III SA/WR 266/22

III SA/Wr 266/22 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2023-05-25
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2022-03-08
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Andrzej Nikiforów
Aneta Brzezińska /sprawozdawca/
Katarzyna Borońska /przewodniczący/
Symbol z opisem
6550
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
I GSK 808/23 - Wyrok NSA z 2025-12-10
Skarżony organ
Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku
*Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 2114
art. 1, art. 6
Ustawa o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Katarzyna Borońska, Sędziowie: Sędzia WSA Andrzej Nikiforów, Asesor WSA Aneta Brzezińska (sprawozdawca), Protokolant: specjalista Renata Pawlak, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 25 maja 2023 r. sprawy ze skargi A. O. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we Wrocławiu z dnia 7 lutego 2022 r. nr 9001-2022-000047 w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2021 I. uchyla w całości zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Trzebnicy z dnia 22 grudnia 2021 r. nr 0020-2021-003992; II. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we Wrocławiu na rzecz strony skarżącej kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z 7 lutego 2022 r. (nr 9001-2022-000047) – po rozpatrzeniu sprawy w trybie odwoławczym – Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we Wrocławiu (dalej: organ II instancji) utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR we Wrocławiu (dalej: Kierownik BP), w przedmiocie przyznania A. O. (dalej: strona, skarżąca) płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2021 oraz o odmowie przyznania jednolitej płatności obszarowej i płatności na zazielenienie na 2021 r. do działek [...]/[...], [...]/[...], [...]/[...], [...]/[...], [...]/[...], [...]/[...], [...]/[...], [...]/[...], [...]/[...], [...]/[...] (A,D,E,F,G,M,N,O). Jako podstawę prawną decyzji podał m.in. art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej: k.p.a.) i art. 24 ust. 1 i ust. 4 ustawy z 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz.U. z 2021 r., poz. 2114 ze zm., dalej: ustawa o płatnościach).
Z akt sprawy wynika, że 14 czerwca 2021 r. skarżąca złożyła wniosek o przyznanie płatności na rok 2021 r. Ubiegała się o jednolitą płatność obszarową, płatność za zazielenienie, płatność dodatkową (redystrybucyjną) do łącznej powierzchni 291,75 ha. Strona zawnioskowała też o dopłaty do powierzchni upraw buraków cukrowych na areale 24,61 ha.
Podczas kontroli administracyjnej wniosku stwierdzono, że działki ewidencyjne o nr: [...]/[...], [...]/[...], [...]/[...], [...]/[...], [...]/[...], [...]/[...], [...]/[...], [...]/[...], [...]/[...], [...]/[...] znajdują się w rejestrze Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa (dalej: ZWRSP), a jak wynika z danych udostępnionych organowi przez Krajowy Ośrodek Wsparcia Rolniczego na dzień 31 maja 2021 r. nie została zawarta umowa dzierżawy na ww. działki. W wyniku wezwania skarżącej przez organ do wyjaśnienia kwestii posiadania tytułu prawnego do tych działek, skarżąca podniosła, że działki te na dzień 31 maja 2021 r. pozostawały w jej posiadaniu i faktycznym użytkowaniu. Skarżąca wskazała nadto, że fakt nieprzerwanego posiadania i faktycznego użytkowania działek zarówno 31 maja 2021 r., jak i obecnie potwierdzają toczące się postępowania przed SO we Wrocławiu I Wydziałem Cywilnym w sprawie o sygn. akt I C 1246/20 o zapłatę za bezumowne korzystanie z nieruchomości, przed SA w Warszawie I Wydział Cywilny pod sygn. akt I ACa 496/ 21 o ustalenie, że w okresie od 26 czerwca 2019 r. nie ma obowiązku zapłaty na rzecz KOWR wynagrodzenia za korzystanie z tych działek bez tytułu prawnego oraz przed Trybunałem Konstytucyjnym po wniesieniu skargi konstytucyjnej w sprawie zakończonej prawomocnym wyrokiem SA I Wydziału Cywilnego z 5 września 2019 r. (sygn. akt I ACa 565/19). Zdaniem skarżącej nie istnieją nadto podstawy prawne do żądania przedstawienia przez nią tytułu prawnego do tych działek.
Po rozpatrzeniu wniosku, Kierownik BP wydał decyzję z 22 grudnia 2021 r., (nr 0022-2021-003992) mocą której przyznał skarżącej płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2021 w zmniejszonej wysokości w stosunku do kwoty wynikającej ze złożonego wniosku (jednolitą płatność obszarową w wysokości 89.053,13 zł, płatność na zazielenienie w wysokości 59 766,89 zł, płatność redystrybucyjną w wysokości 4 903,85 zł, płatność do powierzchni uprawy buraków cukrowych w wysokości 37 473,28 zł, kwotę z tytułu dyscypliny finansowej w wysokości 4 152,95 zł). Jednocześnie stronie odmówiono przyznania jednolitej płatności obszarowej na 2021 r. i płatności za zazielenienie na 2021 r. do działek rolnych nr: [...]/[...], [...]/[...], [...]/[...], [...]/[...], [...]/[...], [...]/[...], [...]/[...], [...]/[...], [...]/[...], [...]/[...]- znajdujących się w rejestrze ZWRSP ze względu na fakt, że strona nie posiadała do tych działek tytułu prawnego na dzień 31 maja 2021 r., tj. nie spełniła wymogu z art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach. Organ uznał, że strona użytkuje tę nieruchomość bezumownie (brak pisemnej umowy dzierżawy gruntów).
Organ podkreślił, że powierzchnia działek rolnych zadeklarowana we wniosku o przyznanie płatności za rok 2021 do jednolitej płatności obszarowej wyniosła [...],[...] ha. Powierzchnia deklarowana działek rolnych kwalifikowana do jednolitej płatności obszarowej wyniosła [...],[...] ha. Wynikało to z przeprowadzonej kontroli administracyjnej, podczas której organ I instancji ustalił, że we wniosku o przyznanie płatności zadeklarowano ww. działki ewidencyjne o łącznej powierzchni [...],[...] ha, znajdujące się w rejestrze ZWRSP, do których skarżąca nie posiadała na dzień 31 maja 2021 r. umowy dzierżawy. Z uwagi na powyższe powierzchnia tych działek tj. [...],[...] ha, została wykluczona z płatności w oparciu o art 18 ust. 4 ustawy płatnościach.
Po rozpatrzeniu odwołania Dyrektor OR utrzymał w mocy decyzję Kierownika BP. Przywołując ramy prawne sprawy, organ odwoławczy dostrzegł m.in., że zgodnie z art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach, płatność bezpośrednia do działki rolnej wchodzącej w skład ZWRSP przysługuje rolnikowi, który na dzień 31 maja danego roku ma do tej działki tytuł prawny. Tymczasem jak wynika z kontroli administracyjnej działki o nr: [...]/[...], [...]/[...], [...]/[...], [...]/[...], [...]/[...], [...]/[...], [...]/[...], [...]/[...], [...]/[...], [...]/[...] wchodzą w skład ZWRSP, do których skarżąca nie posiada tytułu prawnego (brak umowy dzierżawy z ANR). Organ odwoławczy wskazał, że strona odwołując się od decyzji, na mocy której wykluczono ww. działki z dopłat, nie kwestionowała ustaleń organu odnośnie braku posiadania przez nią dokumentów świadczących, iż ma do nich tytuł prawny, ale zanegowała fakt, iż organ żąda udokumentowania tej okoliczności. W ocenie skarżącej, organ nie ma bowiem podstaw prawnych by domagać się od rolnika potwierdzenia istnienia tytułu prawnego, gdyż z obowiązujących przepisów prawa wspólnotowego wynika, iż przesłanką do otrzymania płatności jest fakt posiadania i dysponowania gruntami. Organ odwoławczy nie zgodził się z taką argumentacją, gdyż art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach nie pozostawia, jego zdaniem żadnych wątpliwości, że w przypadku gruntów stanowiących własność Państwa, rolnik poza spełnieniem wynikającego z art. 7 ust. 1 pkt 2 i art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy o płatnościach warunku posiadania gruntów rolnych na dzień 31 maja roku, w którym ubiega się o płatność, musi legitymować się także tytułem prawnym w ww. dacie. Zdaniem organu wymóg ten nie może być uznany za warunek naruszający przepisy unijne, regulujące systemy wsparcia dla rolników. Na poparcie swojego stanowiska organ przywołał wyroki WSA we Wrocławiu (z 24 maja 2018 r., sygn. akt III SA/Wr 23/18 oraz z 18 lipca 2018 r., sygn. akt III SA/Wr 65/18 oraz treść wyroku WSA w Poznaniu z 5 lipca 2018 r., sygn. akt III SA/Po 254/18). W ocenie organu odwoławczego art 18 ust. 4 ustawy o płatnościach należy interpretować ściśle. Co do zasady, dla uzyskania płatności, wystarczające jest więc samo posiadanie przez rolnika, zadeklarowanej do płatności działki. Jednakże warunek ten nie jest wystarczający w przypadku działek wchodzących w skład ZWRSP, względem których rolnik musi się legitymować tytułem prawnym przez który należy rozumieć zawartą z KOWR umowę dzierżawy, użytkowania wieczystego, użyczenia lub inną umowę, na podstawie której rolnik korzysta z gruntu, albo umowę lub decyzję, na podstawie której działka została przekazana rolnikowi w trwały zarząd. Posiadanie na dzień 31 maja danego roku tytułu prawnego do gruntów zgłoszonych do płatności, jest zatem warunkiem koniecznym przyznania płatności do gruntów wchodzących w skład ZWRSP. Za nietrafne organ uznał stanowisko skarżącej, iż wprowadzenie wymogu legitymowania się przez użytkownika gruntu wchodzącego w skład ZWRSP tytułem prawnym do tegoż gruntu winno być uznane za warunek naruszający przepisy unijne, regulujące systemy wsparcia dla rolników. Wskazał, że konsekwencją zróżnicowanego charakteru własności publicznej oraz prywatnej jest dopuszczalność - w granicach wynikających z owych odmienności - odmiennego uregulowania zasad zarządzania majątkiem państwowym, w tym gospodarowania nieruchomościami rolnymi, od rozwiązań ogólnych, mających zastosowanie do pozostałych uczestników obrotu. Nie chodzi jednak wówczas o obniżanie poziomu ochrony własności prywatnej względem publicznej, ale raczej o takie wyważenie norm, zasad i wartości konstytucyjnych, aby zapewnić efektywność wykorzystania oraz ochrony własności publicznej z punktu widzenia celu, jakiemu ma ona służyć.
Dalej organ podkreślił, iż z ustaleń poczynionych już w postępowaniu o przyznanie stronie płatności za rok 2018 wynika, że wyrokiem SR dla Warszawy-Śródmieście w Warszawie z 24 lutego 2016 r. sygn. akt VI C 437/15 oddalono powództwo strony przeciwko ANR (obecnie KOWR) o ustalenie, że zawarta między stronami umowa dzierżawy nieruchomości z 3 lutego 2014 r. nie wygasła. Wyrok ten jest prawomocny gdyż SO w Warszawie XXVII Wydział Cywilny-Odwoławczy wyrokiem z 21 lipca 2017 r. sygn. akt XXVII Ca 4070/16 oddalił apelację strony. Organ podkreślił, że z orzeczeń tych wynika, że umowa dzierżawy zawarta pomiędzy stroną a ANR wygasła 16 lutego 2014 r. Konsekwencją tego orzeczenia było powództwo KOWR o wydanie nieruchomości, które zakończyło się wyrokiem SR w Trzebnicy nakazującym skarżącej wydanie nieruchomości w granicach działek nr [...]/[...], [...]/[...], [...]/[...], [...]/[...], [...]/[...], [...]/[...], [...]/[...], [...]/[...], [...]/[...], [...]/[...]. Tym samym kwestia istnienia stosunku prawnego pomiędzy skarżącą a ANR (obecnie KOWR) została prawomocnie przesądzona i bezspornie na dzień 31 maja 2021 r. nie posiadała ona tytułu prawnego do omawianych nieruchomości. Końcowo organ wskazał, że wyroki WSA we Wrocławiu z 30 kwietnia 2019 r. sygn. akt III SA/Wr 33/19 oraz z 28 listopada 2019 r. sygn. akt III SA/Wr 340/19 oraz z dnia 22 września 2021 r. sygn. akt III SA/Wr 568/20 zapadłe w tożsamych postępowaniach w przedmiocie dopłat bezpośrednich za lata 2017-2019 korzystne dla strony (których nie akceptuje i od których wywiódł skargi kasacyjne) jako nieprawomocne nie wiążą go. Organ nie dopatrzył się również naruszenia przez organ I instancji przepisów postępowania określonych w k.p.a.
W skardze wniesionej w części odmowy przyznania jednolitej płatności obszarowej na 2021 r i płatności za zazielenienie na 2021 r. do działek rolnych nr; [...]/[...], [...]/[...], [...]/[...], [...]/[...], [...]/[...], [...]/[...], [...]/[...], [...]/[...], [...]/[...], [...]/[...] skarżąca – reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika – wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ja decyzji organu I instancji, jak również o zasądzenie kosztów postepowania według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:
- art. 18 ust 4 ustawy z 5 lutego 2015 r. o płatnościach przez jego zastosowanie w następstwie błędnej wykładni i przyjęcia, że rzekomo wprowadzony w tym przepisie wymóg legitymowania się przez użytkownika gruntu wchodzącego w skład ZWRSP tytułem prawnym do tego gruntu nie może być uznany za warunek naruszający przepisy unijne, a sam przepis art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach rzekomo "nie narusza wspólnotowych zasad: równego traktowania, konkurencji i proporcjonalności",
- art. 21 ust. 1 pkt b Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady UE nr 1307/2013 z 17 grudnia 2013 r. przez jego faktyczne zastosowanie, w sytuacji gdy przepis ten statuuje identyczny jak w art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach obowiązek dla rolników posiadania przez nich tytułu prawnego do działek jako warunek przyznania płatności, a został on wprost wyłączony ze stosowania przez regulację art. 36 ust. 1 tego Rozporządzenia, w związku z czym, wskazany w treści tego przepisu art. 21 ust 1 pkt b wymóg posiadania przez rolników tytułu prawnego do działek jako warunek przyznania płatności w stosunku do płatności jednolitych, których beneficjentem jest skarżąca nie może być stosowany;
- art. 36 ust. 1, 2 i ust. 5, art. 39 w zw. z art. 9 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady UE nr 1307/2013 z 17 grudnia 2013 r. oraz punktów 3, 33 i 38, Preambuły tego rozporządzenia, przez ich całkowicie bezzasadne pominięcie i niezastosowanie, w sytuacji gdy jako przepisy bezwzględnie obowiązujące, wiążą organy na każdym etapie postępowania, a z ich literalnej, celowościowej i systemowej wykładni jednoznacznie wynika, że stosowanie kryterium posiadania tytułu prawnego do działek jako warunek przyznania wsparcia dla, rolników zostało wprost wyłączone w stosunku do płatności jednolitych co skutkuje brakiem możliwości stosowania takiego kryterium, przy czym za wystarczające i konieczne uznaje się w prawie wspólnotowym jedynie posiadanie i gospodarowanie przez rolnika na gruntach rolnych, co na gruncie tej sprawy bezsprzecznie w stosunku do skarżącej zostało spełnione;
- art. 7 i 8 ustawy o płatnościach przez ich niezastosowanie i zaniechanie przyznania skarżącej na ich podstawie całości płatności bez dokonywania wykluczeń;
- art. 291 ust. 1 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej przez naruszające zasadę prounijnej wykładni prawa krajowego zaniechanie poprzez pominięcia w procesie stosowania prawa niezgodnego z prawem Unii Europejskiej przepisu art. 18 ust 4 ustawy o płatnościach;
- przepisów postępowania, a to art. 8 ust. 1 i 2 Rozporządzenia Rady (WE, Euratom) nr 2988/95 z 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich oraz art. 72 ust. 1 rozporządzenia nr 1306/2013 z 17 grudnia 2013 r., 6, 7 i 8 k.p.a. w zw. z art. 288 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej przez naruszające zasady proporcjonalności, bezstronności, równego traktowania i zakazu dyskryminacji, demokratycznego państwa prawnego, społecznej gospodarki rynkowej, oraz równej ochrony prawa własności i innych praw majątkowych,
- art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 6, art. 7, 7a § 1 oraz art. 8 § 1 i 2 k.p.a. przez oparcie treści zaskarżonego orzeczenia obłędną i niepełną wykładnię orzeczenia Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z 24 czerwca 2010 r. w sprawie C-375/08 - Luigi Pontini i In.; wyroki WSA we Wrocławiu z 24 maja 2018 r. sygn. akt III SA/Wr 23/18 oraz z 18 lipca 2018 r. sygn. akt III Sa/Wr 65/18 w sytuacji, gdy poglądy wyrażone w treści tych orzeczeń nie są już aktualne z uwagi na ewidentną i utrwaloną już zmianę linii orzeczniczej WSA w przedmiocie płatności bezpośrednich; wyroki NSA z 7 lutego 2019 r. sygn. I GSK 3032/18, z 20 maja 2020 r. sygn. akt I GSK 1585/19, z 4 grudnia 2020 r. sygn. akt I GSK 1092/20 oraz z 24 czerwca 2020 r. sygn. akt I GSK 232/20 w sytuacji, gdy orzeczenia te w ogóle nie powinny mieć zastosowania w tej sprawie;
- art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a, w zw. z art. 6, art. 7, 7a § 1 oraz art. 8 § 1 i 2 k.p.a. przez całkowicie bezzasadne i niezgodne z ogólnymi zasadami prawa wspólnotowego i zasadami ogólnymi postępowania administracyjnego zaniechanie odstąpienia od dotychczasowej błędnej praktyki organów administracji odmawiania przyznawania płatności bezpośrednich do gruntów wchodzących w skład ZWRSP, co do których wnioskujący nie posiada tytułu prawnego, w sytuacji gdy zachodziły ku temu uzasadnione podstawy prawne;
- art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., art. 11 k.p.a. i art. 7 k.p.a. przez naruszające zasadę przekonywania oraz zasadę prawdy obiektywnej zaniechanie rozważenia wszystkich zarzutów podniesionych w odwołaniu od decyzji organu I instancji oraz zaniechanie jakiegokolwiek odniesienia się przez organ II instancji do istotnych kwestii podniesionych w sformułowanych w odwołaniu o numerach: 1.2,1.3, III a i c;
- art. 7a k.p.a. przez niezasadne odstąpienie od zastosowania sformułowanej w k.p.a. zasady rozstrzygania wątpliwości co do treści normy prawnej na korzyść strony, w sytuacji gdy zachodziły ku temu uzasadnione podstawy;
art.77 § 1 k.p.a. przez zaniechanie rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego;
- art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 6, art. 7, 7a § 1 oraz art. 8 § 1 i 2 k.p.a. przez wydanie naruszającej obowiązujący stan prawny decyzji utrzymującej w mocy wadliwą decyzję organu I Instancji oraz zaniechanie jej uchylenia i rozstrzygnięcia co do istoty sprawy przez przyznanie w całości wszystkich wnioskowanych płatności w sytuacji gdy decyzja ta naruszała szereg zasad i przepisów prawa materialnego i procesowego, w tym również rangi konstytucyjnej, a ponadto zasadę równości wobec prawa, proporcjonalności i konkurencji.
Ponadto – ewentualnie – wniesiono o wydanie przez Sąd postanowienia o skierowaniu na podstawie art. 193 Konstytucji RP w zw. z art. 52 ustawy z 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym pytania prawnego, czy przepis art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach jest zgodny z art. 2, art., 32 ust. 1 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, jak również o wydanie przez Sąd postanowienia o skierowaniu do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej na podstawie art. 267 TFUE pytania prejudycjalnego dotyczącego wykładni przepisów prawa unijnego, czy wprowadzony w art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach wymóg legitymowania się przez podmiot faktycznie gospodarujący na gruntach wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa tytułem prawnym do tego gruntu jako przesłanka warunkująca przyznanie płatności jest zgodny z art. 9, art. 21 ust. 1b, art. 32 ust. 2-6, art. 36 ust. 2 i ust. 5, art. 39 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady UE nr 1307/2013 z 17 grudnia 2013 r. oraz punktami 3, 5, 10, 29, 30, 33, 38, 46 i 61 preambuły tego rozporządzenia, a także zasadą proporcjonalności, równości i konkurencji.
Strona przedstawiła szeroką argumentację na poparcie powyższych zarzutów, wywodząc w szczególności, że przepis art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach z uwagi na sprzeczność z prawem unijnym nie powinien mieć w sprawie zastosowania i przywołując tezy z orzeczeń sądów administracyjnych, w tym tutejszego Sądu w podobnych sprawach. W konsekwencji strona wniosła nadto o zawieszenie postępowania.
W odpowiedzi na skargę, Dyrektor OR podtrzymał dotychczasową argumentację i wniósł o jej oddalenie.
Na rozprawie, która odbyła się przed Wojewódzkim Sadem Administracyjnym we Wrocławiu 25 maja 2022 r. tut Sąd oddalił ww. wnioski dowodowe zawarte w piśmie z 20 kwietnia 2023 r. na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a., gdyż nie mają one wpływu na wynik sprawy. Sąd uwzględnił natomiast wniosek dowodowy z informacji o przyjęciu do rozpoznania skargi Stowarzyszenia Dzierżawców i Producentów Sąd oddalił również wniosek o zadanie pytania prejudycjalnego do TSUE na podstawie art. 267 Traktatu o funkcjonowaniu UE, albowiem nie było to niezbędne do wydania wyroku. Sąd oddalił również wniosek o zadanie pytania prawnego do TK gdyż od odpowiedzi na to pytanie nie zależało rozstrzygnięcie sprawy. W konsekwencji Sąd oddalił wniosek o zawieszenie postępowania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje.
Sąd administracyjny w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 529, dalej: p.p.s.a.), uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub podjęta została czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Wady skutkujące koniecznością uchylenia aktu administracyjnego, stwierdzeniem jego nieważności bądź wydania z naruszeniem prawa, przewidziane są w przepisie art. 145 § 1 p.p.s.a.
Skarga okazała się uzasadniona.
Po dokonaniu kontroli zaskarżonej decyzji, mając na uwadze stan faktyczny i prawny sprawy, sformułowane w skardze zarzuty i wspierające je argumenty, Sąd stwierdził, że zaistniały podstawy do zakwestionowania stanowiska organu administracji wyrażonego w tej decyzji. Decyzja ta narusza bowiem przepisy prawa materialnego, a jej wydanie poprzedziło postępowanie, w którym uchybiono regułom procesowym.
W pierwszej kolejności podnieść należy, że tutejszy Sąd orzekał już w podobnych sprawach, w tym w szczególności w sprawie ze skargi skarżącej (sygn. akt III SA/Wr 568/20). Sąd w składzie orzekającym w rozpoznawanej sprawie podziela w całej rozciągłości stanowisko zaprezentowane w ww. wyroku (co znalazło wprost odzwierciedlenie w treści niniejszego uzasadnienia). Sąd dostrzegł przy tym, że Naczelny Sąd Administracyjny oceny tej nie podzielił, uchylając wyrok w sprawie III SA/Wr 255/19, jednakże zdaniem Sądu przedstawione niżej argumenty przemawiają mimo to za koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, z uwagi na niezgodność przepisu będącego podstawą prawną rozstrzygnięć organów z prawem unijnym, co obligowało Sąd do odmowy zastosowania tego przepisu.
Sąd uznał za zasadne dokonanie samodzielnej oceny zgodności powyższego przepisu z prawem unijnym dla potrzeb rozpatrywanej sprawy, stąd niecelowym było kierowanie w tym zakresie pytania prejudycjalnego do TSUE. Sąd uznał przy tym za wystarczające dokonanie powyższej oceny jedynie z punktu widzenia przepisów unijnych, skoro prowadzi ona – zdaniem Sądu do jednoznacznego wniosku o nieprawidłowości zastosowania omawianego przepisu, a ponadto sprawa dotyczy materii regulowanej przepisami prawa unijnego.
W ocenie Sądu w wydanych w sprawie decyzjach nieprawidłowo pozbawiono skarżącą wnioskowanych przez nią płatności przede wszystkim na podstawie art. 18 ust. 4 ustawy z 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz.U z 2021 r. poz. 2114, dalej: ustawa o płatnościach), który stanowi, że płatność bezpośrednia do działki rolnej wchodzącej w skład ZWRSP przysługuje rolnikowi, który - na dzień 31 maja danego roku - ma do tej działki tytuł prawny.
Należy wskazać, że warunki przyznawania płatności do gruntów rolnych na rok 2021 r. reguluje ustawa o płatnościach. Zgodnie z art. 7 ust. 1 tej ustawy, płatności bezpośrednie są przyznawane rolnikowi, jeżeli:
1) został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności oraz
2) łączna powierzchnia gruntów objętych obszarem zatwierdzonym będących w posiadaniu tego rolnika jest nie mniejsza niż 1 ha.
Stosownie do art. 7 ust. 2 ustawy o płatnościach, pomimo niespełnienia warunku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, płatności bezpośrednie są przyznawane, jeżeli:
1) rolnik spełnia warunki do przyznania płatności związanych do zwierząt i złożył wniosek o przyznanie tych płatności oraz
2) łączna kwota płatności bezpośrednich, przed zastosowaniem art. 63 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013, wynosi co najmniej równowartość w złotych kwoty 200 euro.
Z kolei art. 8 ust. 1 ustawy o płatnościach stanowi, że jednolita płatność obszarowa, płatność za zazielenienie, płatność dla młodych rolników, płatność dodatkowa i płatności związane do powierzchni upraw, zwane dalej "płatnościami obszarowymi", są przyznawane do powierzchni działki rolnej:
1) położonej na gruntach będących kwalifikującymi się hektarami w rozumieniu art. 32 ust. 2 rozporządzenia nr 1307/2013, zwanych dalej "kwalifikującymi się hektarami";
2) będącej w posiadaniu rolnika w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tych płatności;
3) o powierzchni nie mniejszej niż 0,1 ha;
4) nie większej jednak niż maksymalny kwalifikowalny obszar, o którym mowa w art. 5 ust. 2 lit. a rozporządzenia nr 640/2014, określony w systemie identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w przepisach o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności.
Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z 17 grudnia 2013 r. ustanawiające przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz. U.UE.L.2013.347.608 - dalej: rozporządzenie nr 1307/2013) nie reguluje, czy ubiegający się o przyznanie płatności bezpośrednich musi posiadać tytuł prawny do gruntów. W rozporządzeniu tym zasadniczo mowa jest o posiadaniu i prowadzeniu na gruntach działalności rolniczej. Przepisy powyższego rozporządzenia nie uzależniają zatem przyznania płatności bezpośrednich od przedstawienia ważnego tytułu prawnego, potwierdzającego prawo wnioskodawcy do użytkowania gruntów będących przedmiotem wniosku o płatności. W świetle zapisów art. 8 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady (WE, Euroatom) nr 2988/95 z 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz.U.L.312.1) i art. 72 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej (Dz.U.UE.L.2013.347.549), uznać należy, że państwom członkowskim został pozostawiony pewien zakres swobodnego uznania w odniesieniu do dokumentów i dowodów wymaganych od beneficjentów płatności. Korzystając z zakresu swobodnego uznania, państwa członkowskie (w tym Polska) powinny uwzględnić jednak cele przepisów unijnych dotyczących pomocy, przestrzegać ogólnych zasad prawa unijnego, w szczególności zasady proporcjonalności.
Wniosek taki można wyprowadzić z wyroku TSUE z 24 czerwca 2010 r. (w sprawie C-375/08 Luigi Pontini i in.). Zdaniem TSUE, w ramach tego swobodnego uznania, państwa członkowskie mogą szczegółowo określić dowody, jakie należy przedstawić dla uzasadnienia wniosku o przyznanie pomocy, odwołując się – w szczególności – do zwyczajów panujących w rolnictwie na ich obszarze, w odniesieniu do korzystania i użytkowania obszarów przeznaczonych pod uprawę roślin paszowych oraz do tytułów prawnych, jakie są przedstawiane odnośnie do takiego korzystania. Trybunał przypomniał jednak, że powyższy zakres swobodnego uznania podlega pewnym ograniczeniom. Podniósł, że państwa członkowskie są zobowiązane do korzystania z przyznanych im kompetencji wyłącznie w oparciu o obiektywne kryteria. Winny także przywiązywać należną wagę do zasady równego traktowania oraz unikać zakłócenia rynku i konkurencji. Według TSUE, wymóg przedstawienia ważnego tytułu prawnego stanowi - co do zasady - takie obiektywne kryterium. Do sądu krajowego należy jednak zbadanie, czy odnosi się on do wszystkich zainteresowanych wnioskodawców znajdujących się w porównywalnej sytuacji (podkreślenie tut. Sądu). W konsekwencji, w opinii TSUE, korzystając z zakresu swobodnego uznania, w odniesieniu do dowodów wymaganych jako uzasadnienie wniosku o przyznanie pomocy, szczególnie jeżeli chodzi o możliwość zobowiązania wnioskodawcy do przedstawienia ważnego tytułu prawnego, potwierdzającego jego prawo do użytkowania obszarów rolnych będących przedmiotem wniosku, państwa członkowskie powinny uwzględniać cele przepisów wspólnotowych dotyczących pomocy oraz przestrzegać ogólnych zasad prawa wspólnotowego, w szczególności zasady proporcjonalności. Zgodnie z orzeczeniem Trybunału, powyższa zasada, która wymaga, aby środki wprowadzone na mocy przepisu były właściwe dla osiągnięcia zakładanego celu i nie wykraczały poza to, co niezbędne dla jego realizacji, powinna być przestrzegana zarówno przez prawodawcę wspólnotowego, jak i ustawodawców i sądy krajowe, które stosują prawo wspólnotowe (wyrok z 17 stycznia 2008 r., w sprawach połączonych C-37/06 i C-58/06 Viamex Agrar Handel). W konsekwencji, zasada ta powinna być przestrzegana przez właściwe władze krajowe. Jak wynika z pkt 75 wyżej powołanego wyroku, przepisy wspólnotowe dotyczące ZSZiK, ochrony interesów finansowych Wspólnoty i finansowanie WPR, wymagają ustanowienia odpowiednich środków krajowych, aby zapewnić prawidłowe funkcjonowanie ZSZiK oraz rzeczywistą realizację i prawidłowe wykonanie systemów pomocy finansowanych przez Wspólnotę. Założenia te są uwzględniane przez przepisy właściwe w sprawie zawisłej przed sądem krajowym, które, jak wynika z pkt 56 wyroku, mają na celu zapobieganie nieuczciwemu korzystaniu z terenów innych podmiotów w celu obejścia przepisów wspólnotowych dotyczących wspomnianych systemów. TSUE zastrzegł, że to do sądu krajowego należy jednak zbadanie, czy w przypadku sprawy będącej przedmiotem postępowania przed tym sądem zasada ta była przestrzegana, co miał na względzie Sąd rozstrzygając niniejszą sprawę.
W uzasadnieniu do projektu ustawy (Sejm VIII kadencji, druk 274, dostępny w bazie LEX) wskazano, że przepisy rozporządzenia 1307/2013 nie regulują, czy ubiegający się o przyznanie płatności bezpośrednich musi posiadać tytuł prawny do gruntów. Stwierdzono jednak, że: "Stwarza to pole do nadużyć (tworzenia sztucznych warunków) polegających na tym, że o płatności bezpośrednie do określonych gruntów ubiegają się podmioty, które bezprawnie weszły w ich posiadanie lub posiadają je bez tytułu prawnego wbrew woli podmiotu, do którego te grunty należą. Przypadki takie zdarzają się w praktyce, co budzi społeczny sprzeciw, zwłaszcza, gdy zasadniczym celem takiego działania jest uzyskanie wsparcia w postaci płatności bezpośrednich, a nie prowadzenie działalności rolniczej na danym gruncie. Należy przy tym podkreślić, że - ze względu na częste przypadki nieuregulowanego stanu prawnego ziemi rolnej będącej w obrocie prywatnym - projektowane rozwiązanie nie może mieć uniwersalnego zastosowania, tzn. obejmować wszystkich gruntów. Rolnik faktycznie prowadzący działalność rolniczą na danym gruncie często nie może potwierdzić posiadanego do tego gruntu prawa żadnym dokumentem. Wynika to z powszechnej praktyki zawierania przez rolników ustnych umów dzierżawy gruntów, a także z nieuregulowanych, często przez wiele lat, spraw spadkowych. Natomiast w przypadku ziemi rolnej wchodzącej w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa stan prawny gruntów jest uregulowany: właścicielem jest Skarb Państwa, a dzierżawca wskazany jest w umowie zawieranej wyłącznie w formie pisemnej. Konieczność wykonania przepisów Unii Europejskiej w celu przeciwdziałania tworzeniu sztucznych warunków, z uwagi na wskazane wyżej różnice, wręcz wymaga odmiennych regulacji w odniesieniu do gruntów rolnych wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa. Odniesienie projektowanych regulacji do wszystkich gruntów rolnych mogłoby wywołać niezgodny z przepisami Unii Europejskiej skutek polegający na wyeliminowaniu możliwości uzyskania płatności bezpośrednich do gruntów, na których rolnik faktycznie prowadzi działalność rolniczą, ale nie może wykazać tytułu prawnego do tego gruntu. Wobec tego wprowadzenie projektowanych rozwiązań nie godzi w zasadę równego traktowania oraz nie ma charakteru dyskryminującego". Zdaniem Sądu, zacytowane uzasadnienie projektu ustawy racjonalnie nie wyjaśnia przyczyn, dla których bardziej - niż grunty niepaństwowe - chronione mają być grunty państwowe (wchodzące w skład ZWRSP). Przecież o płatności bezpośrednie mogą ubiegać się także podmioty, które bezprawnie weszły w posiadanie gruntów niepaństwowych lub posiadają je bez tytułu prawnego wbrew woli podmiotu, do którego te grunty należą. Przypadki takie zdarzają się w praktyce. Wobec tego, wprowadzenie rozwiązań faworyzujących grunty państwowe godzi w zasadę równego traktowania oraz ma charakter dyskryminujący. Polemizując z uzasadnieniem do projektu ustawy, trzeba zaakcentować, że nie można wykluczyć sytuacji, że podmiot faktycznie prowadzący działalność rolniczą na gruntach wchodzących w skład ZWRSP i wnioskujący o płatności także może nie być w stanie okazać aktualnego tytułu prawnego do tychże gruntów np. obowiązującej umowy dzierżawy, z uwagi na toczony spór sądowy co do ważności (terminu obowiązywania) takiej umowy. Agencja Nieruchomości Rolnych (obecnie Krajowy Ośrodek Wsparcia Rolnictwa) - posiadająca odpowiednie rejestry i narzędzia - ma (winna mieć) realne możliwości przeciwdziałania praktykom samowolnego zajmowania gruntów rolnych i zgłaszania ich do płatności przez osoby nieuprawnione. Te możliwości są zapewne zdecydowanie większe niż możliwości podmiotów niepaństwowych, odnośnie gruntów których nie wprowadzono analogicznych rozwiązań jak w art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach. W opinii Sądu, samowolne naruszenie posiadania nie może prowadzić do uzyskania jakichkolwiek korzyści, ale takowe korzystanie dotyczy także gruntów wchodzących w skład podmiotów (osób) innych niż państwowe. Bez znaczenia - według Sądu - pozostają tutaj, z uwagi na publiczny charakter zastosowanych w sprawie przepisów, regulacje Kodeksu cywilnego, często powoływane w tożsamych sporach (art. 345, art. 224 i nast.). Sąd w składzie orzekającym uznał zatem, że wprowadzenie wymogu legitymowania się przez użytkownika gruntu wchodzącego w skład ZWRSP tytułem prawnym do tego gruntu winno być uznane za warunek naruszający przepisy unijne, regulujące systemy wsparcia dla rolników. Wprowadzenie takiego wymogu stanowi nadmierne "uprzywilejowanie" takich gruntów i narusza wspólnotową zasadę równego traktowania, zasadę konkurencji i zasadę proporcjonalności. W ocenie Sądu, ustawodawca krajowy nie wykazał, że niezbędną przesłanką przyznania pomocy finansowej do gruntów wchodzących w skład ZWRSP jest posiadanie tytułu prawnego do tychże gruntów. W konsekwencji powyższego, należało odmówić zastosowania art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach, jako naruszającego wyżej wymienione ogólne zasady prawa wspólnotowego (unijnego).
W tym miejscu należy wskazać, że kwestia dopłat ma na celu właściwe rolnicze wykorzystywanie areału co wynika z przepisów unijnych. Zatem zasadniczą kwestią w sprawie jest ustalenie, czy skarżąca spełnia de facto warunki do przyznania wnioskowanych płatności, które zostały wskazane w art. 7 i art. 8 ustawy o płatnościach, czy też nie. W warunkach tych zasadniczo mowa jest o posiadaniu i prowadzeniu na gruntach działalności rolniczej. Tymczasem jak wynika z akt sprawy organy nie poczyniły w tym zakresie żadnych ustaleń, skupiając się w swoich rozważania jedynie na warunku wynikającym z art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach, tj. braku posiadania przez skarżącą tytułu prawnego do gruntów. Nie zbadały, czy skarżąca faktycznie użytkowała te grunty. Organ II instancji przywołał jedynie orzeczenia sądów powszechnych, nie czyniąc jednak w tym zakresie żadnych ustaleń w ww. zakresie i nie wywodząc z faktu ich wydania żadnych wniosków w kwestiach istotnych dla sprawy (jakimi są kwestie posiadania i prowadzenia na gruncie działalności rolniczej przez skarżącą). Ponadto w aktach sprawy brak jest powyższych orzeczeń (ich odpisów), choć organ odwoławczy przywołuje ich treść w uzasadnieniu decyzji. Jest przecież oczywiste, że podstawowym warunkiem wydania niewadliwego orzeczenia w danej sprawie, jest prawidłowe ustalenie wszystkich okoliczności stanu faktycznego, mających znaczenie (istotnych) do prawidłowego załatwienia tejże sprawy.
Jak już wcześniej wskazano, Sąd w składzie orzekającym dostrzegł, że wyrażone w wyroku stanowisko jest odmienne w stosunku do ukształtowanej linii orzeczniczej. Sąd wziął jednak pod uwagę, że NSA w wyroku z 24 czerwca 2020 r. w sprawie I GSK 232/20 nie przeprowadził całościowej polemiki ze stanowiskiem tutejszego Sądu zawartym w wyroku w sprawie III SA/Wr 255/19 odnośnie podnoszonej w tym wyroku niezgodności przepisu art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach z prawem unijnym, w szczególności ze stanowiskiem kwestionującym założenia zawarte w uzasadnieniu do projektu ustawy.
Ponadto, z przyczyn wskazanych powyżej, Sąd nie zgadza się z rozumowaniem przedstawionym m.in. w powołanym wyroku NSA, dotyczącym uznania wymogu przedłożenia ważnego tytułu prawnego wyłącznie przez wnioskodawców użytkujących grunty państwowe za warunek, który miałby nie naruszać prawa unijnego. Sąd orzekający w sprawie wziął pod uwagę wynikającą z treści wyroku TSUE w sprawie C-375/08 konieczność zbadania przez sąd krajowy, czy regulacja określająca wymóg przedstawienia ważnego tytułu prawnego uwzględnia cele przepisów wspólnotowych i czy nie narusza zasad prawa wspólnotowego, w tym zwłaszcza zasady proporcjonalności, a tym samym – na co wprost wskazał TSUE - czy taki wymóg odnosi się do wszystkich zainteresowanych wnioskodawców znajdujących się w porównywalnej sytuacji.
W ocenie Sądu powyższy wymóg został sformułowany w prawie polskim w taki sposób, który niezasadnie faworyzuje grunty państwowe oraz, co bardzo istotne – jedynie częściowo zapobiega nadużyciom przepisów unijnych regulujących systemy wsparcia dla rolników. Zdaniem Sądu właśnie z punktu widzenia zapobiegania powyższym nadużyciom (a taki powinien być zasadniczy cel omawianych regulacji) porównywalna, a wręcz analogiczna jest sytuacja wnioskodawcy samowolnie naruszającego posiadanie i ubiegającego się o dopłaty unijne do gruntów państwowych oraz wnioskodawcy samowolnie naruszającego posiadanie i ubiegającego się o dopłaty unijne do gruntów prywatnych.
Odnosząc się jeszcze do treści uzasadnienia do projektu omawianej ustawy, Sąd zwraca uwagę, że jedną z wskazywanych tam przyczyn wprowadzenia wymogu przedstawienia tytułu prawnego do gruntu wyłącznie w odniesieniu do gruntów państwowych jest konieczność ochrony osób użytkujących grunty prywatne na podstawie umowy ustnej czy na podstawie spadkobrania, które nie mogą potwierdzić prawa do tego gruntu żadnym dokumentem. Trzeba jednak wskazać, że w przypadku takich osób nie można mówić o nie posiadaniu w ogóle tytułu prawnego do gruntu, a jedynie nie posiadaniu w tej mierze dowodu w określonej formie.
Nie negując potrzeby ochrony takich osób, Sąd jest zdania, że możliwe jest takie sformułowanie omawianej regulacji, które z jednej strony w sposób skuteczny zapobiegnie nieprawidłowościom w uzyskiwaniu dopłat, i to zarówno w odniesieniu do osób posiadających grunty państwowe, jak i prywatne (co powinno być nadrzędnym celem tego typu regulacji), a z drugiej strony umożliwi osobom użytkującym grunt prywatny na podstawie umowy ustnej czy spadkobrania wykazanie, że dysponują tytułem prawnym do posiadanego gruntu. Na zupełnym już marginesie warto wskazać, że regulacja prawa włoskiego, którą analizował TSUE w wyroku C-375/08, obejmowała m.in. i takie sytuacje, w których wnioskodawca nie był w stanie przedstawić dokumentacji potwierdzającej posiadanie tytułu prawnego do gruntu lub zawarł umowę w formie ustnej.
Z powyższych względów Sąd nie podzielił stanowiska NSA zawartego m.in. w wyroku w sprawie I GSK 232/20 oraz analogicznego stanowiska wyrażanego w wyrokach wojewódzkich sądów administracyjnych.
Na marginesie wskazać należy, że w sprawie o sygn. akt III Sa/Wr 280/22 odnoszącej się do odmowy przyznania skarżącej płatności ONW typu z ograniczeniami naturalnymi strefy I tutejszy Sąd wskazał, że podstawą wydanej decyzji winna być okoliczność, że w ramach innego typu płatności ONW typ specyficzny strefa I (niekorzystne warunki o walorach przyrodniczo-turystycznych) skarżącej została przyznana już płatność do maksymalnego obszaru tj. do [...] ha. Poza rozważaniami Sądu pozostała natomiast kwestia wynikająca z art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach.
Biorąc zatem wzgląd na stwierdzone i omówione naruszenia prawa, których dopuściły się orzekające w sprawie organy administracji, Sąd - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 p.p.s.a. - uchylił obie wydane w sprawie decyzje. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 tej ustawy.
Ponownie rozpoznając sprawę, organy administracji winny odmówić zastosowania w sprawie art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach i uwzględnić wskazania Sądu odnośnie wyjaśnienia kwestii spełnienia przez stronę warunków do przyznania płatności, o których mowa w art. 7 i art. 8 ustawy o płatnościach. W tym celu niezbędne jest przeprowadzenie pełnego postępowania dowodowego (z uwzględnieniem kwestii dotyczących prowadzonych postepowań przed sądami powszechnymi dotyczących wydania przedmiotowych nieruchomości) i zbadanie na podstawie tak zgromadzonego materiału dowodowego, czy skarżąca spełniła warunki do przyznania wnioskowanych płatności (tj. warunki w zakresie posiadania i prowadzenia na gruntach działalności rolniczej), czy też nie spełniła.