III SA/WR 319/06

III SA/Wr 319/06 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2006-12-12
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-06-30
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Anna Moskała
Bogumiła Kalinowska /przewodniczący/
Krystyna Anna Stec /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne
Drogi publiczne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
*Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2003 nr 207 poz 2016
art. 18  ust. 1  pkt 1-5,  art. 42,44,47
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r.  - Prawo budowlane - tekst jednolity
Tezy
W ocenie Sądu jednakże fakt, iż przywołane w skardze przepisy ustaw, 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U z 2003 r. Nr 207, poz.2216 ze zm.) - a to art. 18 ust.1 pkt 1-5, art. 42. art. 44 oraz art. 47 - konkretyzują obowiązki inwestora,    ostatecznie   nie   przesądza,   że   postępowanie   administracyjne   w przedmiocie zezwolenia o zajęcie pasa drogowego, toczące się z wniosku innego podmiotu, dotyczy interesu prawnego lub obowiązku inwestora.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska Sędziowie Sędzia NSA Anna Moskała Sędzia NSA Krystyna Anna Stec (sprawozdawca) Protokolant Monika Mikołajczyk po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 12 grudnia 2006 r. sprawy ze skargi D. Spółki Gazownictwa sp. z o. o. we W. - Zakład Gazowniczy w Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. G. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargę.
Uzasadnienie
Decyzją nr [...], z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. G. umorzyło postępowanie odwoławcze, wszczęte odwołaniem D. Spółki Gazownictwa spółki z o. o. we W. od decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...] Nr [...], odmawiającej zezwolenia na zajęcie pasa drogowego Zakładowi Instalacji Sanitarnych A spółce jawnej H. M., M. M.-K.
W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, iż w dniu 12 grudnia 2005 r. Zakład Instalacji Sanitarnych A s.j. H. M., M. M.-K., zwrócił się o wyrażenie zgody na zajęcie w dniach 14-17 grudnia 2005 r. pasa drogowego drogi gminnej ulicy Ł. w B. - celem wymiany przyłączy gazowych, wskazując, że prac tych nie można wykonać metodą przecisków. We wniosku tym podano, że inwestorem jest "DSG W. Sp. z o. o. ZG Z.".
Decyzją Prezydenta Miasta B. z dnia [...] odmówiono wydania wnioskowanego zezwolenia Zakładowi Instalacji Sanitarnych A s.j. H. M., M. M.-K., na zajęcie pasa drogowego dla wymiany przyłączy gazowych metodą rozkopów otwartych. U podstaw decyzji organu I instancji legła opinia zarządcy drogi, zgodnie z którą, zaproponowana przez spółkę jawną A metoda wykonania robot jest destrukcyjna dla nawierzchni. Nadto organ I instancji wskazał, iż już na etapie uzgadniania dokumentacji projektowej zarządca drogi zastrzegł, że przejścia przez jezdnię są dopuszczalne jedynie metodą rozkopów punktowych i przeciskiem.
Odwołanie od powyższej opinii wniósł inwestor planowanych prac – D. Spółka Gazownictwa spółka z o. o. we W. Zakład Gazowniczy Z.
Zdaniem odwołującej się spółki decyzja organu I instancji jest wadliwa, gdyż oparto ją na błędnych ustaleniach stanu faktycznego. D. Spółka Gazownictwa twierdziła bowiem, że wykonanie remontu (wymiany) przyłączy gazowych metodą przecisków było niemożliwe stąd wykonawca po wystąpieniu z wnioskiem o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego w trybie awaryjnym roboty wykonał, w terminach we wniosku wskazanym.
Interes prawny w ubieganiu się o zmianę kwestionowanej decyzji (mimo wykonania robót) D. Spółka Gazownictwa spółka z o.o. uzasadniała obawą, że zarządca drogi uzna zajęcie pasa drogowego za dokonane bez zezwolenia i że wymierzy karę pieniężną określoną w art. 40 ust.12 ustawy o drogach publicznych.
Umarzając postępowanie odwoławcze organ II instancji wskazał, iż dla rozstrzygnięcia sprawy konieczne było ustalenie, czy D. Spółka Gazownictwa spółka z o. o. we W. (inwestor), jest stroną postępowania administracyjnego, a zatem czy jest podmiotem uprawnionym do złożenia odwołania od decyzji I instancji. Przedmiotem badania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze było zatem, czy status inwestora w postępowaniu o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego powoduje jednoczesne istnienie po stronie podmiotu interesu prawnego.
Rozpatrując przedmiotowe zagadnienie, organ odwoławczy wyjaśnił, iż zgodnie z art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (teks jednolity Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), – zwanego w dalszych wywodach w skrócie k.p.a., stroną postępowania jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Wskazując na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego w tym przedmiocie, organ II instancji wskazał, iż interes prawny ma charakter materialnoprawny. Oparty jest więc na normach administracyjnego prawa materialnego, gdzie musi istnieć norma prawa materialnego, przewidująca w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do konkretnego podmiotu, możliwość wydania określonego aktu. Jednocześnie organ podkreślił, iż w doktrynie prawa administracyjnego wskazuje się, że interes prawny musi być "własny", a nie można go wywodzić wyłącznie z sytuacji prawnej innego podmiotu, nawet jeżeli w konkretnej sprawie związki te miałyby charakter nie tylko faktyczny ale i prawny. Organ powołał się także na orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 marca 2002 roku, o sygn. akt IV SA 1132/00, gdzie sąd ten wskazał, że "szczególnymi cechami interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym i w prawie administracyjnym jest po pierwsze bezpośredniość związku między sytuacją danego podmiotu a normą prawa materialnego, na której budowany jest interes prawny. Oznacza to, że jeżeli sprawa dotyczy dwóch lub więcej podmiotów, to interes prawny mają tylko te z nich, których sytuacja prawna wynika wprost z normy prawa materialnego, a nie powstaje za pośrednictwem drugiego podmiotu".
W dalszej części uzasadnienia swej decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze wywodziło, iż w rozpatrywanej sprawie niewątpliwe jest, że podmiotem, który zwrócił się o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, był wykonawca robót - Zakład Instalacji Sanitarnych - A s.j. i że tejże spółce odmówiono wydania zezwolenia. Natomiast odwołanie od decyzji złożył inwestor – D. Spółka Gazownictwa spółka z o. o. we W. Zakład Gazowniczy Z. Organ wskazał, iż zgodnie z art. 40 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086 ze zm.), zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Przepis ten przewiduje także sytuacje, których przedmiotowe zezwolenie dotyczy. Z redakcji powołanego przepisu, organ II instancji wywiódł wniosek, iż w rozpoznawanej sprawie, interesem prawnym dysponuje podmiot, który wystąpił o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Organ wskazał, iż o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego wystąpił wykonawca robót, nie wskazując jednocześnie, że działa jako pełnomocnik inwestora, a zatem, w ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, interes prawny posiada jedynie wykonawca - Zakład Instalacji Sanitarnych A s.j. i w związku z tym tylko ten podmiot posiada status strony w przedmiotowym postępowaniu.
Konstatacja, iż podmiot wnoszący odwołanie nie jest stroną postępowania, legła u podstaw orzeczenia umarzającego postępowanie odwoławcze.
Nie godząc się z rozstrzygnięciem organu odwoławczego, D. Spółka Gazownictwa spółka z o. o. we W. Zakład Gazowniczy Z. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, domagając się w niej uchylenia zaskarżonej decyzji oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, poprzez błędne przyjęcie, iż podmiot wnoszący odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...] nie jest stroną postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. oraz umorzenie postępowania wskutek błędnego odebrania odwołującemu statusu strony i tym samym pozbawienie skarżącego możliwości obrony swych praw.
W uzasadnieniu wniesionej skargi, spółka zgadzając się ze stanowiskiem organu odwoławczego odnośnie materialoprawnego charakteru interesu prawnego, podniosła, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze błędnie przyjęło, że w świetle wystąpienia o udzielenie zezwolenia przez spółkę jawną Zakład Instalacji Sanitarnych A, tylko ten podmiot dysponował interesem prawnym w rozumieniu art. 28 k.p.a. Skarżąca zarzuciła, iż organ odwoławczy ograniczył się przy tym tylko do analizy art. 40 ust. 1 i 2 ustawy o drogach publicznych, a zdaniem skarżącej, przedstawiona przez organ interpretacja powyższego przepisu nie może zostać uznana za prawidłową. Zdaniem skarżącej, z przywołanego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze przepisu art. 40 ustawy o drogach publicznych, w żaden sposób nie wynika, iż tylko osoba występująca o udzielenie zezwolenia posiada interes prawny, a tym samym status strony w postępowaniu, a ponadto, interpretacja taka w sposób nieuzasadniony zawęża pojęcie strony w postępowaniu administracyjnym.
Skarżąca wskazała, iż art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych stanowi jedynie, że zajęcie pasa drogowego na określony cel wymaga uprzedniego uzyskania zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej, a art. 40 ust. 2 stanowi, iż zezwolenie takie dotyczy prowadzenia robót w pasie drogowym. W skardze podkreślono, że adresatem powołanego przepisu jest z pewnością wykonawca robót, ale także i ich inwestor. Skarżąca wskazała przy tym, że to właśnie inwestor jest tym podmiotem, który organizuje proces budowlany i ponosi ciężar inwestycji. Powołując się na przepisy prawa budowlanego, strona skarżąca podniosła, że do obowiązków inwestora należy oprócz zorganizowania procesu budowy, także zapewnienie wykonania i odbioru robót budowlanych.
Skarżąca spółka wskazała, iż przepisy prawa budowlanego określające szczegółowo obowiązki inwestora w procesie zorganizowania przebiegu budowy , są normą prawa materialnego przesądzającą o posiadaniu przez inwestora statusu strony postępowania administracyjnego w każdym ze stadiów procesu budowlanego, wymienionych w tym przepisie. Konkretyzacja praw i obowiązków inwestora w prowadzonym przez niego procesie budowlanym następuje w dalszych przepisach prawa budowlanego, m. in. w art. 47 ust. 4, który stanowi o obowiązku uzyskania zgody na zajęcie, na potrzeby budowy, pasa drogowego. Uprawnienie to może zrealizować sam inwestor bezpośrednio, lub albo poprzez wykonawcę, z którym zawarł umowę o wykonanie robot budowlanych. Zdaniem strony skarżącej, w obu przypadkach, inwestor będzie posiadał przymiot strony, legitymując się własnym interesem prawnym oraz własnym prawnym obowiązkiem.
Powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarżąca wywodziła, iż prawo wniesienia odwołania służy nie tylko stronie, która brała udział w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, ale także stronie, która nie brała udziału w tym postępowaniu. Zatem, twierdziła skarżąca, skoro posiadała ona interes prawny, to była stroną postępowania, pomimo, iż nie brała udziału w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, a jako takiej służyło jej prawo wniesienia odwołania od decyzji i odwołanie to winno być przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpoznane.
W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2).
Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze. zm.) – zwanej w dalszej części wywodów p.p.s.a., uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Stwierdzenie nieważności decyzji w całości lub w części następuje, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).
Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), nie może wszak dokonać kontroli aktu administracyjnego w oparciu o kryterium słuszności, czy sprawiedliwości społecznej.
Przeprowadzona przez sąd kontrola legalności decyzji będących przedmiotem skargi wykazała, że zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. G. odpowiada prawu. Skarga zatem nie zasługuje na uwzględnienie.
Jako podstawę prawną do wydania zaskarżonej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało art. 138 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (teks jednolity Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.).
Ocenę czy zachodziły podstawy do umorzenia postępowania odwoławczego - i tym samym czy organ odwoławczy mógł odstąpić od merytorycznego orzekania w sprawie o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego - poprzedzić należy wskazaniem, że zgodnie z art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. katalog orzeczeń, do wydania których uprawniony jest organ odwoławczy, obejmuje także decyzje umarzające postępowanie odwoławcze, nie precyzując jednak przesłanek umorzenia takiego postępowania. W myśl art. 105 k.p.a. umorzenie postępowania nastąpić może, gdy postępowanie stało się bezprzedmiotowe (przedmiotowo bądź podmiotowo). Zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a. prawo odwołania od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy tylko stronie. Stroną postępowania administracyjnego na mocy art. 28 powołanej ustawy jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Niewątpliwie odwołanie wniesione przez podmiot, który nie był stroną w postępowaniu przed organem I instancji jest niedopuszczalne, co uzasadnia umorzenie tak wszczętego postępowania - postanowieniem - na podstawie art. 134 k.p.a. Gdy jednak strona odwołująca się twierdzi, że kwestionowana decyzja dotyczy jej interesu prawnego istnienie tego indywidualnego interesu prawnego (w rozumieniu powołanego wyżej art. 28 k.p.a.) wymaga szczegółowego zbadania przez organ odwoławczy. Ustalenie braku istnienia takiego interesu stanowi zaś podstawę do wydania decyzji o umorzeniu postępowania - z uwagi na podmiotową bezprzedmiotowość postępowania odwoławczego.
Istota sporu wymaga zatem rozważenia czy D. Spółka Gazownictwa spółka z o. o. korzysta z przymiotu strony przedmiotowego postępowania administracyjnego.
W niniejszej sprawie nie kwestionowano, że skarżąca spółka z o. o. D. Spółka Gazownictwa nie była wnioskodawcą postępowania administracyjnego w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego; nie była też adresatem decyzji wydanej w tym postępowaniu przez organ I instancji. Niewątpliwie z wnioskiem do organu I instancji wystąpił Zakład Instalacji Sanitarnych A s.j. H. M., M. M.-K., tej spółce doręczono decyzję z dnia 14 grudnia 2005 r. i w sentencji w/w decyzji jednoznacznie wskazano, że to spółce jawnej A odmówiono zezwolenia na zajęcie pasa drogowego.
Nie było też sporne między stronami postępowania sądowoadministracyjnego, że interes prawny ma charakter materialnoprawny. Oznacza to, jak zasadnie wywodził organ odwoławczy, i z czym skarżącą spółka godziła się, iż dla przyjęcia, że podmiot ma interes prawny istnieć musi norma administracyjnego prawa materialnego, przewidująca w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do konkretnego podmiotu możliwość wydania określonego aktu.
Spór sprowadzał się do tego, że organ administracyjny nie doszukał się tak pojmowanego interesu prawnego po stronie skarżącej spółki, D. Spółka Gazownictwa zaś upatrywała istnienie interesu prawnego we wniesieniu odwołania od decyzji w przedmiocie zajęcia pasa drogowego w normach prawa budowlanego.
W ocenie Sądu jednakże fakt, iż przywołane w skardze przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) - a to art. 18 ust.1 pkt 1-5, art. 42. art. 44 oraz art. 47 - konkretyzują obowiązki inwestora, ostatecznie nie przesądza, że postępowanie administracyjne w przedmiocie zezwolenia o zajęcie pasa drogowego, toczące się z wniosku innego podmiotu, dotyczy interesu prawnego lub obowiązku inwestora.
Powołany art. 47 prawa budowlanego, odnoszący się do obowiązków inwestora, stanowiąc w ust. 4, że zajęcie, na potrzeby budowy, pasa drogowego lub jego części może nastąpić po spełnieniu wymagań określonych w odrębnych przepisach - odsyła wprawdzie do ustawy o drogach publicznych.
Tym bardziej jednak - wbrew stanowisku zaprezentowanemu przez stronę skarżącą - ocena interesu prawnego D. Spółki Gazownictwa w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie zajęcia pasa drogowego dokonana musi być z wyraźnym uwzględnieniem regulacji zawartej w art. 40 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U z 2004 r. Nr 204, poz. 2086 ze zm.)
Zgodnie z ust. 1 i ust. 2 tego artykułu zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Zezwolenie to dotyczy 1) prowadzenia robót w pasie drogowym; 2) umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego; 3) umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam; 4) zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3.
W myśl zaś § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (Dz. U. z 2004 r. Nr 140, poz. 1481) - wydanego na podstawie art. 40 ust. 16 powołanej ustawy - wniosek do zarządcy drogi o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego przed planowanym zajęciem składa zajmujący pas drogowy.
Przepisy powołanego rozporządzenia regulują też wymogi wniosku, wskazując, że powinien on m. in. zawierać imię i nazwisko oraz adres lub nazwę i siedzibę podmiotu występującego o zajęcie pasa drogowego (§ 1 ust. 2 pkt 1); oznaczenie podmiotu występującego o zajęcie pasa drogowego powinno też zostać określone w zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego (§ 2 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia).
Jak więc widać przepisy ustawy o drogach publicznych jak i przepisy aktu wykonawczego do tej ustawy pozwalają na wyprowadzenie wniosku, że postępowanie w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego wszczyna się (na zasadzie przewidzianej art. 61 § 1 i § 3 kpa) na wniosek zajmującego pas drogowy, nie precyzując konkretnie kto może być zajmującym pas drogowy, w szczególności nie ogranicza kręgu "zajmujących pas drogowy" do inwestorów. Decyzja kończąca postępowanie w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego kierowana (adresowana) jest jedynie do podmiotu, który zainicjował to postępowanie a decyzja ta w sentencji rozstrzyga o braku uprawnienia bądź o prawie - tego konkretnego podmiotu - do zajęcia pasa drogowego, na określonych w zezwoleniu warunkach.
Zatem inwestor, (gdy jest podmiotem faktycznie zajmującym pas drogowy), może być inicjatorem i adresatem decyzji wydawanej na podstawie art. 40 ust.1 ustawy o drogach publicznych. Nie ma jednak żadnych podstaw prawnych, które uzasadniałyby tezę, że - co do zasady - inwestor zawsze ma interes prawny w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, bez względu na to kto i na czyją rzecz domagał się wydania stosowanego zezwolenia.
Jak już wyżej powiedziano konsekwencją materialnoprawnego charakteru interesu prawnego jest to, że o interesie prawnym mówić można, gdy strona (w rozumieniu procesowym) może lub powinna na podstawie obowiązującego prawa uzyskać konkretne korzyści albo może być lub powinna być obarczona powinnością określonego zachowania - jednakże po skonkretyzowaniu decyzją administracyjną przez organ administracji publicznej. Zgodzić przy tym należy się z organem odwoławczym, że zasługują na aprobatę poglądy, w myśl których interes prawny musi być "własny" a w żadnym razie nie można go wywodzić z sytuacji prawnej innego podmiotu. Warunkiem istnienia interesu prawnego jest też "bezpośredniość" związku między sytuacją danego podmiotu a normą prawa materialnego, która przemawiać miałaby za interesem prawnym podmiotu.
Rozważenie czy skarżąca spółka posiada tak rozumiany "własny" i "bezpośredni" interes prawny w postępowaniu w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego wymaga dodatkowego zwrócenia uwagi na regulacje, które wiążą prawo do zajęcia pasa drogowego z określonymi obowiązkami.
I tak: w myśl art. 40 ust. 3 za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę. Na podstawie zaś ust. 11 omawianego art. 40 ustawy o drogach publicznych powyższą opłatę nalicza i pobiera, w drodze decyzji administracyjnej, właściwy zarządca drogi przy udzielaniu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. W § 2 ust.1 pkt 5 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego postanowiono przy tym, że zezwolenie na zajęcie pasa drogowego określa wysokość opłaty za zajęcie pasa drogowego oraz sposób jej uiszczenia. Według zaś ust. 2 pkt 2 powołanego § 2 zezwolenie na zajęcie pasa drogowego (w przypadku zajęcia pasa drogowego w celu prowadzenia robót) powinno określać dodatkowo: sposób zabezpieczenia zajmowanego pasa drogowego (...), warunki przywrócenia pasa drogowego do poprzedniego stanu użyteczności. Art. 40 ustawy o drogach publicznych w ust. 15 stanowi tymczasem, że zajmujący pas drogowy jest obowiązany zapewnić bezpieczne warunki ruchu i przywrócić pas do poprzedniego stanu użyteczności w określonym terminie.
Treść zacytowanych uregulowań wskazuje, iż udzielaniu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego nierozłącznie towarzyszą prawem przewidziane obowiązki, obciążające (choćby z racji określenia ich w tej samej decyzji) podmiot, któremu na jego wniosek udzielono zezwolenia na zajęcie pasa drogowego.
Z powyższego należy wywieść, że nawet gdyby w postępowaniu o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego interesu prawnego inwestora, niebędącego jednocześnie wnioskodawcą tego postępowania, poszukiwać w art. 40 ustawy o drogach publicznych w związku z przywołanymi w sprawie przepisami Prawa budowlanego – to wiązałoby się to tylko i wyłącznie z hipotetycznym obowiązkiem i prawem uzyskania takiego zezwolenia. Podkreślić bowiem należy, że gdy inwestor nie jest jednocześnie podmiotem, wniosek którego wszczął postępowanie administracyjne – to brak jest normy prawa materialnego, która pozwalałaby na orzeczenie decyzją administracyjną o wyżej wymienionych, a towarzyszących zezwoleniu, obowiązkach.
Tym samym w sytuacji, gdy inwestor nie jest "zajmującym" pas drogowy, nie występuje z wnioskiem o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego i w konsekwencji nie jest adresatem decyzji kończącej to postępowanie – to nie można mu w całej rozciągłości przypisać interesu prawnego "własnego" i "bezpośredniego" w przedstawionym wyżej znaczeniu.
D. Spółka Gazownictwa spółka z o.o. w istocie wywodzi bowiem swój interes prawny z sytuacji prawnej innego podmiotu - spółki jawnej A. Nie ma też bezpośredniego związku między sytuacją skarżącej spółki a normami prawa materialnego zawartymi w art. 40 ustawy o drogach publicznych. Bez możliwości zastosowania w okolicznościach sprawy tych unormowań wobec skarżącej spółki nie można mówić o jej interesie prawnym w postępowaniu administracyjnym, w którym wydawana jest decyzja w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Stwierdzić bowiem trzeba, że w stanie faktycznym sprawy (w którym to - dla przypomnienia - zajmującym pas i wnioskującym o wydanie decyzji była spółka jawna A) w odniesieniu do skarżącej spółki nie mogło dojść do wydania aktu określonego art. 40 ustawy prawo o ruchu drogowym.
Analogicznie do współistnienia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego z prawem przewidzianymi obowiązkami ustawa o drogach publicznych przewiduje też (art. 40 ust. 12) związek zajęcia pasa drogowego: bez zezwolenia zarządcy drogi, z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi, o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi - z wymierzeniem kary pieniężnej, w drodze decyzji administracyjnej. I w tym przypadku karę tę ponosi adresat zezwolenia (w przypadku przekroczenia określonego w zezwoleniu terminu czy przekroczenia powierzchni zajęcia) bądź też podmiot faktycznie zajmujący pas, a tym podmiotem, w niniejszej sprawie, poza sporem była spółka jawna A.
W konsekwencji powyższego nie można zatem interesu prawnego skarżącej spółki upatrywać - jak wywodziła D. Spółka Gazownictwa w odwołaniu od decyzji organu I instancji - w materialnych przepisach regulujących kwestię kar pieniężnych za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia. Nie ma bowiem podstaw prawnych - w okolicznościach występujących w tej konkretnej sprawie - do obciążenia tymi karami w drodze decyzji administracyjnej inwestora, skoro z wnioskiem (załatwionym odmownie) wystąpił wykonawca robót i ten podmiot bez uzyskania koniecznego zezwolenia, faktycznie pas zajął.
Dla pełnego obrazu sprawy wskazać też trzeba, że z akt o sygn. III SA/Wr 318/06, znanych Sądowi z urzędu, wynika, iż doszło do wydania decyzji wymierzającej karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia - właśnie w stosunku do Zakładu Instalacji Sanitarnych A spółki jawnej – H. M., M. M.-K. Skarga na tę decyzją została prawomocnym postanowieniem tutejszego Sądu z 29 września 2006 r. odrzucona na podstawie art. 58 § 1 pkt 3 i § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi.
Mając na uwadze poczynione wyżej wywody uznać należy, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaskarżoną decyzją zasadnie umorzyło postępowanie odwoławcze, trafnie przyjmując, że wnosząca odwołanie D. Spółka Gazownictwa spółka z o. o. nie miała przymiotu strony postępowania administracyjnego.
Skoro zaskarżona decyzja nie uchybia prawu skarga, jako nieuzasadniona, podlegała oddaleniu.
Z tych wszystkich względów, działając na podstawie art. 151 powołanej na wstępie ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji wyroku.