III SA/Wr 296/24

III SA/Wr 296/24 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2024-11-14
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-07-30
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Anetta Chołuj /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6559
Hasła tematyczne
Środki unijne
Skarżony organ
Sejmik Województwa
Treść wyniku
*Stwierdzono, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 1079
art. 45 ust. 1 i 2,  art. 73 ust. 8 pkt 1 lit. a
Ustawa z dnia 28 kwietnia 2022 r. o zasadach realizacji zadań finansowanych ze środków europejskich w perspektywie finansowej 2021-2027
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędziowie Sędzia WSA Kamila Paszowska-Wojnar, Sędzia WSA Magdalena Jankowska-Szostak, Anetta Chołuj (sprawozdawca), Protokolant Z-ca Kierownika Sekretariatu Wydziału III Monika Tarasiewicz, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 24 października 2024 r. sprawy ze skargi F. z siedzibą we W. na uchwałę Zarządu Województwa Dolnośląskiego z dnia 3 lipca 2024 r. nr 200/VII/24 w przedmiocie nieuwzględnienia protestu od negatywnej oceny merytorycznej wniosku o dofinansowanie projektu I. stwierdza, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny; II. przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Zarząd Województwa Dolnośląskiego; III. zasądza od Zarządu Województwa Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
F. z siedzibą we W. (dalej jako: skarżąca, strona skarżąca, wnioskodawca), pismem z dnia 30 lipca 2024 r. zaskarżyła uchwałę Zarządu Województwa Dolnośląskiego, pełniącego funkcję Instytucji Zarządzającej programem Fundusze Europejskie dla Dolnego Śląska 2021-2027 (dalej jako: Instytucja Zarządzająca, IZ FEDS, organ) z dnia 3 lipca 2024 r., nr 200/VII/24, w sprawie nieuwzględnienia protestu wnioskodawcy od negatywnej oceny merytorycznej wniosku o dofinansowanie projektu pn. "Carpe Spiritum – kompleksowy program zapewnienia opieki wytchnieniowej dla dzieci i młodzieży z Dolnego Śląska" (dalej jako: wniosek, projekt).
Powyższe rozstrzygnięcie IZ FEDS nastąpiło w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Skarżąca złożyła wniosek o dofinansowanie projektu w ramach Programu Operacyjnego Fundusze Europejskie dla Dolnego Śląska 2021-2027 (dalej: FEDS 2021-2027), Priorytet 7 Fundusze Europejskie na rzecz rynku pracy i włączenia społecznego na Dolnym Śląsku, Działanie 7.7 Rozwój usług społecznych i zdrowotnych, Typy projektów: 7.7.A Rozwój usług świadczonych w społeczności lokalnej, 7.7.C Rozwój mieszkalnictwa, 7.7.D Wsparcie dla kadr instytucji pomocy i integracji społecznej oraz systemu opieki długoterminowej, nr naboru konkurencyjnego: FEDS.07.07-IP.02-046/23 (dalej jako: nabór, konkurs).
Dolnośląski Wojewódzki Urząd Pracy pełniący rolę Instytucji Pośredniczącej (dalej: Instytucja Pośrednicząca, IP FEDS), pismem z dnia 30 kwietnia 2024 r., nr ZO/AKu/0816/222/24, poinformował skarżącą, że wniosek o dofinansowanie realizacji zgłoszonego projektu otrzymał negatywną ocenę Komisji Oceny Projektów (dalej: oceniający, KOP, Komisja) z powodu nie przyznania co najmniej 60% punktów w minimum jednym kryterium merytorycznym punktowych i/lub nieotrzymania wymaganego minimum 60 punktów ogółem, tj. w kryterium merytorycznym nr 8 – kryterium zgodności projektu z celami szczegółowymi FEDS 2021-2027, celowości projektu i osiągnięcia rezultatu. Projekt skarżącej uzyskał na tym etapie oceny łącznie 67 punktów za kryteria merytoryczne i premiujące.
W zakresie oceny kryterium merytorycznego nr 8 oceniający przyznał wnioskodawcy 7 punktów na 20 możliwych, przy minimum wynoszącym 12 punktów. Dokonujący oceny wskazał, że wnioskodawca nie przeprowadził analizy problemowej projektu, nie wykazał konkretnych problemów do rozwiązania/złagodzenia, których przyczyni się realizacja projektu, nie przedstawił aktualnych danych statystycznych za okres 3 lat i nie wykazał, że istnieje potrzeba realizacji projektu. Cel projektu nie został jasno sformułowany, opisuje działania realizowane w projekcie oraz grupę docelową. Cel powinien być natomiast zwięzły i określać główne założenie projektu, a nie poszczególne etapy. Oceniający wskazał, że cel projektu zakłada realizację usług opiekuńczych w ramach nowopowstałych 8 miejsc świadczenia usług, które to działanie nie wpisuje się w proces deinstytucjonalizacji. Liczba miejsc całodobowego pobytu w ośrodku nie może być natomiast większa niż 8, a zgodnie z informacjami zawartymi we wniosku wraz z nowopowstałymi miejscami będzie ich 16. Ponadto w związku z brakiem uzasadnienia potrzeby realizacji, nie jest możliwe określenie racjonalności i adekwatności wartości założonych wskaźników. Wskazany we wskaźnikach podział na płeć nie wynika z analizy sytuacji kobiet i mężczyzn. We wskaźniku produktu nr 3 i wskaźniku rezultatu nr: 4 i 5 wnioskodawca nie uwzględnił podziału na płeć, nawet jak wartość jest 0 należy zaznaczyć podział na płeć Tak. We wszystkich wskaźnikach, nawet tych z wartością 0 powinien być przedstawiony sposób pomiaru wskaźnika, uwzględniający źródło weryfikacji (dokument) służące weryfikacji osiągnięcia wskaźnika oraz zaplanowaną częstotliwość jego pomiaru.
W zakresie kryterium merytorycznego nr 10 oceniający przyznał 14 punktów na 20 możliwych, przy minimum punktowym wynoszącym 12. Komisja wskazała, że w związku z brakiem analizy problemowej projektu ciężko zweryfikować poprawność zadań. Dom O., nie wpisuje się w proces deinstytucjonalizacji, opis zadania 3 jest nieczytelny, nie wiadomo z opisu czy następuje zwiększenie o 4 miejsca, nie można też tego odczytać z budżetu projektu. Zgodnie z załącznikiem nr 1 do Regulaminu: Zwiększanie liczby miejsc świadczenia usług opiekuńczych w formach stacjonarnych odbywa się poprzez tworzenie miejsc stałego lub krótkookresowego pobytu dziennego, stałego lub krótkookresowego pobytu całodobowego w placówkach, w których są realizowane usługi społeczne świadczone w społeczności lokalnej. Nie można stwierdzić z przedstawionego opisu czy jest to spełnione, niezrozumiały jest zapis: "W tej chwili z różnych środków finansujemy pobyty naszych podopiecznych w ośrodku i zamierzamy kontynuować funkcjonowanie powstałych 4 miejsc ze środków niniejszego projektu". Nie można stwierdzić czy wsparcie w ramach projektu nie spowoduje zastąpienia środkami projektu dotychczasowego finansowania usług ze środków innych niż europejskie, należy to wyjaśnić, bo nie wynika z opisu, że są tworzone nowe miejsca pracy.
Nie zgadzając się z dokonaną oceną projektu, skarżąca złożyła protest, w którym zakwestionowała negatywną ocenę projektu w przedmiocie ww. Strona skarżąca podniosła, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób nieprawidłowy, naruszając kryteria wyboru. W odniesieniu do kryterium nr 8 skarżąca wyjaśniła m.in., że organ odczytał w sposób niewłaściwy Dom O. jako podmiot, w którym będzie świadczona opieka instytucjonalna. Skarżąca podkreśliła, że Dom O. należy do grupy podmiotów, w którym wykonywane są formy wsparcia społeczności lokalnej wymienione w pkt d) czyli będzie tam świadczona opieka wytchnieniowa, a nie instytucjonalna. Również w odniesieniu do kryterium nr 10 skarżąca nie zgodziła się z oceną projektu obniżającą punktację z uwagi na niewpisanie się projektu w proces deinstytucjonalizacji usług.
W wyniku rozpoznania protestu IZ FEDS uchwałą z dnia 3 lipca 2024 r., nr 200/VII/24, nie uwzględniła protestu wnioskodawcy, jednocześnie przyznając dodatkowe 14 punktów. W wyniku zakończenia procedury odwoławczej skarżąca uzyskała finalnie 85 pkt. Oceniający w odniesieniu do zarzutu skierowanego na niewłaściwą ocenę kryterium nr 8 wyjaśnił, że w przedmiotowej sprawie liczba 16 miejsc, które będą miejscami świadczenia usług, przesądza o niespełnieniu przez projekt warunku deinstytucjonalizacji usług. Również w odniesieniu do kryterium merytorycznego nr 10 podtrzymana została ocena obniżająca punktację skarżącej z uwagi na niespełnienie przesłanki deinstytucjonalizacji.
Nie zgadzając się z wynikiem oceny protestu, skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, w której zaskarżyła część uchwały IZ FEDS tj. w zakresie oceny kryterium merytorycznego nr 8, dotyczącego celowości projektu i osiągnięcia rezultatów oraz w zakresie dotyczącym oceny kryterium nr 10, dotyczącego trafności zadań i racjonalności harmonogramu.
Skarżąca wniosła o uwzględnienie skargi poprzez stwierdzenie, że negatywna ocena merytoryczna wniosku została przeprowadzona w sposób naruszający prawo, co miało istotny wpływ na wynik oceny oraz o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz.U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Akty poddane kontroli sądów administracyjnych zostały wymienione w art. 3 § 2 p.p.s.a. Zgodnie z art. 3 § 3 p.p.s.a., sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach.
W niniejszej sprawie taką ustawą szczególną są przepisy ustawy z 28 kwietnia 2022 r. o zasadach realizacji zadań finansowanych ze środków europejskich w perspektywie finansowej 2021-2027 (Dz. U. poz. 1079 ze zm.), dalej jako "ustawa wdrożeniowa".
Stosownie do art. 73 ust. 8 pkt 1-3 ustawy wdrożeniowej, w wyniku rozpoznania skargi sąd może:
1) uwzględnić skargę, stwierdzając, że:
a) ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, przekazując jednocześnie sprawę właściwej instytucji w celu ponownego rozpatrzenia podjętego przez nią rozstrzygnięcia w przedmiocie nieuwzględnienia protestu, o którym mowa w art. 69 ust. 1 pkt 2, albo w przedmiocie negatywnej ponownej oceny, o której mowa w art. 69 ust. 4 pkt 2,
b) pozostawienie protestu bez rozpatrzenia było nieuzasadnione, przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia właściwej instytucji, która pozostawiła protest bez rozpatrzenia;
2) oddalić skargę w przypadku jej nieuwzględnienia;
3) umorzyć postępowanie w sprawie, jeżeli jest ono bezprzedmiotowe.
Według podstawowej zasady określonej przepisem art. 45 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, właściwa instytucja przeprowadza postępowanie w zakresie wyboru projektów do dofinansowania w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny. Właściwa instytucja zapewnia równy dostęp do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinasowania oraz równe traktowanie wnioskodawców (art. 45 ust. 2 ustawy wdrożeniowej).
Zgodnie z art. 43 ustawy wdrożeniowej, wybrany do dofinansowania może zostać wyłącznie projekt spełniający kryteria wyboru projektów.
Stosownie do art. 50 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, w celu wyboru projektów do dofinansowania właściwa instytucja przeprowadza nabór wniosków o dofinansowanie projektu, zwany dalej "naborem". Według art. 50 ust. 2 ustawy wdrożeniowej warunkiem przeprowadzenia naboru przez właściwą instytucję jest:
1) przyjęcie regulaminu wyboru projektów oraz
2) udostępnienie regulaminu wyboru projektów potencjalnym wnioskodawcom.
Udostępnienie regulaminu wyboru projektów, o którym mowa w ust. 2 pkt 2, w przypadku konkurencyjnego sposobu wyboru projektów następuje w formie ogłoszenia o naborze upublicznianego na stronie internetowej właściwej instytucji oraz na portalu (art. 50 ust. 3 ustawy wdrożeniowej). Zgodnie z art. 50 ust. 4 ustawy wdrożeniowej, ogłoszenie o naborze zawiera nazwę właściwej instytucji, wskazanie przedmiotu naboru, informację o potencjalnych wnioskodawcach, termin składania wniosków o dofinansowanie projektu, regulamin wyboru projektów oraz dane do kontaktu.
Według art. 51 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, regulamin wyboru projektów określa w szczególności:
1) kwotę przeznaczoną na dofinansowanie projektów;
2) maksymalny, dopuszczalny poziom dofinansowania projektu lub maksymalną, dopuszczalną kwotę dofinansowania projektu;
3) kryteria wyboru projektów;
4) wskazanie sposobu wyboru projektów do dofinansowania oraz jego opis;
5) właściwy system teleinformatyczny, w którym można złożyć wniosek o dofinansowanie projektu, oraz sposób dostępu do formularza wniosku o dofinansowanie projektu;
6) termin składania wniosków o dofinansowanie projektu;
7) załączniki do wniosku o dofinansowanie projektu, o ile wymagane jest ich złożenie, oraz sposób, formę i termin ich przedłożenia;
8) zakres, w jakim możliwe jest uzupełnianie lub poprawianie wniosków o dofinansowanie projektu;
9) sposób komunikacji między wnioskodawcą a właściwą instytucją;
10) czynności, które powinny zostać dokonane przed zawarciem umowy o dofinansowanie projektu lub podjęciem decyzji o dofinansowaniu projektu, oraz termin ich dokonania.
Artykuł 53 ust. 1 ustawy wdrożeniowej stanowi natomiast, że w celu dokonania oceny projektów właściwa instytucja powołuje komisję oceny projektów oraz określa regulamin jej pracy. W skład komisji oceny projektów wchodzą pracownicy właściwej instytucji posiadający wiedzę, umiejętności, doświadczenie lub wymagane uprawnienia w dziedzinie objętej programem, w ramach której jest dokonywany wybór projektów (art. 53 ust. 2 ustawy wdrożeniowej). Na wezwanie właściwej instytucji wnioskodawca może uzupełnić lub poprawić wniosek o dofinansowanie projektu w zakresie określonym w wezwaniu, zgodnie z regulaminem wyboru projektów. Właściwa instytucja w trakcie uzupełniania lub poprawiania wniosku o dofinansowanie projektu zapewnia równe traktowanie wnioskodawców (art. 55 ust. 1 ustawy wdrożeniowej).
Z powyższych unormowań wynika, że oceny projektów dokonuje się w oparciu o dostępną publicznie dokumentację konkursową, w związku z czym składające się na nią dokumenty powinny stanowić także podstawę sądowej kontroli zgodności z prawem dokonanej przez właściwą instytucję oceny projektu.
W rozpoznawanej sprawie kontroli Sądu podlegało rozstrzygnięcie polegające na nieuwzględnieniu protestu wniesionego od negatywnej oceny wniosku złożonego przez skarżącą w ramach naboru FEDS.07.07-IP.02-046/23.
Istotą sporu w rozpoznawanej sprawie jest ocena kryteriów merytorycznych nr 8 i 10, dotyczących uznania przez oceniającego oraz IZ FEDS, że zgłoszony projekt nie wpisuje się w proces deinstytucjonalizacji, za co należało obniżyć wnioskodawcy punktację.
Oceniając zasadność skargi, w kontekście ww. zarzutów, należy w pierwszej kolejności wyjaśnić, że obowiązująca ustawa wdrożeniowa dotycząca lat 2021-2027, reguluje w art. 45 ust. 1 i 2 kwestie rzetelnej, obiektywnej i przejrzystej oceny zgłoszonych projektów.
Również poprzednio obowiązująca ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (t. j. Dz. U. z 2020 r. poz. 818 ze zm.) ustanawiała zasadę przejrzystości, rzetelności i bezstronności wyboru projektów oraz równości traktowania wnioskodawców w dostępie do informacji o zasadach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania (art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej dot. perspektywy finansowej 2014-2020). Z dotychczasowego orzecznictwa dotyczącego ww. przepisu wynika, że zasady te mają charakter normatywny, dość sformalizowany, przy czym stanowią gwarancję równego traktowania wszystkich potencjalnych beneficjentów pomocy unijnej i znajdują umocowanie w zasadzie równego dostępu do pomocy, wywodzącej się z traktatowej zasady równości. Zasada przejrzystości reguł oceny projektów ma charakter instrumentalny w relacji do zasady równości, formułując wobec właściwej instytucji przeprowadzającej wybór projektów do dofinansowania, obowiązek jasnego, precyzyjnego i dostępnego dla wszystkich wnioskodawców (beneficjentów) określenia kryteriów kwalifikowania projektów. Wymogi stawiane wnioskującym o udzielenie wsparcia, jeżeli na podstawie oceny ich spełnienia, miałoby to skutkować negatywnymi konsekwencjami, muszą być formułowane w sposób jednoznaczny, jasny i precyzyjny. Chodzi więc o to, aby nie pozostawiono żadnych wątpliwości odnośnie przyjmowanych w danym postępowaniu konkursowym kryteriów oceny projektów oraz oceny ich spełniania, które powinny być znane wnioskodawcom i w odpowiedni sposób im notyfikowane. Powyższe ma tą konsekwencję, że służy gwarantowaniu pewności i stałości obowiązywania kryteriów oceny, a w konsekwencji wyboru projektów do dofinansowania i eliminowania w tym zakresie jakichkolwiek domniemań stwarzających ryzyko zaistnienia pola dla jakiejkolwiek dowolności (arbitralności), gdy chodzi o stosowane kryteria oceny projektów niweczącej przywołane powyżej zasady, a mianowicie zasady przejrzystości i rzetelności wyboru projektów oraz zasadę równego dostępu wnioskodawców do informacji o warunkach wyboru projektów (por. wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2018 r., sygn. akt II GSK 4127/17, LEX nr 2479129; wyrok WSA w Szczecinie z dnia 21 lutego 2024 r., sygn. akt I SA/Sz 648/23, LEX nr 3699317). Rozważania powyższe są aktualne również w odniesieniu do obecnej ustawy wdrożeniowej. Zasadę przejrzystości, rzetelności i bezstronności postępowania w sprawie wyboru projektów do dofinansowania w ramach realizacji zadań finansowanych ze środków europejskich w perspektywie lat 2021-2027, a także zasadę równego dostępu do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania oraz równego traktowania wnioskodawców reguluje zacytowany wyżej art. 45 ust. 1 i 2 ustawy wdrożeniowej.
Trzeba podkreślić, że zasady ujęte w art. 45 ust. 1 i 2 ustawy wdrożeniowej, a także wynikające z prawa unijnego znajdują zastosowanie do procedury oceny wniosku o dofinansowanie przez ekspertów oraz wyznaczają granicę sądowej kontroli oceny formalnej i merytorycznej projektów dokonanej przez właściwą instytucję. Rozpatrując sprawę Sąd administracyjny jest uprawniony i zobowiązany do kontroli sporządzonej oceny w kontekście przestrzegania zasad wskazanych w komentowanym przepisie i wynikających z prawa unijnego. Przejawem naruszenia ww. przepisu będzie brak zagwarantowania wszystkim wnioskodawcom możliwości zapoznania się z regułami przeprowadzania naboru bądź brak spójności dokumentacji stanowiącej podstawę przeprowadzenia naboru, a także brak rzetelnej oceny projektu, czyli jej dokonanie w sposób dowolny, arbitralny, jak również brak bezstronności członków KOP lub ekspertów czy niewyznaczenie ekspertów mimo niezbędnej wiedzy specjalistycznej do prawidłowej oceny projektów. Ocena opinii eksperta polega na badaniu, czy jest ona spójna, wyczerpująca, logiczna. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że argumentacja ekspertów powinna odpowiadać generalnym standardom prawa i doświadczenia życiowego, a także pozostawać w związku z ustalonymi kryteriami wyboru (por. wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2019 r., sygn. akt I GSK 345/19, CBOSA). Stanowisko oceniających musi charakteryzować się brakiem błędów logicznych oraz spójnością, a przyznana punktacja musi być zawsze uzupełniona o szczegółowe wyjaśnienie zasad oceny, wskazanie przyczyn spełnienia bądź braku spełnienia kryteriów oceny, a także jasne i logiczne uzasadnienie stanowiska członków KOP (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 maja 2020 r., sygn. akt V SA/Wa 555/20, CBOSA). Jeżeli ocena dokonana przez ekspertów byłaby na tyle niejasna, iż nie mogłaby zostać poddana ocenie sądu administracyjnego, świadczyłoby to o tym, że narusza ona art. 45 ustawy wdrożeniowej. Nie powinno też ulegać wątpliwości, że w ramach kontroli na podstawie art. 45 ustawy wdrożeniowej mieści się badanie, czy oceny projektu dokonano zgodnie z prawidłowo odczytaną treścią kryteriów (por. wyrok NSA z dnia 9 października 2018 r., sygn. akt I GSK 2803/18, CBOSA). Przeprowadzona procedura naboru oraz dokonana w jej trakcie ocena projektu nie naruszają zasad określonych w art. 45 ust. 1 i 2 ustawy wdrożeniowej, jeżeli dokonana ocena nie jest dowolna, mieści się w granicach logicznego rozumowania, jest spójna, zawiera wyczerpujące uzasadnienie, odpowiada generalnym standardom prawa, zasadom doświadczenia życiowego, pozostaje w zgodzie z dokumentacją i ustalonymi kryteriami wyboru, a także w sposób jasny, niebudzący wątpliwości, prezentuje przesłanki wyboru projektów (por. wyrok WSA w Kielcach z dnia 26 maja 2020 r., sygn. akt I SA/Ke 102/20, CBOSA).
Właściwa instytucja jest zobowiązana do przeprowadzenia wyboru projektów w sposób przejrzysty. Zasada przejrzystości została wprost wymieniona w art. 73 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2021/1060 z dnia 24 czerwca 2021 r. ustanawiające wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego Plus, Funduszu Spójności, Funduszu na rzecz Sprawiedliwej Transformacji i Europejskiego Funduszu Morskiego, Rybackiego i Akwakultury, a także przepisy finansowe na potrzeby tych funduszy oraz na potrzeby Funduszu Azylu, Migracji i Integracji, Funduszu Bezpieczeństwa Wewnętrznego i Instrumentu Wsparcia Finansowego na rzecz Zarządzania Granicami i Polityki Wizowej (Dz. U. UE. L. z 2021 r. Nr 231, str. 159 ze zm., dalej: "rozporządzenie ogólne"). Aby procedury i kryteria wyboru były zgodne z zasadą przejrzystości, muszą się opierać na prawdziwych, rzetelnych i aktualnych informacjach (por. pkt 39 preambuły rozporządzenia ogólnego). W orzecznictwie sądów unijnych także podkreślono fundamentalne znaczenie tej zasady. Chodzi o zagwarantowanie pewności i stałości obowiązywania kryteriów oceny, a w konsekwencji wyboru projektów do dofinansowania, i eliminowanie w tym zakresie jakichkolwiek domniemań stwarzających ryzyko zaistnienia pola dla dowolności (por. wyroki NSA: z dnia 17 sierpnia 2010 r., sygn. akt II GSK 856/10; z dnia 1 grudnia 2016 r., sygn. akt II GSK 5141/16; z dnia 8 lutego 2017 r., sygn. akt II GSK 131/17, CBOSA). Zasada przejrzystości stanowi dopełnienie zasady równego traktowania i ma na celu wyłączenie ryzyka faworyzowania i arbitralności ze strony instytucji przeprowadzającej nabór wniosków o dofinansowanie (por. R. Poździk, A. Brzyska, P. Budyńczuk, E. Pachowska-Kurzepa [w:] Ustawa o zasadach realizacji zadań finansowanych ze środków europejskich w perspektywie finansowej 2021-2027. Komentarz, red. M. Perkowski, Warszawa 2023, art. 45). W szczególności kryteria wyboru projektów powinny być precyzyjne, a przewodnik po tych kryteriach i instrukcja wypełnienia wniosku o dofinansowanie – zawierać wszystkie niezbędne informacje potrzebne do ich prawidłowego zrozumienia przez wnioskodawców (por. wyrok NSA z dnia 29 czerwca 2011 r., sygn. akt II GSK 1175/11, CBOSA)
Rzetelna ocena projektu to działanie właściwej instytucji w sposób wiarygodny, zgodny z ustalonymi regułami i zasadami postępowania. Rzetelność oznacza także, że każdy projekt jest oceniany zgodnie z obowiązującymi w danym postępowaniu kryteriami i regulaminem. Przestrzeganie tej zasady oznacza należyte wykonywanie obowiązków danej instytucji. Rzetelność związana jest przede wszystkim z obowiązkiem dokonania przez właściwą instytucję dogłębnej i zgodnej z ustanowionymi regułami oceny każdego projektu oraz przedstawiania na jej zakończenie wyczerpującego merytorycznego uzasadnienia objęcia bądź odmowy objęcia danego przedsięwzięcia dofinansowaniem. Ponadto zasada rzetelności nakłada na właściwe instytucje obowiązek oceny i wyboru projektów przy uwzględnieniu wszystkich okoliczności wynikających z przedstawionej przez wnioskodawcę dokumentacji. Oprócz tego informacje zawarte w tej dokumentacji muszą być poddane wszechstronnej analizie (por. wyrok NSA z dnia 2 marca 2011 r., sygn. akt II GSK 177/11, CBOSA). Zarzut nierzetelnej oceny projektu może być uzasadniony, gdy zostanie wykazane, że została ona przeprowadzona w sposób arbitralny. Gwarancję rzetelnej oceny stanowi również zapewnienie, aby poszczególni członkowie KOP oraz eksperci mieli możliwość swobodnej oceny przy wykorzystaniu swojej wiedzy i doświadczenia (por. R. Poździk, A. Brzyska, P. Budyńczuk, E. Pachowska-Kurzepa [w:] Ustawa o zasadach realizacji zadań finansowanych ze środków europejskich w perspektywie finansowej 2021-2027. Komentarz, red. M. Perkowski, Warszawa 2023, art. 45). W trakcie oceny i wyboru projektów właściwe instytucje mają obowiązek działania w sposób bezstronny, czyli obiektywny i wolny od jakichkolwiek nacisków czy instrukcji. Bezstronność oznacza, że osoby oceniające projekty są obiektywne, czyli nie kierują się innymi przesłankami niż merytoryczne. Zasada bezstronności wymaga, aby osoby, które znajdą się w konflikcie interesów, zostały wyłączone z oceny projektów. Dlatego kierując się zasadą bezstronności, właściwa instytucja powinna dążyć do zbadania wszystkich istotnych aspektów sprawy w celu poznania prawdy obiektywnej i jej uwzględnienia w treści rozstrzygnięcia.
Podkreślenia wymaga, że w sprawach, przedmiotem których jest ocena projektu, dokonywana w oparciu o przepisy ustawy wdrożeniowej, poza powszechnie obowiązującymi przepisami prawa unijnego i krajowego wzorzec kontroli stanowią również, a nawet przede wszystkim, postanowienia systemu realizacji programu operacyjnego w rozumieniu art. 6 ust. 1 i 2 ustawy wdrożeniowej. Zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy system realizacji programu operacyjnego zawiera warunki i procedury obowiązujące instytucje uczestniczące w realizacji programów operacyjnych, obejmujące w szczególności zarządzanie, monitorowanie, sprawozdawczość, kontrolę i ewaluację oraz sposób koordynacji działań podejmowanych przez instytucje. Podstawę systemu realizacji programu operacyjnego mogą stanowić w szczególności przepisy prawa powszechnie obowiązującego, wytyczne, szczegółowy opis osi priorytetowych programu operacyjnego, opis systemu zarządzania i kontroli oraz instrukcje wykonawcze zawierające procedury działania właściwych instytucji (art. 6 ust. 2 ustawy). Z uwagi na fakt, że w świetle ostatniego z powołanych przepisów katalog dokumentów mogących wejść w skład systemu realizacji jest otwarty, na system ten składają się różnego rodzaju dokumenty, w tym Regulamin Konkursu, określający - w myśl art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy wdrożeniowej - kryteria wyboru projektów. W konsekwencji również dokumentom systemu realizacji programu, o których mowa w art. 6 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, należy przyznać walor źródła prawa (w szerokim znaczeniu), jako że system ten ma swoje umocowanie w ustawie, zaś jego normy mają generalny charakter i są skierowane do nieokreślonego kręgu adresatów (potencjalnych wnioskodawców dofinansowania). W szczególności Regulamin konkursu jest dokumentem systemu realizacji programu operacyjnego (art. 6 ust. 2 ustawy wdrożeniowej). Treść takiego regulaminu nie może być sprzeczna z przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Dokument, na podstawie którego wyłaniani mają być potencjalni beneficjenci programu, nie jest wprawdzie zbiorem norm prawnych mających wiązać w sposób właściwy źródłom prawa, lecz dotyczy norm, na których obowiązywanie godzi się każdy ubiegający o udzielenie wsparcia. Są to bowiem reguły stosowane w celu wyłonienia kontrahenta umowy cywilnoprawnej w ściśle określonej procedurze (por. np. wyrok NSA z 13 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 1648/17.). Dlatego też zgodnie z art. 50 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 54 ust. 1 ustawy wdrożeniowej projekt podlega ocenie pod względem spełnienia kryteriów wyboru projektów, a właściwa instytucja przeprowadza konkurs na podstawie określonego przez siebie regulaminu.
Powyższe oznacza, że uczestnik konkursu składając aplikację konkursową obowiązany jest bezwzględnie podporządkować się regulaminowi postępowania konkursowego, ale również właściwa instytucja winna dokonać wyboru projektów do dofinansowania kierując się zapisami regulaminu konkursu w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny.
W ocenie Sądu powyższych wymogów nie spełniło postępowanie Instytucji Zarządzającej w zakresie badanego kryterium merytorycznego nr 8 i 10.
Jak wynika z ogłoszenia o naborze konkurs obejmował nabór projektów w ramach Działania 7.7 Rozwój usług społecznych i zdrowotnych, typ:
1) 7.7.A Rozwój usług świadczonych w społeczności lokalnej, zakres wsparcia – rozwój usług asystenckich i opiekuńczych świadczonych w społeczności lokalnej:
a) usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze świadczone w miejscu zamieszkania;
b) usługi asystenckie, w tym skierowane w szczególności do osób z niepełnosprawnością;
c) tworzenie miejsc i świadczenie usług opiekuńczych, w tym specjalistycznych świadczonych w ramach placówek zapewniających dzienną i całodobową opiekę (np. dzienny dom pomocy, miejsca krótkookresowego pobytu, w którym świadczona jest opieka w zastępstwie za opiekunów faktycznych w ramach opieki wytchnieniowej);
d) tworzenie gospodarstw opiekuńczych - forma rolnictwa społecznego łącząca gospodarstwo rolne z usługami społecznymi na rzecz m.in. osób potrzebujących wsparcia w codziennym funkcjonowaniu, osób z niepełnosprawnościami;
e) wolontariat opiekuńczy, sąsiedzkie usługi opiekuńcze i inne formy samopomocowe;
f) usługi dające możliwość samodzielnego funkcjonowania, w tym działania zwiększające mobilność, autonomię i bezpieczeństwo np. likwidowanie barier architektonicznych w miejscu zamieszkania (mieszkania adaptowalne, w tym terapeuta przestrzeni, doradztwo architektoniczne, dostosowanie i remont, rozbudowa i nadbudowa z wyłączeniem budowy), dowożenie posiłków, tworzenie wypożyczalni sprzętu wspomagającego i sprzętu pielęgnacyjnego, zakup wyposażenia i sprzętu, usługi transportu indywidualnego w tym np. przewóz do miejsca pracy lub ośrodka wsparcia);
g) wykorzystanie nowoczesnych technologii informacyjno-komunikacyjnych, np. teleopieki, systemów przywoławczych;
h) animacja realizowana przez organizacje pozarządowe;
2) 7.7.C Rozwój mieszkalnictwa, zakres wsparcia:
a) tworzenie nowych mieszkań wspomaganych, chronionych (w tym zapewnienie kosztów remontu, adaptacji, zakupu wyposażenia, kosztów projektów budowlanych, w tym terapeuta przestrzeni, doradztwo architektoniczne);
b) tworzenie miejsc w istniejących mieszkaniach chronionych lub wspomaganych przeznaczonych dla osób lub rodzin zagrożonych ubóstwem lub wykluczeniem społecznym;
3) 7.7.D Wparcie dla kadr instytucji pomocy i integracji społecznej oraz systemu opieki długoterminowej, zakres wsparcia:
a) szkolenie asystentów/ kandydatów na asystentów osób z niepełnosprawnościami oraz opiekunów/ kandydatów na opiekunów osób potrzebujących wsparcia w codziennym funkcjonowaniu w zakresie niezbędnym do świadczenia usług;
b) wsparcie istniejących placówek wsparcia dziennego poprzez podnoszenie kompetencji i kwalifikacji kadr świadczących usługi społeczne, w tym opiekuńcze i asystenckie w zakresie świadczenia usług w społeczności lokalnej;
c) kształcenie, w tym szkolenie i zajęcia praktyczne oraz wymiana doświadczeń dla opiekunów faktycznych;
d) poradnictwo, w tym psychologiczne oraz pomoc w uzyskaniu informacji umożliwiających poruszanie się po różnych systemach wsparcia, z których korzystanie jest niezbędne dla sprawowania wysokiej jakości opieki i odciążenia opiekunów faktycznych;
e) rozwój systemu wsparcia dla kadr w zakresie superwizji, coachingu i mentoringu;
f) działania mające na celu zachęcanie, szkolenie i oferowanie młodym ludziom doświadczenia zawodowego w wielu różnych zawodach związanych ze świadczeniem środowiskowych usług społecznych;
g) działania wspierające rozwój kariery pracowników opieki długoterminowej, w tym strategie ich zatrzymywania;
h) podnoszenie umiejętności i przekwalifikowywanie personelu medycznego, personelu opieki długoterminowej i opiekunów nieformalnych;
i) przygotowanie i zmiana kompetencji pracowników placówek całodobowych w działaniach poza placówkami.
Przy czym typ 7.7.D może być realizowany tylko jako uzupełnienie typów projektów 7.7 A i 7.7.C.
W Regulaminie wyboru projektów dotyczącego przedmiotowego naboru (dalej jako regulamin) została wprowadzona definicja usług świadczonych w społeczności lokalnej, zgodnie z którą przez usługi świadczone w społeczności lokalnej należy rozumieć usługi społeczne lub zdrowotne umożliwiające osobom niezależne życie w środowisku lokalnym, a dzieciom życie w rodzinie lub rodzinnej pieczy zastępczej. Usługi te zapobiegają odizolowaniu osób od rodziny lub społeczności lokalnej oraz umożliwiają podtrzymywanie więzi rodzinnych i sąsiedzkich. Są to usługi świadczone w sposób:
a) zindywidualizowany (dostosowany do potrzeb i możliwości danej osoby);
b) umożliwiający odbiorcom tych usług kontrolę nad swoim życiem i nad decyzjami, które ich dotyczą (w zakresie wsparcia dzieci uwzględnianie ich zdania);
c) zapewniający, że odbiorcy usług nie są odizolowani od ogółu społeczności lub nie są zmuszeni do mieszkania razem;
d) gwarantujący, że wymagania organizacyjne nie mają pierwszeństwa przed indywidualnymi potrzebami osoby z niej korzystającej.
Warunki, o których mowa w lit. a–d, muszą być spełnione łącznie.
Zgodnie z regulaminem, do usług społecznych świadczonych w społeczności lokalnej należą w szczególności:
a) usługi opiekuńcze, obejmujące pomoc w zaspokajaniu codziennych potrzeb życiowych, opiekę higieniczną, zaleconą przez lekarza pielęgnację oraz, zapewnienie kontaktów z otoczeniem, świadczone przez opiekunów faktycznych lub w postaci: sąsiedzkich usług opiekuńczych, usług opiekuńczych w miejscu zamieszkania, specjalistycznych usług opiekuńczych w miejscu zamieszkania lub dziennych form usług opiekuńczych;
b) opieka wytchnieniowa w formie krótkookresowego (do 12 tygodni w roku) całodobowego lub dziennego pobytu;
c) usługi w rodzinnym domu pomocy, o którym mowa w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej;
d) usługi w ośrodkach wsparcia, o których mowa w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (zarówno w formie pobytu dziennego jak i całodobowego), o ile liczba miejsc całodobowego pobytu w tych ośrodkach nie jest większa niż 8;
e) usługi w gospodarstwach opiekuńczych w formie pobytu dziennego lub całodobowego, o ile liczba miejsc pobytu całodobowego w tych gospodarstwach nie jest większa niż 8;
f) usługi asystenckie, świadczone przez asystentów na rzecz osób z niepełnosprawnościami (oraz ich rodzin), umożliwiające stałe lub okresowe wsparcie tych osób w wykonywaniu podstawowych czynności dnia codziennego, niezbędnych do ich aktywnego funkcjonowania społecznego, zawodowego lub edukacyjnego;
g) usługi asystenckie dla innych grup niż osoby z niepełnosprawnościami, z wyłączeniem asystentury rodzinnej;
h) usługi pielęgniarskiej opieki długoterminowej domowej;
i) usługi w postaci mieszkań chronionych, usługi w postaci mieszkań wspomaganych, o ile liczba miejsc w mieszkaniu nie jest większa niż 7, usługi w ramach innych mieszkań z usługami/ze wsparciem.
Natomiast ogólnie przez opiekę wytchnieniową, w rozumieniu regulaminu, należy rozumieć opiekę nad osobą potrzebującą wsparcia w codziennym funkcjonowaniu w zastępstwie za opiekuna faktycznego (w związku ze zdarzeniem losowym, potrzebą załatwienia codziennych spraw lub odpoczynku opiekuna faktycznego) oraz wsparcie dla opiekuna faktycznego, w szczególności w postaci poradnictwa specjalistycznego, edukacji, grup samopomocowych (zob. str. 8 regulaminu).
Jak wynika z ww. postanowień, opieka wytchnieniowa, w formie krótkookresowego (do 12 tygodni w roku) całodobowego lub dziennego pobytu, została wprost wskazana w katalogu rodzajów usług świadczonych w społeczności lokalnej, których rozwój jest przedmiotem dofinansowania w niniejszym naborze. Zakresem wsparcia są objęte m.in. działania polegające na tworzeniu miejsc i świadczenie usług opiekuńczych, w tym specjalistycznych świadczonych w ramach placówek zapewniających dzienną i całodobową opiekę (np. dzienny dom pomocy, miejsca krótkookresowego pobytu, w którym świadczona jest opieka w zastępstwie za opiekunów faktycznych w ramach opieki wytchnieniowej).
We wniosku o dofinansowanie skarżąca szczegółowo opisała projekt, grupę docelową oraz uzasadniła zadania składające się na projekt. Jak wynika z wniosku, celem projektu jest zwiększenie dostępności do całodobowej opieki wytchnieniowej dla co najmniej 160 osób niesamodzielnych, terminalnie, przewlekle i nieuleczalnie chorych, w tym 128 osób z niepełnosprawnością w wieku od 0 do 35 r. życia mających zamieszkanie na terenie województwa dolnośląskiego poprzez zwiększenie o 8 liczby miejsc świadczenia na ich rzecz usług opiekuńczych w zakresie opieki wytchnieniowej, umożliwienie korzystania z usług opiekunów faktycznych w miejscu zamieszkania oraz zwiększenie jakości opieki świadczonej przez 48 opiekunów faktycznych tych osób oraz 36 pracowników systemu opieki długoterminowej w okresie do 30 czerwca 2026 r. W ramach działania zaplanowano rozwój usług opiekuńczych i specjalistycznych usług opiekuńczych w miejscu zamieszkania, pomoc w zaspokajaniu codziennych potrzeb życiowych, opiekę higieniczną, pielęgnację zaleconą przez lekarza, która obejmuje czynności pielęgnacyjne wynikające z przedłożonego zaświadczenia lekarskiego lub dokumentacji medycznej, uzupełniające w stosunku do pielęgniarskiej opieki środowiskowej, zapewnienie kontaktów ze środowiskiem, opieka pielęgniarska, fizjoterapeutyczna, psychologiczna. Do działań zaliczono zakup niezbędnego sprzętu i wyposażenia wspomagającego realizację zdeinstytucjonalizowanych usług opiekuńczych w realizowanych w społeczności lokalnej, realizację szkoleń dla opiekunów faktycznych i kadry opieki długoterminowej z zakresu radzenia sobie ze stresem i komunikacji interpersonalnej, realizację wsparcia superwizyjnego kadry opieki długoterminowej. W zadaniach projektu wnioskodawca wyróżnił organizację i przystosowanie infrastruktury lokalowej do świadczenia opieki wytchnieniowej, świadczenie całodobowej opieki wytchnieniowej w Domu O. w Ż., świadczenie usług opiekuńczych w miejscu zamieszkania, wsparcie kadr opieki długoterminowej i opiekunów faktycznych i świadczenie usług transportowych dla uczestników projektu. W uzasadnieniu zadania nr 1 wnioskodawca wskazał, że dzięki realizacji projektu będzie możliwe sfinansowanie 8 nowych miejsc świadczenia usług opiekuńczych w ramach opieki wytchnieniowej. Wnioskodawca wskazał, że opieka wytchnieniowa będzie realizowana w Domu O. oraz w Ż. i w miejscu zamieszkania osób niesamodzielnych.
Z powyższego opisu wynika, że wnioskodawca planuje w ramach zgłoszonego wniosku świadczenie usług opieki wytchnieniowej w rozumieniu regulaminu. Błędny jest natomiast wniosek IZ FEDS, że utworzenie na podstawie ocenianego projektu nowych 8 miejsc w Domu O., w których będzie mogła być świadczona opieka wytchnieniowa, dyskwalifikuje ten projekt z powodu niewpisywania się w proces deinstytucjonalizacji, z powodu ilości miejsc, które łącznie będą funkcjonowały w Domu O.
W tym zakresie należy wyjaśnić, że w regulaminie zostało wyjaśnione co należy rozumieć pod pojęciem opieki instytucjonalnej. Opieką instytucjonalną w rozumieniu regulaminu są usługi świadczone:
a) w placówce opiekuńczo-pobytowej, czyli placówce wieloosobowego, całodobowego pobytu i opieki, w której liczba mieszkańców jest większa niż 8 osób, lub w której spełniona jest co najmniej jedna z poniższych przesłanek:
i) usługi nie są świadczone w sposób zindywidualizowany (dostosowany do potrzeb i możliwości danej osoby);
ii) wymagania organizacyjne mają pierwszeństwo przed indywidualnymi potrzebami mieszkańców;
iii) mieszkańcy nie mają wystarczającej kontroli nad swoim życiem i nad decyzjami, które ich dotyczą w zakresie funkcjonowania w ramach placówki;
iv) mieszkańcy są odizolowani od ogółu społeczności lub zmuszeni do mieszkania razem;
b) w placówce opiekuńczo-wychowawczej typu socjalizacyjnego, interwencyjnego lub specjalistyczno-terapeutycznego, regionalnej placówce opiekuńczo-terapeutycznej lub interwencyjnym ośrodku preadopcyjnym w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2022 r. poz. 447, z późn. zm.) lub w innej placówce wieloosobowego, całodobowego pobytu lub opieki;
c) w placówce interwencyjnego zakwaterowania (noclegownie, schroniska dla osób bezdomnych, ogrzewalnie).
W regulaminie wyszczególniono, że opieka instytucjonalna może być realizowana w szczególności w takich instytucjach jak:
a) dom pomocy społecznej, o którym mowa w ustawie z dnia 12 marca 2004 r.
o pomocy społecznej;
b) zakład opiekuńczo-leczniczy i zakład pielęgnacyjno-opiekuńczy, o których mowa w ustawie z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2561, z późn. zm.).
Jak wynika z opisu działania Domu O., posiada on już 8 miejsc, w których świadczona jest opieka całodobowa. W niniejszej sprawie, przedmiotowy wniosek dotyczy dofinansowania 8 nowych miejsc, w których będzie świadczona opieka wytchnieniowa.
W ocenie Sądu, wnioskowany projekt nie powinien być kwalifikowany jako rozwijający nowe miejsca świadczenia opieki instytucjonalnej, a zatem niewpisujący się w procesy deinstytucjonalizacji. Wnioskowany kształt projektu wskazuje, że dotyczy on rozwoju opieki nie instytucjonalnej, a wytchnieniowej, możliwej co do zasady do sfinansowania z FEDS 2021-2027.
Jak to już zostało powyżej wskazane, z regulaminu wynika, że dofinansowaniem objęte mogą być projekty dotyczące rozwoju usług w społeczności lokalnej, do których należy zaliczyć usługi opieki wytchnieniowej świadczone do 12 tygodni w roku. Skarżąca wyjaśniła we wniosku, że właśnie taki rodzaj opieki jest objęty jej aplikacją.
Zdaniem Sądu działaniem niepodlegającym dofinansowaniu mogłoby być natomiast utworzenie miejsc w liczbie przewyższającej 8, a co jak jednoznacznie wynika z akt konkursowych – nie ma miejsca w przedmiotowej sprawie. Liczba miejsc świadczenia usług jest istotna bowiem na jej podstawie dokonuje się ustalenia czy mamy do czynienia z instytucjonalną formą opieki. Ograniczenie zawarte w regulaminie, na które powołuje się organ dotyczy form opieki instytucjonalnej, które wobec wskazania przez wnioskodawcę liczby 8, nie kwalifikuje tej opieki jako instytucjonalnej.
Należy wskazać, że gdyby intencją organizatorów naboru było ograniczenie możliwości dofinansowania podmiotów, które chcą utworzyć nowe miejsca opieki usług świadczonych w społeczności lokalnej w formie opieki wytchnieniowej w kształcie forsowanym przez organ, z pewnością wyraz taki byłby w sposób jednoznaczny dany w postanowieniach regulaminu, a co – jak wynika z lektury regulaminu i innych dokumentów konkursowych - nie zostało wprowadzone.
Rozumienie zatem zapisów regulaminu polegające na uznaniu, że planowanie rozwoju miejsc świadczenia usług opieki wytchnieniowej w liczbie 8, w przypadku istniejących już 8 miejsc opieki, jest podstawą do obniżenia punktacji w zakresie kryterium nr 8 i 10, powoduje, że jest to interpretacja, która w sposób bezpodstawny i nader krzywdzący wpłynęła na obniżenie punktacji wnioskodawcy z tego powodu.
Poparciem stanowiska o możliwości finansowania utworzenia nowych miejsc opieki wytchnieniowej w liczbie 8, będących rodzajem usług społecznych, możliwych do dotowania z FEDS 2021-2027, są zapisy Załącznika nr 1 do regulaminu – standardy realizacji form wsparcia przewidzianych w naborze dla projektów konkurencyjnych realizowanych w ramach programu Fundusze Europejskie dla Dolnego Śląska 2021-2027, Europejski Fundusz Społeczny PLUS, Priorytet 7 Fundusze Europejskie na rzecz rynku pracy i włączenia społecznego na Dolnym Śląsku, Działania 7.7 Rozwój usług społecznych i zdrowotnych, typ: 7.7.A. Rozwój usług świadczonych w społeczności lokalnej, 7.7.C Rozwój mieszkalnictwa, 7.7.D. Wsparcie dla kadr instytucji pomocy i integracji społecznej oraz systemu opieki długoterminowej.
W dokumencie tym określono katalog możliwych zadań do realizacji w ramach projektu. W części dotyczącej usług opiekuńczych i asystenckich wskazano, że zwiększenie liczby miejsc świadczenia usług opiekuńczych świadczonych niestacjonarnie/ w miejscu zamieszkania odbywa się poprzez zwiększenie liczby opiekunów świadczących usługi. Natomiast zwiększanie liczby miejsc świadczenia usług opiekuńczych w formach stacjonarnych odbywa się poprzez tworzenie miejsc stałego lub krótkookresowego pobytu dziennego, stałego lub krótkookresowego pobytu całodobowego w placówkach, w których są realizowane usługi społeczne świadczone w społeczności lokalnej. Miejsca krótkookresowego pobytu służą przede wszystkim poprawie dostępu do usług opiekuńczych w zastępstwie opiekunów faktycznych w ramach opieki wytchnieniowej.
Co istotne, w standardach zaznaczono, że w ramach projektu nie jest wspierana opieka instytucjonalna, nie są tworzone nowe miejsca opieki w formach instytucjonalnych, nie są utrzymywane istniejące miejsca w tych placówkach oraz nie są realizowane usługi na rzecz osób w nich przebywających, przy czym możliwe jest wsparcie dla osób będących w opiece instytucjonalnej wyłącznie w celu przejścia tych osób do opieki realizowanej w formie usług świadczonych w społeczności lokalnej.
Rozmiar wnioskowanego projektu (8 miejsc świadczenia usług) decyduje m.in. o tym, że nie mamy do czynienia z opieką instytucjonalną, wobec czego realizacja projektu nie spowoduje naruszenie zasad deinstytucjonalizacji.
Powyższemu wnioskowi nie przeczą ponadto postanowienia Wytycznych dotyczących realizacji projektów z udziałem środków Europejskiego Funduszu Społecznego Plus w regionalnych programach na lata 2021–2027 ( dalej jako "wytyczne"). W znowelizowanym pkt 4.3. ust. 1 wytycznych wskazano, że IZ RP (Instytucja Zarządzająca Regionalnym Programem) zapewnia, iż wsparcie z zakresu usług społecznych dotyczy wyłącznie usług świadczonych w społeczności lokalnej (z wyjątkiem opieki wytchnieniowej realizowanej zgodnie z pkt 11 oraz wsparcia dzieci i młodzieży wskazanego w sekcji 4.3.2 pkt 6). Zgodnie natomiast z ww. pkt 11 opieka wytchnieniowa całodobowa może być realizowana w placówkach, w których liczba miejsc całodobowego pobytu jest nie większa niż 8. IZ RP może umożliwić świadczenie takiej opieki również w większych placówkach pod warunkiem, że wsparcie to realizowane w DPS będzie zgodne z postanowieniami załącznika nr 2 do wytycznych, a w odniesieniu do innych niż DPS placówek IZ RP w porozumieniu z właściwym ROPS określi minimalne standardy świadczenia takich usług.
W pkt 7 wskazano, że IZ RP może umożliwić placówkom świadczącym opiekę instytucjonalną sfinansowanie działań pozwalających na rozszerzenie oferty o prowadzenie usług świadczonych w społeczności lokalnej, w takim zakresie w jakim przyczyni się to do zwiększenia liczby miejsc świadczenia usług w społeczności lokalnej oraz liczby osób objętych usługami świadczonymi w społeczności lokalnej. W przypadku realizacji wsparcia w zakresie opieki wytchnieniowej w formie krótkookresowego pobytu obowiązek ten dotyczy analogicznie zwiększenia liczby miejsc opieki wytchnieniowej oraz liczby osób objętych wsparciem w tym zakresie
Raz jeszcze należy podkreślić, że liczba ograniczająca możliwości przyznania dofinansowania (powyżej 8 miejsc świadczenia usług) winna być odnoszona do ilości miejsc planowanych do utworzenia w ramach opieki wytychnieniowej, a nie do ogólnej liczby miejsc posiadanych już przez placówki.
Inna interpretacja wykluczałaby de facto z dofinansowania podmioty doświadczone, działające już na rynku i posiadające miejsca świadczenia usług w liczbie 8 powyżej i włącznie, co z całą pewnością nie było intencją organizatorów konkursu. O dofinansowanie realizacji projektu mogły ubiegać się bowiem następujące podmioty: Jednostki organizacyjne działające w imieniu jednostek samorządu terytorialnego, Jednostki Samorządu Terytorialnego, Lokalne Grupy Działania, Niepubliczne podmioty integracji i pomocy społecznej, Niepubliczne zakłady opieki zdrowotnej, Organizacje pozarządowe, Podmioty ekonomii społecznej, Publiczne zakłady opieki zdrowotnej. Kwalifikowanie opieki instytucjonalnej poprzez sumowanie miejsc opieki już istniejącej z planowaną opiekę wytchnieniową oznaczałoby wykluczenie z kręgu wnioskodawców zdecydowanej większości ww. podmiotów.
Dopiero zatem utworzenie miejsc opieki wytchnieniowej w liczbie powyżej 8 należałoby w stanie faktycznym przedmiotowej sprawy kwalifikować jako działanie niewpisujące się w proces deinstytucjonalizacji.
Powyższe wskazuje na przeprowadzenie oceny wniosku niezgodnie z zasadami wskazanymi w art. 45 ust. 1 i 2 ustawy wdrożeniowej.
Poparciem tego stanowiska są również wątpliwości dotyczące wewnętrznej sprzeczności oceny projektu.
W tym zakresie trzeba wyjaśnić, że proces deinstytucjonalizacji, w który w ocenie Komisji nie wpisuje się skarżąca i co było bezpośrednią przyczyną obniżenia punktacji wnioskodawcy w zakresie kryterium nr 8 i 10, znalazł swoje uregulowane w Regionalnym Planie Rozwoju Usług Społecznych i Deinstytucjonalnizacji dla Województwa Dolnośląskiego na lata 2023-2024, dalej jako "Plan". Wskazano w nim, że deinstytucjonalizacja to proces rozwoju zindywidualizowanych usług opartych na rodzinie i społeczności lokalnej, w tym usług o charakterze zapobiegającym (profilaktycznym). Usługi te w pierwszej kolejności mają umożliwić pozostawanie ww. osób jak najdłużej w swoim środowisku zamieszkania, a osobom będącym już w instytucjach - powrót do wsparcia w środowisku lokalnym. W Planie wskazano, że do głównych problemów w dziedzinie usług opiekuńczych należy m.in. niewystarczające wsparcie w postaci usług świadczonych w bezpośrednim otoczeniu osób z niepełnosprawnościami: usług asystencji osobistej, środowiskowych usług opiekuńczych, w tym specjalistycznych usług opiekuńczych wraz ze wsparciem psychologicznym i innym wsparciem towarzyszącym, niewystarczające wsparcie opiekunów faktycznych tj. dostęp do opieki wytchnieniowej, grup wsparcia, wsparcia psychologicznego oraz innych form wzmacniających kompetencje i przeciwdziałających wypaleniu i wykluczeniu społecznemu opiekunów, niewystarczająca liczba środowiskowych form wsparcia, dziennych domów pobytu, środowiskowych domów samopomocy, niewystarczający dostęp do mieszkań wspomaganych, rodzinnych domów pomocy oraz innych form mieszkalnictwa z usługami, umożliwiającego prowadzenie niezależnego życia osób z niepełnosprawnością. W rekomendowanych formach działania wskazano m.in. tworzenie miejsc i świadczenia usług opiekuńczych w społeczności lokalnej, w tym specjalistycznych świadczonych w ramach placówek zapewniających dzienną i czasową całodobową opiekę nad osobami z niepełnosprawnością w zastępstwie opiekunów faktycznych, w tym usługi opieki wytchnieniowej świadczonej w placówce lub w innym miejscu dostosowanym do potrzeb realizacji usługi (w tym w miejscu zamieszkania usługodawcy lub usługobiorcy).
Jak zatem wynika z ww. Planu, tworzenie miejsc opieki wytchnieniowej w placówkach świadczących opiekę całodobową nad osobami z niepełnosprawnościami w zastępstwie za opiekunów faktycznych jest jedną z form realizacji procesu deinstytucjonalizacji w rozumieniu ww. dokumentu.
Niespełnienie przez wnioskodawcę warunków jakie wynikają z ww. Planu może stanowić podstawę odmowy przyznania dofinansowania, co wynika z karty oceny projektu w części dotyczącej kryterium merytorycznego specyficznego nr 2.
Jak jednak wynika z karty oceny wnioskodawca spełnił to kryterium (zob. karta oceny w części dot. kryterium merytorycznego specyficznego nr 2). Tymczasem, jak wynika z analizy oceny kryterium nr 8 i 10, oceniający obniżył wnioskodawcy dwukrotnie punktację z przyczyny niewpisywania się przez skarżącą w proces deinstytucjonalizacji.
Działanie oceniającego oraz IZ FEDS, która zaakceptowała taki sposób oceny, nie może być uznane za prawidłowe i spełniające warunki oceny wskazane w art. 45 ust. 1 i 2 ustawy wdrożeniowej.
Przypomnieć należy, że w zakresie kryterium nr 8 oceniane jest czy projekt jest zgodny z właściwym celem szczegółowym FEDS 2021-2027 oraz w jaki sposób projekt przyczyni się do osiągnięcia celu szczegółowego FEDS 2021-2027 aktualnego na dzień ogłoszenia naboru? Celem szczegółowym FEDS 2021-2027 jest zwiększanie równego i szybkiego dostępu do dobrej jakości, trwałych i przystępnych cenowo usług, które wspierają dostęp do mieszkań oraz opieki skoncentrowanej na osobie, w tym opieki zdrowotnej, modernizacja systemów ochrony socjalnej, w tym wspieranie dostępu do ochrony socjalnej, ze szczególnym uwzględnieniem dzieci i grup w niekorzystnej sytuacji, poprawa dostępności, w tym dla osób z niepełnosprawnościami, skuteczność i odporność systemów ochrony zdrowia i usługi opieki długoterminowej.
Biorąc pod uwagę brzmienie ww. uregulowań należy stwierdzić, że obniżanie wnioskodawcy oceny punktowej w zakresie kryterium nr 8 z uwagi na – zdaniem organu – niewpisywanie się przez skarżącą w proces deinstytucjonalizacji nie ma podstaw prawnych.
W kryterium merytorycznym nr 10 ocenie podlegało czy we wniosku o dofinansowanie projektu przedstawiono wystarczający opis zadań realizowanych w ramach projektu, czy zaplanowane w ramach projektu zadania są zgodne z minimalnym standardem usług, określonym dla danego naboru, czy przedstawiony harmonogram realizacji projektu jest racjonalny i spójny z opisem zadań?
Jak wynika z karty oceny wniosku wnioskodawcy ponownie została obniżona punktacja za - zdaniem oceniającego - nie wpisywanie się przez wnioskodawcę w proces deinstytucjonalizacji usług. Takie działanie oceniającego nie może być zakwalifikowane jako prawidłowe w kontekście nakazu rzetelnej i sprawiedliwej oceny zgłoszonych projektów.
W ocenie Sądu ocena czy projekt spełnia zasadę deinstytucjonalizacji winna być dokonywany w części dotyczącej kryterium merytorycznego specyficznego nr 2, a nie być podstawą obniżenia punktacji w zakresie kryterium nr 8 i 10. Sposób oceny projektu, który w dwóch miejscach obniża punktację wnioskodawcy z taką samą argumentacją, a trzecim miejscu uznaje, że przyczyna ta de facto nie istnieje, nie może być uznany za prawidłowy.
Należy zauważyć, że projekt spełnia minimalne wymagania jeżeli otrzymał minimum 60 pkt. ogółem i 60% pkt. w każdym z kryteriów merytorycznych punktowych (kryteria nr 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14), a także otrzymał pozytywną ocenę lub został skierowany do negocjacji w zakresie spełnienia kryteriów merytorycznych nr 1, 2, 3, 4, 5, 6 i 7 oraz kryteriów merytorycznych specyficznych dla poszczególnych naborów, o ile zostały przewidziane. W przedmiotowym konkursie takie szczegółowe kryterium zostało przewidziane i zostało wprowadzone jako kryterium merytoryczne specyficzne nr 2. Gdyby organ uznał, że podmiot nie spełnia procesów deinstytucjonalizacji, wówczas winien bądź skierować projekt do dalszej negocjacji lub winien zaznaczyć, że projekt nie spełnia kryterium merytorycznego specyficznego nr 2, a co jak wynika z akt sprawy nie miało miejsca.
Reasumując, powyższa ocena wniosku skarżącej jest nieprawidłowa, w sposób krzywdzący obniża wnioskodawcy liczbę punktów możliwych do uzyskania w zakresie kryterium nr 8 i 10.
Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że zaskarżona uchwała wydana została z naruszeniem art. 45 ust. 1 i 2 oraz art. 55 ust. 1 ustawy wdrożeniowej. W ocenie Sądu IZ FEDS rozpatrzyła protest naruszając przepisy i warunki konkursu wynikające z dokumentacji konkursowej, dlatego też w oparciu o przepis art. 73 ust. 8 pkt 1 lit. a) ustawy wdrożeniowej orzeczono jak w sentencji wyroku.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy należy uwzględnić rozważania zawarte w niniejszym uzasadnieniu. Organ weźmie pod uwagę, że obniżanie wnioskodawcy punktacji konkursowej w części dotyczącej kryterium nr 8 i 10, w zakresie przyczyny niespełnienia procesów deinstytucjonalizacji, nie znajduje podstaw prawnych, jest ponadto sprzeczne z pozostałą oceną wniosku wyrażoną w części dotyczącej kryterium merytorycznego specyficznego nr 2, a także, że wnioskowane przez skarżącą działanie polegające na rozwoju nowych 8 miejsc opieki nie jest rozwojem miejsc opieki instytucjonalnej, lecz wytchnieniowej.
O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt 2 wyroku, na podstawie art. 200 p.p.s.a., art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935). Na kwotę 697 zł składa się kwota wpisu sądowego w wysokości 200 zł, opłata od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł oraz koszty zastępstwa procesowego w wysokości 480 zł.