III SA/Wr 286/20

III SA/Wr 286/20 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2021-09-02
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-07-14
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Anetta Chołuj
Kamila Paszowska-Wojnar
Magdalena Jankowska-Szostak /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6550
Hasła tematyczne
Środki unijne
Sygn. powiązane
I GSK 1726/21 - Wyrok NSA z 2024-12-18
Skarżony organ
Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku
*Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy
Dz.U. 2015 poz 743
§ 1, 5
Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 maja 2015 r. w sprawie liczby punktów, jaką przypisuje się stwierdzonej niezgodności,  oraz procentowej wielkości kary administracyjnej w zależności od liczby punktów przypisanych stwierdzonym niezgodnościom
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Magdalena Jankowska-Szostak (sprawozdawca), Sędziowie sędzia WSA Anetta Chołuj, sędzia WSA Kamila Paszowska-Wojnar, Protokolant starszy sekretarz sądowy Paulina Białkowska, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 2 września 2021 r. sprawy ze skargi "A" Sp. z o.o. w L. W. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2019 oddala skargę w całości.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z 6 maja 2020 r. (nr 9001-2020-000417) Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. (dalej: Dyrektor ARiMR, organ odwoławczy, organ II instancji), po rozpatrzeniu odwołania A. sp. z o.o. w Ł. (dalej: strona skarżąca, Spółka) od decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w D. z dnia 5 lutego 2020 r. (nr 0002-2020-000715) w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego za rok 2019, utrzymał w mocy pierwszoinstancyjne rozstrzygnięcie. Jako podstawę prawną organ odwoławczy wskazał art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256, dalej: k.p.a.), art. 10 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2019 r. poz. 1505), art. 24 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2018, poz.1312 ze zm.).
Z akt sprawy i uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że w dniu 31 maja 2019 r. strona skarżąca złożyła wniosek oraz zmianę do wniosku o przyznanie płatności na rok 2019. W oparciu o przedłożone dokumenty Spółka zadeklarowana do jednolitej płatności obszarowej (JPO), płatności za zazielenienie oraz płatności dodatkowej (redystrybucyjnej) działki rolne o łącznej powierzchni [...] ha.
Gospodarstwo strony skarżącej zostało wytypowane w 2019 r. do kontroli w zakresie wymogów wzajemnej zgodności. Kontrolę przeprowadzono w dniach 22 maja 2019 r. – 26 listopada 2019 r., a ustalenia pokontrolne zostały zawarte w raporcie z czynności kontrolnych. Z danych zawartych w protokole wynika, że w gospodarstwie Spółki stwierdzono nieprzestrzeganie wymogów z SMR nr 10, o których mowa w załączniku II do rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) NR 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz.U.UE L z dnia 20 grudnia 2013 r.) (Dz.U.UE.L.2013.347.549), zobowiązujących rolnika do przestrzegania wymagań związanych z właściwym stosowaniem środków ochrony roślin. Niezgodność opatrzona kodem 10.1.2 oznaczała, że zastosowano środki ochrony roślin niezgodnie z wytycznymi zawartymi w etykiecie. Oceniając wagę wykrytej nieprawidłowości w protokole kontroli przypisano 5 punktów dla jej zasięgu, 3 punkty dla dotkliwości oraz 1 punkt dla trwałości tego naruszenia. W uwagach do protokołu inspektorzy przeprowadzający kontrolę wskazali, że niezgodność została stwierdzona na podstawie wyników kontroli urzędowej, przeprowadzonej w dniach 22-23 maja 2019 r. i zrealizowanej przez WIORiN (Wojewódzki Inspektorat Ochrony Roślin i Nasiennictwa). WIORiN zweryfikował zapisy ewidencji stosowania środków ochrony roślin i stwierdził zastosowanie środka Helios 480 EC w godzinach południowych. Środek ten działa bardzo toksycznie na pszczoły, dlatego zabiegi należy wykonywać wieczorem, po zakończeniu dziennego oblotu pszczół.
W oparciu o tak ustalony stan faktyczny Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w D. decyzją z 5 lutego 2020 r. (nr 0002-2020-000715) przyznał Spółce na rok 2019 następujące płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego:
- Jednolitą Płatność Obszarową w wysokości 230.229,98 zł, wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości 10.495,08 zł ze względu na stwierdzone nieprawidłowości i niezgodności oraz zastosowane z tego tytułu zmniejszenia i zastosowanie współczynnika korygującego;
- Płatność za zazielenienie w wysokości 154.518,27 zł, wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości 7.043,75 zł ze względu na stwierdzone nieprawidłowości i niezgodności oraz zastosowane z tego tytułu zmniejszenia i zastosowanie współczynnika korygującego;
- Płatność redystrybucyjną w wysokości 4.776,72 zł, wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości 217,74 zł ze względu na stwierdzone nieprawidłowości i niezgodności oraz zastosowane z tego tytułu zmniejszenia i zastosowanie współczynnika korygującego.
Ponadto organ przyznał Spółce kwotę z tytułu zwrotu dyscypliny finansowej w wysokości 5 327,68 zł wynikającej z pomniejszenia o kwotę 164,77 zł ze względu na stwierdzone niezgodności oraz nakazał jej stosowanie środków ochrony roślin zgodnie z etykietą lub w sposób niezagrażający zdrowiu ludzi, zwierząt lub środowisku.
W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że w związku z wystąpieniem nieprawidłowości, w sprawie znalazł zastosowanie art. 97 i art. 99 rozporządzenia (UE) nr 1306/2013, poprzez zmniejszenie całkowitej kwoty płatności, która ma być przyznana w roku kalendarzowym, w którym stwierdzono niezgodności. Podał, że na podstawie rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 maja 2015 r. w sprawie liczby punktów jaką przypisuje się stwierdzonej niezgodności, oraz procentowej wielkości kary administracyjnej w zależności od liczby punktów przypisanych stwierdzonym niezgodnościom (Dz. U.2015, poz. 743 z późn. zm.), art. 39 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. Urz. UE L 181 z 20.06.2014 r., str. 48, z późn. zm.), procentowa wielkość zmniejszenia kwoty płatności wynosi 3%. Powyższe ustalenia spowodowały, że organ zredukował wszystkie skalkulowane przez siebie płatności o 3%.
W odwołaniu od powyższej decyzji strona skarżąca zarzuciła naruszenie art. 7, 8, 77 § 1 i art. 80 kpa, w związku z art. 3 ust. 2 pkt 2 oraz ust. 3 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, poprzez rozstrzygnięcie sprawy bez jej dostatecznego wyjaśnienia oraz bez wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Wskazała, że wydane rozstrzygnięcie organu, jako wadliwe i lakoniczne, narusza art. 107 § 3 oraz art. 11 kpa. Organ nie wyjaśnił w sposób wystarczający powodów redukcji płatności o 3%, a w sprawie nie zostało ustalone, czy zaistniała sytuacja wynika z zaniedbania beneficjenta, co jest warunkiem koniecznym do zmniejszenia płatności. Spółka zarzuciła naruszenie art. 39 ust. 1 rozporządzenia (UE) nr 640/2014. Wniosła o zmianę wydanego rozstrzygnięcia, zapewnienie jej czynnego udziału w postępowaniu odwoławczym oraz przeprowadzenie dowodu z wydruku wiadomości e-mail z dnia 24 lutego 2020 r., zawierającego opinię prof. dr hab. Marka Mrówczyńskiego w sprawie prawidłowości dokonanego przez Spółkę w dniu 31 marca 2019 r. zabiegu oprysku i braku zagrożeń tego zabiegu dla środowiska oraz dowodu z wydruku etykiet środków ochrony roślin Helios 480 EC oraz Pyrinex 480 EC.
Dyrektor ARiMR w wyniku rozpatrzenia odwołania utrzymał decyzję organu I instancji w mocy. W uzasadnieniu decyzji omówił przepisy ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (tekst jednolity: Dz. U. z 2018, poz. 1312, dalej: ustawa o płatnościach) oraz rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) NR 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz.U.UE.L.2013.347.549, dalej: rozporządzenie nr 1306/2013).
Dokonując analizy stanu faktycznego i prawnego sprawy Dyrektor ARiMR stwierdził, że rozstrzygnięcie organu I instancji nie narusza prawa. Wskazał, że argumenty strony skarżącej, podnoszone w odwołaniu nie zasługują na uwzględnienie, a stan faktyczny jak i prawny w sprawie jest bezsporny.
Powierzchnia stwierdzona do dopłat została przez organ I instancji ustalona na poziomie [...] ha. Organ uznał, że Spółka zawyżyła deklarację na działkach ewidencyjnych nr [...] (działka rolna AP), [...] i [...] (działka rolna AS), [...]/[...] i [...]/[...] (działka rolna AK), [...]/[...] i [...]/[...] (działka rolna CE), [...]/[...] i [...]/[...] (działka rolna CG), [...] (działka rolna H) w łącznej wysokości [...] ha. Organ odwoławczy wskazał, że strona skarżąca nie kwestionowała tej części decyzji, a Dyrektor ARiMR rozstrzygając sprawę nie dopatrzył się nieprawidłowości w tym zakresie. Przedmiotem rozważań pozostała – jak podkreślił organ odwoławczy – kwestia zredukowania o 3% wszystkich płatności, ze względu na nieprawidłowości stwierdzone podczas kontroli terenowej w ramach wzajemnej zgodności. W trakcie tej kontroli stwierdzono, że w gospodarstwie stosowano środki ochrony roślin niezgodnie z wytycznymi zawartymi na etykiecie. Inspektorzy ocenili wagę stwierdzonych niezgodności pod względem zasięgu, dotkliwości i trwałości, zgodnie z tabelą VII załącznika nr 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 maja 2015 r. w sprawie liczby punktów, jaką przypisuje się stwierdzonej niezgodności, oraz procentowej wielkości kary administracyjnej w zależności od liczby punktów przypisanych stwierdzonym niezgodnościom (Dz. U. 2015., poz. 743) i przypisali 5 punktów za zasięg stwierdzonej niezgodności, 3 punkty za dotkliwość oraz 1 punkt za trwałość uchybienia, co w sumie stanowiło 9 punktów. Organ odwoławczy podkreślił, że powołany akt prawny nie pozwala na uznaniowe ustalanie przez organ wagi stwierdzonego uchybienia, bowiem ściśle określa liczbę punktów przypisywanych do każdej stwierdzonej niezgodności, a zatem inspektor stwierdzający daną nieprawidłowość jest zobligowany do zastosowania konkretnej liczby punktów zgodnie z przywołanym rozporządzeniem. Stosownie do § 5 powołanego rozporządzenia, wyrażona w procentach wielkość kary administracyjnej ustalona w zależności od liczby punktów przypisanych stwierdzonej niezgodności, określona w załączniku nr 5 do rozporządzenia, w przypadku sumy 9 punktów wynosi 3%.
W ocenie organu odwoławczego nieuprawniona jest argumentacja pełnomocnika Spółki i zarzuty o automatycznym nakładaniu kary, bowiem zastosowane zmniejszenie uwzględnia rozmiar, zasięg i trwałość niezgodności, co wykazane zostało w protokole pokontrolnym. Odnosząc się do argumentów strony skarżącej, że przesłanki do zastosowania art. 39 ust. 1 rozporządzenia (UE) 640/2014 w sprawie nie wystąpiły, bowiem nie zostało udowodnione, że nieprawidłowość wynikała z zaniedbania beneficjenta organ odwoławczy stwierdził, że wymienione wyżej przepisy nakładają na rolnika obowiązek stosowania środków ochrony roślin zgodnie z etykietą (art. 55 zdanie pierwsze i drugie rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1107/2009 z dnia 21 października 2009 r. dotyczące wprowadzania do obrotu środków ochrony roślin i uchylające dyrektywy Rady 79/117/EWG i 91/414/EWG (Dz.U L 309 z 24.11.2009, s. 1). Niezastosowanie się do wymogów wymienionych w załączniku nr II do rozporządzenia (UE) 1306/2013 (wymóg oznaczony jako SMR to wymóg podstawowy w zakresie zarządzania), skutkuje nałożeniem kary w postaci zmniejszenia przyznawanej płatności.
Organ odwoławczy odniósł się także do stanowiska, zgodnie z którym działanie Spółki (wykonanie oprysku w dniu 31 marca 2019 roku w godzinach od 11.00 do 14.00) było prawidłowe, prowadzone zgodnie z dobrą praktyką rolniczą i nie powodowało zagrożenia dla pszczół, co – w ocenie strony skarżącej, potwierdza również opinia prof. M. M. Wskazał, że opinia ta nie opierała się na wizji w ternie, a jedynie na oświadczeniu strony skarżącej.
Dyrektor ARiMR dokonał także porównania etykiety zastosowanego środka ochrony roślin z etykietą Pyrinex 480 EC. Wskazał, że analiza jednoznacznie wskazuje, że oba środki mimo zawartości tej samej substancji czynnej, różnią się poziomem toksyczności na pszczoły, ze wskazaniem na większą szkodliwość środka Helios 480 EC w porównaniu z preparatem Pyrinex 480 EC. Producent Helios 480 EC jednoznacznie wskazuje, w jakich okolicznościach (porach dnia) preparat może zostać zastosowany, podkreślając jego silnie toksyczne działanie na pszczoły.
Organ odwoławczy uzasadnił dlaczego w sprawie nie zachodziła potrzeba powołania biegłego. Wskazał, że zgodnie z art. 84 § 1 kpa, gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, organ administracji publicznej może zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii. Na gruncie analizowanego przypadku nie zachodzi przesłanka wymagalności wiadomości specjalnych i nie ma żadnych podstaw przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego w zakresie stosowania środków ochrony roślin. Zaskarżone rozstrzygniecie oparte jest na protokole sporządzonym przez wyspecjalizowane podmioty, które w trakcie kontroli stwierdziły nieprawidłowości w stosowaniu środków ochrony roślin i czemu podczas wizytacji kontrolowany nie zaprzeczył.
Organ II instancji wyjaśnił także, że postępowanie przed organami ARiMR - w celu ułatwienia realizacji nałożonych jej zadań - zostało w dość istotny sposób zmodyfikowane, uzyskując szczególny charakter w stosunku do postępowania administracyjnego uregulowanego w kpa. Do najistotniejszych zmian należy zaliczyć odejście od fundamentalnej zasady prawdy obiektywnej określonej w art. 7 kpa, w konsekwencji ustawodawca zrezygnował także z zasady postępowania dowodowego wyrażonej w art. 77 § 1 kpa. Organ nie ma obowiązku działania z urzędu celem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego tj. organy ARiMR zostały zobowiązane jedynie do wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego w miejsce dotychczasowego obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego. Ponadto przyjęto zasadę, że ciężar dowodu ciąży na osobie, która z tego faktu będzie wywodzić skutki prawne. Tak więc, konsekwencją tej zasady jest przeniesienie ciężaru dowodu na podmiot, który z tego faktu czerpie korzyści, tym samym w obowiązującym obecnie stanie prawnym zmuszono stronę do większej aktywności.
W skardze do WSA we Wrocławiu strona skarżąca – reprezentowana przez pełnomocnika – zarzuciła naruszenie:
1. przepisów prawa postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy:
- art. 80 w związku z art. 75 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256 i 695; dalej jako: "k.p.a") poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów i stworzenie swoistej hierarchii dowodów wyrażającej się w uznaniu za nadrzędny dowód z raportu z kontroli nad dokumentem prywatnym przedłożonym przez Stronę,
- art. 80 k.p.a. w zw. z art. 78 k.p.a. polegające na błędnym uznaniu przez Organ II, że przedmiotem wnioskowanego przez Skarżącą dowodu z biegłego jest okoliczność udowodniona innym środkiem dowodowym - protokołem z kontroli i w konsekwencji niezasadne nieuwzględnienie wniosku dowodowego Strony,
- art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego z dnia 5 lutego 2015 r. (Dz.U. z 2018 r. poz. 1312, z późn. zm.; dalej jako: "ustawa o płatnościach") polegające na braku wyczerpującego rozpatrzenia przez Organ II instancji całego materiału dowodowego i wydanie rozstrzygnięcia w oparciu o niekompletne ustalenia faktyczne,
- art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 11 k.p.a. poprzez wadliwe, lakoniczne uzasadnienie zaskarżonej Decyzji, które nie wyjaśnia przyczyn, dla których zastosowano wobec Spółki zmniejszenie kwoty płatności wynoszące 3 %.
2. przepisów prawa materialnego:
- art. 97 i 99 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz.U.UE.L.2013.347.549 z dnia 2013.12.20; dalej jako: "rozporządzenie nr 1306/2013") poprzez niezasadne przyjęcie, że Skarżąca nie przestrzegała wymogów wzajemnej zgodności i zastosowanie wobec Skarżącej kary administracyjnej.
Z ostrożności procesowej Skarżąca zarzuciła ponadto naruszenie art. 39 ust. 1 Rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności z dnia 11 marca 2014 r. (Dz.Urz.UE.L nr 181, str. 48; dalej jako: "Rozporządzenie 1306/2014"), poprzez wymierzenie Skarżącej kary administracyjnej w wysokości nieadekwatnej do wagi ewentualnej niezgodności przy uwzględnieniu kryteriów dotkliwości, zasięgu, trwałości i powtarzalności.
Mając na względzie powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. wniosła o uwzględnienie skargi, uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, jak również o uchylenie poprzedzającej ją decyzji Organu I instancji w zaskarżonej części oraz orzeczenie na podstawie przepisu art. 200 p.p.s.a. zwrotu kosztów postępowania na rzecz Skarżącej według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę Dyrektor ARiMR wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.
Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm. – dalej jako "p.p.s.a."), stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c p.p.s.a.). Z przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika z kolei, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Badając rozpoznawaną sprawę w tak zakreślonej kognicji, Sąd nie dopatrzył się naruszeń prawa, które skutkowały koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji.
Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest decyzja Dyrektora ARiMR w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2019, a spór dotyczy tego, czy organy zasadnie, na podstawie ujawnionych w toku przeprowadzonej kontroli nieprawidłowości, dokonały zmniejszenia płatności przysługujących stronie skarżącej na rok 2019.
W pierwszej kolejności należy wskazać, że w toku kontroli przeprowadzonej w gospodarstwie strony skarżącej dokonano zmniejszenia powierzchni deklarowanej – powierzchnia zadeklarowana przez stronę skarżącą do jednolitej płatności obszarowej na 2019 r. wynosiła [...] ha, natomiast powierzchnia stwierdzona w trakcie postępowania została ustalona na poziomie [...] ha. Ponadto w toku czynności kontrolnych przeprowadzonych w gospodarstwie rolnym strony skarżącej stwierdzono nieprawidłowości, polegające na zastosowaniu środka ochrony roślin Helios 480 EC w dniu 31 marca 2019 r. w godzinach południowych, a zatem niezgodnie z wytycznymi zawartymi w etykiecie.
Strona skarżąca nie kwestionowała tych ustaleń organów, które dotyczyły zmniejszenia powierzchni deklarowanej. Nie kwestionowała również samego faktu zastosowania środka ochrony roślin Helios 480 EC w godzinach południowych. W jej ocenie jednak środek ten został zastosowany prawidłowo, zgodnie z etykietą, zasadami dobrej praktyki rolniczej oraz wymogami dotyczącymi ochrony pszczół, a zatem brak było podstaw do zastosowania wobec strony skarżącej kary administracyjnej i zmniejszenia kwoty płatności o 3 %.
Warunki przyznawania płatności do gruntów rolnych reguluje ustawa z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2018 r., poz. 1312 ze zm., dalej: ustawa o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego).
Zgodnie z art. 36 ust. 1 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, Agencja przeprowadza kontrole administracyjne i na miejscu w zakresie płatności bezpośrednich, określone w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, w tym kontrole w ramach wzajemnej zgodności wymogów lub norm, chyba że ustawa stanowi inaczej.
Stosownie do art. 58 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz.U.UE.L.2013.347.549 z dnia 2013.12.20, dalej: rozporządzenie nr 1306/2013) państwa członkowskie przyjmują, w ramach WPR, wszystkie przepisy ustawowe, wykonawcze i administracyjne, a także podejmują wszelkie inne środki niezbędne do zapewnienia skutecznej ochrony interesów finansowych Unii, w szczególności w celu: a) kontroli zgodności z prawem i prawidłowości operacji finansowanych przez fundusze; b) zapewnienia skutecznego zapobiegania nadużyciom finansowym, w szczególności w obszarach o zwiększonym poziomie ryzyka, które będzie miało charakter odstraszający, z uwzględnieniem kosztów i korzyści, jak również proporcjonalności takich środków; c) zapobiegania nieprawidłowościom i nadużyciom finansowym, ich wykrywania i usuwania; d) nakładania skutecznych, odstraszających oraz proporcjonalnych kar zgodnie z prawem unijnym, a w przypadku braku stosownych przepisów - zgodnie z prawem krajowym oraz, w razie konieczności, wszczynania w tym celu postępowań sądowych; e) odzyskiwania nienależnych płatności wraz z odsetkami oraz, w razie konieczności, wszczynania w tym celu postępowań sądowych. Państwa członkowskie ustanawiają skuteczne systemy zarządzania i kontroli w celu zapewnienia zgodności z prawodawstwem regulującym unijne systemy wsparcia, zmierzające do zminimalizowania ryzyka strat finansowych dla Unii (art. 58 ust. 2 rozporządzenia nr 1306/2013). W myśl art. 74 ust. 1 i 2 rozporządzenia nr 1306/2013 zgodnie z art. 59, państwa członkowskie, za pomocą agencji płatniczych lub podmiotów przez nie upoważnionych do działania w ich imieniu, przeprowadzają kontrole administracyjne dotyczące wniosków o przyznanie pomocy w celu weryfikacji kryteriów kwalifikowalności do otrzymania pomocy. Te kontrole uzupełniane są przez kontrole na miejscu. Do celów kontroli na miejscu państwa członkowskie sporządzają próbę kontrolną zawierającą listę gospodarstw rolnych lub beneficjentów.
Zgodnie z art. 91 ust. 1 rozporządzenia nr 1306/2013 w przypadku gdy beneficjent, o którym mowa w art. 92, nie przestrzega przepisów dotyczących zasady wzajemnej zgodności, ustanowionych w art. 93, nakłada się na niego karę administracyjną. W myśl art. 99 ust.1 tego rozporządzenia karę administracyjną przewidzianą w art. 91 stosuje się w drodze zmniejszenia całkowitej kwoty płatności lub wykluczenia z płatności wymienionych w art. 92, które zostały lub mają zostać przyznane danemu beneficjentowi w odniesieniu do wniosków o przyznanie pomocy, które złożył lub złoży w roku kalendarzowym, w którym stwierdzono nieprawidłowość. W celu obliczenia zmniejszeń i wykluczeń uwzględnia się dotkliwość, zasięg, trwałość i powtarzalność stwierdzonej niezgodności, jak również kryteria określone w ust. 2, 3 i 4. Stosownie do ust. 2 w przypadku niezgodności wynikającej z zaniedbania wielkość procentowa zmniejszenia nie może przekraczać 5 %, a w przypadku powtarzalności - 15 %. Państwa członkowskie mogą stworzyć system wczesnego ostrzegania stosowany w przypadkach niezgodności, które z uwagi na swoją nieznaczną dotkliwość, zasięg i trwałość w należycie uzasadnionych przypadkach nie prowadzą do zmniejszenia lub wykluczenia. W przypadku gdy państwo członkowskie zadecyduje o skorzystaniu z tej możliwości, właściwy organ przesyła beneficjentowi wczesne ostrzeżenie, w którym powiadamia go o stwierdzeniu niezgodności i o obowiązku podjęcia działania naprawczego. W przypadku gdy kolejna kontrola wykaże, że niezgodności nie naprawiono, zmniejszenie zgodne z akapitem pierwszym stosuje się z mocą wsteczną. Jednakże przypadki niezgodności stanowiące bezpośrednie ryzyko dla zdrowia publicznego lub zdrowia zwierząt zawsze prowadzą do zmniejszenia lub wykluczenia. Państwa członkowskie mogą zapewnić pierwszeństwo dostępu do systemu doradztwa rolniczego beneficjentom, którzy po raz pierwszy otrzymali wczesne ostrzeżenie. Zgodnie z ust. 3 w przypadku umyślnej niezgodności wielkość procentowa zmniejszenia co do zasady wynosi nie mniej niż 20 %, a nawet może prowadzić do całkowitego wykluczenia z jednego lub kilku systemów pomocy i może być stosowana przez jeden rok kalendarzowy lub przez większą liczbę lat kalendarzowych. W myśl ust. 4 w każdym przypadku całkowita kwota zmniejszeń i wykluczeń w odniesieniu do jednego roku kalendarzowego nie może być wyższa niż całkowita kwota, o której mowa w ust. 1 akapit pierwszy.
Stosownie natomiast do art. 39 ust. 1 zdanie 1 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności Dz.U.UE.L.2014.181.48 z dnia 20.06.2014) jeżeli stwierdzona niezgodność wynika z zaniedbania ze strony beneficjenta, stosuje się zmniejszenie. Zmniejszenie to, co do zasady, wynosi 3 % łącznej kwoty wynikającej z płatności i rocznych premii wymienionych w art. 92 rozporządzenia (UE) nr 1306/2013.
Zgodnie z art. 72 ust. 1 lit. c) rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r. ustanawiającego zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz.U.UE.L.2014.227.69 z dnia 31.07.2014 r.) każda kontrola na miejscu przeprowadzana na podstawie niniejszego tytułu jest przedmiotem sprawozdania z kontroli, które sporządzane jest przez właściwy organ kontrolny lub na jego odpowiedzialność. Sprawozdanie składa się z m.in. z części zawierającej ocenę wagi wykrytych niezgodności w odniesieniu do każdego aktu prawnego lub normy na podstawie kryteriów "dotkliwości", "zasięgu", "trwałości" i "powtarzalności" zgodnie z art. 99 ust. 1 rozporządzenia (UE) nr 1306/2013 wraz ze wskazaniem wszelkich czynników, które powinny prowadzić do wzrostu lub spadku wartości zmniejszenia, które należy zastosować. Zgodnie z art. 42 ust. 1 i 2 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oceny wagi stwierdzonej niezgodności, o której mowa w art. 72 ust. 1 lit. c rozporządzenia nr 809/2014, dokonuje się w raporcie, przypisując tej niezgodności odpowiednią liczbę punktów, a w przypadku stwierdzenia celowej niezgodności, o której mowa w art. 40 rozporządzenia nr 640/2014 i art. 75 rozporządzenia nr 809/2014, oceny wagi tej niezgodności dokonuje się w tym raporcie odrębnie, przypisując jej odpowiednią liczbę punktów. Liczba punktów przypisana stwierdzonym niezgodnościom w raporcie jest uwzględniana przy dokonywaniu zmniejszeń lub wykluczeń, o których mowa w art. 73 ust. 2-5, art. 74 ust. 1 i art. 75 rozporządzenia nr 809/2014 oraz w art. 39 ust. 1, 3 i 4 i art. 40 rozporządzenia nr 640/2014.
Z akt administracyjnych sprawy wynika, że w trakcie kontroli w gospodarstwie strony skarżącej przeprowadzonej przez Wojewódzki Inspektorat Ochrony Roślin i Nasiennictwa ustalono, że na działkach strony skarżącej przeprowadzono oprysk rzepaku w godz. od 11.00 – 14.00, a w okolicach działek znajdują się pasieki. Z protokołu kontroli wynika, że plantacja rzepaku ozimego została pięciokrotne w okresie od września 2018 r. do maja 2019 r. opryskana środkami ochrony roślin, w tym w dniu 31 marca 2019 r. zastosowano na uprawę rzepaku środek o nazwie Helios 480 EC. Opryski przeprowadzono od godz.11.00 do godz. 14.00, co w trakcie inspekcji potwierdził kontrolowany. Zgodnie natomiast z etykietą zastosowanego środka zabieg należało przeprowadzić wieczorem, po zakończeniu dziennego lotu pszczół, ponieważ zastosowany środek jest substancją bardzo toksycznie działającą na pszczoły. Kontrolowany przyjął mandat w wysokości 300 zł.
W oparciu o tą kontrolę ARiMR przeprowadziła kontrolę w ramach przestrzegania wymogów wzajemnej zgodności. Stwierdzono naruszenie wymogów wynikających z SMR 10, o których mowa w załączniku II do rozporządzenia Nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. W konsekwencji zastosowano kod niezgodności 10.1.2. W protokole kontroli dla wykrytej nieprawidłowości przypisano 5 punktów dla jej zasięgu, 3 punkty dla dotkliwości oraz 1 punkt dla trwałości tego naruszenia.
W ocenie Sądu, organy prawidłowo uznały, że w sprawie doszło do naruszenia polegającego na zastosowaniu środka ochrony roślin Helios 480 EC w sposób niezgodny z etykietą. Niewątpliwie z etykiety tej wynika, że środek działa bardzo toksycznie na pszczoły. Zabieg oprysku można wykonywać wieczorem po zakończeniu dziennego lotu pszczół. Producent podał, by w celu ochrony pszczół i innych owadów zapylających nie stosować środka na uprawy w czasie kwitnienia, w miejscach gdzie pszczoły mają pożytek, gdy w uprawie występują kwitnące chwasty, na roślinach pokrytych spadzią. W obostrzeniu dla ludzi i zwierząt wskazano, że nie wolno wchodzić po zastosowaniu środka do czasu całkowitego wyschnięcia cieczy użytkowanej na powierzchni roślin, a okres prewencji dla pszczół (okres zapobiegający zatruciu) wynosi 3 dni. Z etykiety tej wynika zatem, że w pewnych sytuacjach (okresach) – w czasie kwitnienia, w miejscach gdzie pszczoły mają pożytek, gdy w uprawie występują kwitnące chwasty, na roślinach pokrytych spadzią – opisywanego środka ochrony roślin nie można stosować w ogóle (niezależnie od pory dnia), natomiast poza tymi sytuacjami można dokonywać oprysków w godzinach wieczornych, po zakończeniu dziennego lotu pszczół. W konsekwencji nie zasługiwały na uwzględnienie twierdzenia strony skarżącej, że w dniu 31 marca 2019 r. środek ochrony roślin mógł być zastosowany w godz. 11.00 – 14.00, ponieważ rzepak w tym czasie nie kwitł i nie było kwitnących chwastów. Jak już wyżej powiedziano, gdyby to był okres kwitnienia, to oprysku nie można byłoby wykonywać w ogóle (zwłaszcza, że okres prewencji wynosi 3 dni). Skoro 31 marca 2019 r. rzepak jeszcze nie kwitł, to tym samym można było wykonać opryski, ale w godzinach wieczornych.
Wobec powyższego należy stwierdzić, że organy dokonały prawidłowych ustaleń i słusznie uznały, że doszło do naruszenie wymogów wynikających z SMR 10, o których mowa w załączniku II do rozporządzenia nr 1306/2013. Wskazać należy, że rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 maja 2015 r. (Dz. U. z 2015 r., poz. 743 ze zm.) w sprawie liczby punktów, jaką przypisuje się stwierdzonej niezgodności, oraz procentowej wielkości kary administracyjnej w zależności od liczby punktów przypisanych stwierdzonym niezgodnościom, określa: 1) liczbę punktów, jaką przypisuje się stwierdzonej niezgodności w ramach oceny wagi, o której mowa w art. 72 ust. 1 lit. c rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r. ustanawiającego zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. Urz. UE L 227 z 31.07.2014, str. 69), zwanego dalej "rozporządzeniem nr 809/2014", w zależności od rodzaju stwierdzonego naruszenia; 2) przypadki drobnej niezgodności i liczbę punktów, jaką przypisuje się stwierdzonej drobnej niezgodności w ramach oceny wagi, o której mowa w art. 72 ust. 1 lit. c rozporządzenia nr 809/2014; 3) wyrażoną w procentach wielkość kary administracyjnej w zależności od liczby punktów przypisanych stwierdzonym niezgodnościom (§ 1).
W Tabeli VII załącznika nr 2 do powołanego wyżej rozporządzenia wskazano w pkt 1.2 naruszenie – "Stwierdzono stosowanie środków ochrony roślin niezgodnie z etykietą lub w sposób zagrażający zdrowiu ludzi, zwierząt środowisku". Przewidziano możliwość następującej punktacji: zasięg 3 lub 5 punktów; dotkliwość 3 lub 5 punktów; trwałość 1, 3 lub 5 punktów. Wskazano sposób przypisania liczby punktów: ocena wagi stwierdzonej niezgodności według kryterium zasięgu w odniesieniu do naruszenia nr 1.2: a) 3 pkt – ograniczony do gospodarstwa rolnego, b) 5 pkt – wykraczający poza gospodarstwo rolne; ocena wagi stwierdzonej niezgodności według kryterium dotkliwości, w zależności od reakcji środowiska na naruszenie, w odniesieniu do 1.2: a) 3 pkt – zastosowano środki ochrony roślin na uprawy nieprzeznaczone do spożycia przez ludzi lub zwierzęta, b) 5 pkt – zastosowano środki ochrony roślin na uprawy przeznaczone do spożycia przez ludzi lub zwierzęta; ocena wagi stwierdzonej niezgodności według kryterium trwałości w odniesieniu do naruszenia nr 1.2: 1) 1 pkt – odwracalna krótkotrwała; 2) 3 pkt – odwracalna długotrwała; 3) 5 pkt – nieodwracalna. Zgodnie z § 5 ust. 2 rozporządzenia ostateczną wielkość kary administracyjnej z tytułu stwierdzonych niezgodności ustala się zgodnie z art. 39 i art. 40 rozporządzenia nr 640/2014 i art. 73 ust. 2-5, art. 74 i art. 75 rozporządzenia nr 809/2014. W załączniku nr 5 do rozporządzenia określono wysokość zmniejszenia: suma punktów 3 - 1 % zmniejszenia, suma punktów 5 - 1 % zmniejszenia, suma punktów 7 – 3 % zmniejszenia, suma punktów 9 - 3 % zmniejszenia, suma punktów 11 - 3 % zmniejszenia, suma punktów 13 - 5 % zmniejszenia, suma punktów 15 - 5 % zmniejszenia.
W sprawie dla wykrytej nieprawidłowości przypisano 5 punktów dla jej zasięgu, 3 punkty dla dotkliwości oraz 1 punkt dla trwałości tego naruszenia – razem 9 punktów, a zatem zmniejszenie wynosiło 3%. Zgodzić przy tym należy się z argumentacją skargi, zgodnie z którą organ nie wyjaśnił szczegółowo i nie dokonał wnikliwej oceny zasięgu, dotkliwości i trwałości. Nie uzasadnił w sposób wyczerpujący dlaczego przypisał określoną ilość punktów. Niemniej jednak uchybienie to – w ocenie Sądu, nie miało wpływu na ostateczną wysokość zastosowanego zmniejszenia. Nawet przy najniższej możliwej punktacji, która wyniosłaby 7 punktów, zmniejszenie stanowiłoby 3%.
Nie budzi wątpliwości Sądu, że na podstawie przeprowadzonej kontroli organy prawidłowo uznały, że strona skarżąca zastosowała środek ochrony roślin w sposób sprzeczny z etykietą i słusznie zastosowały zmniejszenie płatności. Uchybienie to zostało stwierdzona w protokole kontroli ARiMR, a także w protokole kontroli przeprowadzonej przez Wojewódzki Inspektorat Ochrony Roślin i Nasiennictwa. Strona skarżąca nie kwestionowała faktu użycia spornego środka ochrony roślin w godz. 11.00- 14.00, nie wniosła zastrzeżeń do protokołu kontroli. Sąd stwierdził, że Dyrektor ARiMR zasadnie skonstatował, iż strona skarżąca nie podważyła wyników kontroli w sposób skuteczny.
Sąd stwierdził, że brak było podstaw do przyjęcia, że ocena stanu faktycznego sprawy oraz zgromadzonego materiału dowodowego przeprowadzona przez organy ARiMR naruszyła art. 75 czy art. 80 kpa. Wskazać należy, że organ prowadzący postępowanie według swojej wiedzy, doświadczenia oraz wewnętrznego przekonania ocenia wartość dowodową poszczególnych środków dowodowych, wpływ udowodnienia jednej okoliczności na inne okoliczności. Oceniając wyniki postępowania dowodowego (wiarygodność i moc dowodów), organ powinien uwzględnić treść wszystkich przeprowadzonych i rozpatrzonych dowodów, wskazując w uzasadnieniu decyzji fakty, które uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Powyższe reguły, w ocenie składu orzekającego, zostały zachowane w rozpoznawanej sprawie. Zdaniem Sądu, w sprawie nie doszło do naruszenia przepisów postępowania. Organ zbadał sprawę, w szczególności - w sposób wyczerpujący rozpatrzył cały zgromadzony materiał dowodowy, a następnie podjął właściwe, oparte na ustalonym stanie faktycznym rozstrzygnięcie. Powyższe bez wątpienia odzwierciedla wyczerpujące uzasadnienie faktyczne i prawne zaskarżonej decyzji.
W szczególności organ odniósł się do przedstawionej przez stronę skarżącą opinii i wyjaśnił dlaczego uznał, że kluczowym dowodem w sprawie był protokół pokontrolny z kontroli w ramach wzajemnej zgodności. Zasadnie wskazał, że sporządzona opinia nie była wynikiem wizji w terenie, a ustalenia w niej zawarte opierały się na oświadczeniu rolnika. Organ odwoławczy porównał także etykietę zastosowanego przez stronę skarżącą środka ochrony roślin z etykietą innego środka ochrony roślin, na którą powoływała się strona skarżąca (Pyrinex 480 EC). Wyczerpująco na str. 11 decyzji wyjaśnił różnice w brzmieniu tych etykiet. W sprawie nie ulegało zresztą wątpliwości, że strona zastosowała środek Helios 408 EC, a zatem powinna stosować się do etykiety tego środka. Brzmieniem tej etykiety była związana.
Organ odwoławczy prawidłowo wyjaśnił także dlaczego w sprawie nie zachodziła potrzeba powołania biegłego w celu sporządzenia opinii. Zgodzić należy się z organem, że nie było konieczności uzyskania wiadomości specjalnych. Kontrola została przeprowadzona przez wyspecjalizowane podmioty, które dysponowały fachową wiedzą.
W ocenie Sądu, w zaskarżonej decyzji organ odwoławczy należycie przedstawił stan faktyczny sprawy oraz prawidłowo przywołał przepisy prawa materialnego, które znajdują zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, szczegółowo wyjaśniając przy tym powody utrzymania w mocy decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji.
W konsekwencji nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty naruszenia wskazanych w skardze przepisów prawa materialnego i procesowego.
Mając powyższe okoliczności na uwadze, Sąd działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił jako niezasadną.