed zawarciem umowy o dofinansowanie, doszłoby właśnie do zmniejszenia kwoty dofinansowania, tzn., że umowa ta od razu opiewałaby na niższą kwotę, skoro możliwe było rozwiązanie polegające na zawarciu umowy na pełną kwotę dofinansowania i następnie odmowie rozliczenia konkretnego wydatku wskutek uznania go za niekwalifikowalny.
Sąd zauważa, że organ na powyższym założeniu (co do którego nie wykazał pewności jego zaistnienia) opiera swoją argumentację dotyczącą zarzucanej stronie celowości działania, jak również argumentację mającą uzasadnić powstanie szkody w budżecie Unii Europejskiej. Organ wprost stwierdza na s. 20 decyzji, że "w konsekwencji fałszywie składanych przez stronę oświadczeń, podpisano umowę o dofinansowanie zawierającą również wydatki, sfinansowanie których stoi w sprzeczności z wymogami programowymi (...) i które w nieuprawniony sposób obciążają budżet Unii". Zatem organ uznaje, że w tej sytuacji szkoda w budżecie UE powstała na skutek udzielenia stronie dofinansowania w pełnej wysokości, podczas gdy – według tezy organu – w sytuacji przeprowadzenia kontroli omawianych zamówień przed podpisaniem umowy o dofinansowanie ze stroną, zostałoby ono zmniejszone i umowa opiewałaby na niższą kwotę. W sytuacji niewykazania powyższej tezy, w ocenie Sądu trudno mówić również o należytym wykazaniu realnego związku między uchybieniami skarżącej a zaistnieniem szkody w budżecie UE, a tym samym wyjaśnieniu przesłanki związanej z powstaniem szkody w tym budżecie.
W kwestii zarzucanego stronie działania w celu uzyskania dofinansowania, polegającego na przedłożeniu dwóch protokołów o odmiennej treści do zapytania ofertowego nr [...] (na [...] we wskazanych szkołach), Sąd dostrzega, że decyzja zawiera w tej mierze obszerniejsze uzasadnienie, jednak w ocenie Sądu nadal nie rozwiewa ono wyrażonych w poprzednim wyroku wątpliwości. Wskazywane uchybienie polegało na złożeniu w dniu 10 stycznia 2020 r. protokołu z procedury otwarcia ofert z dnia 7 stycznia 2020 r., w którym mowa jest o wpłynięciu dwóch ofert (odrzuconych ze względów formalnych) oraz złożeniu w dniu 14 grudnia 2020 r. protokołu z tej samej daty, wskazującego na wpłynięcie tylko jednej oferty. Organ na s. 25 decyzji wyraża stanowisko, że nie mogło dojść do omyłki, na którą powołuje się strona, związanej z wpłaceniem wadium przez oba podmioty i wpisaniem do jednego z protokołów obu podmiotów jako oferentów, podczas gdy oferta została złożona tylko przez jednego z nich, co odzwierciedla protokół złożony w dniu 14 grudnia 2020 r. wskazywany przez nią jako właściwy. Zdaniem organu, celem wpłaty wadium jest złożenie oferty, a wiec w takiej sytuacji zapewne została złożona również druga oferta. Po drugie, organ nadmienia, że protokół złożony w dniu 10 stycznia 2020 r. wskazuje nie tylko nazwę tego drugiego podmiotu ale również szczegóły oferty, co w ocenie organu świadczy o jej istnieniu. Okoliczności tych Sąd nie mógł jednak zweryfikować, ponieważ akta sprawy nie zawierają omawianych protokołów. Stąd też kwestia celowości działania strony w tym zakresie nadal pozostaje w tej mierze niewyjaśniona. Ponadto dla Sądu pozostaje niejasne, z jakich przyczyn organ nie przeprowadził kontroli tego zamówienia przed zawarciem umowy, skoro - jak sam wskazuje - protokół wskazujący na dwóch oferentów został przez stronę przekazany do organu w dniu 10 stycznia 2020 r. (a wiec przed zawarciem umowy o dofinansowanie) i to wraz z dokumentacją, której organ zresztą nie opisuje. Istotne przy tym jest to, że oświadczenie strony z dnia 9 kwietnia 2020 r., tj. złożone przed podpisaniem umowy o dofinansowanie, w sposób czytelny wskazuje na przeprowadzenie dwóch postępowań o udzielenie zamówienia przed podpisaniem umowy. Mianowicie, w oświadczeniu tym znalazło się stwierdzenie, że "w ramach projektu nie zostały przeprowadzone żadne zamówienia powyżej 20 000 zł, w których zostałby wybrany wykonawca, natomiast zostały przeprowadzone dwa zamówienia według zasady konkurencyjności, które nie zostały rozstrzygnięte: na zajęcia dodatkowe, gdzie nie było żadnych ofert i na doposażenie pracowni w [...], gdzie Fundacja nie otrzymała żadnych ofert spełniających kryteria formalne". W ocenie Sądu nie jest jasne, dlaczego organ – mając wiedzę od strony o przeprowadzeniu tychże postępowań, nie zażądał na tym etapie od strony dalszej dokumentacji z tym związanej i nie przeprowadził w tym zakresie kontroli. Z treści uzasadnienia decyzji wynika również, że organ pozyskiwał także informacje z Bazy Konkurencyjności, do której strona zgłaszała przedmiotowe postępowania. Zatem organowi był znany fakt przeprowadzenia tych postępowań przez stronę (gdyż strona sama tę informację przekazała) i posiadał on w tym zakresie przynajmniej częściową dokumentację (którą strona przedłożyła), a mimo to nie objął ich kontrolą przed podpisaniem umowy. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji kwestii tej nie wyjaśnia, a jedynie powtarza tezy o uniemożliwieniu przeprowadzenia kontroli przez stronę i zatajeniu przez nią informacji o prowadzonych postepowaniach dotyczących zamówień "z wolnej ręki". Sąd zauważa również, że na s. 23 uzasadnienia decyzji organ stwierdza, iż po sprawdzeniu zawartej umowy z wykonawcą na [...] (zawartej "z wolnej ręki" z firmą C.1 sp. z o.o. po przeprowadzeniu wyżej opisanego, nierozstrzygniętego postępowania w trybie konkurencyjności), uznano, że pierwotne warunki zamówienia nie zostały zmienione a przeprowadzone postępowanie jest zgodne z zapisami Wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków. Organ nie wyjaśnia, jak powyższe stwierdzenie przekłada się na kwestię celowości działania strony, która w ocenie organu miałaby mieć świadomość, iż popełnione przez nią uchybienia tak istotne, że organ – po przeprowadzeniu kontroli przed podpisaniem umowy - od razu uznałby je za skutkujące niekwalifikowalnością wydatków i obniżyłby kwotę dofinansowania już w samej umowie. Sąd zauważa również, że nie została wyeliminowana niekonsekwencja stwierdzeń organu, który z jednej strony wskazuje, że strona przedłożyła dwa protokoły odmiennej treści, co stanowi naruszenie umowy o dofinansowanie, a z drugiej, że postępowanie dotyczące wyłonienia wykonawcy na doposażenie pracowni w [...] było zgodne z zapisami Wytycznych odnośnie kwalifikowalności wydatków w zakresie możliwości zawarcia umowy z pominięciem zasady konkurencyjności.
Ponadto, odnosząc się w tym miejscu jeszcze raz do kluczowego i wielokrotnie powtarzanego argumentu organu (mającego – jego zdaniem - przemawiać za uznaniem celowości opisanego działania), że skarżąca była wieloletnim i doświadczonym beneficjentem projektów współfinansowanych ze środków unijnych, to nie sposób nie zauważyć, że argument ten może równie dobrze przemawiać za tezą wręcz przeciwną. Jak wskazywała strona w skardze, to właśnie jej wieloletnie doświadczenie i uczestnictwo w licznych programach tego typu uzasadnia wniosek, że uchybienia, jakich się dopuściła, nie mogły być i nie były działaniami celowymi zmierzającymi do naruszenia umowy, procedur, czy wywołania szkody w budżecie UE. Biorąc jeszcze pod uwagę wyżej opisane, nadal nie rozwiane przez organ wątpliwości, wskazuje to tym dobitniej na niewystarczalność argumentacji przedstawionej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i brak spełnienia zaleceń zawartych w wyroku Sądu uchylającym decyzję poprzednią.
Z kolei jeśli chodzi o zarzut organu dotyczący realizacji zajęć [...] w Zespole Szkolno – Przedszkolnym w S.1 w sposób niezgodny z umową o dofinansowanie (który to zarzut Sąd co do zasady podzielił w wydanym poprzednio wyroku), organ nadal nie wyjaśnił, czy środki na ten cel zostały przez stronę rzeczywiście wykorzystane, skoro strona – jak konsekwentnie twierdzi – nie składała w tym zakresie wniosku o płatność, realizując stanowisko organu wyrażone w protokole kontroli monitoringowej z dnia 2 marca 2021 r., w którym zawarto taką rekomendację (protokół ten został załączony do akt administracyjnych sprawy). Zatem stwierdzenie organu o wykorzystaniu środków niezgodnie z przeznaczeniem i naruszeniu przez stronę zasady kwalifikowalności w tym zakresie nadal nie znajduje poparcia w okolicznościach sprawy i kwestia ta pozostaje niewyjaśniona. W szczególności z tej części uzasadnienia decyzji, która dotyczy wniosku o płatność nr [...] i wizyty monitoringowej przeprowadzonej w dniu 2 marca 2021 r. (odnośnie zajęć dodatkowych w Zespole Szkolno – Przedszkolnym w S.1) nie wynika, czy środki na ten cel zostały przez organ przekazane na rzecz strony, a rozważania organu koncentrują się wokół kwestii niezgodności tego wydatku z celami projektu i sformułowaniami wniosku o dofinansowanie projektu.
Trudno też znaleźć uzasadnienie dla twierdzeń organu, zgodnie z którymi działania strony należy zakwalifikować jako niepoddanie się kontroli. Skoro organ twierdzi, że strona poprzez nieprzedłożenie określonej dokumentacji spowodowała, iż organ nie przeprowadził w stosunku do niej kontroli przed podpisaniem umowy o dofinansowanie w omawianym tu zakresie, to nie może jednocześnie uznać tego typu zachowania za niepoddanie się kontroli. Dla stwierdzenia, że dany podmiot nie poddał się kontroli wymagane jest bowiem to, aby kontrola się faktycznie odbyła. Zdaniem Sądu dopiero przy istniejącej kontroli, w toku której kontrolowany podmiot nie realizuje określonych obowiązków nałożonych przez kontrolującego lub w ogóle w niej nie uczestniczy, można mówić o niepoddaniu się kontroli.
Wobec powyższego, w ocenie Sądu sama kwalifikacja wymienionych przez organ uchybień jako naruszeń umowy o dofinansowanie (tj. naruszeń procedury, o której mowa w art. 184 u.f.p.) nadal budzi wątpliwości i w tym zakresie organ w dalszym ciągu nie dokonał należytego wyjaśnienia okoliczności sprawy, a w konsekwencji także uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia wymogów z art. 7, 77 i art. 107 § 3 k.p.a.
Ponadto w ocenie Sądu organ nadal nie wykazał, że wskutek naruszeń (o ile miały one miejsce, mając na względzie nadal nierozwiane wątpliwości) doszło do powstania szkody lub mogłoby dojść do jej powstania w budżecie ogólnym UE, po myśli art. 2 pkt 36 w zw. z art. 143 ust. 2 rozporządzenia nr 1303/2013. Sąd stwierdza, że zaskarżona decyzja, mimo obszerności jej uzasadnienia, de facto nadal zawiera lakoniczne i automatyczne stwierdzenia, nieco rozwinięte w stosunku do decyzji poprzednio uchylonej. Otóż w tym zakresie organ powołuje się na to, iż strona uniemożliwiając przeprowadzenie kontroli wydatków poprzez nieujawnienie właściwych dokumentów spowodowała powstanie ryzyka dla budżetu unijnego. Organ wskazał, że ryzyko to związane jest z tym, że strona przed zawarciem umowy i w trakcie jej realizacji dopuściła się naruszeń przepisów, które nie pozwoliły na ocenę przez IZ RPO WD, czy zostały spełnione wymogi kwalifikowalności wydatków. Dalej organ stwierdza, że działania strony naraziły budżet UE na realny uszczerbek, ponieważ strona posłużyła się stwierdzającymi nieprawdę lub niepełnymi dokumentami w celu uznania za kwalifikowalne wydatków ponoszonych w ramach projektu, odmówiła poddania się kontroli i złożyła fałszywe oświadczenie w celu uzyskania dofinansowania, w tym uznania za kwalifikowalne wydatków ponoszonych w ramach projektu, na etapie aplikowania o środki unijne, co zostało stwierdzone po podpisaniu umowy. Organ kwalifikuje działania strony jako celowe zatajanie przed kontrolą dokumentów i przedstawianie dokumentów o nieprawdziwej treści, co uniemożliwiło organowi ocenę udowadnianego nimi wydatku jako kwalifikowalnego, a zatem uniemożliwiło jego rozliczenie z Komisją Europejską w Programie Operacyjnym. Zdaniem organu działanie strony doprowadziło nie tylko do szkody potencjalnej ale bezwzględnie doprowadziło do realnej szkody w budżecie unijnym. Następnie stwierdzono, że brak przedstawienia dokumentów przez stronę stworzył sytuację, w której z budżetu unijnego mogły zostać sfinansowane wydatki, które – gdyby strona wywiązała się ze swoich obowiązków i przedstawiła dokumenty do kontroli, a IZ RPO WD dokonałaby weryfikacji przedstawionej dokumentacji – nie powinny zostać uznane za kwalifikowalne, a zatem zdaniem organu występuje potencjalna szkoda dla budżetu UE.
Odnosząc się do powyższego, należy stwierdzić, że – jak wynika ze wcześniejszych rozważań - celowość działania strony nadal nie została wykazana, mimo zaleceń zawartych w wyroku Sądu uchylającym poprzednio wydaną decyzję. Tezę o zaistnieniu realnej szkody w budżecie UE organ opiera zasadniczo na tym właśnie argumencie. Jak wskazał wyżej Sąd, w sprawie nie mogło dojść do zarzucanej stronie odmowy poddania się kontroli. Nie zostały w pełni wyjaśnione i wykazane kwestie związane ze spełnieniem przesłanki działania strony w celu uzyskania dofinansowania, a także wykorzystania środków niezgodnie z przeznaczeniem (co dotyczy zajęć dodatkowych w Zespole Szkolno – Przedszkolnym w S.1), zatem nie sposób stwierdzić, czy strona istotnie dopuściła się naruszeń, o których mowa w § 26 ust. 1 pkt 1, 2 i 7 umowy o dofinansowanie. Z powyższych względów nie można uznać, że organ wykazał, iż zarzucane stronie uchybienia (o ile one rzeczywiście zaistniały) miałyby spowodować realną szkodę dla budżetu Unii.
Z podanych już wcześniej przyczyn nie zostało również w sposób jednoznaczny wyjaśnione, czy istotnie gdyby strona złożyła zgodne z prawdą oświadczenia o niezawarciu umów z wykonawcami przed podpisaniem umowy oraz nie składała dwóch protokołów o różnej treści, a IZ RPO WD dokonałaby weryfikacji przedstawionej dokumentacji przed podpisaniem umowy – omawiane tu wydatki zostałyby istotnie uznane za niekwalifikowalne, na czym organ opiera argument o powstaniu potencjalnej szkody dla budżetu UE.
Trzeba też wskazać, że organ w dalszym ciągu nie neguje (poza kwestią zajęć dodatkowych odbiegających od przewidzianych w projekcie) podnoszonego przez stronę zrealizowania celu projektu. Jak wskazał Sąd w wiążącym organ wyroku w sprawie III SA/Wr 234/22, okoliczność ta winna być również wzięta pod uwagę przy ocenie, czy zarzucane stronie uchybienia rodzą lub mogłyby rodzić omawiane ryzyko dla budżetu Unii. Sąd wskazał przy tym, że w przepisie art. 2 pkt 36 rozporządzenia nr 13030/2013 mowa jest o wydatku nieuzasadnionym, a więc m.in. niezgodnym z celem projektu. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji brak jest rozważań w tej kwestii.
Z powyższych przyczyn Sąd uznał, że w sprawie doszło do naruszenia przepisu art. 153 p.p.s.a. poprzez brak realizacji w pełnym zakresie oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w zapadłym wcześniej orzeczeniu sądu.
W ponownie przeprowadzonym postępowaniu organ winien uwzględnić wyrażoną w wyroku ocenę prawną i zrealizować w pełni wskazania zawarte w wyroku tutejszego Sądu w sprawie III SA/Wr 234/22.
O kosztach postepowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.