III SA/Wr 320/24

III SA/Wr 320/24 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2024-10-17
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-08-21
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Anna Kuczyńska-Szczytkowska
Katarzyna Borońska
Magdalena Jankowska-Szostak /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6559
Hasła tematyczne
Środki unijne
Skarżony organ
Sejmik Województwa
Treść wyniku
*Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 1079
art. 45 ust. 1, art. 73 ust. 8 pkt 2
Ustawa z dnia 28 kwietnia 2022 r. o zasadach realizacji zadań finansowanych ze środków europejskich w perspektywie finansowej 2021-2027
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Jankowska-Szostak, (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Borońska, Asesor WSA Anna Kuczyńska-Szczytkowska, , Protokolant Specjalista Paulina Białkowska po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 17 października 2024 r. sprawy ze skargi M. P. na uchwałę Zarządu Województwa Dolnośląskiego z dnia 30 lipca 2024 r., nr 362/VII/24 w przedmiocie nieuwzględnienia protestu od negatywnej oceny formalnej projektu oddala skargę.
Uzasadnienie
M. P. prowadzący działalność gospodarczą pod firmą M. (dalej: wnioskodawca, protestujący, strona, skarżący) złożył 24 kwietnia 2024 r. wniosek o dofinansowanie projektu pod nazwą "Nowa ścieżka kariery". Projekt został złożony w ramach programu Fundusze Europejskie dla Dolnego Śląska (FEDS), Europejski Fundusz Społeczny PLUS, w Priorytecie 7 Fundusze Europejskie na rzecz rynku pracy i wyłączenia społecznego na Dolnym Śląsku, w ramach Działania 7.9 Aktywizacja osób na rynku pracy, w naborze konkurencyjnym nr FEDS.07.09-IP.02-081/24.
Pismem z 10 czerwca 2024 r. (znak ZO/AKu/0816/389/24) Dyrektora Dolnośląskiego Wojewódzkiego Urzędu Pracy - pełniącego w wymienionym naborze funkcję Instytucji Pośredniczącej Funduszy Europejskich dla Dolnego Śląska w latach 2021-2027 - (dalej DWUP) poinformowano wnioskodawcę, że jego wniosek otrzymał negatywną ocenę Komisji Oceny Projektów (dalej KOP) z powodu niespełnienia przynajmniej jednego z kryteriów formalnych. Projekt nie spełnił obligatoryjnego kryterium specyficznego formalnego nr 2 - Kryterium głównej siedziby. W uzasadnieniu negatywnej oceny tego kryterium wskazano: "Działalność zawieszona od 01.04.2024 r."
Wnioskodawca złożył protest od tej oceny, wyjaśniając, że fakt czasowego zawieszenia działalności gospodarczej kompletnie nie ma wpływu na posiadanie siedziby przedsiębiorcy na terenie D., wyjaśnił, że niezależnie od zawieszenia działalności ma siedzibę na D. nieprzerwanie od 2018 r. W opinii składającego protest zawieszenie działalności nie wynika z kłopotów firmy i chęci jej zamknięcia, a ze zwykłego rachunku ekonomicznego i optymalizacji kosztów w firmie. Wnioskodawca podkreślił, że mimo zawieszenia posiada odrębny lokal przeznaczony na działalność, który pozostaje w pełni wyposażony i w gotowości do wznowienia działalności.
Uchwałą NR 362/VII/24 z dnia 30 lipca 2024 r. Zarządu Województwa Dolnośląskiego pełniącego funkcję Instytucji Zarządzającej Funduszami Europejskim dla Dolnego Śląska w latach 2021-2027 (dalej: ZWD, IZ) nie uwzględniono protestu wnioskodawcy.
Uzasadniając swoje stanowisko IZ przytoczyła treść kryterium formalnego specyficznego nr 2 - Kryterium głównej siedziby wraz z definicją tego kryterium i wyjaśniła, że wnioskodawca wskazał we wniosku o dofinansowanie, iż spełnia to kryterium, gdyż od 2017 r. działa na obszarze Dolnego Śląska. ZWD podkreślił, że wnioskodawca w treści złożonego 24 kwietnia 2024 r. wniosku o dofinansowanie projektu nie podał informacji o fakcie zawieszenia prowadzenia działalności gospodarczej, pomimo iż według stanu na dzień złożenia wniosku jego działalność była zawieszona. IZ podkreśliła, że z danych zawartych w rejestrze działalności gospodarczej (CEIDG) wynikało, że działalność gospodarcza strony została zawieszona od 1 kwietnia 2024 r. na podstawie wniosku z dnia 22 kwietnia 2024 r., natomiast 4 czerwca 2024 r. protestujący złożył wniosek o wznowienie prowadzenia działalności gospodarczej ze skutkiem od 1 czerwca 2024 r. IZ wyjaśniła, że zgodnie z definicją spornego kryterium zawartą w Załączniku nr 1 - Kryteria wyboru projektów dla naboru nr FEDS.07.09-IP.02-081/24, dokonujący oceny wniosku zobowiązany jest sprawdzać spełnienie kryterium formalnego specyficznego nr 2 - Kryterium główne, łącznie na podstawie zarówno oświadczenia wnioskodawcy oraz wpisu do CEiDG. Zdaniem IZ oceniający dokonał prawidłowej oceny albowiem z zapisów w rejestrze wnioskodawcy wynikało, że na dzień złożenia wniosku i na dzień oceny jego działalność gospodarcza była zawieszona, i w efekcie wnioskodawca nie spełnił warunku wynikającego z definicji kryterium tzn. wnioskodawca nie był podmiotem funkcjonującym na terenie województwa dolnośląskiego.
IZ dodatkowo podkreśliła, że wnioskodawca powołał w treści protestu nieobowiązujące przepisy ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, i wyjaśniła, że obecnie obowiązuje ustawa Prawo przedsiębiorców. ZWD przywołał treść art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 236, dalej u.p.p.) i zaznaczył, że zawieszenie działalności gospodarczej to zagwarantowana prawnie możliwość okresowego przerwania prowadzonej przez przedsiębiorcę działalności gospodarczej, co m.in, związane jest z wyrejestrowaniem płatnika składek, a w przypadku zobowiązań o charakterze publicznoprawnym, zawieszenie wykonywania działalności gospodarczej wywiera skutki prawne od dnia, w którym rozpoczyna się zawieszenie wykonywania działalności gospodarczej, do dnia poprzedzającego dzień wznowienia wykonywania działalności gospodarczej. Odnosząc się do twierdzeń protestującego o posiadaniu, pomimo zawieszenia działalności, w pełni wyposażonego, odrębnego lokalu przeznaczonego na działalność gospodarczą, IZ wyjaśniła, że okoliczność ta w żaden sposób nie przekłada się na faktyczne prowadzenie stałej działalności. Nadto w opinii IZ stwierdzenie strony, że posiada stały zespół współpracujący przy realizacji przedsięwzięć nie musi przekładać się na stałą znajomość specyfiki rynku pracy w regionie. Ponadto ZWD stwierdził, że można odnieść wrażenie, że wnioskodawca uzależniał wznowienie działalności od uzyskania dofinansowania w przedmiotowym naborze. Organ podkreślił, że staranie wnioskodawcy w ubieganiu się o dofinansowanie w ramach naboru mającego na celu aktywizację osób na rynku pracy jest ściśle związane z przedmiotem prowadzonej przez niego działalności gospodarczej i nie mieści się w ramach czynności zachowawczych, dozwolonych w okresie zawieszenia działalności gospodarczej.
Z powyższą uchwałą nie zgodził się wnioskodawca i wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu.
Powyższemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie prawa poprzez brak podstaw prawnych do uznania, że zawieszenie działalności gospodarczej jest równoznaczne z niespełnieniem kryterium głównej siedziby. W opinii skarżącego kryterium dotyczące posiadania siedziby, filii lub oddziału na terenie województwa dolnośląskiego nie wskazuje, że działalność gospodarcza musi być aktywna przez cały okres poprzedzający złożenie wniosku. Kryterium to odnosi się jedynie do formalnego istnienia siedziby, filii lub oddziału na terenie województwa przez wymagany okres, co zostało przez skarżącego spełnione.
Skarżący zarzucił również brak obowiązku informowania o zawieszeniu działalności gospodarczej. Skarżący podkreślił, że ani przepisy prawa, ani regulamin konkursu nie nakładają na wnioskodawcę obowiązku informowania o zawieszeniu działalności gospodarczej. Zawieszenie działalności nie oznacza utraty zdolności prawnej podmiotu ani likwidacji jego siedziby, co oznacza, że kryterium lokalizacyjne zostało spełnione. Strona zarzuciła błąd w uzasadnieniu uchwały Zarządu Województwa Dolnośląskiego, w którym wskazano, że załącznik nr 2 zawiera warunki naboru, podczas gdy w rzeczywistości załącznik ten dotyczy wskaźników projektu. Warunki naboru, zgodnie z Regulaminem, zostały określone w załączniku nr 1. Błąd ten, w opinii strony, wskazuje na niedostateczną staranność w analizie dokumentacji przez organ podejmujący decyzję, co mogło mieć wpływ na błędną ocenę spełnienia kryteriów przez Skarżącego, tym samym zdaniem skarżącego doszło do naruszenia art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2024 poz. 572, dalej k.p.a.).
Skarżący zarzucił ponadto naruszenie zasady równego traktowania i ograniczenie dostępu do środków unijnych. W opinii strony odrzucenie wniosku wyłącznie na podstawie okoliczności zawieszenia działalności gospodarczej, mimo spełnienia pozostałych kryteriów i pomimo, że ten fakt nie został jednoznacznie określony jako podstawa do odrzucenia w regulaminie konkursu, stanowi naruszenie unijnych przepisów dotyczących równego traktowania podmiotów ubiegających się o dofinansowanie oraz zasad dostępu do środków unijnych, tym samym w opinii strony doszło do naruszenia art. 9 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2021/1060 z dnia 24 czerwca 2021 r.
Skarżący podkreślił dodatkowo, że art. 73 rozporządzenia 2021/1060 zobowiązuje instytucje do podejmowania decyzji o wyborze projektów zgodnie z przejrzystymi, obiektywnymi i jednoznacznymi kryteriami, które są publicznie dostępne przed ogłoszeniem naboru wniosków. Zdaniem strony zawieszenie działalności gospodarczej nie wyklucza możliwości realizacji projektu, a tym samym nie powinno stanowić przeszkody w ubieganiu się o dofinansowanie. Podkreślił, że zawieszenie to było tymczasowe i krótkotrwałe.
Skarżący zarzucił również naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu całokształtu materiału dowodowego oraz na jego dowolnej ocenie, w następstwie czego nie doszło do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego.
W odpowiedzi na skargę Zarząd Województwa Dolnośląskiego podtrzymał stanowisko ujęte w zaskarżonej uchwale i wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w rozważaniach nad stanem prawnym i faktycznym sprawy przyjął, co następuje.
Zgodnie z art. 3 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie Dz.U. z 2024 r. poz. 935, dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. W niniejszej sprawie taką ustawą szczególną są przepisy ustawy z 28 kwietnia 2022 r. o zasadach realizacji zadań finansowanych ze środków europejskich w perspektywie finansowej 2021-2027 (Dz.U. z 2022 r. poz. 1079, ze zm., dalej ustawa wdrożeniowa).
Stosowanie do art. 73 ust. 8 pkt 1-3 ustawy wdrożeniowej, w wyniku rozpoznania skargi sąd może:
1) uwzględnić skargę, stwierdzając, że:
a) ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, przekazując jednocześnie sprawę właściwej instytucji w celu ponownego rozpatrzenia podjętego przez nią rozstrzygnięcia w przedmiocie nieuwzględnienia protestu, o którym mowa w art. 69 ust. 1 pkt 2, albo w przedmiocie negatywnej ponownej oceny, o której mowa w art. 69 ust. 4 pkt 2,
b) pozostawienie protestu bez rozpatrzenia było nieuzasadnione, przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia właściwej instytucji, która pozostawiła protest bez rozpatrzenia;
2) oddalić skargę w przypadku jej nieuwzględnienia;
3) umorzyć postępowanie w sprawie, jeżeli jest ono bezprzedmiotowe.
Według podstawowej zasady określonej przepisem art. 45 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, właściwa instytucja przeprowadza postępowanie w zakresie wyboru projektów do dofinansowania w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny. Właściwa instytucja zapewnia równy dostęp do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinasowania oraz równe traktowanie wnioskodawców (art. 45 ust. 2 ustawy wdrożeniowej).
Zgodnie z art. 43 ustawy wdrożeniowej, wybrany do dofinansowania może zostać wyłącznie projekt spełniający kryteria wyboru projektów.
Stosownie do art. 50 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, w celu wyboru projektów do dofinansowania właściwa instytucja przeprowadza nabór wniosków o dofinansowanie projektu, zwany dalej "naborem". Według art. 50 ust. 2 ustawy wdrożeniowej warunkiem przeprowadzenia naboru przez właściwą instytucję jest:
1) przyjęcie regulaminu wyboru projektów oraz
2) udostępnienie regulaminu wyboru projektów potencjalnym wnioskodawcom.
Udostępnienie regulaminu wyboru projektów, o którym mowa w ust. 2 pkt 2, w przypadku konkurencyjnego sposobu wyboru projektów następuje w formie ogłoszenia o naborze upublicznianego na stronie internetowej właściwej instytucji oraz na portalu (art. 50 ust. 3 ustawy wdrożeniowej). Zgodnie z art. 50 ust. 4 ustawy wdrożeniowej, ogłoszenie o naborze zawiera nazwę właściwej instytucji, wskazanie przedmiotu naboru, informację o potencjalnych wnioskodawcach, termin składania wniosków o dofinansowanie projektu, regulamin wyboru projektów oraz dane do kontaktu.
Według art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy wdrożeniowej, regulamin wyboru projektów określa w szczególności: kryteria wyboru projektów;
Art. 53 ust. 1 ustawy wdrożeniowej stanowi natomiast, że w celu dokonania oceny projektów właściwa instytucja powołuje komisję oceny projektów oraz określa regulamin jej pracy. W skład komisji oceny projektów wchodzą pracownicy właściwej instytucji posiadający wiedzę, umiejętności, doświadczenie lub wymagane uprawnienia w dziedzinie objętej programem, w ramach której jest dokonywany wybór projektów (art. 53 ust. 2 ustawy wdrożeniowej). Na wezwanie właściwej instytucji wnioskodawca może uzupełnić lub poprawić wniosek o dofinansowanie projektu w zakresie określonym w wezwaniu, zgodnie z regulaminem wyboru projektów. Właściwa instytucja w trakcie uzupełniania lub poprawiania wniosku o dofinansowanie projektu zapewnia równe traktowanie wnioskodawców (art. 55 ust. 1 ustawy wdrożeniowej).
Podkreślenia wymaga, że w sprawach, przedmiotem których jest ocena projektu, dokonywana w oparciu o przepisy ustawy wdrożeniowej, poza powszechnie obowiązującymi przepisami prawa unijnego i krajowego wzorzec kontroli stanowią również postanowienia systemu realizacji programu operacyjnego w rozumieniu art.6 ust. 1 i 2 ustawy wdrożeniowej. Zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy system realizacji programu operacyjnego zawiera warunki i procedury obowiązujące instytucje uczestniczące w realizacji programów operacyjnych, obejmujące w szczególności zarządzanie, monitorowanie, sprawozdawczość, kontrolę i ewaluację oraz sposób koordynacji działań podejmowanych przez instytucje. Podstawę systemu realizacji programu operacyjnego mogą stanowić w szczególności przepisy prawa powszechnie obowiązującego, wytyczne, szczegółowy opis osi priorytetowych programu operacyjnego, opis systemu zarządzania i kontroli oraz instrukcje wykonawcze zawierające procedury działania właściwych instytucji (art. 6 ust. 2 ustawy). Z uwagi na fakt, że w świetle ostatniego z powołanych przepisów katalog dokumentów mogących wejść w skład systemu realizacji jest otwarty, na system ten składają się różnego rodzaju dokumenty, w tym Regulamin Konkursu, określający - w myśl art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy wdrożeniowej - kryteria wyboru projektu.
W konsekwencji również dokumentom systemu realizacji programu, o których mowa w art. 6 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, należy przyznać walor źródła prawa (w szerokim znaczeniu), jako że system ten ma swoje umocowanie w ustawie, zaś jego normy mają generalny charakter i są skierowane do nieokreślonego kręgu adresatów (potencjalnych wnioskodawców dofinansowania).
Z powyższych unormowań wynika, że oceny projektów dokonuje się w oparciu o dostępną publicznie dokumentację konkursową, w związku z czym składające się na nią dokumenty powinny stanowić także podstawę sądowej kontroli zgodności z prawem dokonanej przez właściwą instytucję oceny projektu.
W rozpoznawanej sprawie kontroli Sądu podlegało rozstrzygnięcie polegające na nieuwzględnieniu protestu wniesionego od negatywnej oceny wniosku o dofinansowanie projektu nr FEDS.07.09-IP.02-0054/24 pod nazwą "Nowa ścieżka kariery" złożonego w ramach programu Fundusze Europejskie dla Dolnego Śląska (FEDS), Europejski Fundusz Społeczny PLUS, w Priorytecie 7 Fundusze Europejskie na rzecz rynku pracy i wyłączenia społecznego na Dolnym Śląsku, w ramach Działania 7.9 Aktywizacja osób na rynku pracy, w naborze konkurencyjnym nr FEDS.07.09-IP.02-081/24.
W związku z treścią części zarzutów skargi, przypomnieć również należy, że wynikająca z art. 45 ust. 1 ustawy wdrożeniowej zasada przejrzystości, rzetelności i bezstronności wyboru projektów oraz równości traktowania wnioskodawców w dostępie do informacji o zasadach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania dotyczy każdego etapu konkursu, począwszy od momentu przygotowywania Regulaminu konkursu i formularza aplikacyjnego, aż po zakończenie samego postępowania konkursowego. Zasady te mają charakter normatywny, dość sformalizowany, przy czym stanowią gwarancję równego traktowania wszystkich potencjalnych beneficjentów pomocy unijnej i znajdują umocowanie w zasadzie równego dostępu do pomocy, wywodzącej się z traktatowej zasady równości. Zasada przejrzystości reguł oceny projektów ma charakter instrumentalny w relacji do zasady równości, formułując wobec właściwej instytucji przeprowadzającej wybór projektów do dofinansowania, obowiązek jasnego, precyzyjnego i dostępnego dla wszystkich wnioskodawców (beneficjentów) określenia kryteriów kwalifikowania projektów. Wymogi stawiane wnioskującym o udzielenie wsparcia, jeżeli na podstawie oceny ich spełnienia, miałoby to skutkować negatywnymi konsekwencjami, muszą być formułowane w sposób jednoznaczny, jasny i precyzyjny. Chodzi więc o to, aby nie pozostawiono żadnych wątpliwości odnośnie przyjmowanych w danym postępowaniu konkursowym kryteriów oceny projektów oraz oceny ich spełniania, które powinny być znane wnioskodawcom i w odpowiedni sposób im notyfikowane. Powyższe ma tą konsekwencję, że służy gwarantowaniu pewności i stałości obowiązywania kryteriów oceny, a w konsekwencji wyboru projektów do dofinansowania i eliminowania w tym zakresie jakichkolwiek domniemań stwarzających ryzyko zaistnienia pola dla jakiejkolwiek dowolności (arbitralności), gdy chodzi o stosowane kryteria oceny projektów niweczącej przywołane powyżej zasady, a mianowicie zasady przejrzystości i rzetelności wyboru projektów oraz zasadę równego dostępu wnioskodawców do informacji o warunkach wyboru projektów (por. wyrok NSA z 9 stycznia 2018 r., II GSK 4127/17, LEX nr 2479129; wyrok WSA w Szczecinie z 21 lutego 2024 r., I SA/Sz 648/23, LEX nr 3699317).
Podkreślenia wymaga, że przystępując do konkursu strona zaakceptowała jego zasady. Ponadto skoro złożyła wniosek o dofinansowanie, to na niej spoczywał obowiązek rzetelnego i wyczerpującego przygotowania wniosku z uwzględnieniem znanych jej kryteriów oceny wszystkich zgłoszonych do konkursu projektów (por. wyrok NSA z 3 lutego 2017 r., II GSK 60/17, Legalis nr 1578638; podobnie: wyrok WSA we Wrocławiu z 19 czerwca 2024 r., III SA/Wr 177/24, Legalis nr 3093833). Tryb konkursowy wyboru projektów do dofinansowania wymaga, aby wnioskodawca ubiegający się o określone dofinansowanie w ramach danego postępowania konkursowego rzetelnie i wyczerpująco przygotował swój wniosek. Braki w złożonej aplikacji, czy jej niespójność z zapisami regulaminu powinny zostać ocenione negatywnie (por. wyrok WSA w Gliwicach z 24 kwietnia 2024 r., III SA/Gl 206/24, LEX nr 3717097; wyrok WSA w Gliwicach z 24 maja 2018 r., IV SA/Gl 235/18, Legalis nr 1787110). Wszelkie błędy i wady dokumentacji obciążają wnioskodawcę i brak jest podstaw prawnych do żądania od instytucji zarządzających, czy pośredniczących (w tym ekspertów oceniających) aby interpretowały wątpliwości na korzyść wnioskodawcy. Dodać należy, że sformalizowanie postępowania konkursowego ma na celu zdyscyplinowanie wnioskodawców, zachowanie ich wysokiej staranności, tak aby w konsekwencji doszło do ułatwienia wyłonienia zwycięzcy konkursu i szybkiego załatwienia sprawy w związku z koniecznością terminowego rozdysponowania środków finansowych (por. wyrok NSA z 24 maja 2017r., II GSK 1028/17, LEX nr 2308603; wyrok NSA z 15 października 2019 r., I GSK 2236/18, Legalis nr 2291876).
Rola organu sprowadza się natomiast do kompleksowej oceny wniosku i nie ma prawa wkraczać w meritum, zmieniać zapisów wniosku, modyfikować ich w sposób umożliwiający uzyskanie przez wnioskodawcę dofinansowania, domniemywać treści z wniosku nie wynikających - wbrew jego zapisom. Takie działanie organu naruszałoby bowiem zasady uczciwej konkurencji i dawałoby podstawę do postawienia zarzutu uchybienia obowiązkowi bezstronności (por. wyrok NSA z 5 stycznia 2022 r., I GSK 1641/21, Legalis nr 2683337; wyrok WSA w Gliwicach z 25 kwietnia 2018 r., IV SA/Gl 79/18, Legalis nr 1769429; wyrok WSA w Szczecinie z 21 lutego 2024 r., I SA/Sz 648/23, LEX nr 3699317).
Powyżej prezentowane zresztą dość ogólne założenia co do charakteru samego postępowania związanego z uzyskiwaniem dofinansowania ze środków unijnych mają jednak konkretne odniesienie do tych zarzutów skargi, które w szczególności podkreślają wadliwe przyjęcie niespełnienia kryterium formalnego specyficznego nr 2 przez naruszenie zasady równego traktowania i ograniczenie dostępu do środków unijnych, oraz naruszenie art. 7, 77 i 80 k.p.a.
Sąd wskazuje bowiem, że istotą sporu w rozpoznawanej sprawie, biorąc pod uwagę treść sformułowanych zarzutów skargi wraz z ich uzasadnieniem oraz stanowiska wnioskodawcy prezentowanego w dokumencie protestu stanowiła kwestia prawidłowości oceny KOP pod względem ustalenia, czy wniosek spełnił kryterium formalne specyficzne nr 2 - Kryterium głównej siedziby. Odpowiedź na to pytanie jest podstawową kwestią w tej sprawie, gdyż niespełnienie tego kryterium oznacza negatywną ocenę projektu zamykającą drogę do jego oceny merytorycznej, w efekcie uniemożliwia realizację projektu ze środków europejskich.
Treść tego kryterium jest opisana w Kryteriach wyboru projektów obowiązujących w naborze konkurencyjnym nr FEDS.07.09-IP.02-081/24, stanowiących załącznik nr 1 do regulaminu wyboru projektów z tego naboru. Zgodnie z definicją kryterium formalnego specyficznego nr 2 - Kryterium głównej siedziby ocenie podlega czy Wnioskodawca co najmniej od 24 miesięcy przed złożeniem wniosku o dofinansowanie projektu posiada swoją główną siedzibę, filię lub oddział na terenie województwa dolnośląskiego. W definicji kryterium widnieją zapisy: "Realizacja projektu przez podmioty funkcjonujące na terenie województwa dolnośląskiego jest uzasadniona regionalnym/ lokalnym charakterem wsparcia oraz pozytywnie wpłynie na efektywność realizacji projektu. Stała działalność w regionie przekłada się na znajomość występujących tu problemów oraz specyfiki rynku pracy. Fakt posiadania stałej siedziby przez lidera na terenie województwa dolnośląskiego zostanie zweryfikowany na podstawie wniosku o dofinansowanie oraz dokumentów rejestrowych wnioskodawcy".
Przypomnienia wymaga, że oceniający w uzasadnieniu negatywnej oceny projektu wskazał: "Działalność zawieszona 01.04.2024r." Wnioskodawca który nie zgodził się z nią, wyjaśnił miedzy innymi: " Fakt czasowego zawieszenia działalności przez wnioskodawcę kompletnie nie miał wpływu na jego siedzibę na D. Zawieszenie działalności nie wynika bowiem z kłopotów firmy i chęci jej zamknięcia, a ze zwykłego rachunku ekonomicznego i optymalizacji kosztów w firmie. Mimo zawieszenia wnioskodawca posiada odrębny lokal przeznaczony na działalność, który pozostaje w pełni wyposażony w gotowości do wznowienia działalności. Ponadto niezależnie od zawieszenia działalności okres posiadania siedziby na D. jest znacznie dłuższy niż 24 miesiące przed złożeniem wniosku, gdyż siedzibę wnioskodawca posiada nieprzerwanie od 2018 roku w tym rejonie. Działalność została wznowiona z dniem 01.06.2024r. Wnioskodawca posiada stały zespół współpracujący przy realizacji przedsięwzięć."
Wobec tak sformułowanego stanowiska przez stronę, w pierwszej kolejności trzeba zaznaczyć, że kontrola sądowoadministracyjna w niniejszej sprawie sprowadza się nie do (ponownej) weryfikacji wniosku, a do zbadania, czy przeprowadzona procedura konkursowa oraz dokonana w jej trakcie ocena projektu nie naruszają art. 45 ust. 1 ustawy wdrożeniowej i zasad z niej wynikających (por. wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2023 r., I GSK 1990/22, Legalis nr 2882830).
Bezspornym (wynikającym z Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej Rzeczypospolitej Polskiej, dokumentów przedłożonych przez skarżącego) w sprawie jest, że wnioskodawca zawiesił działalność gospodarczą (wnioskiem z 22 kwietnia 2024 r.) z dniem od 1 kwietnia 2024 r. Natomiast 24 kwietnia 2024 r. złożył przedmiotowy wniosek o dofinansowanie. W dniu 4 czerwca strona złożyła wniosek o wznowienie działalności gospodarczej ze skutkiem od 1 czerwca 2024 r. Z treści art. 25 ust. 1 u.p.p. wynika wprost, że w okresie zawieszenia wykonywania działalności gospodarczej przedsiębiorca nie może wykonywać działalności gospodarczej i osiągać bieżących przychodów z pozarolniczej działalności gospodarczej.
Sąd podkreśla, że treść kryteriów wyboru projektów, wraz z ich opisem zostały zatwierdzone uchwałą nr 75/24 Komitetu Monitorującego Program Fundusze Europejskie dla Dolnego Śląska 2021-2027 z 7 lutego 2024 r. w sprawie zatwierdzenia zmian w kryteriach wyboru projektów dla Działania 7.9 Aktywizacja osób na rynku pracy w ramach Programu Fundusze Europejskie dla Dolnego Śląska 2021-2027 (nabory konkurencyjne w ramach typu operacji 7.9 C) i są zamieszczone na stronie internetowe: Kryteria KM FEDS 2021-2027.
Pamiętać również należy, że definicja kryterium służy do jego prawidłowej interpretacji. W definicji kryterium głównej siedziby wskazano, że "Realizacja projektu przez podmioty funkcjonujące na terenie województwa dolnośląskiego jest uzasadniona regionalnym/lokalnym charakterem wsparcia...". Najistotniejszym więc dla rozpoznania tej sprawy jest interpretacja pojęcia "podmiotu funkcjonującego na terenie województwa dolnośląskiego". Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie przychylił się w tym zakresie do stanowiska organu.
Oddając skargę Sąd wziął pod uwagę, że projekt został złożony w ramach: Priorytetu 7 Fundusze Europejskie na rzecz rynku pracy i włączenia społecznego na Dolnym Śląsku, działania 7.9 Aktywizacja osób na rynku pracy, Typu 7.9.C Projekty skierowane do osób zatrudnionych na podstawie umów krótkoterminowych, umów cywilnoprawnych, ubogich pracujących, odchodzących z rolnictwa. W opinii Sądu taki typ projektu zakłada bardzo dobrą znajomość realiów danego regionu, ścisły faktyczny związek z nim, gdyż wymaga konkretnej znajomość sytuacji życiowej mieszkańców regionu objętego programem. Zdaniem Sądu jest to konieczne, w celu jak najskuteczniejszego dotarcia do grup realnie potrzebujących wsparcia dedykowanego dotowanym programem. Taką znajomość regionu musi prezentować osoba, która ma dać gwarancję właściwego (zgodnego z założeniami programu) wydatkowania pieniędzy na jego skuteczną realizację. Z doświadczenia życiowego wiadomym jest, że taką wiedzę o regionie można nabyć jedynie pracując, funkcjonując w danej społeczności. W konsekwencji Sąd przyjął, że pojęcie "podmiot funkcjonujący" oznacza realnie działający, a nie jedynie formalnie posiadający siedzibę swojej działalności gospodarczej na terenie Województwa Dolnośląskiego.
Zgodnie z treści art. 25 ust. 2 u.p.p., w okresie zawieszenia wykonywania działalności gospodarczej przedsiębiorca: 1) może wykonywać wszelkie czynności niezbędne do zachowania lub zabezpieczenia źródła przychodów, w tym rozwiązywania zawartych wcześniej umów; 2) może przyjmować należności i jest obowiązany regulować zobowiązania, powstałe przed datą zawieszenia wykonywania działalności gospodarczej; 3) może zbywać własne środki trwałe i wyposażenie; 4) ma prawo albo obowiązek uczestniczyć w postępowaniach sądowych, postępowaniach podatkowych i administracyjnych związanych z działalnością gospodarczą wykonywaną przed datą zawieszenia wykonywania działalności gospodarczej; 5) wykonuje wszelkie obowiązki nakazane przepisami prawa; 6) może osiągać przychody finansowe, także z działalności prowadzonej przed datą zawieszenia wykonywania działalności gospodarczej; 7) może zostać poddany kontroli na zasadach przewidzianych dla przedsiębiorców wykonujących działalność gospodarczą; 8) może powołać albo odwołać zarządcę sukcesyjnego, o którym mowa w ustawie z dnia 5 lipca 2018 r. o zarządzie sukcesyjnym przedsiębiorstwem osoby fizycznej i innych ułatwieniach związanych z sukcesją przedsiębiorstw. Mając na uwadze przytoczone przepisy Prawa przedsiębiorców, zgodzić się ponadto należy z organem, że starania skarżącego w ubieganiu się o dofinansowanie w ramach naboru mającego na celu aktywizację osób na rynku pracy nie mieszczą się w ramach czynności zachowawczych, które może podejmować w okresie zawieszenia działalności gospodarczej pomimo, że są ściśle związane z przedmiotem prowadzonej przez niego działalności gospodarczej.
Tym samym organ miał podstawy do uznania, że zawieszenie działalności gospodarczej stanowiło podstawę do przyjęcia niespełnienia kryterium głównej siedziby pomimo, że - co jest oczywiste - zawieszenie działalności nie oznacza utraty zdolności prawnej podmiotu ani tym bardziej likwidacji jego siedziby. Pamiętać jednak należy, że o sposobie interpretacji kryteriów wyboru projektów decyduje nie tylko nazwa poszczególnych kryteriów, ale ich definicje ułożone na potrzeby danego naboru i które stronie przystępującej do konkursu muszą być znane.
Natomiast rację należy przyznać stronie, że kwestia informowania przez wnioskodawcę o zawieszeniu działalności gospodarczej w składanym wniosku nie miała w tej sprawie znaczenia, ale pamiętać również należy, że to nie brak przekazania tej informacji był podstawą do negatywnej oceny omawianego projektu.
Podobnie dla oceny projektu nie miał znaczenia fakt, że zostały spełnione pozostałe kryteria wyboru. Sąd podkreśla, że z opisu znaczenia kryterium formalnego specyficznego nr 2 wynika wprost, że niespełnienie kryterium oznacza negatywną ocenę projektu, czyli brak spełnienia tego kryterium formalnego skutkuje automatycznie negatywną oceną całego projektu.
Zgodnie z art. 59 ustawy wdrożeniowej: "Do postępowania w zakresie wyboru projektów do dofinansowania nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, z wyjątkiem art. 24 i art. 57 § 1-4, o ile ustawa nie stanowi inaczej." W opinii Sądu taka regulacja jest w pełni uzasadniona konkursowym trybem wyboru wniosków o dofinansowanie, innymi słowy wygrywa najlepszy i to na podmiocie aplikującym spoczywa obowiązek przekonania instytucji do wiarygodności, w aspekcie spełnienia obowiązujących w danym naborze kryteriów. W konsekwencji zgodzić się należy z organem, że zarzut naruszenia art. 7, art.77 §1, art.80 k.p.a. nie zasługuje na uwzględnienie.
W myśl art. 9 ust. 1. Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2021/1060 z dnia 24 czerwca 2021 r. ustanawiającego wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego Plus, Funduszu Spójności, Funduszu na rzecz Sprawiedliwej Transformacji i Europejskiego Funduszu Morskiego, Rybackiego i Akwakultury, a także przepisy finansowe na potrzeby tych funduszy oraz na potrzeby Funduszu Azylu, Migracji i Integracji, Funduszu Bezpieczeństwa Wewnętrznego i Instrumentu Wsparcia Finansowego na rzecz Zarządzania Granicami i Polityki Wizowej (Dz.U. UE. L. 2021.231.159, dalej rozporządzenie) Państwa członkowskie i Komisja zapewniają poszanowanie praw podstawowych oraz przestrzeganie Karty praw podstawowych Unii Europejskiej w procesie wdrażania Funduszy.
Natomiast w myśl art. 73 ust. 1 rozporządzenia do celów wyboru operacji instytucja zarządzająca ustanawia i stosuje kryteria i procedury, które są niedyskryminacyjne, przejrzyste, zapewniają dostępność dla osób z niepełnosprawnościami i równouprawnienie płci oraz uwzględniają Kartę praw podstawowych Unii Europejskiej, zasadę zrównoważonego rozwoju oraz unijną politykę w dziedzinie środowiska zgodnie z art. 11 i art. 191 ust. 1 TFUE. Kryteria i procedury muszą zapewniać, aby finansowy wkład unijny przyznawany był w pierwszej kolejności operacjom, które w największym stopniu mogą przyczynić się do osiągnięcia celów programu.
Zgodnie natomiast z treścią przywołanego art. 45 ust. 1 ustawy wdrożeniowej "Właściwa instytucja przeprowadza postępowanie w zakresie wyboru projektów do dofinansowania w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny."
Z powyższych regulacji jednoznacznie wynika, że postępowania wyboru projektów do dofinansowania środkami unijnymi muszą mieć na celu wybór najlepszego projektu, najpełniej gwarantującego wydatkowanie środków zgodnie z celami poszczególnych naborów i muszą być prowadzone w sposób przejrzysty, jawny, zapewniający równość szans, mają na celu sprawiedliwy podział środków unijnych, a środki te muszą służyć wartościom przyświecającym powstaniu Unii Europejskiej. W rozpoznawanej sprawie ocena spornego projektu, zdaniem Sądu, nie naruszyła żadnych z ww. zasad. Analizując przedstawioną dokumentację Sąd nie znajduje argumentów do podważenia tej oceny. Prawidłowe bowiem jest stanowisko organu zawarte w ocenie projektu i piśmie informującym o nieuwzględnieniu projektu. Skarżący przystępując do konkursu zapoznał się i zaakceptował obowiązujące w nim zasady i kryteria, a ich kwestionowanie w toku niniejszego postępowania nie jest dopuszczalne. Za niezasadne należy uznać zarzuty naruszenia przez organ zasady równości, trzeba bowiem podkreślić, że kryterium formalne specyficzne nr 2 było stosowane do wszystkich uczestników naboru, zgodnie z postanowieniami regulaminu. W ocenie Sądu, to przyjęcie stanowiska skarżącego stanowiłoby naruszenie zasady równości i zastosowanie wobec skarżącego innych kryteriów, niż wobec pozostałych uczestników naboru.
W konsekwencji Sąd stwierdził, że ocena wniosku skarżącego została dokonana na podstawie obowiązujących przepisów, procedur i zasad właściwych dla kontrolowanego postępowania konkursowego. Również w postępowaniu dotyczącym rozpatrzenia protestu Sąd nie dopatrzył się naruszeń prawa. Rozpoznając protest odniesiono się do wszystkich zgłoszonych w nim zarzutów i uargumentowano negatywne rozpatrzenie wniosku wobec niedostosowania się przez wnioskodawcę do zasad określonych zał. nr 1 do regulaminu konkursu.
Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że zaskarżona uchwała nie narusza ustawy wdrożeniowej oraz zasad wynikających z systemu realizacji projektów w związku z czym, skarga jako pozbawiona uzasadnionych podstaw, podlegała oddaleniu na podstawie art. 73 ust. 8 pkt 2 ustawy wdrożeniowej.