III SA/Wr 287/25

III SA/Wr 287/25 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2025-11-20
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-07-22
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Anna Kuczyńska-Szczytkowska
Kamila Paszowska-Wojnar /przewodniczący/
Magdalena Jankowska-Szostak /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6537 Egzekucja należności pieniężnych, do których  nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 ust. 3  ustawy o f
Hasła tematyczne
Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
*Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 1438
art. 33 par. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - t.j.
Dz.U. 2024 poz 935
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędziowie Sędzia WSA Kamila Paszowska-Wojnar, (sprawozdawca) Magdalena Jankowska-Szostak, Sędzia WSA, Anna Kuczyńska-Szczytkowska, , , po rozpoznaniu w Wydziale III w dniu 20 listopada 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi P. S.A. z/s w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia 19 maja 2025 r. Nr SKO 4810.16.2025 w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym oddala skargę w całości.
Uzasadnienie
Pismem z dnia 2 lipca 2025 r. P. S.A. we W. (dalej: skarżąca, spółka) wniosła skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu (dalej: SKO, Kolegium, organ II instancji) z dnia 19 maja 2025 r. (nr SKO 4810.16.2025) utrzymujące w mocy postanowienie Prezydenta Wrocławia (dalej: Prezydent) z dnia 7 marca 2025 r. (nr WZN-DE.3160.2.165.2025.KJ; WZN-DE.3160.8.14.2020.KJ) o uznaniu za nieuzasadnione zarzutów zgłoszonych przez P. S.A. z siedzibą we W. (dalej: skarżąca, spółka) w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej z powodu: umorzenia obowiązku, przedawnienia obowiązku, wygaśnięcia obowiązku oraz niedopuszczalności egzekucji administracyjnej w postępowaniu egzekucyjnym prowadzonym wobec majątku skarżącej na podstawie tytułu wykonawczego wystawionego dnia 27 lutego 2020 r. o numerze: SG/1/2020, obejmującego opłatę z tytułu przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności za okres 31 marca 2014 r. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia SKO podało art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572 ze zm., dalej k.p.a.) oraz art. 18 i art. 34 § 4 i § 5 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2025 r., poz. 132, dalej u.p.e.a.).
Z akt administracyjnych sprawy oraz uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, że Prezydent Wrocławia jako organ egzekucyjny i wierzyciel wszczął względem skarżącej postępowanie egzekucyjne i w jego toku wystawił tytuły wykonawcze z 27 lutego 2020 r. nr SG/1/2020 i SG/2/2020 obejmujące należności pieniężne, tj. opłatę z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności za okres 31 marca 2014 r. i 31 marca 2015 r. oraz nr SG/3/2020 obejmujący należność pieniężną, tj. opłatę z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności – oprocentowanie. Tytuły wykonawcze, na podstawie których prowadzone było postępowanie egzekucyjne wydane zostały w związku z decyzją Prezydenta Wrocławia z 13 lipca 2012 r. nr 313/2012, na mocy której Spółka miała uiścić opłaty za 2014 i 2015 r., w wysokości 436.968,00 zł.
Skierowane do spółki tytuły wykonawcze spowodowały wniesienie zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej dotyczących umorzenia obowiązku, przedawnienia obowiązku, wygaśnięcia obowiązku oraz niedopuszczalności egzekucji administracyjnej.
Postanowieniem z 20 maja 2020 r. Prezydent uznał zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej za nieuzasadnione.
Postanowieniem z 23 czerwca 2020 r. SKO, po rozpoznaniu zażalenia skarżącej, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. oraz art. 18 i art. 34 § 4 i § 5 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2019 r., poz. 1438 ze zm.) utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji. Uzasadniając zajęte stanowisko, organ II instancji wskazał na art. 34 u.p.e.a. oraz wymienił podane w art. 33 § 1 u.p.e.a. podstawy zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Kolegium wskazało, że egzekwowanym zobowiązaniem jest opłata za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, powstała na mocy decyzji wydanej na podstawie ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności (Dz. U. 2012 r. poz. 83, ze zm.; aktualnie: Dz. U. z 2020 r. poz. 139, ze zm., dalej ustawa przekształceniowa, u.p.u.w.).
Odnosząc się do zarzutu dotyczącego wykonania obowiązku poprzez potrącenia wierzytelności spółki do Gminy z należnymi opłatami przywołano twierdzenia zobowiązanej, z których wynikało, że zobowiązanie za 2014 r., wynoszące 537.384,07 zł (436.596,80 zł - należność i 100.788,07 zł - oprocentowanie) zostało potrącone przez spółkę oświadczeniem z dnia 24 czerwca 2014 r. Spółce przysługiwała od Gminy wierzytelność z tytułu obniżenia wartości nieruchomości przy "ul. [...]", ze względu na uchwalenie planu zagospodarowania przestrzennego, w kwocie 587.348,09 zł oraz kwota 133.263,60 zł nadpłaty w opłacie za wieczyste użytkowanie nieruchomości położonej we W. przy "ul. [...]", za 2012 r. Zobowiązanie za 2015 r. zostało potrącone przez spółkę oświadczeniem z dnia 3 czerwca 2015 r. z wierzytelnością spółki do Gminy z tytułu obniżenia wartości nieruchomości przy "ul. [...]", ze względu na uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w kwocie 785.231,67 zł. Zdaniem spółki, Gmina Wrocław, oświadczeniem z dnia 2 kwietnia 2012 r., uznała wierzytelności spółki do kwoty co najmniej 133.263,60 zł. Oceniając trafność podniesionego zarzutu i twierdzeń spółki Kolegium stwierdziło, że nie doszło do skutecznego potrącenia całych kwot wierzytelności Gminy.
Odnosząc się do zarzutu dotyczącego niepodlegania opłaty przekształceniowej egzekucji administracyjnej potwierdzono zasadność poglądu zobowiązanej, że przedmiotowa opłata ma charakter cywilnoprawny. Odwołując się jednak do orzecznictwa sądowoadministracyjnego Kolegium wywiodło, że opłata ta podlega dochodzeniu w trybie egzekucji administracyjnej.
Odnośnie przedawnienia egzekwowanego obowiązku, jako kolejnego zarzutu egzekucyjnego, Kolegium podtrzymało pogląd organu I instancji, że egzekwowana opłata nie ma charakteru świadczenia okresowego, lecz jest opłatą jednorazową. Przyjmując, że termin przedawnienia wynosił 10 lat Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji, który podał, iż upływałby on w dniu 1 stycznia 2024 r. Wskazując na zmianę terminu przedawnienia, który został skrócony do 6 lat SKO zwróciło uwagę na przepis przejściowy (art. 5 § 2), zgodnie z którym bieg terminu przedawnienia rozpoczyna się z dniem wejścia w życie ustawy. Jeżeli jednak przedawnienie, którego bieg terminu rozpoczął się przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej nastąpiłby przy uwzględnieniu dotychczasowego terminu przedawnienia wcześniej, to przedawnienie następuje z upływem tego wcześniejszego terminu. Końcowo organ wywiódł, że dla opłaty za 2014 r. termin przedawnienia upływałby z końcem 2024 r. Według znowelizowanej regulacji termin przedawnienia upłynąłby z końcem 2024 r., zatem za termin przedawniania zobowiązania przyjąć należy datę 31 marca 2024 r. Organ wskazał, że egzekwowana należności nie uległa przedawnieniu.
Skargę na powyższe rozstrzygnięcie złożyła spółka zarzucając naruszenie art. 2 § 1 pkt 2 u.p.e.a. i art. 33 § 1 pkt u.p.e.a. w zw. z art. 1 i art. 2 § 1 kpc w zw. z art. 758 kpc oraz art. 118 kc w zw. z art. 4 ust. 1 i ust. 3 u.p.u.w.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu (dalej: WSA) wyrokiem z 26 listopada 2020 r., sygn. akt II SA/Wr 434/20 oddalił w całości skargę spółki. W uzasadnieniu WSA przytaczając treść art. 33 § 1 u.p.e.a. wskazał, że w jego ocenie nie doszło do nieprawidłowości w prowadzonym przez organy postępowaniu. Sąd podniósł, że jednolita linia orzecznicza sądów administracyjnych zaprezentowana przez organy obu instancji nie pozostawiła wątpliwości, co do prawidłowości stosowania egzekucji administracyjnej w przypadku opłaty przekształceniowej. WSA zgodził się z poglądami organów prezentowanymi w uzasadnieniach postanowień a odnoszącymi się do zarzutu spółki w kwestii przedawnienia roszczenia, że rozłożenie opłaty na raty nie daje podstaw do zakwalifikowania jej jako świadczenia okresowego. Sąd uznał, że w tych okolicznościach w sprawie znajduje zastosowanie dziesięcioletni okres przedawnienia, zmodyfikowany zmianą wprowadzoną w Kodeksie cywilnym w 2018 r., pozostawiającą konieczność stosowania "wcześniejszego" terminu przedawnienia w chwili wejścia ustawy nowelizującej.
W skardze kasacyjnej spółka zakwestionowała ww. wyrok w zakresie: 1) przyjęcia, że opłata za przekształcenie prawa wieczystego użytkowania w prawo własności, która ma charakter cywilnoprawny, czyli wynika ze stosunku z zakresu prawa cywilnego podlega egzekucji w trybie administracyjnym w sytuacji, gdy w myśl przepisów kpc sprawy egzekucji zobowiązań wynikających ze stosunków z zakresu prawa cywilnego, należą do właściwości sądów rejonowych i działających przy tych sądach komorników, a nie organów egzekucji administracyjnej (sprawy cywilne), 2) przyjęcia, że roszczenie o opłatę z tytułu przekształcenia użytkowania wieczystego we własność przedawnia się z upływem 10 lat (teraz 6 lat) w sytuacji, gdy prawidłowa wykładnia wskazanych przepisów powinna prowadzić do konkluzji, że opłata z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności powinna przedawniać się z upływem 3 lat, jako roszczenie okresowe bądź związane z działalnością gospodarczą (gospodarowanie nieruchomościami) w ramach dominium przez właściciela nieruchomości jakim jest Skarb Państwa czy też jednostka samorządu terytorialnego.
Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA) wyrokiem z dnia 26 czerwca 2024 r. (sygn. akt I OSK 749/21) uchylił zaskarżony wyrok, uchylił zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Prezydenta oraz orzekł o kosztach. W uzasadnieniu wskazał, że kwestią sporną w rozpoznawanej sprawie jest czy opłata za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności ma charakter cywilnoprawny i podlega egzekucji w trybie administracyjnym, a także kwestia okresu przedawnienia roszczenia o opłatę przekształceniową.
NSA, po dokonaniu analizy przepisów prawa i orzecznictwa stwierdził, że opłata za przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości bez wątpienia jest niepodatkową należnością budżetową, do której stosuje się przepisy ustawy o finansach publicznych i podlega egzekucji administracyjnej z mocy art. 2 § 1 pkt 1a w zw. z art. 3 ust. 1 u.p.e.a. Zdaniem NSA, nie sposób podzielić argumentacji skarżącej spółki, że skoro obowiązek egzekucji przedmiotowej opłaty ma charakter cywilnoprawny to nie podlega przepisom ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Jak stanowi przywołany przez skarżącą art. 2 § 1 pkt 3 u.p.e.a., egzekucji administracyjnej podlegają należności pieniężne, inne niż wymienione w pkt 1 i 2, jeżeli pozostają we właściwości rzeczowej organów administracji publicznej. Wystarczającym zatem warunkiem zastosowania tego trybu egzekucji jest (między innymi) pozostawanie danej należności we właściwości rzeczowej organów administracji, co niewątpliwie ma miejsce w omawianym przypadku. Nie ma natomiast wymogu, aby w takiej sytuacji sam obowiązek dotyczący prowadzenia egzekucji przez organy administracji publicznej miał jeszcze dodatkowo wynikać z osobnego przepisu prawa.
Odnosząc się natomiast do kwestii ustalenia okresu przedawnienia roszczenia o opłatę przekształceniową, z mocy art. 118 kc, NSA zaznaczył, że opłata z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności została ustalona dla skarżącej spółki decyzją Prezydenta i rozłożona na 10 rat rocznych. Nie ulega zatem wątpliwości, że ustalona przez organ opłata przekształceniowa jest świadczeniem jednorazowym. Rozłożenie płatności na raty, jak w rozpatrywanej sprawie, nie pozbawia tej opłaty charakteru świadczenia jednorazowego. Ratalna spłata nie staje się świadczeniem okresowym w rozumieniu art. 118 kc. Znajduje to potwierdzenie także w orzecznictwie Sądu Najwyższy, który w wyroku z 10 stycznia 2008 r., sygn. akt IV CNP 166/07 stwierdził, że nie jest świadczeniem okresowym świadczenie jednorazowe, jeśli zostanie rozłożone na raty. W konsekwencji zatem, opłata z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, jako świadczenie jednorazowe, nie może być uznana za świadczenie okresowe. Tym samym nie znajdzie w stosunku do niego zastosowania okres przedawnienia dla roszczeń o świadczenia okresowe wynoszący 3 lata wynikający z art. 118 kc.
NSA podkreślił jednak, że w sprawie nie wyjaśniono podstaw przyjęcia 10-letniego okresu przedawnienia roszczenia z tytułu opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Organy orzekające w sprawie nie wyjaśniły chociażby, czy spółka nabyła przedmiotową nieruchomość w ramach prowadzonej przez siebie działalności gospodarczej. Z Krajowego Rejestru Sądowego skarżącej wynika natomiast, że przedmiotem jej działalności w czasie zakupu spornej nieruchomości, tj. w 2006 r., były m.in. zagospodarowanie i sprzedaż nieruchomości na własny rachunek, kupno i sprzedaż nieruchomości na własny rachunek, czy pośrednictwo w obrocie nieruchomościami. Co prawda sam fakt prowadzenia przez skarżącą działalności gospodarczej nie uzasadnia twierdzenia, że wszystkie posiadane przez nią nieruchomości są związane z prowadzeniem działalności gospodarczej, niemniej kwestia ta nie została wyjaśniona i oceniona przez organy orzekające w sprawie, ani skontrolowana przez Sąd I instancji. W konsekwencji nie wykazano, z jakich przyczyn odrzucono kwestię 3-letniego terminu przedawnienia w związku z roszczeniami związanymi z prowadzeniem przez skarżącą kasacyjnie działalności gospodarczej (art. 118 kc).
W toku ponownie prowadzonego postępowania administracyjnego, spółka złożyła dokumenty mające potwierdzić związanie nieruchomości z prowadzoną działalnością gospodarczą.
Prezydent Wrocławia postanowieniem z dnia 7 marca 2025 r. uznał za nieuzasadnione zarzuty zgłoszone przez spółkę w prowadzonym postępowaniu egzekucyjnym. Podtrzymał stanowisko, że należność może być dochodzona w trybie egzekucji administracyjnej. Ponownie wyjaśnił, że nie doszło do umorzenia należności wskutek potrącenia wierzytelności przysługującej względem Gminy Wrocław z zobowiązaniem z tytułu egzekwowanej opłaty.
W zakresie trzeciego zarzutu - przedawnienia egzekwowanego obowiązku - organ pierwszej instancji stwierdził, że opłata nie jest świadczeniem okresowym i nie przedawnia po upływie 3 lat. Opłata ma charakter jednorazowy. W konsekwencji termin jej przedawnienia wynosił 10 lat. Dla opłaty za rok 2014 upływałby on dnia 31 marca 2024. W związku ze zmianą ustawy Kodeks cywilny - ustawa z dnia 13 kwietnia 2018 r. (Dz. U. z 2018 r. poz. 1104) termin przedawnienia został skrócony do 6 lat. Zgodnie z przepisem przejściowym tej ustawy (art. 5 § 2), bieg terminu przedawnienia rozpoczyna się z dniem wejścia w życie tej ustawy. Jeżeli jednak przedawnienie, którego bieg terminu rozpoczął się przed dniem wejścia w życie tej ustawy nastąpiłby przy uwzględnieniu dotychczasowego terminu przedawnienia wcześniej, to przedawnienie następuje z upływem tego wcześniejszego terminu.
Ponieważ wg nowej ustawy termin przedawnienia upłynąłby z końcem 2024 r., organ egzekucyjny przyjął za termin przedawnienia zobowiązania datę 31 marca 2024 r. W ocenie organu opłata ta nie jest związana z prowadzoną działalnością gospodarczą. Wniosek ten płynie z analizy stosunków pomiędzy organem wierzycielskim z zobowiązanym. Opłata ma charakter cywilnoprawny i wiąże się z nabyciem nieruchomości, a nie bieżącą działalnością gospodarczą. Ustawa nie różnicuje opłaty w zależności od tego, czy nabywca jest podmiotem gospodarczym. Ponadto art. 118 kodeksu cywilnego uzależnia stosowanie 3 letniego terminu przedawnienia od tego, czy wierzyciel prowadzi działalność gospodarczą. Prezydent na poparcie swojego stanowiska przywołał orzecznictwo sądowe i wskazał, że Gmina Wrocław nie jest podmiotem prowadzącym działalność gospodarczą w zakresie opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności.
W zażaleniu na ww. postanowienie spółka zarzuciła naruszenie art. 118 kodeksu cywilnego w związku z art. 188, art. 170 oraz art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm. - dalej p.p.s.a.) poprzez błędną wykładnię i nieuwzględnienie wytycznych z wyroku NSA. Podkreśliła, że zobowiązanie ma trzyletni termin przedawnienia i uległo przedawnieniu. Dodała, że spółka wykazała, że nieruchomość wykorzystała w prowadzonej działalności gospodarczej - wydzierżawiła ją na prowadzenie parkingu. Tymczasem organ pierwszej instancji uznał, że roszczenie nie jest związane z działalnością gospodarczą mimo wytycznych Sądu.
Zaskarżonym obecnie postanowieniem z 19 maja 2025 r. SKO utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta. W uzasadnieniu Kolegium podkreśliło, że postępowanie egzekucyjne wszczęto przed dniem 30 lipca 2020 r., a zatem zastosowanie w sprawie ma art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 11 września 2019 r. o zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz niektórych innych ustaw, który stanowi, że do postępowań egzekucyjnych wszczętych na podstawie ustawy zmienianej w art. 1 i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. Oznacza to, że stosowana jest wersja ustawy obowiązująca przed tym dniem.
SKO wskazało, że egzekwowanym zobowiązaniem jest opłata za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności powstała na mocy decyzji wydanej na podstawie ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Spółka w postępowaniu egzekucyjnym podniosła trzy zarzuty: 1) wygaśnięcia/umorzenia obowiązku - art. 33 § 1 pkt 1 u.p.e.a. poprzez potrącenie wierzytelności, 2) niedopuszczalności egzekucji administracyjnej - art. 33 § 1 pkt 6 u.p.e.a., 3) przedawnienia obowiązku - art. 33 § 1 pkt 1 u.p.e.a.
Kolegium wskazało, że w istocie Prezydent uznał nadpłatę spółki w kwocie 133.263,07 zł i uwzględnił ją w zapłacie III raty, dlatego kwotą poddaną egzekucji jest kwota 404.121,00 zł.
Co do potrącenia to organ wskazał, że zobowiązany nie podnosił tego zarzutu na etapie postępowań przed sądami administracyjnymi i obecnie w zażaleniu.
Dalej organ wskazał, że zarzut niepodlegania opłaty egzekucji administracyjnej jest bezzasadny, co potwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 czerwca 2024 r. (I OSK 749/21).
Spór w sprawie w istocie dotyczył zatem zarzutu przedawnienia egzekwowanego obowiązku w kontekście ustalenia, czy termin przedawnienia wynosi 3 lata, czy 10 lat. NSA w wyroku z dnia 26 czerwca 2024 r. potwierdził, że opłata nie ma charakteru świadczenia okresowego, lecz jest opłatą jednorazową. Tego charakteru nie zmienia okoliczność, że rozłożono jej płatność na raty. NSA zwrócił uwagę, że organy i WSA nie rozważyły, że roszczenie może mieć związek z prowadzoną działalnością gospodarczą, a takową spółka prowadzi. Strona, przy piśmie z dnia 5 lutego 2025 r. załączyła dowody wykorzystania nieruchomości, od której naliczono opłatę, w związku z prowadzoną działalnością gospodarczą.
Kolegium podkreśliło, że w sprawie organy były, na podstawie art. 153 p.p.s.a., związane zaleceniami zwartymi w wyroku NSA z dnia 26 czerwca 2024 r., w którym Sąd nakazał wyjaśnienie dlaczego nie wzięto pod uwagę okoliczności, że skarżąca prowadzi działalność gospodarczą. SKO podkreśliło, że w tym zakresie przeprowadzono dowody, uznano, że nieruchomość nabyto w ramach prowadzonej działalności gospodarczej. Nie zmieni to jednak faktu, że o charakterze roszczenia decyduje charakter zobowiązania ze strony wierzyciela, a nie zobowiązanego. Odnośnie powołanego przez spółkę wyroku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 25 lutego 2021 r. (C 604/19) w sprawie opodatkowania podatkiem od wartości dodanej (VAT) opłat uiszczonych w związku z przekształceniem prawa użytkowania wieczystego nieruchomości w prawo pełnej własności z mocy prawa, SKO wskazało, że wyrok ten istniał w chwili orzekania przez Naczelny Sąd Administracyjny i Sąd ten nie wziął go pod uwagę, wydając zalecenia. Kolegium podzieliło przy tym pogląd Prezydenta, że o charakterze roszczenia decyduje czynność wierzyciela, a nie zobowiązanego. W związku z tym za termin przedawnienia egzekwowanej należności należało przyjąć okres 10 lat. Upływałby on więc w dniu 31 marca 2024 r. W związku ze zmianą ustawy Kodeks cywilny - ustawa z dnia 13 kwietnia 2018 r. (Dz. U. z 2018 r. poz. 1104) termin przedawnienia został skrócony do 6 lat. Jednakże, zgodnie z art. 5 § 2 tej ustawy, bieg terminu przedawnienia rozpoczyna się z dniem wejścia w życie tej ustawy. Jeżeli jednak przedawnienie, którego bieg terminu rozpoczął się przed dniem wejścia w życie tej ustawy nastąpiłby przy uwzględnieniu dotychczasowego terminu przedawnienia wcześniej, to przedawnienie następuje z upływem tego wcześniejszego terminu. Uwzględniając uprzedni stan prawny, termin przedawnienia dla opłaty za rok 2014 upływałby z dniem 31 marca 2024 r. Ponieważ wg nowej ustawy termin przedawnienia upłynąłby z końcem 2024 r., organ egzekucyjny przyjął za termin przedawnienia zobowiązania datę 31 marca 2024 r. Egzekwowana należność nie uległa zatem przedawnieniu.
W skardze na postanowienie SKO z 19 maja 2025 r. skarżąca zarzuciła:
1. naruszenie art. 118 Kodeksu Cywilnego w zw. z art. 188 i art.170 oraz art. 190 p.p.s.a., poprzez jego błędną wykładnię i nieuwzględnienie wytycznych zawartych w reformatoryjnym wyroku NSA z dnia 26 czerwca 2024 r. sygn. I OSK 749/21, co wyrażało się w przyjęciu, że dochodzone w postępowaniu egzekucyjnym roszczenie nie uległo przedawnieniu (wygaśnięcie obowiązku) na skutek upływu 3 letniego terminu, jako roszczenie związane z prowadzeniem działalności gospodarczej, w sytuacji gdy przedstawione przez spółkę dowody księgowe m.in. w postaci faktur VAT oraz dokumentacji środków trwałych potwierdzają okoliczność, że nieruchomość przekształcana została nabyta w celu prowadzenia działalności gospodarczej, a tym samym opłata przekształceniowa dochodzona w niniejszym postępowaniu ulegała przedawnieniu, co wynika z wykładni dokonanej przez NSA, który uznał 3-letni termin przedawnienia egzekwowanego w tym postępowaniu roszczenia z tytułu opłaty za przekształcenie, jako związanego z działalnością gospodarczą skarżącej spółki,
2. naruszenie wskazanych przepisów przez organy egzekucyjne I i II instancji poprzez przyjęcie, że były właściciel nieruchomości przy przekształceniu prawa wieczystego użytkowania w prawo własności nie działał jak przedsiębiorca co nie pozwala uznać, że nabycie nieruchomości nastąpiło w ramach działalności gospodarczej w sytuacji gdy kwestii tej (prowadzenia działalności przez właściciela przekształcanej nieruchomości) nie poruszał w ogóle NSA w swym wyroku reformatoryjnym, a nakazał jedynie zbadać czy nabycie tej nieruchomości nastąpiło w ramach prowadzonej przez skarżącą spółkę działalności - co miało miejsce - oraz NSA wskazał na naruszenie prawa materialnego w postaci art. 118 Kodeksu Cywilnego, co znalazło wyraz w podstawie prawnej orzeczenia tego sądu uznając, że zarówno wyrok sądu I instancji oraz orzeczenia organów egzekucyjnych są wadliwe.
Mając powyższe na względzie skarżąca wniosła o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi II instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżącej spółki według norm prawem przepisanych.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:
Na wstępie niniejszych rozważań WSA w obecnym składzie wyjaśnia, że w przedmiotowej sprawie zasadnicze znaczenie miał fakt, że Sąd orzekał po uchyleniu przez NSA poprzedniego wyroku wydanego w tej sprawie oraz uchyleniu wydanych poprzednio postanowień organów obu instancji. Oceniając aktualnie zasadność skargi wniesionej w niniejszej sprawie Sąd musi mieć na uwadze treść art. 190 i art. 153 p.p.s.a. Stosownie do art. 190 p.p.s.a., sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zwrot "związany wykładnią prawa" oznacza, że sąd, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania związany jest wykładnią prawa obejmującą zarówno prawo materialne, jak i procesowe. Wojewódzki sąd administracyjny nie jest natomiast związany oceną Naczelnego Sądu Administracyjnego co do stanu faktycznego sprawy, albowiem ocena ta nie jest wykładnią przepisów prawa. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez wojewódzki sąd administracyjny granice sprawy podlegają zawężeniu do granic, w jakich NSA rozpoznał skargę kasacyjną (por. wyr. NSA z dnia 20 września 2006 r., II OSK 1117/05). Ponadto zauważyć należy, że wyroki NSA objęte są dyspozycją przepisu art. 153 p.p.s.a., w myśl którego ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.
Wobec powyższego, rozpoznając niniejszą skargę rzeczą Sądu była ocena, czy organy wykonały zalecenia NSA zawarte w wyroku z dnia 26 czerwca 2024 r. i czy zajęte przez nie stanowisko było prawidłowe.
W sprawie, kwestią sporną pozostała jedynie zasadność zgłoszonego przez spółkę zarzutu przedawnienia egzekwowanego obowiązku w kontekście ustalenia, czy termin przedawnienia wynosi 3 lata, czy 10 lat. Pozostałe zarzuty egzekucyjne zostały prawomocne uznane za niezasługujące na uwzględnienie. W zakresie terminu przedawnienia NSA w wyroku z 26 czerwca 2024 r. (I OSK 749/21) przesądził, że opłata z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nie ma charakteru świadczenia okresowego, lecz jest opłatą jednorazową. Tego charakteru nie zmienia okoliczność, że rozłożono jej płatność na raty.
NSA zwrócił natomiast uwagę, że w sprawie nie wyjaśniono podstaw przyjęcia 10-letniego okresu przedawnienia roszczenia z tytułu opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności w kontekście prowadzenia przez skarżącą działalności gospodarczej oraz zakresu tej działalności. NSA podkreślił, że organy nie wyjaśniły, czy spółka nabyła przedmiotową nieruchomość w ramach prowadzonej działalności gospodarczej. NSA dodał przy tym, że sam fakt prowadzenia przez skarżącą działalności gospodarczej nie uzasadnia twierdzenia, że wszystkie posiadane przez nią nieruchomości są związane z prowadzeniem działalności gospodarczej, niemniej kwestia ta nie została wyjaśniona i oceniona przez organy orzekające w sprawie, ani skontrolowana przez Sąd I instancji. W konsekwencji nie wykazano, z jakich przyczyn odrzucono kwestię 3-letniego terminu przedawnienia w związku z roszczeniami związanymi z prowadzeniem przez skarżącą kasacyjnie działalności gospodarczej (art. 118 kc).
Zdaniem WSA rozpatrującego przedmiotową sprawę, organy wykonały zalecenia zawarte w wyroku NSA z dnia 26 czerwca 2024 r. i nie naruszyły art. 118 Kodeksu Cywilnego w zw. z art. 188 i art.170 oraz art. 190 p.p.s.a. Z uzasadnienia wyroku NSA wynika, że rzeczą organów przy ponownym rozpoznaniu zarzutu przedawnienia było szczegółowe wyjaśnienie z jakiego powodu organy odrzuciły możliwość trzyletniego terminu przedawnienia. Wbrew natomiast twierdzeniom skargi, NSA nie przesądził, że w sprawie powinien mieć zastosowanie trzyletni termin przedawnienia.
Zgodnie z art. 33 § 1 pkt 1 u.p.e.a. (w brzmieniu obowiązującym przed 30 lipca 2020 r.), podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej może być m.in. przedawnienie obowiązku. W sprawie nie było sporo co do tego, że przedmiotowa wierzytelność w związku z tym, że ma charakter cywilnoprawny przedawnia się z upływem terminów określonych w art. 117- 118 Kodeksu cywilnego. Prezydent w swoim postanowieniu, powołując się na orzeczenia sądów administracyjnych wskazał, że opłata za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności posiada cywilnoprawny charakter, ze względu na to, że przekształcenie jednego prawa rzeczowego w inne prawo rzeczowe dotyczy stosunku cywilnoprawnego. Zarówno prawo użytkowania wieczystego, jak i prawo własności, to bez wątpienia instytucje o charakterze cywilnoprawnym. Natomiast do roszczenia dotychczasowego właściciela o zapłatę opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, jak do roszczenia majątkowego również o charakterze cywilnoprawnym, znajdują zastosowanie przepisy ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny o przedawnieniu (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 30 kwietnia 2014 r., sygn. akt IV SA/Po 1255/13, CBOSA).
W ocenie WSA zgodzić należy się z organami obu instancji, że w sprawie nie ma zastosowania 3-letni termin przedawnienia. NSA w wyroku z dnia 26 czerwca 2024 r. wyraźnie wskazał, że opłata przekształceniowa jest świadczeniem jednorazowym, a rozłożenie na raty jej płatności nie pozbawia charakteru świadczenia jednorazowego. W związku z tym opłata przekształceniowa nie jest świadczeniem okresowym w rozumieniu art. 118 ustawy Kodeks cywilny. W konsekwencji do ww. opłaty nie znajduje zastosowania 3-letni okres przedawnienia, który odnosi się do świadczenia okresowego.
Idąc dalej należało rozważyć kwestię terminu przedawnienia opłaty przekształceniowej w kontekście prowadzonej przez spółkę działalności gospodarczej. W tym zakresie Sąd podziela stanowisko organu egzekucyjnego, że za przyjęciem rozwiązania, zgodnie z którym roszczenie o zapłatę opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, nie pozostaje w związku z prowadzoną działalnością gospodarczą, przemawiają argumenty wynikające z analizy stosunków zachodzących między organem wierzycielskim, a spółką. W odniesieniu do stosunków między przedsiębiorstwem, jakim bez wątpienia jest strona skarżąca a organem wierzycielskim, w kwestii opłaty przekształceniowej trudno mówić o istnieniu partnerstwa w obrocie gospodarczym. Opłata przekształceniowa ma charakter cywilnoprawny i związana jest z nabyciem prawa własności nieruchomości, a nie z bieżącą działalnością gospodarczą wierzyciela czy dłużnika. Jak słusznie wskazał Prezydent, powstanie obowiązku opłaty przekształceniowej w żaden sposób nie jest powiązane z prowadzeniem działalności gospodarczej. Nawet jeśli nieruchomość jest wykorzystywana w działalności gospodarczej pozostaje to bez związku z wymagalnością opłaty przekształceniowej, bowiem wprowadziłoby to nierówność podmiotów decyzji przekształceniowej. Nie istnieje w tym przypadku rozróżnienie na osoby fizyczne i prawne, powstanie i forma opłaty przekształceniowej nie są zależne od prowadzenia działalności gospodarczej (art. 1 ust. 1 i ust. 2 ustawy przekształceniowej).
Niewątpliwie spółka zarówno przed wydaniem decyzji o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, jak i po wydaniu tejże decyzji władała nieruchomością, w związku z tym należy więc uznać, że zmiana formy prawnej władania nieruchomością mieściła się w ramach czynności pozostających w związku z prowadzeniem przedsiębiorstwa. Art. 118 kodeksu cywilnego ustanawia trzyletni termin przedawnienia dla roszczeń związanych z prowadzeniem działalności gospodarczej. Podzielić jednocześnie należy stanowisko organów, że chodzi o związek z działalnością gospodarczą wierzyciela (uprawnionego). To, czy obowiązany (dłużnik) jest przedsiębiorcą, nie ma znaczenia z punktu widzenia komentowanego przepisu. W uchwale Sądu Najwyższego 7 sędziów z dnia 11 stycznia 2002 r. sygn. III CZP 63/01 skład orzekający wskazał, że "stosowaniu art. 118 k.c. do roszczeń wynikających z niewykonania albo z nienależytego wykonania umowy o roboty budowlane nie może sprzeciwiać się, dostrzeżony przez zwykły skład Sądu Najwyższego fakt, że roszczenia te będą przedawniać się z upływem dwóch zróżnicowanych terminów przedawnienia (trzech lat i dziesięciu lat) w zależności od tego, czy roszczenia te związane są po stronie uprawnionego z prowadzeniem działalności gospodarczej, czy też nie charakteryzują się istnieniem takiego związku. W pierwszym przypadku roszczenie wykonawcy, który zawodowo zajmuje się oddawaniem obiektów budowlanych, skierowane do inwestora nieprowadzącego działalności gospodarczej w tym zakresie, ulegnie bowiem przedawnieniu już po upływie trzech lat, natomiast inwestor będzie mógł skutecznie wystąpić z własnym roszczeniem skierowanym przeciwko takiemu wykonawcy przed upływem aż dziesięcioletniego terminu przedawnienia. Aprobata dla różnych terminów przedawnienia roszczeń wynikających z niewykonania albo z nienależytego wykonania tej samej umowy, zróżnicowanych w zależności od charakteru roszczenia, zdeterminowego statusem podmiotu, któremu roszczenie to przysługuje, znajduje z pewnością swoje instytucjonalne uzasadnienie w ramach ogólnego uregulowania art. 118 k.c., co podkreślił Sąd Najwyższy w uzasadnieniu postanowienia przedstawiającego zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia. (...) Wcześniej już wyrażono w judykaturze trafny pogląd, że o tym, który termin przedawnienia, spośród przewidzianych w art. 118 k.c., powinien mieć zastosowanie, powinno przesądzać wyłącznie to, czy roszczenie zgłaszającego je podmiotu związane jest z prowadzeniem przezeń działalności gospodarczej. Uznano, że o istnieniu takiego związania można mówić wtedy, gdy czynności określonego podmiotu pozostają w funkcjonalnym związku z zakresem jego działalności gospodarczej i są realizacją jego zadań w celu osiągnięcia określonych korzyści (por. uchwała składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 14 maja 1998 r., III CZP 12/98, OSNC 1998, nr 10, poz. 151 oraz wyrok Sądu Najwyższego z dnia 26 listopada 1998 r., I CKU 108/98, "Prokuratura i Prawo" 1999, nr 4, poz. 31). Dopuszczalność zróżnicowania terminów przedawnienia przysługujących stronom roszczeń, wynikających z niewykonania albo z nienależytego wykonania tej samej umowy ma także swoje generalne uzasadnienie w potrzebie wzmożonej ochrony konsumenta, która zmusza do przewartościowania wielu tradycyjnych pojęć i tendencji wynikających z klasycznego prawa cywilnego. Potwierdza ją Dyrektywa 93/13/EWG o niedozwolonych klauzulach w umowach konsumenckich z dnia 5 kwietnia 1993 r., w której art. 8 upoważniono Państwa Członkowskie do wydawania dających się pogodzić z umową dalej idących postanowień, gwarantujących wyższy poziom ochrony konsumenta." Jak wynika również z wyroku Sądu Najwyższego z dnia 2 kwietnia 2008 r. sygn. III CSK 302/07 do zastosowania trzyletniego terminu przedawnienia przewidzianego w art. 118 k.c. nie jest wymagane, aby obie strony stosunku prawnego, z którego wywodzi się roszczenie majątkowe, prowadziły działalność gospodarczą. Wystarczy, że działalność gospodarczą prowadzi tylko strona dochodząca roszczenia, które wiąże się z tą działalnością.
Mając na uwadze powyższe należy stwierdzić, że bez znaczenia w niniejszej sprawie jest to, czy spółka nabyła przedmiotową nieruchomość w ramach prowadzonej przez siebie działalności gospodarczej, o charakterze roszczenia decyduje bowiem czynność wierzyciela, a nie zobowiązanego. W sprawie dotyczącej zobowiązania do zapłaty opłaty przekształceniowej spółka jest dłużnikiem, a nie wierzycielem. W konsekwencji, w ocenie Sądu, organy słusznie przyjęły (wyjaśniając szczegółowo swoje stanowisko – zgodnie z zaleceniami NSA), że termin przedawnienia egzekwowanej należności wynosi 10 lat. Upływałby on więc w dniu 31 marca 2024 r. W związku ze zmianą ustawy Kodeks cywilny - ustawa z dnia 13 kwietnia 2018 r. - termin przedawnienia został skrócony do 6 lat. Jednakże, stosownie do art. 5 § 2 tej ustawy, bieg terminu przedawnienia rozpoczyna się z dniem wejścia w życie tej ustawy. Jeżeli jednak przedawnienie, którego bieg terminu rozpoczął się przed dniem wejścia w życie tej ustawy nastąpiłby przy uwzględnieniu dotychczasowego terminu przedawnienia wcześniej, to przedawnienie następuje z upływem tego wcześniejszego terminu. Uwzględniając uprzedni stan prawny, termin przedawnienia dla opłaty za rok 2014 upływałby z dniem 31 marca 2024 r. Ponieważ wg nowej ustawy termin przedawnienia upłynąłby z końcem 2024 r., organy zasadnie przyjęły za termin przedawnienia zobowiązania datę 31 marca 2024 r. Egzekwowana należność nie uległa zatem przedawnieniu.
Z przedstawionych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu przyjmując, że zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu I instancji nie naruszają prawa w stopniu uzasadniającym ich uchylenie, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.
Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a.