II SA/Ol 25/07

II SA/Ol 25/07 - Wyrok WSA w Olsztynie
Data orzeczenia
2007-02-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2007-01-11
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Sędziowie
A. Irena Szczepkowska
Hanna Raszkowska
Marzenna Glabas /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) Sędzia WSA Hanna Raszkowska Asesor WSA Irena Szczepkowska Protokolant Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 lutego 2007 r. sprawy ze skargi R. K. na uchwałę Rady Miejskiej z dnia "[...]" r., nr "[...]" w przedmiocie ustalenia dni i godzin otwierania i zamykania placówek handlu detalicznego, zakładów gastronomicznych i usługowych na terenie gminy I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; II. zasądza od Rady Miejskiej na rzecz skarżącego kwotę 300 zł. (trzystu złotych) tytułem zwrotu wpisu oraz kwotę 240 zł. (dwustu czterdziestu złotych) wraz z należnym podatkiem VAT, z tytułu zwrotu kosztów zastępstwa procesowego; III. orzeka, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu.
Uzasadnienie
W dniu "[...]"r. Rada Miejska na podstawie art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. XII § 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974r. Przepisy wprowadzające Kodeks Pracy (Dz. U. Nr 24 poz. 142 ze zm.), podjęła uchwałę nr "[...]" w sprawie ustalenia dni i godzin otwierania oraz zamykania placówek handlu detalicznego, zakładów gastronomicznych i usługowych na terenie Gminy "[...]". W uchwale tej przyjęto: w § 1 ust. 1. że placówki handlu detalicznego i zakłady usługowe dla ludności mogą być otwierane we wszystkie dni tygodnia nie wcześniej niż o godz. 5.00 zaś zamykane nie później niż o godz. 24.00; w ust 2, że placówki handlowe i zakłady usługowe mieszczące się w budynkach niemieszkalnych, stanowiących wyodrębnione nieruchomości mogą być otwarte całą dobę, w ust 3, że zakłady gastronomiczne mogą być otwarte nie wcześniej niż o godz. 6.00 zaś zamykane nie później niż o godz. 24.00; a w ust. 4, że zakłady gastronomiczne mieszczące się w budynkach niemieszkalnych oraz zakłady gastronomiczne przynależne do hoteli, pensjonatów itp. mogą być otwarte całą dobę.
W § 2 uchwały dopuszczono całodobowy czas pracy: stacji paliwowych i funkcjonujących przy nich placówek handlowych, zakładów gastronomicznych i usługowych, aptek, zakładów świadczących usługi hotelarskie.
W § 3 nałożono na właścicieli placówek i zakładów wymienionych w postanowieniach tej uchwały obowiązek umieszczania w lokalach (w miejscu widocznym dla klienta) wywieszek informujących o czasie pracy danej placówki, a także o czasowym wyłączeniu placówki z działalności handlowej na terenie Gminy "[...]".
W § 4 uchwały stwierdzono, że placówki i zakłady prowadzące działalność handlową i usługową, które prowadzą działalność handlową i usługową w dniu wejścia w życie tej uchwały, mają obowiązek dostosowania się do wymogów określonych w § 1 w terminie 1 miesiąca od dnia wejścia w życie niniejszej uchwały.
W § 5 stwierdzono, że winni naruszenia przepisów niniejszej uchwały podlegają karze w trybie przepisów o postępowaniu w sprawach o wykroczenia.
W § 6 wykonanie uchwały powierzono Burmistrzowi "[...]" a w
§ 7 wskazano, iż uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa i podlega podaniu do publicznej wiadomości w sposób zwyczajowo przyjęty.
W dniu 18 października 2006r. (data doręczenia organowi) R. K., reprezentowany przez radcę prawnego, powołując się na swój interes prawny, wezwał Gminę do usunięcia naruszenia prawa, zarzucając brak podstaw do ustalenia przez Radę Miejską w "[...]", że całą dobę mogą być otwarte placówki handlowe i zakłady usługowe mieszczące się w budynkach niemieszkalnych, stanowiących wyodrębnione nieruchomości. Ponadto podniósł brak logicznego uzasadnienia dla przyjęcia takiego uregulowania oraz naruszenie zasady swobody i równości prowadzenia działalności gospodarczej.
Uzasadniając szczegółowo zgłoszone zarzuty, pełnomocnik wywiódł, że na podstawie art. XII § 1 ustawy Przepisy wprowadzające Kodeks Pracy, gmina może ustalić godziny otwierania i zamykania placówek handlowych, ale jednakowe dla wszystkich podmiotów i nie może ich różnicować. Wskazał, że uchwała narusza art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 173, poz. 1807 ze zm.), zgodnie z którym prowadzenie działalności gospodarczej ma się odbywać na równych prawach. W ocenie pełnomocnika brak było również logicznego uzasadnienia dla podjęcia uchwały tej treści. Stwierdził, że wbrew założeniom uchwały, wcale nie zapewni ona spokoju mieszkańcom. Podał przykład działalności prowadzonej w wyodrębnionej nieruchomości, ale znajdującej się naprzeciwko lokali mieszkalnych, stwierdzając, że przy takim położeniu spokój mieszkańców wcale nie jest zapewniony. Wskazał też, że R. K. prowadzi działalność handlową w budynku stanowiącym jego własność. Fakt, że budynek ten jest zamieszkały przez członków jego rodziny, w świetle uchwały, uniemożliwia prowadzenie sklepu całodobowego. W ocenie pełnomocnika jest to całkowicie nielogiczne, gdyż na własnej nieruchomości może on to robić nikomu nie przeszkadzając. W związku z tym, w ocenie pełnomocnika, argumenty zawarte w uzasadnieniu projektu komentowanej uchwały o zapewnieniu innym możliwości wypoczynku i spokoju nie znajdą tu zastosowania. Ponadto przytoczył przykład syna skarżącego, prowadzącego lokal gastronomiczny w budynku, w którym znajduje się lokal mieszkalny, z tym że obecnie niezamieszkany. Stwierdził, iż zgodnie z postanowieniami kwestionowanej uchwały lokal ten będzie musiał pozostać niezamieszkany by mógł on całodobowo prowadzić działalność gastronomiczną, co podobnie jak we wskazanych powyżej przypadkach pozbawione jest logiki.
Rada Miejska w "[...]" nie udzieliła odpowiedzi na powyższe wezwanie.
Wojewoda rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia "[...]" r. stwierdził nieważność § 5 uchwały.
W dniu 13 grudnia 2006r. R. K. zaskarżył powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, wnosząc o jej uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Pełnomocnik skarżącego powtórzył zarzuty powołane w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, podnosząc takie same argumenty. Dodatkowo, uzasadniając zarzut naruszenia przez zaskarżoną uchwałę podstawowych zasad dotyczących swobody rozpoczynania i prowadzenia działalności gospodarczej oraz obowiązującej w tym zakresie zasady równości podniósł, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem art. 22 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, gdyż brak jest przesłanek wymaganych tym przepisem do ograniczenia swobody działalności gospodarczej, które może nastąpić jedynie w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny. Radca prawny stwierdził również, że brak jest podstaw prawnych dla regulacji przyjętej w § 5 uchwały.
W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w "[...]" wniosła o odrzucenie skargi, a w razie nieuwzględnienia tego wniosku o jej oddalenie. Organ podniósł, iż skarga została wniesiona przedwcześnie. Stwierdził, iż zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym, warunkiem wniesienia skargi do sądu administracyjnego na uchwałę organu gminy jest bezskuteczność uprzedniego wezwania tego organu do usunięcia naruszenia. Wezwanie jest bezskuteczne wtedy, gdy wezwany organ gminy wyraźnie odmówi usunięcia naruszenia, bądź nie zajmie żadnego stanowiska w tej kwestii w terminie przewidzianym dla załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym. Zastosowanie tu bowiem mają, z mocy art. 101 ust. 3 cyt. ustawy o samorządzie gminnym, przepisy art. 35 kpa. Organ wywiódł, iż w przypadku braku reakcji organu gminy na wezwanie dopuszczalne jest złożenie skargi, za pośrednictwem organu, w terminie 30 dni od dnia, w którym upłynął maksymalny dwumiesięczny termin dla załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym, przewidziany w art. 35 § 3 kpa. W związku z tym w ocenie organu wniesienie skargi w dniu 13 grudnia 2006r. było przedwczesne, ponieważ wobec doręczenia organowi przedmiotowego wezwania w dniu 18 października 2006r., dwumiesięczny termin do ewentualnego zajęcia stanowiska upłynął w dniu 18 grudnia 2006r.
Zdaniem organu wniesioną skargę należy uznać za przedwczesną również z tej przyczyny, że dotyczy ona aktu prawa miejscowego, którego warunkiem wejścia
w życie jest jego ogłoszenie w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Odwołując się do postanowienia NSA z dnia 8.04.2002r., sygn. akt IV SA 3595/01 podkreślił, że wezwanie do usunięcia naruszenia mogło być skierowane dopiero po ogłoszeniu tego aktu w organie promulgacyjnym.
Uzasadniając wniosek o oddalenie skargi organ stwierdził, że zaskarżona uchwała została podjęta zgodnie z oczekiwaniami mieszkańców i nie narusza prawa. Natomiast przyjęcie drobnego kryterium różnicującego czas pracy prowadzonych przez przedsiębiorców placówek handlowych na terenie Gminy "[...]", w postaci lokalizacji placówek w budynkach nie przeznaczonych na cele mieszkalne, nie naruszyło zasady wolności i równości prowadzenia działalności gospodarczej i nie przekroczyło przyznanych gminie uprawnień. Wskazał, że przepis art. XII § 1 ustawy Przepisy wprowadzające Kodeks pracy, stanowi upoważnienie do wydania przez organ stanowiący gminy aktu generalnego, adresowanego do nieokreślonego kręgu adresatów. W ocenie organu przepis ten daje gminom swobodę ustalania dni i godzin otwierania i zamykania placówek i nie wprowadza ograniczeń tej swobody. Organ stwierdził, że nie da się wywieść z treści tego unormowania zakazu wprowadzenia jakiegokolwiek różnicowania podmiotów. Podniósł, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, że na tle art. 22 Konstytucji, z mocy wyraźnego przepisu ustawowego rada gminy uprawniona jest do ograniczenia zasady swobodnego prowadzenia działalności gospodarczej. Wskazał, że wolność działalności gospodarczej oznacza, że podejmowanie i wykonywanie tej działalności jest wolne dla każdego na równych prawach, z zachowaniem warunków określonych przepisami prawa, w tym więc również wydanymi na podstawie delegacji zawartej w komentowanym art. XII § 1. Zdaniem organu wprowadzone ograniczenie, zezwalające na pracę po godzinie 24.00 placówek handlowych, usługowych i gastronomicznych, zlokalizowanych poza budynkami mieszkalnymi, uzasadnione jest ważnym interesem publicznym. Celem przedmiotowego zróżnicowania było bowiem zapewnienie bezpieczeństwa i spokoju nocnego mieszkańcom, skarżącym się niejednokrotnie na dużą uciążliwość całonocnego funkcjonowania placówek zlokalizowanych w budynkach mieszkalnych.
Organ podkreślił, że zasada równości nie może być rozumiana w ten sposób, że nakazuje ona, aby wszystkie podmioty gospodarcze zawsze były traktowane równo. Zasadę tę należy interpretować szeroko, lecz zarazem funkcjonalnie. Wskazał, że zgodnie z orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego, kryterium wyróżnienia określonej grupy podmiotów nie może być dowolne, jego wybór musi być racjonalnie uzasadniony z poszanowaniem zasady sprawiedliwości. Zauważył też, że zasada równości wobec prawa nakazuje identyczne traktowanie wszystkich adresatów określonej normy prawnej, znajdujących się w takiej samej lub podobnej sytuacji prawnej relewantnej,
a wiec traktowanie równo podmiotów charakteryzujących się daną cechą istotną
w równym stopniu, co oznacza jednocześnie odmienne traktowanie osób, które takiej cechy nie posiadają.
Ponadto organ wskazał, że zaskarżona uchwała poddana była kontroli w trybie nadzoru przez Wojewodę, który stwierdził nieważność jedynie § 5 tej uchwały. Zauważył także, że gdyby Sąd podzielił zarzuty, dotyczące braku podstaw regulacji zawartej w § 1 ust. 2 uchwały, placówki handlowe, z zastrzeżeniem
§ 2 uchwały, mogłyby funkcjonować każdego dnia w godzinach od 5.00 do 24.00, co byłoby zgodne z obowiązującymi przepisami prawa.
W piśmie procesowym z dnia 30 stycznia 2007r. pełnomocnik skarżącego odniósł się do podniesionego przez organ zarzutu przedwczesności skargi, wskazując, iż w kwestii tej wypowiedział się już Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu
z dnia 22.07.2005r. sygn. akt I OSK 108/05. Sąd ten stanął na stanowisku, że skargę do sądu administracyjnego na uchwałę podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej wnosi się między trzydziestym a sześćdziesiątym dniem, licząc od daty wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa, jeżeli odpowiedź na to wezwanie nie zostanie udzielona przez organ jednostki samorządu terytorialnego
w ciągu miesiąca.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:
Przed przystąpieniem do rozpoznania skargi co do istoty sprawy, w pierwszej kolejności należy rozstrzygnąć kwestię jej dopuszczalności.
Przewodniczący Rady Miejskiej w "[...]" w odpowiedzi na skargę stwierdził, że skarga jest przedwczesna, wywodząc na podstawie art. 101 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 35 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, że została ona wniesiona zanim upłynął dwumiesięczny termin do ewentualnego zajęcia stanowiska przez organ, nadto argumentując, że wezwanie do usunięcia naruszenia prawa mogło być skierowane dopiero po ogłoszeniu zaskarżonego aktu w organie promulgacyjnym. Strona skarżąca nie zgodziła się z powyższym stanowiskiem wskazując, iż skargę w niniejszej sprawie należało wnieść w terminie 60 dni od daty wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa.
Rozstrzygając powyższy spór należy dokonać wykładni przepisów regulujących sposób i termin wniesienia skargi na uchwałę jednostki samorządu terytorialnego.
Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym: każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.
Z przepisu tego wynika wprost, że przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego jest uchwała rady gminy podjęta w sprawie z zakresu administracji publicznej, czyli także taka, która nie weszła jeszcze w życie, chodzi tu bowiem o sam akt woli organu kolegialnego, który może mieć różną charakterystykę prawną. Zależnie bowiem od podstawy kompetencyjnej może stanowić w swej treści akt ogólny i abstrakcyjny, ale także może być adresowana indywidualnie i mieć zastosowanie do konkretnie określonych sytuacji. Dlatego też w literaturze przedmiotu przyjmuje się, że z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa można wystąpić w każdym czasie (por. T Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz, 2005r. wyd. LexisNexis, s. 244).
Należy stwierdzić, że uchwała, choćby jeszcze nieobowiązująca ze względu na brak wymaganej publikacji, staje się prawem, tyle, że jeszcze nieobowiązującym
i przesądza o możliwości naruszenia interesu prawnego podmiotów dotkniętych jej ustaleniami (tak: NSA w wyroku z dnia 11 stycznia 2006r., sygn. akt II OSK 423/05).
W związku z tym nie można podzielić poglądu wyrażonego, w powołanym przez organ, postanowieniu NSA z dnia 8.04.2002r., sygn. akt IV SA 3595/01, które zapadło de facto na tle innego stanu faktycznego, gdzie skarżący w ogóle nie wystąpił na piśmie do rady gminy z wezwaniem do usunięcia naruszenia.
W myśl art. 101 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, w sprawie wezwania do usunięcia naruszenia stosuje się przepisy o terminach załatwiania spraw
w postępowaniu administracyjnym. Oznacza to, że zastosowanie ma tutaj art. 35 kpa, zgodnie z którym organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki (§ 1). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (§ 3).
Zauważyć w tym miejscu można, iż pogląd, jakoby bieg terminu do złożenia skargi rozpoczynał się dopiero po upływie dwumiesięcznego terminu przewidzianego do rozpatrzenia wezwania, został wyrażony pod rządem art. 35 nieobowiązującej już ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. Nr 74, poz. 368), który nie określał odrębnie terminu do wniesienia skargi na akty organów jednostek samorządu terytorialnego.
Natomiast obecnie termin zaskarżania uchwał i zarządzeń organów jednostek samorządu terytorialnego został określony w art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), nazywanej dalej p.p.s.a. Zgodnie z tym unormowaniem skargę wnosi się
w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie,
w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa.
Mimo powyższego na tle wskazanych przepisów, w literaturze przedmiotu powstały rozbieżne oceny, co do sposobu obliczania terminu do wniesienia skargi na uchwały lub zarządzenia organów samorządu terytorialnego. Część komentatorów jak np. A. Szewc, G. Jyż, Z. Pławecki, T Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańskadka stoi na stanowisku, że zasada określona w cytowanym art. 53 § 2 nie ma zastosowania do skarg złożonych na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminny, uznając, że skarga w tym przedmiocie może być złożona dopiero wówczas, gdy właściwy organ jednostki samorządu terytorialnego odmówi skarżącemu usunięcia naruszenia jego interesu prawnego, albo nie wypowie się w tej kwestii w terminie, który obowiązuje dla załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym, dopuszczając tym samym nawet dwumiesięczny termin do udzielenia odpowiedzi na wezwanie. Stanowisko to podzielone zostało przez Radę Miejską w "[...]".
Jednakże w doktrynie oraz w orzecznictwie wyrażany jest również pogląd, który Sąd w składzie rozpatrującym niniejszą sprawę podziela, że w aktualnie obowiązującym stanie prawnym skargi na uchwały lub zarządzenia organów samorządu terytorialnego należy wnosić zgodnie z zasadą określoną w art. 53 § 2 p.p.s.a. W związku z tym przepis art. 101 ust. 3 należy interpretować w ten sposób, że organ ma obowiązek rozpoznać wspomniany wniosek najpóźniej w terminie miesięcznym od dnia jego wniesienia. Przyjęcie bowiem odmiennego stanowiska czyniłoby termin określony w art. 53 § 2 p.p.s.a. nierealnym, ponieważ nigdy nie można byłoby się zmieścić w terminie sześćdziesięciu dni, biegnącym od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa, skoro organ miałby dwa miesiące na załatwienie sprawy, czyli udzielenie odpowiedzi na to wezwanie ( por. J.P. Tarno Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, 2006r. wyd. 2 LexisNexis, str.156-157, wyrok NSA z dnia 1 lipca 2005r., OSK 1634/04, niepubl., też postanowienie NSA z dnia 20 września 2005r., sygn. akt I OSK 785/05 niepubl.).
W konkluzji zatem należy stwierdzić, że skargę do sądu administracyjnego na uchwałę lub zarządzenie podjęte przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej wnosi się między trzydziestym a sześćdziesiątym dniem, licząc od daty wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa, jeżeli odpowiedź na to wezwanie nie zostanie udzielona przez organ jednostki samorządu terytorialnego w ciągu miesiąca. Zauważyć też można, iż bieg sześćdziesięciodniowego terminu do wniesienia skargi należy liczyć od dnia doręczenia organowi tego wezwania (por. postanowienie WSA w Łodzi z dnia 25 czerwca 2004 roku, II SA/Łd 452-460/04, niepubl.).
W przedmiotowej sprawie skarżący wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa pismem z dnia 16 października 2006 roku, które wpłynęło do organu 18 października 2006 roku. Ponieważ organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie w ciągu miesiąca,
tj. do 18 listopada 2006r., w związku z tym kwestionowana uchwała mogła zostać zaskarżona już dnia następnego. Zatem wniesienie przedmiotowej skargi w dniu 13 grudnia 2006r. nie było czynnością przedwczesną, a nadto nastąpiło z zachowaniem ustawowego terminu.
Wobec powyższego brak było podstaw do uwzględnienia wniosku organu
w przedmiocie odrzucenia skargi i należało ją rozpoznać co do meritum.
W tym zakresie należy podkreślić na wstępie, że stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny ma obowiązek badania zgodności zaskarżonych aktów organów administracji publicznej wyłącznie z punktu widzenia ich legalności, a więc z punktu widzenia ich zgodności z przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Przy czym – zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. - sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd ma obowiązek wziąć pod uwagę z urzędu wszelkie naruszenia prawa, nawet bez zarzutu strony.
Oceniając legalność zaskarżonej uchwały należy stwierdzić, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ Rada Miejska w "[...]" podejmując przedmiotowy akt prawa miejscowego wykroczyła poza granice upoważnienia wynikającego z art. XII. § 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. - Przepisy wprowadzające Kodeks pracy (Dz. U. Nr 24, poz. 142 ze zm.), zgodnie z którym: dni i godziny otwierania oraz zamykania placówek handlu detalicznego, zakładów gastronomicznych i zakładów usługowych dla ludności określa gmina.
Przepis ten przyznaje gminom jako wspólnotom samorządowym, znającym najlepiej miejscowe warunki oraz wynikające z nich potrzeby, samodzielność prawodawczą w zakresie określania czasu i dni otwarcia placówek handlowych, zakładów gastronomicznych i zakładów usługowych dla ludności. Należy zauważyć, iż ustawodawca w unormowaniu tym nie ustalił trybu postępowania w tych sprawach, organu gminy właściwego do podjęcia rozstrzygnięcia w tym przedmiocie ani też wiążących gminę kryteriów. Jednak w orzecznictwie sądowym utrwalił się pogląd, że określanie dni i godzin otwarcia oraz zamykania placówek i zakładów wymienionych w tym przepisie należy do zadań własnych gminy, zaś kompetencje w tym zakresie przysługują radzie gminy oraz że ustalanie tych dni i godzin jest aktem generalnym, który musi być wyrażony w postaci przepisów powszechnie obowiązujących.
W rozpoznawanej sprawie Rada Miejska w "[...]" ustaliła w § 1 ust. 2, że placówki handlu detalicznego i zakłady usługowe mieszczące się w budynkach niemieszkalnych, stanowiących wyodrębnione nieruchomości mogą być otwarte całą dobę. Tożsamą regulację wprowadzono w ust. 4 odnośnie do zakładów gastronomicznych.
Z uzasadnienia uchwały oraz z odpowiedzi na skargę wynika, że celem, którym kierowała się Rada przy przyjęciu powyższych rozwiązań, było zapewnienie ochrony zdrowia, wypoczynku, bezpieczeństwa oraz spokoju nocnego mieszkańcom, skarżącym się niejednokrotnie na dużą uciążliwość całonocnego funkcjonowania placówek zlokalizowanych w budynkach mieszkalnych.
Przede wszystkim należy zauważyć, iż prócz wskazanego powyżej art. XII. § 1 ustawy Przepisy wprowadzające Kodeks pracy, podstawę wydania zaskarżonej uchwały stanowił art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Przepis ten upoważnia radę gminy do wydawania aktów prawa miejscowego o charakterze wykonawczym, których zadaniem jest wykonanie upoważnienia zawartego w ustawie szczególnej w granicach
i zakresie przedmiotowym w nim określonym, z uwzględnieniem specyfiki i potrzeb danej gminy. Zauważyć należy, iż cele, dla których realizacji wydawany jest akt prawa miejscowego, muszą odpowiadać celom przepisu, zawierającego delegację ustawową do wydania tego aktu
Celem unormowania zawartego w art. XII § 1 Przepisów wprowadzających Kodeks pracy jest umożliwienie dostosowania godzin otwarcia placówek handlowych, zakładów usługowych oraz gastronomicznych do lokalnej specyfiki i potrzeb mieszkańców gminy. Przepis ten nie może być zatem wykorzystywany jako instrument realizacji zadań gminy w zakresie zapewnienia porządku publicznego i bezpieczeństwa obywateli (art. 7 ust.
1 pkt 14 ustawy o samorządzie gminnym). Przysługujące radzie gminy kompetencje
w zakresie stanowienia przepisów porządkowych, mogą być realizowane na podstawie
i w zakresie określonym w art. 40 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, w celu przeciwdziałania zagrożeniom określonych w nim wartości (por. wyrok NSA z dnia 03.12.2004r., sygn. akt GSK 1132/04, OSP 2005/9/109). Podstawą regulacji przewidzianej w art. XII Przepisów wprowadzających Kodeks pracy nie jest jednak realizacja celów określonych w art. 40 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym.
Czas otwarcia placówek handlowych, zakładów usługowych i gastronomicznych, może mieć związek ze spokojem, porządkiem i bezpieczeństwem publicznym. Nie jest to jednak tego rodzaju związek przyczynowy, że wydłużenie czasu otwarcia tych zakładów i placówek prowadzi do wzrostu zagrożenia lub zakłócenia spokoju, porządku i bezpieczeństwa publicznego, bowiem to nie czas otwarcia jest przyczyną takich zagrożeń lub zakłóceń, lecz niewłaściwe zachowanie się konsumentów i klientów tych zakładów i placówek oraz ich właścicieli (zarządców) naruszających przepisy powszechnie obowiązujące lub regulaminowe (zakładowe) ( tak Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 13 czerwca 2002r., sygn. akt III RN 54/02, LEX nr 110625).
Stwierdzić należy, iż zasadniczym narzędziem służącym do przeciwdziałania występowaniu zagrożeń w powyższym względzie, a także właściwymi do reagowania na poczynione już naruszenia porządku publicznego i bezpieczeństwa obywateli, są wyodrębnione formacje i służby, wyposażone w odpowiednie instrumenty prawne umożliwiające utrzymanie spokoju i bezpieczeństwa.
Wydanie przez radę gminy uchwały na podstawie upoważnienia zawartego, jak
w rozpoznawanej sprawie, w ustawie szczególnej wyklucza traktowanie takiej uchwały jako aktu prawa miejscowego, zawierającego przepisy porządkowe nawet wtedy, gdy została podjęta z uzasadnieniem przewidzianym dla stanowienia przepisów porządkowych, a mianowicie dla ochrony zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia spokoju i bezpieczeństwa publicznego (por. powołany wyżej wyrok Sądu Najwyższego).
Wbrew stanowisku Rady cytowany przepis art. XII § 1 Przepisów wprowadzających Kodeks pracy nie daje gminom pełnej swobody w ustalaniu dni
i godzin otwierania i zamykania placówek i zakładów w nim wymienionych. Okoliczność, iż komentowany przepis nie ogranicza swobody gmin w ustaleniu dni i godzin otwierania i zamykania tych podmiotów nie oznacza przyzwolenia ustawodawcy na wprowadzanie kryterium różnicującego sytuację przedsiębiorców należących do tej samej grupy. W ocenie Sądu dni i godziny otwierania i zamykania mogą być ustalane różnie dla placówek handlu detalicznego, zakładów usługowych i zakładów gastronomicznych. Brak natomiast w obowiązującym porządku prawnym przepisu, który pozwalałby na różne traktowanie podmiotów gospodarczych, prowadzących na terenie gminy tożsamą przedmiotowo działalność, w zależności od ich usytuowania w budynkach mieszkalnych lub poza nimi.
W judykaturze podkreśla się, że przyznana gminie w powyższym zakresie samodzielność nie może oznaczać dowolności (por. wyrok SN z dnia 13 czerwca 2002r., sygn. akt III RN 54/02, LEX nr 110625, wyrok WSA w Łodzi z dnia
4 października 2004r., sygn. akt III SA/Łd 778/04). Należy bowiem zauważyć, iż celem powyższego unormowania jest zaspokojenie potrzeb wspólnoty samorządowej, przy czym wspólnota ta nie może być utożsamiana jedynie z konsumentami (klientami) usług i towarów nabywanych w tych zakładach i placówkach, czy też osobami, dla których usytuowanie i działalność placówek handlu detalicznego, zakładów gastronomicznych
i zakładów usługowych może powodować uciążliwości i niedogodności, ale należą do niej również osoby prowadzące za ich pośrednictwem działalność gospodarczą. Zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej oznacza w takim wypadku rozważenie i wyważenie interesów tych grup społecznych z uwzględnieniem warunków miejscowych, przy poszanowaniu zasad demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji), w tym zwłaszcza zasady równości wobec prawa (art. 32 Konstytucji)
i proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji), a także wolności działalności gospodarczej (art. 20 Konstytucji) i dopuszczalności jej ograniczeń (art. 22 Konstytucji).
Należy zgodzić się ze stroną skarżącą, iż przyjęte przez Radę kryterium różnicujące, tj. zezwolenie na całodobowe otwarcie placówek i zakładów usytuowanych poza budynkami mieszkalnymi, nie ma racjonalnego uzasadnienia, co obrazują podane
w skardze przykłady.
Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, iż § 1 ust.2 i 4 zaskarżonej uchwały nie mieści się w granicach upoważnienia ustawowego art. XII Przepisów wprowadzających Kodeks pracy. Wykroczenie poza delegację ustawową we wskazanym powyżej zakresie w istocie naruszyło zasady wyrażone w art. 20, 22 i 32 Konstytucji, tj. wolności
działalności gospodarczej, dopuszczalności jej ograniczeń i prawa do równego traktowania w życiu gospodarczym.
W ocenie Sądu za wykraczającą poza upoważnienie ustawowe, należy ponadto uznać regulację przyjętą w § 2 zaskarżonej uchwały, w którym stwierdzono, że dopuszcza się całodobowy czas pracy wymienionych w nim placówek i zakładów.
W tym zakresie wskazać należy, że przepis art. XII Przepisów wprowadzających Kodeks pracy nie należy do przepisów prawa pracy i nie reguluje zagadnień należących do przedmiotu tego prawa. Z niebudzącej wątpliwości treści tego przypisu wynika bowiem jednoznacznie, że jego przedmiotem jest objęty czas otwarcia placówek handlowych i zakładów usługowych dla ludności, nie zaś czas pracy zatrudnionych
w nich pracowników. Niewątpliwie określenie godzin otwarcia i zamknięcia tych placówek i zakładów ma faktyczny związek z rozkładem czasu pracy zatrudnionych
w nich pracowników, lecz kwestia czasu pracy jest uregulowana w Dziale VI Kodeksu pracy, zaś przepis art. XII Przepisów wprowadzających Kodeks pracy nie zawiera żadnych postanowień w tym przedmiocie.
Stwierdzenie naruszenia prawa w powyższym zakresie uzasadnia wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonej uchwały w całości Pozostawienie jako obowiązujących pozostałych postanowień uchwały, w sytuacji, gdy § 4 nawiązuje wprost do §1, § 3 ma znaczenie jedynie informacyjne dla klientów, §6 i §7 dotyczą wykonania i daty wejścia w życie uchwały (§ 5 już został wyeliminowany rozstrzygnięciem nadzorczym) stałoby w sprzeczności z celem, któremu służyć miała uchwała tj. ustaleniu dni i godzin otwierania oraz zamykania wskazanych w uchwale placówek gdyż nie spowoduje dostosowania godzin otwarcia placówek handlowych, zakładów usługowych oraz gastronomicznych do lokalnej specyfiki i potrzeb mieszkańców gminy.
Orzeczenie o stwierdzeniu nieważności uchwały Sąd, oparł na przepisie art.147 § 1 p.p.s.a.
Z mocy art. 152 tejże ustawy Sąd orzekł, że zaskarżona uchwałą nie podlega wykonaniu. Oznacza to, iż nie wywołuje ona skutków prawnych od chwili wydania wyroku, do czasu jego uprawomocnienia się.
O kosztach postępowania sądowego orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a.