III SA/Wr 313/11

III SA/Wr 313/11 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2011-11-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2011-06-20
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Maciej Guziński /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
6392 Skargi  na  uchwały rady powiatu  w przedmiocie ...  (art. 87  i  88  ustawy o  samorządzie powiatowym)
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Sygn. powiązane
II GSK 240/12 - Wyrok NSA z 2013-04-18
Skarżony organ
Starosta
Treść wyniku
*Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 147 par. 1,  art. 3 par. 2 pkt 5 i 6,  art. 134 par. 1,  art. 50,  art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 1985 nr 48 poz 256
art. 90 ust. 2a i 4
Obwieszczenie Ministra Oświaty i Wychowania z dnia 6 września 1985 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 stycznia 1979 r. w sprawie rodzin zastępczych.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Guziński (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska Sędzia NSA Józef Kremis Protokolant Paulina Białkowska po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 16 listopada 2011 r. sprawy ze skargi A w Z. Ś. na uchwałę Rady Powiatu Z. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie budżetu Powiatu Z. na rok 2011 oddala skargę.
Uzasadnienie
A w Z.. jako organ prowadzący Zasadniczą Szkołę Zawodową wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na Uchwałę Rady Powiatu Z. Nr [...] z dnia [...] r. w sprawie Budżetu Powiatu Z. na rok 2011, zarzucając jej naruszenie prawa materialnego: art. 90 ust. 2a ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256 poz. 2572 ze zm.), polegające na zaniżeniu kwoty dotacji przewidzianej na jednego ucznia. Zaplanowano wydatki dla Zasadniczej Szkoły Zawodowej i Małej Przedsiębiorczości w Z. w kwocie [...] zł – załącznik nr 4, dział 801, rozdział 80130, § 2590.
Podniesiono w uzasadnieniu, że zgodnie z art. 90 ust. 2a ustawy o systemie oświaty dotacje dla szkół niepublicznych o uprawnieniach szkół publicznych, w których realizowany jest obowiązek nauki, przysługują na każdego ucznia w wysokości nie niższej niż kwota przewidziana na jednego ucznia danego typu i rodzaju szkoły w części oświatowej subwencji ogólnej otrzymywanej przez jednostkę samorządu terytorialnego, o której mowa ust. 1 i 2, pod warunkiem, że osoba prowadząca szkołę poda organowi właściwemu do udzielania dotacji planowaną liczbę uczniów nie później niż do 30 września roku poprzedzającego rok udzielenia dotacji. Warunek przekazania informacji o liczbie uczniów został spełniony. Jednak praktyka stosowana przez jednostkę samorządu terytorialnego w latach 2008 - 2010 była sprzeczna z powyższym przepisem. Dotacja na jednego ucznia była zaniżana o około 50 % w stosunku do kwoty jaka powinna być przeznaczona na jednego ucznia.
Podkreślono w skardze, że prawo do otrzymania dotacji wynikające z ustawy o systemie oświaty przyjmuje cechy prawa podmiotowego. Jest ono prawem bezwzględnym, niezbywalnym i przysługuje odpowiedni każdemu podmiotowi prowadzącemu niepubliczną szkołę, pod warunkiem, że do 30 września roku poprzedzającego rok otrzymania dotacji wystąpi do jednostki samorządu terytorialnego z wnioskiem o dotację i przedstawi projektowaną liczbę uczniów objętych działalnością edukacyjną. Jednostka samorządu terytorialnego nie jest więc upoważniona do szczegółowego ingerowania w sposób wydatkowania a tym bardziej do obniżania wysokości dotacji. Organ dotujący ma obowiązek przyznać dotację w kwocie nie niższej niż wynika to z subwencji oświatowej.
W odpowiedzi na skargę, strona przeciwna podtrzymała stanowisko wyrażone w Uchwale nr [...] w sprawie Budżetu Powiatu Z. na rok 2011, w części dotyczącej określenia wysokość dotacji dla Zasadniczej Szkoły Zawodowej A w Z.
Podniesiono w odpowiedzi, że art. 90 ust. 2a ustawy o systemie oświaty, w brzmieniu: "dotacje dla szkół niepublicznych o uprawnieniach szkól publicznych, w których realizowany jest obowiązek szkolny lub obowiązek nauki, przysługują na każdego ucznia w wysokości nie niższej niż kwota przewidziana na jednego ucznia danego typu i rodzaju szkoły w części oświatowej subwencji ogólnej otrzymywanej przez jednostką samorządu terytorialnego, o której mowa w ust. 1 i 2, pod warunkiem, że osoba prowadząca szkołą poda organowi właściwemu do udzielania dotacji planowaną liczbą uczniów nie później niż do 30 września roku poprzedzającego rok udzielenia dotacji", różnicuje szkoły pod względem typu i rodzaju. Również w subwencji ogólnej otrzymywanej corocznie przez daną jednostkę samorządu terytorialnego także "widoczny" jest podział na typy i rodzaje szkół.
Ustawa o systemie oświaty, wśród typów szkół ponadgimnazjalnych kształcących w zawodach, wymienia zasadnicze szkoły zawodowe, technika, technika uzupełniające. Nie jest natomiast zdefiniowane w tej ustawie pojęcie "rodzaju" szkoły.
Dalej w odpowiedzi wskazano – powołując się na orzecznictwo - że wobec braku legalnej definicji terminu "rodzaj szkoły" uznaje się, że "rodzaj szkoły" to jej cechy szczególne, charakterystyczne w ramach danego typu szkoły .Natomiast Zasadnicza Szkoła Zawodowa A kształcąca młodocianych pracowników jest innym rodzajem szkoły niż Zasadnicza Szkoła Zawodowa dla młodzieży ze względu na odrębną organizację kształcenia zawodowego. (załącznik nr 3 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 12 lutego 2002r. w sprawie ramowych planów nauczania w szkołach publicznych (Dz. U. z 2002r. Nr 15, poz. 142 z póżn. zm.). Wskazano w tym zakresie, że uczeń - młodociany pracownik Zasadniczej Szkoły Zawodowej na podstawie umowy o pracę w celu przygotowania zawodowego, szkoli się w danym zawodzie poza szkołą, u pracodawcy rzemieślnika. Natomiast uczeń Zasadniczej Szkoły Zawodowej dla młodzieży odbywa praktyczną naukę zawodu w Centrum Kształcenia Praktycznego, w warsztatach szkolnych lub u pracodawcy. Z uwagi na tę odrębną organizację kształcenia, charakterystycznymi cechami wyróżniającymi Zasadniczą Szkołę Zawodową dla młodocianych pracowników i Zasadniczą Szkołę Zawodową dla młodzieży jest liczba godzin nauki realizowana w tych rodzajach szkół.
Z kolei kształcenie w tych zawodach w typie szkoły, jaką jest Zasadnicza Szkoła Zawodowa, w różnych jej "rodzajach", a więc cechach szczególnych, charakterystycznych w ramach danego typu szkoły wpływa na zróżnicowany charakter kosztów ponoszonych na utrzymanie tych szkół, co powinno być uwzględniane, bowiem ma to znaczący wpływ na określenie kwoty dotacji. Różnice wynikające z ramowych planów nauczania w zakresie szczególnie odnoszącym się do organizacji kształcenia zawodowego pozwalają uznać Zasadniczą Szkołę Zawodową dla młodocianych pracowników i Zasadniczą Szkołę Zawodową dla młodzieży za szkoły różnych rodzajów.
Podniesiono ponadto w dopowiedzi, że jednostka samorządu terytorialnego jako dotujący kierowała się również określonymi w ustawie z dnia 27 sierpnia 2009 roku o finansach publicznych zasadami wydatkowania środków w sposób oszczędny i celowy, z zachowaniem reguły uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów, optymalnego doboru metod i środków służących do osiągnięcia założonych celów.
Wskazano także, że Powiat Z. jest także organem prowadzącym ten sam typ i rodzaj szkoły, jaką jest Zasadnicza Szkoła Zawodowa dla młodocianych pracowników wchodząca w skład Zespołu Szkół Ponadgimnazjalnych w Z. Określenie wysokości kwoty dotacji na jednego ucznia w tym samym typie i rodzaju szkoły jest tożsame.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Wyjaśnić na wstępie trzeba, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy).
Stosownie do art. 3 § 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a."), zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawie skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu uwzględniającemu skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdzenie nieważności tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdzenie, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Godzi się dodatkowo podkreślić, iż – stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. – rozstrzygając w granicach sprawy, sąd nie jest jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną w niej podstawą prawną.
Przedmiotem zaskarżenia w sprawie jest Uchwała Rady Powiatu Z. Nr [...] z dnia [...] r. w sprawie Budżetu Powiatu Z. na rok 2011, w części dotyczącej załącznik nr 4, dział 801, rozdział 80130, § 2590 określającego planowaną kwotę dotacji do szkoły zawodowej.
Przed przystąpieniem do oceny zaskarżonego aktu Sąd zobligowany jest skontrolować (oprócz dopuszczalności skargi) czy skarga pochodzi od uprawnionej do jej złożenia strony. Postępowanie sądowoadministracyjne bezwzględnie oparte jest bowiem na zasadzie skargowości. I tak w myśl art. 50 p.p.s.a. "Uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym" (§ 1)."Uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi" (§ 2). Przepis zaś art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.), reguluje tę kwestie w ten sposób, że "Każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej, może, po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia, zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego".
Ustawa samorządowa wprowadza zatem wymógł naruszenia interesu lub uprawnienia przez uchwałę rady powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej, podzielić przy tym należy pogląd, że jest to pewne zwężenie legitymacji skargowej w stosunku do zasady ogólnej, wyrażonej w cytowanym wyżej art. 50 p.p.s.a. Sąd jest zatem zobligowany do zbadania legitymacji procesowej strony skarżącej poprzez ustalenie, czy będąca przedmiotem skargi uchwała narusza jej prawem chroniony interes lub uprawnienie w sprawie z zakresu administracji publicznej.
Pojecie "interesu prawnego (uprawnienia)" nie zostało co prawda normatywne dookreślone. W doktrynie i orzecznictwie przeważa pogląd, że o tym, czy strona ma interes prawny (uprawnienie) a nie tylko faktyczny, decyduje ostatecznie to, czy jej żądanie znajduje oparcie w przepisach prawa publicznego, w szczególności prawa administracyjnego. Chodzi o przepis prawa administracyjnego, który daje osobie zainteresowanej możność określonego zachowania się, a zatem stwarza na rzecz tej osoby podmiotowe prawo publiczne.
Zgodnie z art. 90 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256 poz. 2572 ze zm.), niepubliczne przedszkola, w tym specjalne, szkoły podstawowe i gimnazja, w tym z oddziałami integracyjnymi, z wyjątkiem szkół podstawowych specjalnych i gimnazjów specjalnych oraz szkół podstawowych artystycznych, otrzymują dotacje z budżetu gminy (ust. 1). Dotacje dla szkół niepublicznych o uprawnieniach szkół publicznych, w których realizowany jest obowiązek nauki, przysługują na każdego ucznia w wysokości nie niższej niż kwota przewidziana na jednego ucznia danego typu i rodzaju szkoły w części oświatowej subwencji ogólnej otrzymywanej przez jednostkę samorządu terytorialnego, o której mowa w ust. 1 i 2, pod warunkiem, że osoba prowadząca szkołę poda organowi właściwemu do udzielania dotacji planowaną liczbę uczniów nie później niż do 30 września roku poprzedzającego rok udzielenia dotacji (ust. 2a).
Powyższa regulacja wskazuje, że z ustawy o systemie oświaty wynika niewątpliwie uprawnienie dla szkoły niepublicznej – takiej jak w sprawie - do otrzymania dotacji, o której mowa w art. 90 ust. 2a tej ustawy.
Podkreślić należy, że te przepisy ustawa o systemie oświaty wskazuje jedynie przesłanki (podstawy) ustalenia wysokości dotacji. Kwota dotacji, jej wysokość wymaga konkretyzacji, w ramach uchwały jednostki samorządu terytorialnego, o której mowa w art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty. Zgodnie z tym przepisem, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji, o których mowa w ust. 1a i 2a-3b, oraz tryb i zakres kontroli prawidłowości ich wykorzystywania, uwzględniając w szczególności podstawę obliczania dotacji, zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, oraz termin i sposób rozliczenia dotacji.
W oparciu o powyższe rozwiązania, w tym postanowienia uchwały podjętej na podstawie art. 90 ust.4 ustawy, organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego podejmuje czynności mające na celu ustalenie wysokości dotacji dla konkretnej placówki niepublicznej oraz przekazanie ustalonej kwoty tej placówce. W sprawie pismo Starosty Z. z dnia [...] r., informujące o podjęciu uchwały budżetowej na rok 2011 i zaplanowaniu wydatków dla wskazanej szkoły w kwocie [...] zł.
Dla ustalenia dotacji, jej przyznania nie wystarczy więc samo określenie wysokości planowanej dotacji dla danej szkoły niepublicznej lub placówki oświatowej w uchwale budżetowej rady powiatu (w sprawie: w załączniku nr 4, dział 801, rozdział 80130 § 2590 do Uchwały Rady Powiatu Z. Nr [...] z dnia [...] r. w sprawie Budżetu Powiatu Z., w której zaplanowano wysokość dotacji dla Zasadniczej Szkoły Zawodowej i Małej Przedsiębiorczości w Z. w kwocie [...] zł).
Wskazać należy w tej sytuacji prawnej, że samo określenie wysokości planowanej dotacji dla określonej szkoły w uchwale budżetowej rady powiatu nie rodzi określonego uprawnienia dla organu prowadzącego daną szkołę, co do możliwości jej zaskarżenia. Uchwała budżetowa powiatu jako plan dochodów i wydatków jednostki samorządu terytorialnego nie kreuje bezpośrednio żadnych uprawnień osób trzecich, czy też zobowiązań wobec osób trzecich. W odróżnieniu od uchwały rady powiatu opartej o upoważnienie wynikające z art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty, jej zapisy regulują niewątpliwie uprawnienia, czy obowiązki osób trzecich. W odróżnienie też od czynności organów wykonawczych powiatu podejmowanych na podstawie art. 90 ust. 2a ustawy, majce na celu ustalenie wysokości datacji dla placówek niepublicznych oraz przekazanie ustalonej kwoty. Czynności te należy uznać za czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (zob.: Postanowienie NSA z dnia 14 stycznia 2009 r., II GPS 7/08; Wyrok NSA z 17 stycznia 2008 r., II GSK 320/07; Wyrok WSA w Opolu z dnia 11 grudnia 2009 r., I SA/OP 475/09).
W tym stanie rzeczy skarga na uchwalę budżetowa, jako wniesiona przez podmiot nie posiadający ku temu legitymacji procesowej, nie może zostać uwzględniona.
Z powołanych względów na mocy art. 151 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.