III SA/Wr 261/25

III SA/Wr 261/25 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2025-11-26
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-06-27
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Katarzyna Borońska /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne
Inspekcja sanitarna
Skarżony organ
Inspektor Sanitarny
Treść wyniku
*Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 416
art. 36 ust. 1 i 2
Ustawa z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anetta Chołuj Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Borońska (sprawozdawca) Sędzia WSA Kamila Paszowska-Wojnar Protokolant specjalista Renata Pawlak po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 5 listopada 2025 r. sprawy ze skargi P. Sp. z o.o. we W. na decyzję Dolnośląskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we Wrocławiu z dnia 15 kwietnia 2025 r. nr HP.906.3.2025.ZH w przedmiocie ustalenia opłaty za czynności wykonane w związku z kontrolą I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Legnicy nr 1273/Op/24 z dnia 17 grudnia 2024 r.; II. zasądza od Dolnośląskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we Wrocławiu na rzecz strony skarżącej kwotę 207 (dwieście siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi P. Sp. z o.o. z siedzibą we W. (dalej: strona skarżąca, Spółka) jest decyzja Dolnośląskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we Wrocławiu, (dalej: DPWIS, organ odwoławczy) utrzymująca w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Legnicy (dalej: PPIS, organ I instancji) nr 1273/Op/24 z dnia 17 grudnia 2024 r. obciążającej Spółkę opłatą w kwocie 53,00 zł za czynności wykonane w związku z kontrolą.
Jak wynika z uzasadnienia skarżonej decyzji oraz akt sprawy, w dniu 27 marca 2023 r. przedstawiciele PPIS przeprowadzili kontrolę sanitarną w należącym do strony skarżącej zakładzie tj. W. przy ul. [...] w L., której przedmiotem było sprawdzenie wykonania przez Spółkę obowiązków wynikających z punktów 1, 2, 3 i 4 decyzji nr 681/23 z dnia 24 sierpnia 2023 r. wydanej przez PPIS w Legnicy. W powyższej decyzji organ po przeprowadzeniu w ww. obiekcie w ramach kontroli zgodności z obowiązującymi wymaganiami higienicznymi i zdrowotnymi w ramach bieżącego nadzoru sanitarnego nakazał Spółce:
1. przedłożyć pomiary [...] oraz [...] o ogólnym oddziaływaniu na organizm człowieka dla stanowiska pracy: [...], na pojazdach wykorzystywanych w W.1 w L. przy ul. [...] w L. (dalej: W.1 w L.);
2. wytypować do opomiarowania i przeprowadzić oraz przedłożyć pomiary [...] miejscowych oddziałujących na organizm człowieka przez [...], na stanowisku pracy [...] na pojazdach wykorzystywanych w W.1 w L.;
3. wytypować do opomiarowania, przeprowadzić oraz przedłożyć pomiary [...] na stanowisku pracy [...] zlokalizowanego w W.1 w L.;
4. zaktualizować oraz zaprowadzić zgodnie ze wzorem załączonym do rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 2 lutego 2011 r. w sprawie badań i pomiarów czynników szkodliwych dla zdrowia w środowisku pracy, rejestry czynników szkodliwych dla zdrowia występujących na stanowiskach pracy zlokalizowanych w W.1 w L. dla stanowisk pracy: a) [...], b) [...], c) [...]
- w terminie do dnia 31 grudnia 2023r.
Powyższa decyzja została utrzymana w mocy decyzją DWPIS z 22 listopada 2023 r. nr HP.906.37.2023, a Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 27 listopada 2024 r., sygn. akt III SA/Wr 35/24 oddalił skargę Spółki na tę decyzję.
Po bezskutecznym wyczerpaniu drogi sądowej w przedmiocie wstrzymania wykonania powyższej decyzji (postanowienie NSA Sygn. akt II GZ 238/24 z dnia 28 maja 2024 r.) PPIS uznając, że obowiązki w pkt 1-4 określone decyzją z dnia 24 sierpnia 2023 r. nr 681/23 podlegały wykonaniu, podjął się przeprowadzenia kontroli sprawdzającej.
Z czynności kontrolnych został sporządzony protokół kontroli Nr [...] z dnia 29 października 2024 r. w którym stwierdzono następujące nieprawidłowości: przedłożone przez pełnomocnika strony rejestry czynników szkodliwych dla zdrowia występujących na stanowiskach pracy nie zostały zaktualizowane w zakresie prowadzenia ich zgodnie ze wzorem załączonym do rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 2 lutego 2011 r. w sprawie badań i pomiarów czynników szkodliwych dla zdrowia w środowisku pracy, rejestry czynników szkodliwych dla zdrowia w środowisku pracy nie odnoszą się do stanowisk pracy zlokalizowanych w W.1 w L. Stwierdzone nieprawidłowości, zdaniem PPIS, stanowiły naruszenie § 18 ust. 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 2 lutego 2011 r. w sprawie badań i pomiarów czynników szkodliwych dla zdrowia w środowisku pracy (Dz. U. z 2023 r. poz. 419, ze zm. Dz. U z 2024 r., poz. 1110) – dalej: rozporządzenie MZ w sprawie badań i pomiarów.
Protokół został przekazany stronie do podpisu pismem z dnia 30 października 2024 r. W dniu 22 listopada 2024 r. do PPIS wpłynęło pismo Spółki, w którym zgłosiła ona zastrzeżenia do zawartych w protokole kontroli ustaleń. Organ I instancji nie ustosunkował się do wniesionych zastrzeżeń, natomiast pismem dnia 26 listopada 2024 r. powiadomił pełnomocniczkę strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie obciążenia opłatą za czynności kontrolne, w wyniku których stwierdzono naruszenie wymagań higienicznych i zdrowotnych, zgodnie z art. 36 ust 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz.U. z 2024 r. poz. 416. zm.) – dalej: ustawa PIS. Nie uwzględniając wniesionych w toku tego postępowania zastrzeżeń strony organ I instancji decyzją z dnia 17 grudnia 2024 r. nr 1273/Op/24 zobowiązał Spółkę do wniesienia opłaty w wysokości 53,00 zł za czynności związane ze sprawdzeniem wykonania punktów 1, 2, 3 i 4 decyzji PPIS nr 681/23 z dnia 24 sierpnia 2023 r., w wyniku których stwierdzono niewykonanie pkt 4 ww. decyzji, co wiązało się z naruszeniem wymagań higienicznych i zdrowotnych.
Pełnomocniczka Spółki pismem wniosła odwołanie, w którym zarzuciła naruszenie następujących przepisów prawa procesowego i materialnego:
1) art. 6, art.7, art. 7a, art. 7b, art. 8 i art. 9 k.p.a. oraz art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.
2) art. 36 ust. 1 ustawy PIS poprzez jego zastosowanie zamiast zastosowania przepisu art. 36 ust. 2 tej ustawy, a w konsekwencji naruszenie
3) §1 i § 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 5 marca 2010 r. w sprawie sposobu ustalania wysokości opłat za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. Nr 36, poz. 203) – dalej: rozporządzenie MZ w sprawie opłat, poprzez jego bezpodstawne zastosowanie.
Zdaniem strony nie doszło do naruszenia obowiązujących przepisów w zakresie wymagań higienicznych i zdrowotnych.
Odwołująca się strona podnosi, że opłata może być ustalona jedynie wtedy, gdy w obrocie prawnym funkcjonuje już ostateczna decyzja stwierdzająca naruszenie przepisów i przywołuje wyrok WSA w Gdańsku z 14.12.2017 r sygn. akt III SA/GD 100/17, Lex nr 2419181. Powołuje się również na wyrok WSA w Gliwicach z dnia 27 sierpnia 2013 r. sygn. akt. IV SA/GL 912/12, który stanowiska, iż decyzja opłatowa musi zostać wpierw poprzedzona odrębnym postępowaniem administracyjnym, w którym stwierdza się zaistnienie uchybień higienicznych i zdrowotnych, a decyzja w tym przedmiocie powinna uzyskać walor ostateczności.
Skarżoną obecnie decyzją z 15 kwietnia 2025 r. DWPIS utrzymał w mocy rozstrzygniecie organu I instancji.
Organ odwoławczy podkreślił, że strona w odwołaniu podnosiła kwestie merytoryczne, które nie należą do zakresu postępowania w przedmiocie obciążenia opłatą za wykonane czynności kontrolne. Tym niemniej odnosząc się do zarzutów bezpodstawnego zarzucenia, że Spółka nie wykonała obowiązku określonego w pkt 4 decyzji z 17 grudnia 2024 r. PPIS w Legnicy wyjaśnił, że zmiana wzoru załącznika nr 1 - rejestru czynników szkodliwych dla zdrowia występujących na stanowiskach pracy została dokonana § 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 11 października 2019 r. (Dz. U. z 2019 r. poz. 1995 z dnia 21.10.2019 r.) i obowiązywała od dnia 5 listopada 2019r. W takim stanie prawnym i faktycznym do dnia 5 listopada 2019 r. pracodawca prowadził rejestr czynników szkodliwych dla zdrowia występujących na stanowiskach pracy wg "starego wzoru", gdzie były rubryki "pieczątka zakładu pracy" oraz "nr statystyczny - REGON". Oznacza to, iż wszystkie dane wpisane i zawarte w tym rejestrze nie podlegają aktualizacji. Natomiast od dnia 5 listopada 2019 r. pracodawca w myśl pkt. 4 decyzji nr 681/23 PPIS w Legnicy, był zobowiązany prowadzić rejestr czynników szkodliwych dla zdrowia występujących na stanowiskach pracy w oparciu o załącznik nr 1 do rozporządzenia, zgodnie z nowym wzorem, w którym aktualnie jest rubryka z zapisem "pieczątka, nadruk lub naklejka zakładu pracy zawierające nazwę, adres, NIP i REGON". Ponieważ zaś pkt 4 ww. decyzji dotyczył stanowisk pracy zlokalizowanych w W.1 w L., to strona była zobowiązana do zachowania liczby osób zatrudnionych na wskazanych stanowiskach w tej lokalizacji. Jak jednak wskazują informacje zawarte w protokole kontroli nr [...] z dnia 29 października 2024 r. (str. 7-9) liczby te zostały one zmienione. Zdaniem organu prowadzi to do wniosku, że podana liczba ogółem pracujących na stanowiskach pracy, którego dotyczy dany rejestr odnosi się do wszystkich osób zatrudnionych w różnych lokalizacjach na takim samym stanowisku pracy.
Dalej organ odwoławczy wskazał, że użyty w pkt 4 decyzji zwrot "zaktualizować" zgodnie ze Słownikiem Języka Polskiego oznacza "uzupełnić coś zgodnie z faktycznym stanem wiedzy lub przystosować coś do aktualnych potrzeb, stać się aktualnym". Przyjmując takie jego znaczenie organ odwoławczy również oceniał, czy pracodawca, posiadający informacje (na podstawie tego jakie przeprowadził badania i pomiary czynników szkodliwych dla zdrowia, lub jakie substancje chemiczne stosuje na danym stanowisku pracy), dotyczące czynników szkodliwych występujących na stanowiskach pracy i wyszczególnionych w rubryce "wykaz czynników szkodliwych występujących na stanowiskach pracy" był zobowiązany jej wpisać do rejestru, by je zaktualizować. Tymczasem analiza rejestru czynników szkodliwych dla zdrowia (przesłanych przez pracodawcę) występujących na stanowisku pracy:
- nr karty 1/2017 (data założenia 26 października 2017 r.) dla stanowiska pracy: [...], jednoznacznie wskazuje na brak wyszczególnienia czynników chemicznych w postaci [...] [...] (ujętych w pomiarach - tabela nr 7 i 8 )
- nr karty 3/2017 (data założenia 26 października 2017 r.) dla stanowiska pracy: [...], jednoznacznie wskazuje na brak wyszczególnienia czynników fizycznych w postaci [...] miejscowych i [...] ogólnych (zapis ogólny - [...]), pomimo tego, iż w tabeli nr 6 wyraźnie wskazano, że dotyczy [...] działających na organizm przez [...].
- nr karty 4/2017 (data założenia 26 października 2017 r.) dla stanowiska pracy: [...], jednoznacznie wskazuje na brak wyszczególnienia czynników fizycznych w postaci [...] miejscowych i [...] ogólnych (zapis ogólny - [...]).
Zdaniem DPWIS, w takim stanie faktycznym i prawnym nakaz zawarty w pkt. 4 decyzji PPIS nie został wykonany.
Organ odwoławczy nie w rezultacie uwzględnił zarzutu naruszenia § 1 i 2 rozporządzenia MZ oraz uznał za chybiony nieprawidłowego zastosowania przepisu art. 36 ust. 1 ustawy PIS poprzez jego błędne zastosowanie zamiast przepisu art. 36 ust. 2 tej ustawy. Zgodnie z tym przepisem za badania laboratoryjne i inne czynności wykonywane w związku ze sprawowaniem bieżącego nadzoru sanitarnego przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej nie pobiera się opłat od osób oraz jednostek organizacyjnych obowiązanych do przestrzegania wymagań higienicznych i zdrowotnych, jeżeli w wyniku badań nie stwierdzono naruszenia tych wymagań. W myśl zaś art. 36 ust. 1 ustawy o PIS za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w związku ze sprawowaniem bieżącego i zapobiegawczego nadzoru sanitarnego pobiera się opłaty w wysokości kosztów ich wykonania, z zastrzeżeniem ust. 2. Opłaty ponosi osoba lub jednostka organizacyjna obowiązana do przestrzegania wymagań higienicznych i zdrowotnych.
W trakcie czynności kontrolnych jednoznacznie zaś stwierdzono uchybienia higieniczne i zdrowotne, które zostały opisane w wydanym protokole, skutkujące nieuznaniem przez PPIS w Legnicy wykonania pkt 4 decyzji nr 681/23 z dnia 24 sierpnia 2023 r. Przeprowadzone czynności kontrolne wykazały nieprawidłowe przeprowadzenie aktualizacji rejestru czynników szkodliwych dla zdrowia występujących na stanowiskach pracy zlokalizowanych w W.1 w L., dla stanowisk pracy: [...], [...] oraz [...], polegające na zmianie liczby osób zatrudnionych w stosunku do liczby utrwalonej protokołem kontroli nr [...], na danym stanowisku pracy, nieuwzględnieniu czynników szkodliwych na danym stanowisku pracy, zastosowaniu formularza obowiązującego przed zmianą przepisów.
Organ zobligowany był więc do obciążenia osoby lub jednostki zobligowanej do przestrzegania wymagań poniesionymi kosztami. Zwrócił przy tym uwagę, iż zawarte w art. 36 ust. 1 cyt. ustawy PIS sformułowanie "badania laboratoryjne oraz inne czynności" należy traktować rozdzielnie, gdyż "inne czynności" nie muszą być wykonywane tylko w związku z badaniami laboratoryjnymi (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 maja 2016 r. sygn. akt II OSK 2281/14, publ LEX nr 2083477), ale w orzecznictwie wskazuje się, że mogą obejmować nawet koszty postępowania administracyjnego, rozumiane jako wydatki poniesione przez organy, związane z wydaniem postanowienia, czy też decyzji administracyjnej (wyroi NSA z dnia 4 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK 366/07, także wyrok NSA z dnia 30 maja 2016 r., publ. LEX nr 2083477, w podobnej sprawie).
DWPIS podkreślił także, iż nie podziela stanowiska z przywołanych w skardze wyroków że oplata na podstawie przepisu art. 36 ust .1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej może być ustalona jedynie wtedy, gdy w obrocie prawnym funkcjonuje już ostateczna decyzja stwierdzająca naruszenie przepisów sanitarnych. Przyjęcie tego kierunku wykładni skutkowałoby w przywołanych przypadkach niemożliwością obciążenia strony kosztami przeprowadzonych u strony czynności kontrolnych, co z kolei stałoby w sprzeczności z art. 36 ust. 1 ustawy PIS. Zgodnie z wyrokiem NSA z dnia 27 lipca 2021 r., sygn. akt II GSK 98/21: "decyzja o obciążeniu strony opłatami za wykonanie badań wystarczy samodzielna przesłanka polegająca na stwierdzeniu przez kontrolujących, niezgodności z przepisami".
Organ odwoławczy nie zgodził się również z zarzutami naruszenia art. 6, art. 7, art. 7a, art. 7b, art. 8 k.p.a., art. 9 k.p.a. oraz art. 77 i art. 80 k.p.a. Podkreślił, że prowadząc niniejsze postępowanie administracyjne działał na podstawie i w granicach prawa zgodnie z zasadą praworządności, stosując uregulowania i procedury zapisane w obowiązujących przepisach oraz w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy.
Wysokość opłaty za przeprowadzone czynności kontrolne w których stwierdzono uchybienia PPIS w Legnicy ustalił w oparciu o rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 5 marca 2010 r. w sprawie opłat oraz Zarządzenia Dyrektora Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w Legnicy Nr 02/DYR/24 z dnia 22 kwietnia 2024 r. w sprawie pobierania opłat za badania laboratoryjne oraz inne czynności, z wyłączeniem czynności w ramach urzędowej kontroli żywności, wykonywane przez pracowników Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w Legnicy. Z kalkulacji przedstawionej w uzasadnieniu decyzji wynika, że została ona obliczona jako suma kosztów kontroli w kwocie 53,00 zł i naliczona za łączny czas przeprowadzenia czynności kontrolnych który wynosił 0,5 godziny (co wynika z danych zawartych w protokole kontroli nr [...]). Na kwotę tę składał się czas kontroli obszaru, w którym stwierdzono nieprawidłowości (0,5 godziny) pomnożony przez koszt roboczogodziny dla czynności nadzorowych w związku ze sprawowaniem bieżącego i zapobiegawczego nadzoru sanitarnego wraz z pochodnymi w wysokości: 106,00 zł (cennik poz VII.l ww. Zarządzenia).
W skardze na powyższą decyzję Spółka wniosła o jej uchylenie, o umorzenie postępowania administracyjnego oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania.
Strona zarzuciła naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z wadliwą oceną organu zakresu czynności podejmowanych przez PPIS w Legnicy i w konsekwencji błędnym zastosowaniem art. 36 ust. 1 ustawy PIS. Powołując się na orzecznictwo strona wskazała, że na podstawie tego przepisu nie było dopuszczalne nałożenie na podmiot opłaty za wszelkie czynności podejmowane przez organ w związku z prowadzonym postępowaniem, w szczególności nie wiążącym się z wydaniem merytorycznego rozstrzygnięcia, opłata ta jest bowiem wynikiem poniesionych przez organ inspekcji sanitarnej w trakcie kontroli kosztów związanych z konkretnymi, wymienionymi w tym przepisie zdarzeniami. Skarżąca podkreśliła, że postępowanie dotyczące sprawowania bieżącego i zapobiegawczego nadzoru sanitarnego składa się z różnych etapów, a sprawdzenie wykonania decyzji wydanej w wyniku kontroli podjętej w ramach tego nadzoru jest etapem wykonawczym, lecz wciąż pozostaje postępowaniem w tej samej sprawie. Dopiero ten etap może generować dalsze koszty związane ze stosowaniem środków przymusu, ale nie uprawnia do obciążenia strony opłatą na podstawie art. 36 ust. 1 ustawy PIS. Ponadto skarżąca zarzuciła, że z wydanych w sprawie decyzji nie wynika, jakie rzeczywiście koszty kontroli zostały przez organy poniesione, które uprawniałyby do obciążenia strony opłatą. Czynności te bowiem sprowadzały się do sprawdzenia dokumentów, które przedłożyła sama strona i nie generowały żadnych kosztów po stronie organu. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych skarżąca zauważyła, że opłaty nakładane na podstawie art. 36 ust. 1 ustawy PIS nie mogą obejmować tak podstawowych czynności jak czas poświęcony na przygotowanie, napisanie i wydanie decyzji administracyjnej. Przy tym w rozpoznawanej sprawie rodzaj nałożonych na stronę obowiązków nie wymagał osobistego dokonywania czynności kontrolnych.
Niezależnie od powyższego skarżąca podkreśliła, że nałożone na nią decyzją PPIS w Legnicy z 24 sierpnia 2023 r. obowiązki zostały przez nią wykonane , natomiast ocena prawidłowości ich wykonania jest osobna kwestią, co do której wciąż jest prowadzone postępowanie wyjaśniające, związane z rozpoznaniem zarzutów wniesionych przez Spółkę w postępowaniu egzekucyjnym. Nie ma więc w obrocie prawnym prawomocnego rozstrzygnięcia potwierdzającego naruszenie obowiązujących przepisów w zakresie przestrzegania wymagań higienicznych z zdrowotnych. Tym samym nie doszło do naruszenia tych przepisów i z uwagi na brzmienie art. 36 ust. 2 ustawy PIS już z tego tylko powodu decyzja DWPIS powinna zostać uchylona, a postępowanie umorzone.
Strona szeroko również uzasadniała brak realnej możliwości dokonania zmian w dokumentacji zgodnie z tezą organu, który nie wskazał w swojej decyzji z 24 sierpnia 2023 r. w jaki sposób skarżąca miała dokonać zaktualizowania dokumentacji.
Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga jest zasadna.
Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.) w związku z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z dnia 23 maja 2024 r., Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Przy czym stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę sąd, co zasady, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).
Podstawą obciążenia Spółki opłatą za czynności PPIS z dnia 29 października 2024r. był art. 36 ust.1 ustawy PIS stanowiący, iż "Za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w związku ze sprawowaniem bieżącego i zapobiegawczego nadzoru sanitarnego pobiera się opłaty w wysokości kosztów ich wykonania, z zastrzeżeniem ust.2. Opłaty ponosi osoba lub jednostka organizacyjna obowiązana do przestrzegania wymagań higienicznych i zdrowotnych". W myśl zaś art.36 ust.2 ustawy PIS "Za badania i inne czynności wykonywane w związku ze sprawowaniem bieżącego nadzoru sanitarnego przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej nie pobiera się opłat od osób oraz jednostek organizacyjnych obowiązanych do przestrzegania wymagań higienicznych i zdrowotnych, jeżeli w wyniku badań nie stwierdzono naruszenia tych wymagań".
Powyższe przepisy wprowadzają jako zasadę ponoszenie przez podmiot obowiązany do przestrzegania wymagań higienicznych i zdrowotnych opłat za czynności, o których mowa w ust. 1, pod warunkiem jednak, że w wyniku przeprowadzonych badań stwierdzono naruszenie tych wymagań. Podkreślić przy tym trzeba, że – co wyraźnie wynika z literalnego brzmienia art. 36 ust. 1 ustawy PIS – stwierdzenie naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych tylko wówczas upoważnia organy PPIS do obciążenia podmiotu kontrolowanego opłatą, jeżeli jest efektem przeprowadzonych badań laboratoryjnych lub innych czynności, które wykonywane były przez organy sanitarne w związku ze sprawowaniem bieżącego i zapobiegawczego nadzoru sanitarnego.
Sąd podziela stanowisko organu co so tego, że pojęcie "innych czynności" należy w kontekście tego przepisu rozumieć szeroko. Jak podkreśla się w orzecznictwie, brzmienie przepisu nie daje podstaw do zawężania tego pojęcia jedynie do czynności ściśle związanych z kontrolą miejsca i środowiska pracy, takich jak pobranie próbek, przeprowadzenie badań, oględzin czy odebranie wyjaśnień. Organ trafnie powołał się na orzecznictwo sądów administracyjnych, w którym podkreśla się, że w powołanym przepisie chodzi o wszelkie szeroko rozumiane czynności pozostające w związku z postępowaniem kontrolnym. Tak więc "innymi czynnościami" będą także działania pracowników PIS polegające na analizie dokumentów, w tym dokumentacji stanowisk pracy, zestawienia jednych dokumentów z innymi oraz ich ocenie, w tym pod kątem zgodności prowadzenia dokumentacji z przepisami prawa. Przeprowadzenie przez pracowników organu tego rodzaju czynności może zatem podlegać opłacie, o jakiej mowa w art. 36 ust. 1 ustawy PIS, a opłata ta może być (jak w niniejszej sprawie) naliczana w relacji do czasu, jaki zajmowało pracownikom organu m.in. zebranie i analiza określonych dokumentów dotyczących stanowisk pracy – pod warunkiem, że czynności te były wykonane w ramach bieżącego lub zapobiegawczego nadzoru sanitarnego.
Z kolei bieżący nadzór sanitarny zdefiniowany został w art. 4 ustawy PIS jako kontrola przestrzegania przepisów określających wymagania higieniczne i zdrowotne, w szczególności dotyczących:
1) higieny środowiska, a zwłaszcza wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi, powietrza w pomieszczeniach przeznaczonych na pobyt ludzi, gleby, wód i innych elementów środowiska w zakresie ustalonym w odrębnych przepisach;
2) utrzymania należytego stanu higienicznego nieruchomości, zakładów pracy, instytucji, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, dróg, ulic oraz osobowego i towarowego transportu kolejowego, drogowego, lotniczego i morskiego;
3) warunków produkcji, transportu, przechowywania i sprzedaży żywności oraz warunków żywienia zbiorowego;
3a) nadzoru nad jakością zdrowotną żywności;
4) warunków zdrowotnych produkcji materiałów i obrotu materiałami i wyrobami przeznaczonymi do kontaktu z żywnością, produktami kosmetycznymi oraz innymi wyrobami mogącymi mieć wpływ na zdrowie ludzi;
4a) nadzoru nad przestrzeganiem przepisów ustawy z dnia 4 października 2018 r. o produktach kosmetycznych (Dz. U. poz. 2227) oraz przepisów rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1223/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. dotyczącego produktów kosmetycznych (wersja przekształcona) (Dz. Urz. UE L 342 z 22.12.2009, str. 59, z późn. zm.) w zakresie przestrzegania obowiązku prawidłowego oznakowania, o którym mowa w art. 19 tego rozporządzenia;
5) warunków zdrowotnych środowiska pracy, a zwłaszcza zapobiegania powstawaniu chorób zawodowych i innych chorób związanych z warunkami pracy;
6) higieny pomieszczeń i wymagań w stosunku do sprzętu używanego w szkołach i innych placówkach oświatowo-wychowawczych, szkołach wyższych oraz w ośrodkach wypoczynku;
7) higieny procesów nauczania;
8) przestrzegania przez producentów, importerów, osoby wprowadzające do obrotu, stosujące lub eksportujące substancje chemiczne, ich mieszaniny lub wyroby w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 25 lutego 2011 r. o substancjach chemicznych i ich mieszaninach (Dz. U. z 2022 r. poz. 1816) obowiązków wynikających z tej ustawy oraz z rozporządzeń Wspólnot Europejskich w niej wymienionych;
9) przestrzegania przez podmioty wprowadzające do obrotu prekursory kategorii 2 i 3 obowiązków wynikających z ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii (Dz. U. z 2023 r. poz. 1939), rozporządzenia (WE) Parlamentu Europejskiego i Rady nr 273/2004 z dnia 11 lutego 2004 r. w sprawie prekursorów narkotykowych oraz rozporządzenia (WE) Rady nr 111/2005 z dnia 22 grudnia 2004 r. określającego zasady nadzorowania handlu prekursorami narkotyków pomiędzy Wspólnotą a państwami trzecimi;
9a) zakazu wytwarzania i wprowadzania do obrotu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej środków zastępczych lub nowych substancji psychoaktywnych w rozumieniu ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii;
10) wymagań określonych w przepisach o zawartości niektórych substancji w dymie papierosowym;
11) wymagań określonych w ustawie z dnia 15 września 2017 r. o ochronie zdrowia przed następstwami korzystania z solarium (Dz. U. poz. 2111).
Kontrola, która miała miejsce 27 marca 2023 r. w zakładzie strony skarżącej przy ul. [...] w L. niewątpliwe odbyła się w ramach bieżącego nadzoru sanitarnego i obejmowała sprawdzenie warunków zdrowotnych środowiska pracy, w tym także pod kątem zapobiegania powstawaniu chorób zawodowych i innych chorób związanych z warunkami pracy. W wyniku przeprowadzonych czynności stwierdzono konkretne naruszenia przepisów określających wymagania higieniczne i zdrowotne, w związku z którymi została wydana decyzja z dnia 24 sierpnia 2023 r. zawierająca nakazy ich usunięcia.
Natomiast w rozpoznawanej sprawie opłata nałożona na stronę skarżącą dotyczyła czynności pracowników PPIS podjętych w dniu 24 października 2024 r., których celem nie było wykonywanie bieżącego nadzoru sanitarnego – co zresztą przyznaje sam organ w odpowiedzi na skargę (str.3) – ale tzw. kontrola sprawdzająca wykonanie obowiązków nałożonych na spółkę wymienioną wyżej decyzją 24 sierpnia 2023 r. Podjęte wówczas przez pracowników organu czynności dotyczyły dokumentacji odnoszącej się do tych samych co uprzednio stanowisk i za te same okresy. Nie ujawniły żadnych nowych naruszeń, o jakich mowa w art. 4 ust. 1 ustawy PIS, bowiem te zostały już stwierdzone w wyniku kontroli, która miała miejsce 27 marca 2023 r., zakończonej protokołem z kontroli, której konsekwencją było wydanie wskazanej wyżej decyzji PPIS w Legnicy z dnia 24 sierpnia 2023r. Przedmiotem powyższej kontroli "sprawdzającej" nie było badanie przestrzegania przez Spółkę przepisów prawa tj. norm o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, ale sprawdzenie, czy strona zastosowała się do wydanego wobec niej aktu o charakterze konkretnym i indywidualnym - decyzji PPIS w Legnicy nr 681/23 z 24 sierpnia 2023r. Ustalenia tej kontroli nie dotyczyły zatem naruszenia prawa jako takiego, ale uchybień w zakresie wykonania aktu administracyjnego. W tym wypadku nie można zatem mówić o kontroli wchodzącej w zakres bieżącego nadzoru sanitarnego (podobnie : wyrok NSA z 16 grudnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1645/07). Trafne jest w tym aspekcie stanowisko pełnomocnika strony, że działania podjęte przez organ w dniu 29 października 2024 r. stanowiły w istocie dalszy, wykonawczy, etap tej samej sprawy, w której uprzednio została już wydana decyzja administracyjna stwierdzająca uchybienie określonym przepisom określającym wymagania higieniczne i zdrowotne i nie dawały podstaw do obciążenia skarżącej opłatą na podstawie art. 36 ust. 1 ustawy PIS. Podobne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 16 grudnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1645/07, dostępne w internetowej bazie wyroków CBOSA)
Sąd zwraca w tym miejscu uwagę, że np. w ustawie o bezpieczeństwie żywności i żywienia (t.j. Dz. Z 2023 r., poz. 1448), w wyraźnie przewidziano, że obowiązek pokrycia przez podmiot kontrolowany kosztów czynności wykonywanych w ramach urzędowych kontroli żywności obejmuje również koszty związane z przeprowadzeniem ponownych czynności kontrolnych w celu sprawdzenia, czy niezgodności stwierdzone trakcie kontroli przestrzegania przepisów prawa żywnościowego zostały usunięte (art. 75 ust. 2 tej ustawy). Ustawa o PIS, na podstawie której wydano zaskarżoną decyzję, nie zawiera jednak podobnych regulacji. Art. 36 ust. o PIS jednoznacznie ogranicza obowiązek ponoszenia przez kontrolowanego opłat za czynności organów inspekcji sanitarnej tylko do czynności związanych ze sprawowaniem bieżącego i zapobiegawczego nadzoru sanitarnego – a więc, świetle art. 4, do kontroli przestrzegania przepisów określających wymagania higieniczne i zdrowotne – i tylko do przypadków, w których w wyniku tych czynności stwierdzono naruszenie przez ten podmiot przepisów.
Przypomnieć natomiast należy, że stosownie do art. 6 § 1 ustawy 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2002 r. Nr 110, poz. 968 ze zm.) na organie inspekcji sanitarnej (tu: PPIS w Legnicy) jako wierzycielu (art. 5 § 1 pkt 5 u.p.e.a.) spoczywa obowiązek podjęcia czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych, jeżeli stwierdzi, że zobowiązany uchyla się od wykonania ciążącego na nim obowiązku. Sens przeprowadzonych u strony w dniu 29 października 2024 r. czynności polegających na analizie dokumentacji dotyczącej określonych stanowisk pracy sprowadzał się zatem do uzyskania informacji pozwalających organowi na ewentualne podjęcie działań warunkujących wszczęcie postępowania egzekucyjnego w stosunku do Spółki. Kwestia wykonania lub niewykonania przez stronę decyzji PPIS w Legnicy z 24 sierpnia 2023 r. należy zatem do zakresu postępowania egzekucyjnego w którym strona może podnosić zarzut wykonania obowiązku nałożonego na nią decyzją ostateczną. Co więcej, jak wynika z ze skargi i odpowiedzi na skargę oraz co znane jest Sądowi z urzędu z uwagi na skargi Spółki wniesione w innych sprawach, PPIS w Legnicy wszczął wobec skarżącej postępowanie egzekucyjne, w którym nałożył na nią grzywnę w celu przymuszenia wykonania obowiązków określonych w pkt 4 decyzji PPIS w Legnicy z 24 sierpnia 2023 r. W postępowaniu tym skarżąca wniosła zarzuty, podnosząc m.in., że ww. nakazy zostały przez nią wykonane.
Tym samym organy inspekcji sanitarnej w rozpoznawanej sprawie błędnie uznały, że kontrola wykonania decyzji zawierającej nakazy skierowane do strony w wyniku wcześniej przeprowadzonej kontroli przestrzegania przepisów, o których mowa w art. 4 ustawy PIS jest objęta zakresem zastosowania art. 36 ust. 1 tej ustawy. W konsekwencji obciążenie skarżącej opłatą na podstawie art. 36 ust.1 ustawy PIS w przedstawionej sytuacji nie znajdowało oparcia w przepisach prawa.
Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i c) p.p.s.a orzekł jak sentencji wyroku.