III SA/WR 280/25

III SA/Wr 280/25 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2025-11-06
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-07-17
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Anna Kuczyńska-Szczytkowska /sprawozdawca/
Barbara Ciołek /przewodniczący/
Kamila Paszowska-Wojnar
Symbol z opisem
6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne
Inspekcja sanitarna
Skarżony organ
Inspektor Sanitarny
Treść wyniku
*Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1448
art. 32
Ustawa z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Ciołek, Sędziowie Sędzia WSA Sędzia WSA Kamila Paszowska – Wojnar, Anna Kuczyńska – Szczytkowska (sprawozdawca), Protokolant Z-ca Kierownika Sekretariatu Wydziału III Monika Tarasiewicz, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 6 listopada 2025 r. sprawy ze skargi O. Sp. z o.o we W. na decyzję Dolnośląskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we Wrocławiu z dnia 19 maja 2025 r. nr BŻ.906.8.2025.AK w przedmiocie czasowego wstrzymania wprowadzania do obrotu handlowego kolejnych partii suplementu diety oddala skargę w całości.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia 19 maja 2025 r. (nr BŻ.906.8.2025.AK) Dolnośląski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny we Wrocławiu (dalej: DPWIS, organ II instancji), po rozpatrzeniu odwołania złożonego przez O. sp. z o. o. we W. (dalej: strona skarżąca, spółka) od decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego we Wrocławiu (dalej: PPIS, organ I instancji) z dnia 19 marca 2025 r., nr 2014/25 nakazującej spółce czasowe wstrzymanie wprowadzania do obrotu handlowego kolejnych partii [...] pn.: [...] ze względu na zawyżoną zawartość [...], która stanowi [...] w zalecanej do [...] dziennej porcji, do czasu zakończenia postępowania wyjaśniającego przed Głównym Inspektorem Sanitarnym w Warszawie, tj. przedłożenia danych naukowych potwierdzających bezpieczeństwo [...] [...] w zaproponowanej przez podmiot wprowadzający zalecanej dziennej porcji produktu", uchylił pierwszoinstancyjne rozstrzygnięcie i nakazał stronie skarżącej wstrzymanie wprowadzania do obrotu [...] pn.: [...] do czasu zakończenia postępowania wyjaśniającego wszczętego przez Głównego Inspektora Sanitarnego zawiadomieniem z dnia 4 lutego 2025 r. znak: BŻ.SD.442.22.2025.AI.1 skierowanym do spółki. Jako podstawę prawną swojego rozstrzygnięcia organ II instancji podał art. 12 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2024 r., poz. 416) i art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572 ze zm., dalej: k.p.a.).
Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz z akt administracyjnych wynika, że w dniu 7 lutego 2025 r. do siedziby Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej we Wrocławiu (dalej także: PSSE we Wrocławiu) wpłynęło pismo Głównego Inspektora Sanitarnego (dalej także: GIS) dotyczące wniosku (e-mail z dnia 9 stycznia 2025 r.) w sprawie wprowadzania do obrotu przez stronę skarżącą [...] pn. [...] zawierającego w swoim składzie [...] w ilości [...]. Jednocześnie do ww. pisma dołączono zawiadomienie GIS z dnia 4 lutego 2025 r. skierowane do spółki, w którym organ ten poinformował o rozpoczęciu wobec strony skarżącej postępowania wyjaśniającego, o którym mowa w art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (Dz. U. z 2023 r., poz. 1448 ze zm., dalej: u.b.ż.ż.) celem ustalenia, czy przedmiotowy produkt jest środkiem spożywczym zgodnie z zaproponowaną przez spółkę kwalifikacją oraz czy spełnia wymagana dla [...]. W związku z powyższym GIS zwrócił się z prośbą do spółki o przedłożenie w ramach prowadzonego postępowania wyjaśniającego, danych naukowych potwierdzających bezpieczeństwo stosowania [...] w zalecanej dziennej porcji w ilości [...].
W dniach od 19 lutego 2025 r. do 11 marca 2025 r. przeprowadzono w zakładzie spółki kontrolę interwencyjną w zakresie wprowadzania do obrotu [...] pn. [...]. Podczas kontroli ustalono m. in., że: 1) przedmiotowy środek spożywczy jest produkowany oraz wprowadzany do obrotu na terytorium Polski przez stronę skarżącą, 2) przedsiębiorca w dniu 31 maja 2023 r. złożył do GIS powiadomienie o zamiarze wprowadzenia po raz pierwszy do obrotu na terenie Polski przedmiotowego środka spożywczego, 3) na dzień kontroli spółka nie przedłożyła GIS wskazanych przez ten organ w piśmie z dnia 4 lutego 2025 r. danych naukowych, 4) na stanie magazynowym oraz w ofercie handlowej na stronie internetowej [...] nie stwierdzono [...] pn. [...]. Do protokołu dołączono wzór etykiety ww. produktu oraz kserokopię powiadomienia z dnia 31 maja 2023 r. Przedstawiciel strony skarżącej odebrał protokół w dniu 11 marca 2025 r.
W dniu 19 marca 2025 r. PPIS zawiadomił stronę skarżącą o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie spełnienia wymagań zdrowotnych dla [...] i w tym samym dniu wydał decyzję nr 2014/25. Decyzji tej nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Organ I instancji powołał się na treść art. 14 ust. 1 i 2 rozporządzenia (WE) nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołującego Europejski urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiającego procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności (Dz. U. UE. L. z 2002 r. Nr 31, str. 1 ze zm., dalej: rozporządzenie nr 178/2002) i wskazał, że w związku ze składem środka spożywczego produkowanego i wprowadzanego do obrotu przez spółkę, poddał w wątpliwość jego kwalifikację do grupy [...]. Podkreślił, że wątpliwości te wyraził również GIS w swoim piśmie z dnia 4 lutego 2025 r. Organ I instancji dodał, że podczas przeprowadzenia czynności kontrolnych ustalono, iż [...], o którym mowa w niniejszej decyzji, został wyprodukowany w dniu 6 lutego 2025 r. w ilości [...] sztuki opakowań [...] oznakowanych numerem partii: [...] oraz datą minimalnej trwałości: 02-2027.
W odwołaniu spóła w szczególności podniosła, że PPIS dokonał przedwczesnej oceny polegającej na uznaniu, że [...] pn. [...] nie spełnia wymagań dla tego rodzaju środków spożywczych, bowiem na dzień wydania decyzji nr 2014/25, postępowanie wyjaśniające wszczęte przez GIS nie zostało zakończone.
Po rozpatrzeniu odwołania, organ II instancji utrzymał w mocy pierwszoinstancyjne rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu decyzji powołał treść art. 29 ust. 1, art. 30 ust. 1, art. 31 ust. 1 u.b.ż.ż. Podkreślił, że GIS wszczął wobec strony postępowanie wyjaśniające odnośnie produktu spożywczego, kwalifikowanego przez stronę jako [...], co było spowodowane deklarowaną przez spółkę dzienną porcją przedmiotowego produktu w ilości [...], w formie [...]. W zawiadomieniu o wszczęciu postępowania GIS powołał się w szczególności na § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 9 października 2007 r. w sprawie składu oraz oznakowania [...] (Dz. U. z 2023 r. poz. 79), a także na uchwałę nr 14/2019 Zespołu ds. [...] z dnia 25 października 2019 r. w sprawie wyrażenia opinii dotyczącej maksymalnej dawki [...] w zalecanej dziennej porcji w [...], z której wynika, że ilość ta dla osób dorosłych nie powinna przekraczać [...]. Mając powyższe na uwadze, GIS zwrócił się do spółki o przedłożenie danych naukowych potwierdzających bezpieczeństwo [...] w zaproponowanej przez podmiot wprowadzający dawce dziennej porcji produktu.
Organ odwoławczy podkreślił, że wbrew stanowisku spółki, w postępowaniu wykazane zostało, że [...], który niewątpliwie jest środkiem, o którym mowa w art. 29 ust. 1 u.b.ż.ż., jest także środkiem spożywczym "niespełniającym wymagań określonych dla tego środka" w rozumieniu art. 32 ust. 1 u.b.ż.ż. W tym zakresie organ II instancji odniósł się do powołanego w uzasadnieniu odwołania wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 kwietnia 2024 r. wydanego w sprawie II GSK 806/23 i wskazał, że spółka w odwołaniu zacytowała fragment wyrwany z kontekst. W uzasadnieniu tym bowiem NSA poddał krytycznej analizie stanowisko i interpretację art. 137 ust. 2 i art. 138 rozporządzenia nr 12017/625 poczynione przez WSA w Rzeszowie. Dalej organ II instancji szeroko omówił uzasadnienie wyroku NSA i wskazał, że NSA doszedł do konkluzji, że nie bez znaczenia przy ocenie działania organów i wykładni czy produkt "spełniania wymagania" będzie miał również ukształtowany w Polsce system notyfikacji zamiaru pierwszego wprowadzenia produktu spożywczego do obrotu, w tym także rozporządzenie w sprawie środków spożywczych specjalnego przeznaczenia żywieniowego. DPWIS stwierdził ponadto, że nie występuje niezgodność między art. 32 ust. 1 u.b.ż.ż. a prawem unijnym i dokonywanie takiej wykładni stanowi daleko idące uproszenie. Powołał się następnie na uzasadnienie Uchwały działającego przy Głównym Inspektorze Sanitarnym Zespołu ds. [...] nr 14/2019 z dnia 25 października 2019 r. w sprawie wyrażenia opinii dotyczącej maksymalnej dawki [...] w zalecanej dziennej porcji w [...], w której min. wskazano, że zarówno niedobór, jak i nadmiar, [...] może być szkodliwy dla człowieka. Wysoki poziom [...] może być związany z wystąpieniem szeregu chorób, w tym schorzeń nowotworowych oraz ze zwiększoną umieralnością (Lin, 2010; Cappello, 2017; Sviri, 2011; Arendt, 2016, Spence, 2016; Zabrocka, 2013). W uchwale wskazano, że biorąc pod uwagę zalecane dzienne spożycie dla osoby dorosłej na poziomie [...] oraz fakt, że produkty [...] dopuszczone są do obrotu w dawkach [...] proponuje się maksymalną ilość [...] w [...] dla osoby dorosłej na poziomie [...]/dzień. Organ II instancji podkreślił także, że w sprawie znajdzie zastosowanie zasada ostrożności wyartykułowana w art. 7 ust. 1 rozporządzenia nr 178/2002, która "pozwala na przyjęcie tymczasowych środków zarządzania ryzykiem (o którym mowa w art. 6 ww. aktu), koniecznych do zapewnienia wysokiego poziomu ochrony zdrowia, w przypadku gdy po dokonaniu oceny dostępnych informacji stwierdzono niebezpieczeństwo zaistnienia skutków szkodliwych dla zdrowia, ale nadal brak jest pewności naukowej. Niepewność w zakresie jednoznacznie bezpiecznej porcji dziennej w zakresie [...], przy przyjęciu, że na podstawie uchwał Zespołu ds. [...] zachowana jest zasada braku dyskryminacji, jednolitych i podawanych do powszechnej wiadomości wytycznych dotyczących dopuszczalnych porcji określonego składnika odżywczego, celem zapewnienie tego, że zostanie zachowana podstawowa zasada prawa żywnościowego jaką jest zapewnienie wysokiego poziomu ochrony zdrowia i życia ludzi (art. 5 ust. 1 rozporządzenia nr 178/2002), co realizuje zasadę proporcjonalności, bowiem środki ostrożności podjęte przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej są współmierne, adekwatne do tego celu. Wstrzymanie wprowadzania do obrotu ma bowiem charakter tymczasowy, bowiem spółka może wykazać w postępowaniu wyjaśniającym prowadzonym przez GIS, że dane naukowe, na których oparł się, działający przy Głównym Inspektorze Sanitarnym Zespół ds. [...], podejmując uchwałę nr 14/2019, są nieaktualne. Celem regulacji zawartej w art. 32 ust. 1 u.b.ż.ż. jest wyłącznie czasowe uniemożliwienie obrotu produktem do momentu zakończenia postępowania wyjaśniającego toczącego się przed Głównym Inspektorem Sanitarnym.
Organ II instancji wskazał, że zgodnie z art. 3 ust. 3 pkt 52 u.b.ż.ż. wprowadzanie żywności do obrotu oznacza wprowadzanie na rynek w rozumieniu art. 3 pkt 8 rozporządzenia nr 178/2002, czyli posiadanie żywności lub pasz w celu sprzedaży, z uwzględnieniem oferowania do sprzedaży lub innej formy dysponowania, bezpłatnego lub nie oraz sprzedaż, dystrybucję i inne formy dysponowania. Jest więc ta definicja bardzo szeroka, obejmuje bowiem swoim zakresem znaczeniowym nawet posiadanie żywności po to aby ją np. sprzedać. Dodał, że w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 136 ust. 1 k.p.a., zebrał treści – zabezpieczył wydruki ze stron internetowych z dnia 28 kwietnia 2025 r. Z materiałów tych wynika, iż [...] pn. [...] jest wprowadzany do obrotu przez takie podmioty jak np. D. z siedzibą w S. [...] czy G. Sp. z o. o. z siedzibą w G.1 [...] A na stronie internetowej [...] oferta sprzedażowa [...] tego [...] pochodziła aż od [...] sprzedawców, w tym głownie [...]. Materiał dowodowy jednoznacznie potwierdził, że produkt ten pozostaje w obrocie.
W ocenie organu odwoławczego twierdzenia strony dotyczące obecności w obrocie handlowym [...] innych producentów zawierających [...] w ilościach podobnych do ilości deklarowanych przez spółkę są oparte na niepełnym przywołaniu informacji w tym zakresie. Z zapisów zawartych w rejestrze GIS znajdującym się na stronie internetowej pod adresem: https://e.sanepid.gov.pl/spoz/rpop wynika, że jest szereg produktów tożsamych, przy których widnieje status: PWT-Postępowanie w toku.
Za niesłuszne organ odwoławczy uznał również zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania administracyjnego dotyczące zbierania materiału dowodowego i jego oceny oraz naruszenia zasady zaufania obywateli do władzy publicznej (tj. zarzuty naruszenia art. 7 i 8 k.p.a.). Organ odwoławczy podzielił ocenę organu I instancji, że w tej konkretnej sprawie wymagane było podjęcie działań w sposób niecierpiący zwłoki, wynikający z podejrzenia, że przedmiotowy [...] nie spełnia wymagań określonych dla tej grupy środków spożywczych wynikających m. in. z definicji [...] ujętej w art. 3 ust. 3 pkt 39 u.b.ż.ż. Jak słusznie zauważyła strona, kontrola sanitarna przeprowadzona przez PPIS we Wrocławiu rozpoczęła się w dniu 19 lutego 2025 r. ale, jak wynika z protokołu znajdującego się w aktach sprawy, została zakończona dopiero w dniu 11 marca 2025 r. Decyzję nr 2014/25 wydano w dniu 19 marca 2025 r. i w tym samym dniu wszczęto też postępowanie administracyjne przy jednoczesnym odstąpieniu od zasady zapewnienia stronie czynnego udziału w sprawie wynikającej z art. 10 k.p.a. (adnotacja służbowa z dnia 12 marca 2025 r. zgodnie z wymogami określonym w art. 10 § 3 k.p.a.). Wobec powyższego, organ II instancji uznał, iż działania PPIS były adekwatne do stwierdzonego stanu faktycznego i uzasadnione, a ich szybkość właściwa. Dlatego też zarzut Strony w tym zakresie uznał za chybiony.
W konsekwencji organ II instancji stwierdził, że zaskarżona decyzja nr 2014/25 w świetle zebranego materiału dowodowego odpowiada prawu. Zmiany wymagało natomiast doprecyzowanie pisma Głównego Inspektora Sanitarnego zawiadamiającego o wszczęciu postępowania wyjaśniającego, o którym była mowa w sentencji ww. decyzji oraz zmiana zapisu dotyczącego czasowego wstrzymania [...] pn.: [...] na wstrzymanie wprowadzania do obrotu [...] pn. [...], z uwagi na nieprecyzyjność tego zapisu, a mając na uwadze, że wolą organu było wskazanie na partie, które dopiero są w produkcji czy były planowane do produkcji, w związku z zastanym w dniu kontroli zerowym stanem magazynowym.
W skardze do sądu strona skarżąca zarzuciła:
1. naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. stanowiącego podstawę do wznowienia postępowania w oparciu o art. 145 § 1 pkt 5) k.p.a. poprzez nieuwzględnienie przy ocenie i nierozpatrzenie przez DWPIS odpowiedzi skarżącej na zawiadomienie o wszczęciu postępowania wyjaśniającego z dnia 22.04.2025 r., która powinna stanowić element zebranego w sprawie materiału dowodowego, co miało wpływ na wynik sprawy, albowiem informacje w niej wskazane stanowiły ustawowe istotne dla sprawy nowe dowody, które były nieznane DWPIS w dniu wydawania zaskarżonej decyzji i stanowią jednoznaczne potwierdzenie bezpieczeństwa stosowania [...] wskazanej w uchwale zespołu do spraw [...] z dnia 25.10.2019 r. nr 14/2019 r. ("Uchwała"), a ponadto które potwierdzają, że stosowanie takich wyższych [...] nie stanowi niebezpieczeństwa dla życia i zdrowia ludzi,
2. naruszenie przepisów prawa materialnego, mających wpływ na wynik sprawy:
- art. 32 ust. 1 u.b.ż.ż. w następstwie jego niewłaściwego zastosowania wynikającego z uznania, że zachodzi podejrzenie znajdowania się w obrocie [...] niespełniającego wymagań stawianych środkom spożywczym podczas gdy DWPIS nie wziął pod uwagę aktualnej wiedzy naukowej potwierdzającej bezpieczeństwo jego stosowania w dawce wyższej niż stwierdzona Uchwałą i potwierdzenia spełniania wymagań prawa żywnościowego przez [...] skarżącej, a przeprowadzone czynności kontrolne jak i uzupełniające postępowanie dowodowe nie wykazały ponad wszelką wątpliwość, że [...] znajduje się w obrocie,
- art. 32 ust. 1 u.b.ż.ż. w zw. z art. 7 ust. 1 i 2 rozporządzenia nr 178/2002 w zw. z art. 138 ust. 2 pkt g) rozporządzenia z dnia 15 marca 2017 r. w sprawie kontroli urzędowych i innych czynności urzędowych przeprowadzanych w celu zapewnienia stosowania prawa żywnościowego i paszowego oraz zasad dotyczących zdrowia i dobrostanu zwierząt, zdrowia roślin i środków ochrony roślin, zmieniające rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 999/2001, (WE) nr 396/2005, (WE) nr 1069/2009, (WE) nr 1107/2009, (UE) nr 1151/2012, (UE) nr 652/2014, (UE) 2016/429 i (UE) 2016/2031, rozporządzenia Rady (WE) nr 1/2005 i (WE) nr 1099/2009 oraz dyrektywy Rady 98/58/WE, 1999/74/WE, 2007/43/WE, 2008/119/WE i 2008/120/WE, oraz uchylające rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 854/2004 i (WE) nr 882/2004, dyrektywy Rady 89/608/EWG, 89/662/EWG, 90/425/EWG, 91/496/EWG, 96/23/WE, 96/93/WE i 97/78/WE oraz decyzję Rady 92/438/EWG (Dz.U.UE.L.2017.95.1, dalej: rozporządzenie nr 2017/625), poprzez nałożenie na skarżącą obowiązku czasowego wstrzymania wprowadzania do obrotu [...], w braku przeanalizowania przez DWPIS wszystkich posiadanych informacji wymaganych rozporządzeniem nr 178/2002 i przez to wadliwym powołaniem się na zasadę ostrożności w sytuacji braku spełnienia wykazywania przez [...] ryzyka niebezpieczeństwa w stosowaniu przez ludzi.
3. Naruszenie przepisów prawa procesowego mającego wpływ na wynik sprawy:
a) art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez brak wszechstronnego rozpatrzenia zgromadzonego materiału dowodowego i wyciągnięcie z niego błędnych wniosków, wyrażających się w ustaleniu przez DWPIS, że:
- [...] jest produkowany na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej na podstawie protokołu z kontroli interwencyjnej nr [...] z dnia 19 lutego 2025 r. i decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia 19 lutego 2025 r., w sytuacji gdy [...] był produkowany na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej,
- skarżąca miała rzekomo przyznać się do bieżącej produkcji [...] na podstawie protokołu z kontroli interwencyjnej nr [...] z dnia 19 lutego 2025 r. i decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia 19 lutego 2025 r., który w sposób oczywisty i jednoznaczny tej okoliczności nie potwierdza;
- [...] znajduje się w obrocie na podstawie wybranych i wybiórczych wydruków pobranych ze stron internetowych, w sytuacji gdy dla ustalenia powyższego konieczne było wykazanie także innych łączących się z tym faktów, których dokonanie realnie wskazywałoby na niewystępowanie [...] na rynku,
co miało wpływ na wynik sprawy albowiem wpłynęło na wadliwe ustalenie przez DWPIS kwestii występowania [...] skarżącej w obrocie i w konsekwencji spowodowało wadliwe zastosowanie sankcji z art. 32 ust. 1 u.b.ż.ż.,
b) art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji i orzeczenie co do istoty sprawy, podczas gdy DWPIS winien był stwierdzić, że stan sprawy nie wymaga stosowania czasowego wstrzymania wprowadzania [...] do obrotu a w konsekwencji podjęcie właściwej decyzji wymagało od DWPIS uchylenia decyzji Powiatowego Inspektora Sanitarnego we Wrocławiu z dnia 19 lutego 2025 r. i umorzenie postępowanie w całości na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., ewentualnie uchylenie decyzji organu I Instancji i przekazanie mu sprawy do ponownego rozpoznania.
Mając powyższe na względzie strona skarżąca wniosła o: 1) uchylenie decyzji DWPIS z dnia 19 maja 2025 r. w całości oraz uchylenie w całości decyzji wydanej w pierwszej instancji i umorzenie tego postępowania, na podstawie art. 135 p.p.s.a., 2) zasądzenie od DWPIS kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Na rozprawie pełnomocnik strony skarżącej złożył do akt, jako złącznik do protokołu rejestr pism i zrzuty z ekranu powiadomień o pierwszym wprowadzeniu do obrotu, odpowiedź udzieloną stronie na wniosek złożony w ramach informacji o dostępie do informacji publicznej wraz z załącznikiem, stanowisko Krajowej Rady [...] nt. niezgodności wykładni art. 32 ust. 1 u.b.ż.ż.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:
Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., nr 935 ze zm., dalej: p.p.s.a.) - sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśl natomiast art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja DWPIS z 19 maja 2025 r. nakazująca stronie skarżącej wstrzymanie wprowadzania do obrotu [...] pn.: [...] do czasu zakończenia postępowania wyjaśniającego wszczętego przez Głównego Inspektora Sanitarnego zawiadomieniem z dnia 4 lutego 2025 r. skierowanym do spółki.
W sprawie nie było kwestionowane: po pierwsze, że powyższy produkt wprowadzany do obrotu przez skarżącą spółkę stanowi [...]; po drugie, że zawiera on w swoim składzie [...], która stanowi [...] w zalecanej do [...] dziennej porcji. Istota sporu zasadniczo dotyczyła istnienia podstawy prawnej do wydania zaskarżonej decyzji i nakazania czasowego wstrzymania wprowadzania do obrotu przedmiotowego [...]. Strona skarżąca twierdziła bowiem, że do zastosowania takiego środka – zgodnie z art. 138 rozporządzenia nr 2017/625 niezbędne było stwierdzenie niezgodności, a w art. 32 ust. 1 u.b.ż.ż. ustawodawca jako wystarczające do podjęcia decyzji o wstrzymaniu wprowadzania danego środka do obrotu uznał jedynie podejrzenie niezgodności.
Zakwestionowane przez skarżącą spółkę w niniejszym postępowaniu rozstrzygnięcia stanowią niewątpliwie reakcję organów inspekcji sanitarnej na zagrożenie w zakresie bezpieczeństwa żywności. Trzeba zaznaczyć, że podjęte przez organy inspekcji sanitarnej działanie w postaci nakazania czasowego wstrzymania wprowadzania do obrotu przedmiotowego [...] w pełni realizowało - cele - do których powoływane są te organy.
Z art. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2021 r. poz. 195 z późn. zm., dalej jako - "ustawa") wynika bowiem, że Państwowa Inspekcja Sanitarna jest powołana do realizacji zadań z zakresu zdrowia publicznego, w szczególności poprzez sprawowanie nadzoru m.in. nad warunkami zdrowotnymi żywności oraz żywienia w celu ochrony zdrowia ludzkiego przed niekorzystnym wpływem szkodliwości i uciążliwości środowiskowych, zapobiegania powstawaniu chorób, w tym chorób zakaźnych i zawodowych.
Przed przystąpieniem do dalszych rozważań, podnieść należy, że sprawa niniejsza wchodzi w zakres stosowania prawa unijnego, a celem unijnej polityki w zakresie bezpieczeństwa żywności jest ochrona zdrowia i interesów konsumentów oraz jednoczesne zagwarantowanie niezakłóconego działania jednolitego rynku. Zgodnie z art. 168 ust. 1 zd. 1 i 2 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Rzym.1957.03.25., Dz.U. 2004.90.864/2 z dnia 30 kwietnia 2004 r., dalej: TFUE) przy określaniu i urzeczywistnianiu wszystkich polityk i działań Unii zapewnia się wysoki poziom ochrony zdrowia ludzkiego. Działanie Unii, które uzupełnia polityki krajowe, nakierowane jest na poprawę zdrowia publicznego, zapobieganie chorobom i dolegliwościom ludzkim oraz usuwanie źródeł zagrożeń dla zdrowia fizycznego i psychicznego. Stosownie do art. 169 ust. 1 TFUE dążąc do popierania interesów konsumentów i zapewnienia wysokiego poziomu ochrony konsumentów, Unia przyczynia się do ochrony zdrowia, bezpieczeństwa i interesów gospodarczych konsumentów, jak również wspierania ich prawa do informacji, edukacji i organizowania się w celu zachowania ich interesów.
Wyrazem realizacji ww. celów jest rozporządzenie nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiające ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołujące Europejski Urząd do Spraw Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiające procedury w sprawie bezpieczeństwa żywności. W preambule to tego rozporządzenia wskazano, że zgodnie z polityką Wspólnoty powinien być zapewniony wysoki poziom ochrony życia i zdrowia ludzkiego (2). Zgodnie z powyższym konieczne jest, aby te koncepcje, zasady i procedury zostały zbliżone do siebie tak, by utworzyć wspólną podstawę dla środków regulujących kwestie związane z żywnością i paszą, podejmowane w Państwach Członkowskich i na poziomie Wspólnoty (5). W myśl art. 5 ust. 1 rozporządzenia nr 178/2002 prawo żywnościowe ma za zadanie realizację jednego lub więcej ogólnych celów dotyczących wysokiego poziomu ochrony zdrowia i życia ludzi oraz ochrony interesów konsumentów, z uwzględnieniem uczciwych praktyk w handlu żywnością, biorąc pod uwagę, tam gdzie jest to właściwe, ochronę zdrowia i warunków życia zwierząt, zdrowia roślin i środowiska naturalnego. Rozporządzenie to wprowadza zasadę ostrożności i w tym zakresie przewiduje, że w szczególnych okolicznościach, gdy po dokonaniu oceny dostępnych informacji stwierdzono niebezpieczeństwo zaistnienia skutków szkodliwych dla zdrowia, ale nadal brak jest pewności naukowej, w oczekiwaniu na dalsze informacje naukowe umożliwiające bardziej wszechstronną ocenę ryzyka mogą zostać przyjęte tymczasowe środki zarządzania ryzykiem konieczne do zapewnienia wysokiego poziomu ochrony zdrowia określonego we Wspólnocie (art. 7 ust. 1).
Rozporządzenie nr 2017/625 w art. 137 ust. 2 i ust. 3 stanowi, że przypadku podejrzenia niezgodności właściwe organy przeprowadzają postępowanie wyjaśniające w celu potwierdzenia lub wyeliminowania takiego podejrzenia. W razie konieczności, działania podjęte zgodnie z ust. 2 obejmują: a) prowadzenie przez odpowiedni okres wzmożonych kontroli urzędowych w odniesieniu do zwierząt, towarów i podmiotów; b) w stosownych przypadkach urzędowe zatrzymanie zwierząt i towarów oraz wszelkich niedozwolonych substancji lub produktów. Stosownie natomiast do art. 138 ust. 1 w przypadku stwierdzenia niezgodności właściwe organy: a) przeprowadzają wszelkie działania konieczne, aby określić przyczynę i zakres niezgodności oraz aby ustalić obowiązki podmiotu; oraz b) wprowadzają właściwe środki, aby zapewnić podjęcie przez dany podmiot działań naprawczych oraz zapobieżenie dalszym przypadkom występowania niezgodności. Z dalszej treści tego przepisu wynika, że przy podejmowaniu decyzji dotyczącej tego, jakie środki należy zastosować, właściwe organy uwzględniają rodzaj niezgodności i historię podmiotu w zakresie zgodności. W myśl art. art. 138 ust. 2 rozporządzenia nr 2017/625 właściwe organy mogą podejmować wszelkie środki i działania w celu zapewnienia zgodności z przepisami, o których mowa w art. 1 ust. 2. Służyć temu ma m.in. nakaz wycofania od użytkowników, wycofania z obrotu, usunięcia i zniszczenia towarów (lit. g).
Z powyższymi rozwiązaniami unijnymi koresponduje obowiązująca na terenie RP ustawa o bezpieczeństwie żywności i żywienia. Ustawa ta, jak stanowi art. 1, określa wymagania i procedury niezbędne dla zapewnienia bezpieczeństwa żywności i żywienia zgodnie z przepisami rozporządzenia (WE) nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołującego Europejski Urząd do Spraw Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiającego procedury w sprawie bezpieczeństwa żywności.
W sprawie kontrolowane decyzje zostały wydane m.in. na podstawie art. 32 ust. 1 u.b.ż.ż., zgodnie z którym w przypadku podejrzenia, że środek spożywczy, o którym mowa w art. 29 ust. 1 niespełniający wymagań określonych dla tego środka, znajduje się w obrocie, właściwy państwowy lub graniczny inspektor sanitarny podejmuje decyzję o czasowym wstrzymaniu wprowadzania tego środka spożywczego do obrotu lub wycofaniu z obrotu do czasu zakończenia postępowania, o którym mowa w art. 30 ust. 1. W myśl art. 29 ust. 1 pkt 2) u.b.ż.ż. w celu monitorowania produktów wprowadzanych do obrotu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, podmiot działający na rynku spożywczym, który wprowadza lub ma zamiar wprowadzić po raz pierwszy do obrotu: [...] jest obowiązany powiadomić o tym Głównego Inspektora Sanitarnego. Stosownie do art. 30 ust. 1 pkt 1 lit. b) u.b.ż.ż. po otrzymaniu powiadomienia, o którym mowa w art. 29 ust. 1 Główny Inspektor Sanitarny może przeprowadzić postępowanie mające na celu wyjaśnienie, czy produkt objęty powiadomieniem, ze względu na jego skład, właściwości poszczególnych składników oraz przeznaczenie jest środkiem spożywczym zgodnie z zaproponowaną przez podmiot działający na rynku spożywczym kwalifikacją oraz czy spełnia wymagania dla danego rodzaju środka spożywczego, w szczególności, czy jako [...] lub środek spożywczy, do którego dodano [...] spełnia warunki określone w przepisach wydanych - odpowiednio - na podstawie art. 27 ust. 6 i 7 oraz w rozporządzeniu 1925/2006. Zgodnie z art. 31 ust. 1 u.b.ż.ż. w przypadku przeprowadzania postępowania, o którym mowa w art. 30 ust. 1, Główny Inspektor Sanitarny może: 1) zażądać opinii Zespołu do Spraw [...] działającego w ramach Rady Sanitarno-Epidemiologicznej, o której mowa w art. 9 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2023 r. poz. 338); 2) zobowiązać podmiot, o którym mowa w art. 29 ust. 1, do udokumentowania, że środek spożywczy spełnia wymagania, o których mowa w art. 30 ust. 1, w szczególności do przedłożenia opinii podmiotu, o którym mowa w art. 7 ust. 1 pkt 1, 2 i 4-8 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (Dz. U. z 2023 r. poz. 742), zwanego dalej "jednostką naukową".
Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy wskazać trzeba, że w związku z powiadomieniem złożonym przez skarżącą spółkę o wprowadzeniu po raz pierwszy do obrotu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej [...] pn.: [...] na podstawie art. 29 ust. 1 u.b.ż.ż., Główny Inspektor Sanitarny, zgodnie z art. 30 ust. 1 ustawy, wszczął postępowanie wyjaśniające, o czym w myśl art. 30 ust. 2 tej ustawy zawiadomił skarżącą spółkę. Ustalenia organu I instancji, jak i organu odwoławczego, co do tego, że postępowanie toczące się przed Głównym Inspektorem Sanitarnym, do daty wydania zaskarżonej decyzji nie zostało zakończone, nie jest przez stronę skarżącą kwestionowane. Ponadto, jak wynika z akt sprawy, mimo braku zakończenia postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez Głównego Inspektora Sanitarnego, zaistniało podejrzenie, że strona skarżąca wprowadziła do obrotu sporny produkt. Nie było przy tym konieczne, wbrew twierdzeniom spółki, wykazanie ponad wszelką wątpliwość, że [...] znajduje się w obrocie, bowiem – jak wynika z art. 32 ust. 1 u.b.ż.ż., wystarczy jedynie podejrzenie w tym zakresie. Ponadto fakt, że w dniu kontroli produkt nie był wytwarzany czy też nie było go na stanie magazynowym (co stwierdzono w czasie kontroli u strony skarżącej) nie świadczy o tym, że produkcja nie będzie kontynuowana. Co więcej, spółka w skardze przyznała, że [...] produkowała, a zatem już z tego twierdzenia wynika prawdopodobieństwo, że produkt ten nadal jest w obrocie. Dodatkowo podkreślić trzeba, że organ II instancji w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego zebrał i dołączył do akt administracyjnych wydruki ze stron [...] z ofertami sprzedaży spornego produktu, co wskazuje co najmniej na podejrzenie pozostawania [...] w obrocie.
Zdaniem Sądu, podejrzenie, o którym mowa w art. 32 ust. 1 u.b.ż.ż. dotyczy tylko wprowadzenia do obrotu. W konsekwencji, by wydać decyzję na podstawie tego przepisu konieczne jest zaistnienie podejrzenia, że w obrocie znajduje się środek spożywczy, o którym mowa w art. 29 niespełniający wymagań określonych dla tego środka, a zatem taki, co do którego nadal toczy się postępowanie wyjaśniające dotyczące jego zgodności z obowiązującymi normami. Fakt, że postępowanie wyjaśniające wszczęte przez GIS, jest nadal w toku, a strona skarżąca nie przedłożyła nadal danych naukowych potwierdzających bezpieczeństwo [...] w zaproponowanej dziennej porcji produktu oznacza, że produkt ten nie spełnia wymagań formalnych z art. 29 u.b.ż.ż. Sam fakt wszczęcia przez GIS postępowania wyjaśniającego i jego niezakończenie stanowi przesłankę, której spełnienie się powoduje obowiązek wydania decyzji na mocy art. 32 ust. 1 u.b.ż.ż. i oznacza, że produkt nie spełnia wymagań określonych dla tego środka. Celem regulacji art. 32 ust. 1 u.b.ż.ż. jest czasowe uniemożliwienie obrotu określonym produktem do czasu zakończenia postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez GIS.
Za przedstawionym wyżej przez Sąd rozumieniem przepisu art. 32 ust. 2 u.b.ż.ż. przemawia także jego wykładnia celowościowa. Sprzeczne byłoby bowiem z ratio ustawy wymaganie od dwóch różnych organów (GIS i PPIS) prowadzenia równolegle tożsamych postępowań w celu ustalenia, czy produkt objęty powiadomieniem spełnia wymagania określone dla tego środka. Zdaniem Sądu, celem regulacji zawartej w art. 32 ust. 1 u.b.ż.ż. nie jest prowadzenie dwutorowych postępowań, w dodatku przez dwa organy, wyjaśniających właściwości wprowadzonego po raz pierwszy na terytorium RP produktu. Celem takim jest natomiast uniemożliwienie wprowadzania tego produktu do obrotu do czasu zakończenia postępowania prowadzonego przez Głównego Inspektora Sanitarnego. Z tych względów podejrzenie, o którym mowa w przepisie dotyczy wprowadzenia do obrotu.
Z powyższych przyczyn nie sposób podzielić poglądu skarżącej spółki, że organy inspekcji sanitarnej, przed podjęciem decyzji, o której mowa w art. 32 ust. 1 u.b.ż.ż, zobowiązane są do przeprowadzenia własnego postępowania dowodowego w zakresie ustalenia, czy produkt spełnia przewidziane dla niego wymagania oraz w celu stwierdzenia, czy zachodzi niebezpieczeństwo zaistnienia skutków szkodliwych dla zdrowia przez ten produkt. Ustalenie, czy [...] spełnia przewidziane dla niego wymagania, jest bowiem przedmiotem postępowania, o którym mowa w art. 30 ust. 1 u.b.ż.ż., do którego przeprowadzenia właściwy jest Główny Inspektor Sanitarny. Tym samym w sprawie nie doszło do naruszenia art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. i art. 32 u.b.ż.ż., a także art. 7 ust. 1 i 2 rozporządzenia nr 178/2002 w zw. z art. 138 ust. 2 pkt g) rozporządzenia nr 2017/625.
Powyższa interpretacja art. 32 ust. 1 u.b.ż.ż. spełnia także cele określone w prawie unijnym dotyczące ochrony zdrowia oraz ochrony konsumentów (art. 168 ust. 1 i art. 169 ust. 1 TFUE).
Należy dodatkowo podkreślić, że czasowe wstrzymanie wprowadzania środka do obrotu nie przesądza jeszcze o losie środka jako [...]. Postępowanie wyjaśniające Głównego Inspektora Sanitarnego, a co za tym idzie instytucja czasowego wstrzymania wprowadzania produktu do obrotu ma na celu ochronę konsumentów, ich zdrowia i życia. W sytuacji wyjaśnienia w świetle ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia wszystkich okoliczności na korzyść [...], zostanie on dopuszczony do obrotu.
Nie zasługiwał także na uwzględnienie podniesiony przez stronę skarżącą zarzutu naruszenia art. 77 § 1 k.p.a. stanowiącego podstawę do wznowienia postępowania w oparciu o art. 145 § 1 pkt 5) k.p.a. poprzez nieuwzględnienie przy ocenie i nierozpatrzenie przez DWPIS odpowiedzi spółki na zawiadomienie o wszczęciu postępowania wyjaśniającego z dnia 24 kwietnia 2025 r., która powinna stanowić element zebranego w sprawie materiału dowodowego. W tym względzie należy wskazać, że w aktach sprawy nie ma odpowiedzi, na którą powołuje się spółka i jak wynika z odpowiedzi na skargę pismo takie nie zostało przedłożone do akt niniejszej sprawy przez spółkę, ani na etapie postępowania organu pierwszej instancji, ani na etapie postępowania odwoławczego. Jak słusznie podkreślił DPWIS, Główny Inspektor Sanitarny jest organem odrębnym wobec zarówno PPIS, jak i wobec DPWIS, a to oznacza, że prowadzi własne postępowania, ma własne akta sprawy i jeśli określonych dokumentów nie przekaże do innych organów wówczas nie mają one wiedzy, że takowe GIS otrzymał, np. od strony, tudzież GIS wytworzył i skierował do strony. Na etapie wydawania zaskarżonej skargą decyzji DPWIS nie dysponował pismem datowanym na dzień 24 kwietnia 2025 r., które Spółka złożyła do Głównego Inspektora Sanitarnego w dniu 29 kwietnia 2025r. i nadal tego pisma DPWIS we Wrocławiu nie ma. Niezależnie od tego informacje zawarte w tym piśmie, które zdaniem spółki stanowiły nowe dowody stanowiące jednoznaczne potwierdzenie bezpieczeństwa [...] w wyższej dawce niż [...] wskazanej w uchwale zespołu do spraw [...] z dnia 25 października 2019 r. nr 14/2019 r. i które potwierdzały, że stosowanie takich wyższych [...] nie stanowi niebezpieczeństwa dla życia i zdrowia ludzi, nie mogły mieć wpływu na wynik tej sprawy. Jak już wyżej wskazano, w postępowaniu w trybie art. 32 ust. 1 u.b.ż.ż. organ nie ustala, czy dany produkt spełnia wymagania bezpieczeństwa dla życia i zdrowia ludzi. Rzeczą organu prowadzącego postępowanie w tym trybie jest ustalenie, czy co do produktu, objętego postępowaniem wyjaśniającym Głównego Inspektora Sanitarnego, zachodzie podejrzenie, że znajduje się w obrocie.
W ocenie Sądu, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy był wystarczający do podjęcia prawidłowego rozstrzygnięcia przez organy inspekcji sanitarnej z uwzględnieniem treści art. 32 ust. 1 u.b.ż.ż. Reasumując, Sąd uznał, że zaskarżone decyzje są zgodne z prawem materialnym i nie stwierdził również naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, które dawałoby podstawę do wyeliminowania rozstrzygnięć z obrotu prawnego.
Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.