III SA/WR 307/24

III SA/Wr 307/24 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2025-08-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-08-05
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Adam Habuda
Anetta Chołuj /przewodniczący/
Anna Kuczyńska-Szczytkowska /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6209 Inne o symbolu podstawowym 620
Hasła tematyczne
Finanse publiczne
Skarżony organ
Inspektor Sanitarny
Treść wyniku
*Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 2505
art. 33
Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anetta Chołuj Sędziowie Sędzia WSA Adam Habuda Asesor WSA Anna Kuczyńska-Szczytkowska (sprawozdawca) po rozpoznaniu w Wydziale III w dniu 28 sierpnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi N. sp. z o.o. w S. na postanowienie Dolnośląskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we Wrocławiu z dnia 29 maja 2024 r. nr EP.906.11.2024.EO w przedmiocie oddalenia zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym oddala skargę w całości.
Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem z dnia 29 maja 2024 r. (nr EP.906.11.2024.EO) Dolnośląski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny we Wrocławiu (dalej: organ II instancji) utrzymał w mocy postanowienie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Środzie Śląskiej (dalej: organ I instancji, PPIS) z dnia 22 kwietnia 2024 r. (nr EF.3151.6.2024.JR), którym oddalono zarzuty egzekucyjne NZOZ E. sp. z o.o. w S. (dalej: skarżąca, strona). Jako podstawę prawną swojego rozstrzygnięcia organ II instancji podał art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2024 r. poz. 416), art. 34 § 2 oraz art. 17 i art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2023 r. poz. 2505 ze zm., dalej: u.p.e.a.) i art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 2 i art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz. U. z 2024 r., poz. 572 ze zm., dalej: k.p.a.).
Z akt sprawy oraz z uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia wynika, że PPIS decyzją z dnia 1 września 2023 r. (nr 464/Op/23) obciążył skarżącą opłatą w kwocie 301 zł za czynności kontrolne przeprowadzone u strony skarżącej. Rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy decyzją z dnia 16 listopada 2023 r. (nr EP.906.17.2023.MK). W dniu 6 marca 2024 r. PPIS wystawił tytuł wykonawczy nr [...] i skierował sprawę do organu egzekucyjnego.
Pismem z 25 marca 2024 r. skarżąca na podstawie art. 33 § 1 i § 2 wniosła zarzuty egzekucyjne "co do należności określonych niezgodnie z prawem, wskazanie nienależnej należności Państwowemu Powiatowemu Inspektorowi Sanitarnemu w Środzie Śląskiej określonej w tytule wykonawczym z dnia 6 marca 2024 r." W uzasadnieniu skarżąca zakwestionowała decyzję z 1 września 2023 r. (nr 464/Op/23), wskazała, że jest ona nieprawidłowa, zawiera błędy faktyczne i prawne. Podkreśliła, że postępowanie administracyjne zostało błędnie wszczęte i zakwestionowała sposób działania kontrolujących oraz wnioski, do których doszli. W ocenie skarżącej, kontrolujący przekroczyli swoje uprawnienia wymuszając zachowanie bez podstawy prawnej.
PPIS postanowieniem z dnia 22 kwietnia 2024 r. oddalił w całości zarzuty skarżącej. W uzasadnieniu wskazał, że ewentualna nieprawidłowość decyzji, a także poprzedzającego ją postępowania nie mieści się w wyliczeniu zawartym w art. 33 § 2 u.p.e.a. Podkreślił, że na etapie postępowania egzekucyjnego nie jest już dopuszczalna weryfikacja ostatecznej i prawomocnej decyzji administracyjnej.
W zażaleniu na powyższe postanowienie skarżąca wskazała, że:
1. organ egzekucyjny powinien był wziąć pod uwagę art. 33 § 2 pkt 1 u.p.e.a. i rozpatrzyć zarzut dotyczący niezgodności tytułu wykonawczego z prawem,
2. nawet jeśli decyzja administracyjna jest ostateczna i prawomocna, to w pewnych okolicznościach można kwestionować jej prawidłowość na etapie egzekucyjnym,
3. organ wydał postanowienie oddalające zarzuty zobowiązanego, jednakże nie ustosunkował się do żadnego z nich ani nie wskazał podstawy prawnej uzasadniającej bezzasadność zarzutów,
4. doszło do naruszenia art. 36 ustawy o państwowej inspekcji sanitarnej,
5. doszło do naruszenia rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 4 lutego 2004 r. w sprawie opłat za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy państwowej inspekcji sanitarnej,
6. błędne zachowanie i postępowania organu pierwszej instancji w zakresie kontroli,
7. naruszenie art. 6 k.p.a. przy wszczęciu postępowania administracyjnego.
Zaskarżonym postanowieniem z dnia 29 maja 2024 r. organ II instancji utrzymał w mocy postanowienie PPIS. W uzasadnieniu wskazał, że zastrzeżenia mogące stanowić podstawę wnoszenia zarzutów zostały wyliczone enumeratywnie w zamkniętym katalogu przesłanek, przedstawionym w art. 33 § 1 u.p.e.a. Podstawą zarzutu w sprawie prowadzonego postępowania egzekucyjnego mogą być zatem wyłącznie konkretne zdarzenia i okoliczności wymienione w art. 33 § 1 u.p.e.a., a nie jakiekolwiek wyrażone niezadowolenie zobowiązanego z poddania go egzekucji administracyjnej. Tylko zarzuty znajdujące oparcie w jednej z wymienionych w art. 33 § 1 u.p.e.a. przyczyn podlegają rozpatrzeniu przez organ egzekucyjny w trybie określonym w art. 34 u.p.e.a. Zobowiązany, wnosząc zarzuty oparte na jednej z podstaw wymienionych w art. 33 § 2 u.p.e.a. powinien przedstawić dowody potwierdzające, że obowiązek nie istnieje, ponieważ nigdy nie powstał albo wprawdzie powstał, ale wygasł z powodu wykonania (okoliczność faktyczna) lub z innych przyczyn wynikających wprost z przepisów prawa (przedawnienie) lub czynności prawnych (uchylenie lub stwierdzenie nieważności decyzji o nałożeniu obowiązku). Organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym, a art. 29 § 1 u.p.e.a. nie obliguje, ani też nie uprawnia organu do zweryfikowania podstawy prawnej obowiązku podlegającego egzekucji, gdyż oznaczałoby to niedopuszczalne w postępowaniu egzekucyjnym wkraczanie w ustalenia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją ostateczną. W toku postępowania egzekucyjnego nie bada się sprawy od strony merytorycznej. Stanowiące obowiązek organu egzekucyjnego badanie istnienia obowiązku oznacza zatem sprawdzenie, czy istnieje (tj. czy został wykonany) obowiązek wskazany w tytule wykonawczym. Art. 29 § 1 u.p.e.a. nie przewiduje natomiast badania zasadności obowiązku podlegającego egzekucji, tj. czy decyzja, na mocy której nałożono ten obowiązek, była zgodna z prawem. Organ II instancji wskazał również, że pozostałe podniesione przez skarżącą kwestie dotyczące w szczególności naruszenia przepisów k.p.a. wykraczają poza zakres dopuszczalnych zarzutów określonych w art. 33 u.p.e.a.
W skardze do Sądu skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Podkreśliła, że katalog wskazany w art. 33 § 2 u.p.e.a. stanowi, że podstawą zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej jest w punkcie 2 podpunkt c, który mówi, że podstawą zarzutu może być naruszenie przepisu prawa, jeżeli obowiązek wynika bezpośrednio z tego przepisu oraz pkt 6 podpunkt c wystąpienia, który mówi, że podstawą zarzutów może być wystąpienie innej przyczyny niż określona w lit. a i b. Organ – w ocenie skarżącej – błędnie stwierdził, że ewentualna nieprawidłowość decyzji administracyjnej tudzież poprzedzającego ją postępowania nie mieści się w powyższym wyliczeniu. Skarżąca zarzuciła, że organ nie wziął pod uwagę zarzutu egzekucyjnego określonego w art. 33 § 2 pkt 1 lit. c oraz pkt 6 u.p.e.a. Organ odebrał stronie prawo do podniesienia niezgodności z prawem tytułu wykonawczego opartego na decyzji administracyjnej. Skarżąca nie zgodziła się ze stanowiskiem organu, zgodnie z którym w stadium postępowania egzekucyjnego nie jest możliwa weryfikacja ostatecznej i prawomocnej decyzji. Podkreśliła, że w treści pisma stanowiącego zarzuty wykazała, że podstawą zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej jest nieistnienie obowiązku, ponieważ decyzje w I i II instancji zostały wydane bez podstawy prawnej. W dalszej części skargi skarżąca odniosła się do przebiegu kontroli poprzedzającej wydanie decyzji nakładającej na nią obowiązek pieniężny.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie. Z przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika z kolei, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie wskazać należy, że zarzut w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego jest podstawowym środkiem służącym ochronie interesów zobowiązanego w postępowaniu egzekucyjnym. Zgodnie z art. 33 § 2 u.p.e.a., podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej może być: 1) nieistnienie obowiązku; 2) określenie obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z: a) orzeczenia, o którym mowa w art. 3 i art. 4, b) dokumentu, o którym mowa w art. 3a § 1, c) przepisu prawa, jeżeli obowiązek wynika bezpośrednio z tego przepisu; 3) błąd co do zobowiązanego; 4) brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, jeżeli jest wymagane; 5) wygaśnięcie obowiązku w całości albo w części; 6) brak wymagalności obowiązku w przypadku: a) odroczenia terminu wykonania obowiązku, b) rozłożenia na raty spłaty należności pieniężnej, c) wystąpienia innej przyczyny niż określona w lit. a i b. Zgodnie z art. 33 § 4 u.p.e.a. zarzut w sprawie egzekucji administracyjnej określa istotę i zakres żądania oraz dowody uzasadniające to żądanie.
Podstawą zarzutu w sprawie prowadzonego postępowania egzekucyjnego mogą być wyłącznie konkretne zdarzenia i okoliczności wymienione w ww. przepisie, a nie jakiekolwiek niezadowolenie zobowiązanego z poddania go egzekucji administracyjnej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 18 stycznia 2012 r., II FSK 1244/10; z 18 sierpnia 2015 r., II FSK 1688/13; z 18 listopada 2015 r., II FSK 2594/13; te i wymienione w dalszej części uzasadnienia wyroki dostępne są w CBOSA na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl). W postępowaniu egzekucyjnym organ egzekucyjny nie jest uprawniony do merytorycznego badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Postępowanie wywołane zarzutami w trybie art. 33 u.p.e.a. nie może bowiem prowadzić do podważenia ostatecznych merytorycznych rozstrzygnięć organów, wydanych w toku postępowania administracyjnego - jako postępowania rozpoznawczego, a więc poza postępowaniem egzekucyjnym, które ma charakter postępowania wykonawczego, zmierzającego do realizacji obowiązku wskazanego w tytule wykonawczym. Postępowanie w sprawie zarzutu egzekucyjnego jest postępowaniem incydentalnym w ramach administracyjnego postępowania egzekucyjnego, nie dotyczy zatem sprawy administracyjnej, lecz jest toczącym się w ramach sprawy egzekucyjnej postępowaniem, w którym bada się szczególny środek zaskarżenia zobowiązanego, kwestionującego dopuszczalność wszczęcia lub dalszego prowadzenia egzekucji administracyjnej albo dopuszczalność lub zasadność zastosowania określonego środka egzekucyjnego. Ustalenia faktyczne mogą zatem dotyczyć jedynie podstaw zgłoszonych zarzutów, a nie kwestii związanych z oceną prawną zasadności lub prawidłowości obowiązku określonego w tytule wykonawczym, co wprost wynika z art. 29 § 1 u.p.e.a. Do podstawowych różnic przy rozpatrywaniu zarzutów i odwołań należy zaliczyć to, że postępowanie w trybie art. 34 u.p.e.a. przede wszystkim ogranicza się do rozpatrzenia samego zarzutu i nie obejmuje rozpoznania - tak jak w odwołaniach - całej sprawy. W doktrynie podkreśla się, że ewentualne wyjście poza granice zgłoszonych zarzutów jest niedopuszczalne, pozbawione podstawy prawnej, i czyniąc to i wierzyciel i organ egzekucyjny oraz ich organy wyższego stopnia działałyby bez podstawy prawnej - czyli postanowienia ich kwalifikowałyby się do uznania za nieważne (por. Cezary Kulesza, Komentarz do art. 34 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji; LEX).
W sprawie skarżąca w piśmie z 25 marca 2024 r. wskazała, że wnosi na podstawie art. 33 § 1 i § 2 u.p.e.a. zarzuty co do należności określonych niezgodnie z prawem. W treści uzasadnienia zarzutów zakwestionowała zasadność decyzji z dnia 1 września 2023 r. (nr 464/Op/23) obciążającej ją opłatą w kwocie 301 zł za przeprowadzone u niej czynności kontrolne, nie powołując się przy tym na konkretne zarzuty wymienione w art. 33 § 2 u.p.e.a. W konsekwencji organy nie były zobowiązane do analizowania zarzutów wymienionych w tym przepisie, skoro sformułowane przez skarżącą twierdzenia nie wypełniały dyspozycji z art. 33 § 2 u.p.e.a. Trzeba przy tym zauważyć, że to na podmiocie, do którego skierowano tytuł wykonawczy, spoczywa obowiązek wskazania, na której z okoliczności wymienionych w art. 33 u.p.e.a. opiera on swój zarzut. (por. wyrok WSA w Łodzi z 19 marca 2025 r., sygn. akt III SA/Łd 805/24).
Podkreślić trzeba, że zarzuty w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego są sformalizowanym środkiem prawnym, a podniesione w nich okoliczności zakreślają granice sprawy rozpoznawanej przez organ. Z treści pisma stanowiącego zarzuty egzekucyjne, jak też z treści zażalenia i następnie skargi do Sądu wynika, że skarżąca w istocie kwestionowała zasadność wydanej decyzji będącej podstawą prowadzonej egzekucji. Całość uzasadnienia zarzutów jest polemiką z tą decyzją i prawidłowością przeprowadzonej kontroli. W ocenie Sądu, organy obu instancji słusznie wskazały, że w postępowaniu egzekucyjnym nie jest możliwa merytoryczna ocena decyzji nakładającej określony obowiązek. Postępowanie egzekucyjne toczy się bowiem w oparciu o funkcjonującą w obrocie prawnym ostateczną decyzję administracyjną. Badanie prawidłowości decyzji stanowiących podstawę prawną obowiązku podlegającego egzekucji pod względem merytorycznym na obecnym etapie postępowania nie jest możliwe (art. 29 § 1 i art. 33 § pkt 1 u.p.e.a.). Podstawą zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym nie mogą być okoliczności dotyczące zakończonego ostateczną decyzją postępowania administracyjnego. Przyjęcie poglądu przeciwnego byłoby równoznaczne z umożliwieniem zobowiązanemu podważania ostatecznych decyzji poza trybami nadzwyczajnymi dla tego celu przewidzianymi. Słusznie przy tym zauważył organ II instancji, że zobowiązany, wnosząc zarzuty oparte na jednej z podstaw wymienionych w art. 33 § 2 u.p.e.a. powinien przedstawić dowody potwierdzające, że obowiązek nie istnieje, ponieważ nigdy nie powstał albo wprawdzie powstał, ale wygasł z powodu wykonania lub z innych przyczyn wynikających wprost z przepisów prawa (przedawnienie) lub z powodu uchylenia lub stwierdzenia nieważności decyzji o nałożeniu obowiązku.
W skardze skarżąca wskazała, że podstawą zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej jest art. 33 § 2 pkt 2 lit. c) u.p.e.a., zgodnie z którym podstawą zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej jest określenie obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z przepisu prawa, jeżeli obowiązek wynika bezpośrednio z tego przepisu oraz art. 33 § 2 pkt 6 lit. c) u.p.e.a. Abstrahując od tego, że sformułowanie zarzutów powinno nastąpić przed organami, a nie na etapie postępowania sądowoadministracyjnego, wskazać trzeba, że w sprawie obowiązek zapłaty wynikał nie z przepisu prawa, ale z ostatecznej decyzji administracyjnej. Sformułowany w art. 33 § 2 pkt 6 lit. c) zarzut braku wymagalności obowiązku z innej przyczyny, na który również powołała się strona w skardze dotyczy sytuacji, w której wierzyciel nie może domagać się od zobowiązanego wykonania obowiązku, a tym bardziej nie może w razie odmowy wystąpić do organu egzekucyjnego o zastosowanie przymusu egzekucyjnego. Powyższy przepis ma charakter otwarty, zaś ustawa nie zawiera zastrzeżenia, że mają to być przyczyny, które nastąpiły po wystawieniu tytułu wykonawczego. Powyższe oznacza m.in., że zobowiązany powinien wyraźnie określić, w czym upatruje przyczyny braku wymagalności obowiązku. Wskazywana przez stronę niezgodność decyzji z prawem, która na etapie postępowania egzekucyjnego nie jest badana, nie może świadczyć o braku wymagalności obowiązku. Ponadto, wbrew twierdzeniom strony, niezgodność z prawem tytułu wykonawczego nie jest podstawą zarzutu egzekucyjnego.
Wobec powyższego Sąd w pełni podziela argumentację rozstrzygnięć organów obu instancji, albowiem jest ona zgodna z obowiązującym prawem. Mając, zatem na uwadze, że zarzuty skargi nie znalazły oparcia w przepisach prawa oraz, że Sąd nie dostrzegł takich naruszeń przepisów prawa procesowego lub materialnego, które mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy - skargę należało oddalić, o czym orzeczono na podstawie art. 151 p.p.s.a.