III SA/WR 256/22

III SA/Wr 256/22 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2023-08-16
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2022-03-02
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Anetta Chołuj /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne
Oświata
Sygn. powiązane
I GSK 1355/23 - Wyrok NSA z 2025-12-17
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
*Stwierdzono bezskuteczność czynności wydanej na podstawie przepisów szczególnych
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 2029
art. 29 ust. 1 i ust. 2
Ustawa z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Nikiforów, Sędziowie Sędzia WSA Anetta Chołuj (sprawozdawca), Asesor WSA Dominik Dymitruk, , Protokolant Starszy specjalista Katarzyna Dziok, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 26 lipca 2023 r. sprawy ze skargi I. Ż. na czynność Zarządu Powiatu Karkonoskiego w przedmiocie ustalenia zaniżonej kwoty dotacji oświatowej za lipiec i sierpień 2021 r. I. stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności; II. zasądza od Powiatu Karkonoskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi I. Ż. (strona, skarżąca) prowadzącej niepubliczną placówkę oświatową Dom Wczasów Dziecięcych (DWD) "A." w K. (dalej: DWD) jest czynność Zarządu Powiatu K. (organ) z zakresu administracji publicznej, polegająca na ustaleniu przez organ, że skarżącej nie przysługiwała część dotacji oświatowej w lipcu i sierpniu 2021 r. Skarżąca zaskarżonej czynności zarzuciła:
1) naruszenie prawa materialnego, to jest przepisu art. 34 ust. 1 w zw. z art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 2029 z późn. zm., dalej jako "u.f.z.o.") oraz w zw. z § 4 ust. 1 uchwały nr III/19/2018 Rady Powiatu Jeleniogórskiego z dnia 28 grudnia 2018 r. w sprawie ustalenia trybu udzielenia i rozliczenia dotacji dla niepublicznych podmiotów oświatowych oraz trybu przeprowadzania kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystania, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i nie wypłacenie skarżącej części dotacji przypadającej za lipiec i sierpień 2021 r., mimo nabycia prawa do dotacji na rok 2021, złożenia przez nią stosowanych wniosków i podania liczby wychowanków.
2) naruszenie prawa materialnego, to jest przepisu § 73 w zw. z § 68 i § 69 Rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 11 sierpnia 2017 r. w sprawie publicznych placówek oświatowo-wychowawczych, młodzieżowych ośrodków wychowawczych, młodzieżowych ośrodków socjoterapii, specjalnych ośrodków wychowawczych, ośrodków rewalidacyjno-wychowawczych oraz placówek zapewniających opiekę i wychowanie uczniom w okresie pobierania nauki poza miejscem stałego zamieszkania (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1606 ze zm. – dalej rozporządzenie MEN z 11 sierpnia 2017 r.) – w brzmieniu obowiązującym w roku 2021, poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie że pobyt dziecka w DWD w okresie ferii lub wakacji automatycznie wykluczał możliwość nadania mu statusu wychowanka, a tym samym organ prowadzący DWD w okresie ferii zimowych i wakacji letnich nie był uprawniony do otrzymywania części dotacji.
Skarżąca wniosła o:
1) uznanie, że skarżąca była uprawniona do otrzymania od organu dotującego za miesiąc lipiec 2021 r. części dotacji oświatowej w kwocie 126.024.45 zł., a za miesiąc sierpień 2021 r. w kwocie 121.417,27 zł jako dotacji należnej;
2) zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że prowadząc DWD w roku 2020 wystąpiła z wnioskiem o dotację na rok 2021. Nabyła uprawnienie do dotacji na rok 2021 a stawka dotacji na jednego przeliczeniowego wychowanka w roku 2021 ustalona została na poziomie 36.564,86 zł. Skarżąca otrzymywała dotację oświatową zgodnie z art. 29 ust. 1 u.f.z.o. Organ nie wypłacił jednak części dotacji przypadającej za miesiące lipiec i sierpień 2021 r. Kwota niewypłaconej części dotacji wynosi łącznie 247.441,72 zł.
Strona nie otrzymała w lipcu i sierpniu 2021 r. części dotacji mimo, że jest placówką nieferyjną, a realizacja zadań oświatowych w spornych miesiącach była przedmiotem kontroli Kuratorium. Skarżąca z uwagi na zbliżający się koniec roku budżetowego dnia 7 grudnia 2021 r. wystąpiła z wezwaniem do zapłaty pełnej kwoty dotacji za rok 2021, tj. uzupełnienia o części przypadającej za oba miesiące lipiec i sierpień 2021 r. W powyższym piśmie strona wskazała, że dotacje dla DWD są przekazywane na rachunek bankowy w 12 częściach każdego miesiąca roku. W odpowiedzi na to wezwanie pismem z dnia 29 grudnia 2021 r. (doręczonym 10 stycznia 2022 r.) organ stwierdził, że dotacja za miesiące lipiec i sierpień 2021 r. skarżącej nie przysługuje z uwagi na okres wakacyjny, gdyż brak jest nauki a dzieci przyjeżdżają do DWD wyłącznie w celach wypoczynkowych. W okresie przerwy wakacyjnej placówka skarżącej nie spełniała warunku otrzymania dotacji oświatowej. Podkreślił, że funkcja pobytu wychowanka w DWD jest realizowana (a tym samym dotowana) tylko w sytuacji spełnienia przez uczestnika pobytu obowiązku szkolnego lub obowiązku nauki, poprzez uczęszczanie do szkoły funkcjonującej w DWD lub do szkoły poza DWD. Zauważył również, że zgodnie z przepisami ustawy o finansowaniu zadań oświatowych dotacja dla placówek zapewniających opiekę i wychowanie uczniom w okresie pobierania nauki poza miejscem stałego zamieszkania należna jest na wychowanka DWD (a nie na uczestnika wypoczynku) i przeznaczona jest na dofinansowanie realizacji zadań w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym kształcenia specjalnego i profilaktyk społecznej.
Skarżąca dalej argumentowała, że przepis art. 34 ust. 1 u.f.z.o. jednoznacznie wskazuje, że dotacje są przekazywane na rachunek bankowy przedszkola, innej formy wychowania przedszkolnego, szkoły lub placówki o której mowa w art. 2 pkt 6-8 ustawy – Prawo oświatowe, lub zespołu szkół lub placówek, w 12 częściach każdego miesiąca roku. Ustawa o finansowaniu zadań oświatowych nie przewiduje, by wypłata dotacji placówkom, o których mowa w art. 2 pkt 8 Prawa oświatowego (DWD) miała następować jedynie w 10 częściach. Zatem organ nie miał podstawy do zaniechania płatności dotacji (ich części) w lipcu i sierpniu 2021 r.
Skarżąca załączyła do skargi m.in: zaświadczenie o wpisie do ewidencji szkół i placówek niepublicznych Powiatu Jeleniogórskiego, wniosek o udzielenie dotacji dla szkoły lub placówki na rok 2021, pismo Starosty z dnia 19 marca 2021 r. – informacja o stawce dotacji obowiązującej w 2021 r. na 1 wychowanka, korekty faktycznej liczby wychowanków od stycznia do czerwca 2021 r., za lipiec i sierpień 2021 r., rozliczenie pobrania dotacji 2021 – roczne sprawozdanie z dotacji (ze wskazaniem niewypłaconej kwoty rozliczenia za lipiec i sierpień), Protokół kontroli doraźnej, wezwanie z dnia 7 grudnia 2021 r., pismo Starosty K. z dnia 29 grudnia 2021 r., Protokół kontroli z dnia 22 października 2021 r., Stanowisko MEN z dnia 12 marca 2021 r.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o odrzucenie skargi oraz zasądzenie od skarżącej kosztów zastępstwa radcy prawnego według norm przepisanych.
Organ odnosząc się zarzutów formalnych, stwierdził że treść pisma organu będącego odpowiedzią na pismo skarżącej nie podlega kognicji sądu administracyjnego zgodnie z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2023 r. poz. 259 z późn. zm.) a orzekanie przez sądy administracyjne może mieć miejsce tylko w sprawach ściśle przez ustawę określonych.
Organ odnosząc się do zarzutów materialnych wskazał, że przekazanie dotacji może mieć miejsce wyłącznie w przypadku spełniania obowiązku szkolnego w trakcie pobytu w DWD. Ponadto zauważył, że skarżąca deklarowała ilość dzieci, które nie przyjechały do DWD spełniać obowiązek nauczania, ale dzieci które przyjechały na wypoczynek czyli takie z którymi nie prowadzone były zajęcia edukacyjne. Organ podkreślił, że przekazanie subwencji oświatowych od Ministra Edukacji i Nauki na cele oświatowe nie miało miejsca ponieważ dotyczyło to okresu wakacji w 2021 r. a organ dotujący jest zobowiązany do stosowania przepisów wydawanych przez w/w Ministra. Organ stwierdził również, że skarżąca nie poddała się kontroli na okoliczność spełniania obowiązku szkolnego lub nauki a ponadto odmówiła przedstawienia organowi dotującemu dokumentów związanych z ustaleniem spełnienia obowiązku szkolnego lub nauki który jest podstawą udzielania dotacji oświatowej, jak również odmówiła podpisania protokołu kontroli. Co więcej kontrola Kuratorium Oświaty we Wrocławiu Delegatura w Jeleniej Górze w protokole z dnia 25 października 2021 r. strona 5 pkt 3 stwierdziła, że w trakcie ferii letnich u skarżącej nie był realizowany obowiązek szkolny lub nauki, zatem dotacja na cel oświatowy nie przysługuje skarżącej w świetle norm wskazanych powyżej.
W kolejnym piśmie przygotowawczym z dnia 12 września 2022 r. strona podtrzymała stanowisko w sprawie. Odnośnie kwestii merytorycznej podtrzymała stanowisko wyrażone w skardze argumentując, że dotacje są przekazywane w 12 częściach każdego miesiąca roku a nie jedynie w 10 częściach. Ponadto DWD są placówkami nieferyjnymi a celem wypłaty dotacji "w częściach" comiesięczne jest zapewnienie placówkom środków i możliwości nieprzerwanego funkcjonowania w całym roku budżetowym. Skarżąca powołuje się również na orzecznictwo sądów administracyjnych uzasadniając swoje stanowisko.
Następnie w piśmie z dnia 14 października 2022 r. skarżąca podtrzymując zarzuty skargi, powołuje się na dokumentację oświatową, protokoły kontroli doraźnej, orzecznictwo sądów administracyjnych oraz audyt Izby Administracji Skarbowej, pismo Ministerstwa Edukacji Narodowej, notatki służbowe oraz umowy i oświadczenia pracowników. Skarżąca powołując treść wyrok WSA we Wrocławiu sygn. akt III SA/Wr 588/19, który zapadł w jej sprawie podkreśliła, że decydujące jest kryterium przedmiotowe (faktyczne pobieranie nauki) a nie podmiotowe (kto kieruje danego ucznia do DWD). Co więcej dotacja oświatowa jest przeznaczona na dofinansowanie realizacji zadań danej placówki w zakresie kształcenia i opieki. Tymczasem organ nie tylko zawęża przeznaczenie dotacji do kwestii kształcenia (pomijając wychowanie i opiekę) ale i w ramach tak dokonanego zawężenia stwierdza dodatkowo, że warunkiem rozliczenia dotacji w tym zakresie jest skierowanie ucznia do DWD przez podmiot objęty systemem oświaty, choć taki warunek nie wynika z przepisów prawa. Organ zdaje się dokonywać wykładni przepisów obowiązujących przez pryzmat zmiany, która na ten moment nie weszła jeszcze w życie.
Dnia 6 marca 2023 r. organ złożył pismo procesowe do którego załączył: zawiadomienie o wszczęciu śledztwa z 31 stycznia 2023 r., rozliczenie dotacji przedstawione przez DWD, zgłoszenie wypoczynku dzieci i młodzieży (11 kart). Powyższe dowody organ zamieścił w celu stwierdzenia następujących faktów: nieprawidłowości w funkcjonowaniu DWD, próby nienależnego pobrania dotacji oświatowej oraz zgłoszenia grup dzieci i młodzieży do pobytów wypoczynkowych. W ocenie organu skarżąca prowadzi swoją działalność z naruszeniem przepisów prawa, nie zapewnia możliwości realizacji obowiązku szkolnego lub obowiązku nauki podczas pobytu dzieci w placówce. Organ podkreślił również, że sprawą dotacji zajęły się także organy ścigania – prokuratura wszczęła śledztwo w tej sprawie.
W kolejnym piśmie z dnia 15 maja 2023 r. organ złożył kolejne wnioski dowodowe w postaci wydruków postanowień WSA w Krakowie w sprawach o sygnaturach: I SA/Kr 1093/22 oraz I SA/Kr 1175/22. W ocenie organu, uzasadnienia postanowień powyższych spraw wskazują przeznaczenie dotacji oświatowej, przez co nie można pominąć, że jej cel i waga wymiaru dotacji zależy od wypełniania w pełni obowiązków szkolnych uczestników pobytu w DWD.
Pismem z dnia 6 lipca 2023 r. strona ustosunkowała się do stanowiska organu oraz nowych dowodów w sprawie. Stwierdziła, że organ nie dysponuje żadnymi dowodami w sprawie a jedynie posiłkuje się zgłoszeniami do prokuratury ubierając je w ocenę próby wyłudzenia dotacji. Skarżąca zauważyła, że w myśl argumentacji organu wypłaty dotacji w nieferyjnej placówce odbywałyby się tylko przez 8,5 miesiąca biorąc pod uwagę wszystkie przerwy świąteczne oraz ferie letnie oraz zimowe. Strona podkreśliła, że dotacje dla DWD są zależne od ilości wychowanków, którzy przebywali w placówce, wpływy wielkości dotacji są zmienne, a wymagania do jej otrzymania stałe. Nie jest zatem możliwe spełnienie obowiązków ustawowych bez finansowania DWD przez Państwo.
W piśmie procesowym z dnia 17 lipca 2023 r. skarżąca wskazuje, że realizacja zadań DWD została oceniana przez sądy w świetle przepisów sprzed 2022 r. zaś od 2022 r. przepisy te zostały doprecyzowane.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259, określanej dalej jako "p.p.s.a."). Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 146 § 1 i 2 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, uchyla ten akt, interpretację, opinię zabezpieczającą lub odmowę wydania opinii zabezpieczającej albo stwierdza bezskuteczność czynności. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 stosuje się odpowiednio. W sprawach skarg na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, sąd może w wyroku uznać uprawnienie lub obowiązek wynikające z przepisów prawa.
Sąd, poddając kontroli zaskarżoną czynność organu, stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie.
W pierwszej jednak kolejności należało rozważyć kwestię dopuszczalności drogi sądowej w przedmiotowej sprawie, zważywszy w szczególności na prezentowane w tym względzie stanowisko organu.
Zgodnie z art. 47 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 2029 z późn. zm., dalej jako "u.f.z.o.") czynności podejmowane przez organ dotujący, o którym mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-32 i art. 40-41a, w celu ustalenia wysokości lub przekazania dotacji, o których mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-32 i art. 40-41a, stanowią czynności z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.
W judykaturze istniał spór dotyczący charakteru prawnego dotacji przyznawanych niepublicznych placówkom oświatowym, co rzutowało na ocenę możliwości kontroli sądowoadministracyjnej czynności polegającej na wypłacie dotacji, czy też w zakresie możliwości orzekania w tym zakresie przez sądy powszechne z powództw wytaczanych o wypłatę dotacji. Do 31 grudnia 2017 r. zasady finansowania szkół i placówek publicznych oraz niepublicznych prowadzonych przez osoby fizyczne i prawne niebędące jednostkami samorządu terytorialnego były uregulowane w przepisach ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty. Podczas jej obowiązywania spory o dotacje oświatowe podlegały rozpoznawaniu przez sądy powszechne i dominowało stanowisko, zarówno Sądu Najwyższego, jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego o niedopuszczalności drogi sądowej przed sądem administracyjnym (por.: orzeczenia Sądu Najwyższego z 14 lipca 2017 r. II CSK 773/16 LEX nr 2417586, z 11 maja 2018 r. II CSK 477/17, z 3 stycznia 2007 r. IV CSK 312/06 LEX nr 2486821, postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 czerwca 2004 r. w sprawie OW 53/04 LEX nr 174021, a także dostępne na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl - w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej: "CBOSA": postanowienia o sygn. akt II GPS 7/08, II GSK 98/10, I GSK 453/19 i wyrok I GSK 629/20).
Omawiane zagadnienie było przedmiotem szczegółowej analizy Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyroku o sygn. akt I GSK 1713/20 (dostępny w CBOSA), w którym wskazano, że czynności z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 47 u.f.z.o., to wszelkie czynności podejmowane przez organ dotujący w celu ustalenia wysokości lub przekazania dotacji. Brzmienie powołanego przepisu wskazuje bowiem, że zwroty "o których mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-32 i art. 40-41a" odnoszą się do określenia organów dotujących oraz rodzajów dotacji, a nie do opisania rodzajów czynności. Tak więc czynności organu dotującego polegające na ustaleniu wysokości dotacji, jak i jej przekazaniu, stanowią czynności z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. i jako takie poddane są kognicji sądów administracyjnych (tak też w licznych orzeczeniach: np. wyrok o sygn. akt I GSK 650/21, I GSK 427/21 oraz I GSK 1168/21).
Z utrwalonego poglądu judykatury wynika zatem, że wypłata dotacji nie jest wyłącznie czynnością techniczną przekazania fizycznego środków finansowych (który to pogląd był wyrażany we wcześniejszych orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego), a finalnym rezultatem ustalenia wysokości dotacji dla konkretnego podmiotu dokonanego na podstawie konkretnych regulacji. Czynności te zawierają element konkretyzacji normy prawnej dokonywane są w sposób władczy i jednostronny, a zatem podlegają kontroli sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W granicach pojęcia "przekazanie dotacji" mieści się m.in. przekazanie dotacji w zaniżonej wysokości, a także dokonanie aktualizacji dotacji. Aktualny stan prawny (art. 47 u.f.z.o.) nie pozostawia zatem wątpliwości, że czynności dokonywane w celu ustalenia wysokości, w tym po aktualizacji, lub przekazania dotacji oświatowej, stanowią czynności z zakresu administracji publicznej, które kontrolowane są przez sądy administracyjne. Skoro czynnością podlegającą zaskarżeniu do sądu administracyjnego jest przyznanie dotacji, to w zakres działań organu z tym związanych wchodzi ustalenie jej wysokości i przekazanie dotacji (z uzasadnienia postanowienia o sygn. akt I GSK 1414/20 dostępnego w CBOSA). Przepis art. 47 u.f.z.o. nie stanowi, że czynnościami, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. są wyłącznie te, które realizowane są na podstawie przepisów w nim enumeratywnie wymienionych, a zatem nie można doszukiwać się braku wymienienia czynności z art. 35 u.f.z.o. w art. 47 u.f.z.o. jako podstawy do wyłączenia kognicji sądów administracyjnych (por.: wyrok o sygn. akt I GSK 1713/20).
Sąd przyjął, że skarga została wniesiona w terminie. Zgodnie z art. 53 § 2 p.p.s.a. jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności. Sąd, po wniesieniu skargi, może uznać, że uchybienie tego terminu nastąpiło bez winy skarżącego i rozpoznać skargę. W sprawie spór dotyczył dotacji, jaka powinna być wypłacona za lipiec i sierpień 2021 r. Z dołączonych do odpowiedzi na skargę dokumentów wynika, że skarżąca z pisma organu z dnia 29 grudnia 2021 r. (doręczonego skarżącej w dniu 10 stycznia 2022 r.) dowiedziała się że za miesiąc lipiec i sierpień 2021 r, nie przysługuje jej dotacja. Tym samym wniesienie skargi w dniu 1 lutego 2022 r. nastąpiło z zachowaniem terminu.
Po przesądzeniu kwestii dopuszczalności i terminowości wniesienia skargi, w pierwszej kolejności należało wyjaśnić, że udzielanie dotacji oświatowej, oraz wszelkie jej aktualizacje, nie następuje w formie decyzji administracyjnych, wydawanych w trybie postępowania administracyjnego. Czynności organów administracyjnych podejmowane na podstawie przepisu art. 29 ust. 1 i art. 34 ust. 1 i 2 u.f.z.o. dotyczące przyznania lub odmowy przyznania dotacji, a także ustalenia wysokości dotacji dla placówki niepublicznej, są czynnościami z zakresu administracji publicznej, dotyczącymi uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Czynności te, zawierają element konkretyzacji normy prawnej, dokonywane są w sposób władczy i jednostronny, a zatem podlegają kontroli Sądu na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.
Skoro ustalenia organu w kwestii prawidłowej wysokości dotacji oświatowej wypłacanej w poszczególnych miesiącach nie są dokonywane w postępowaniu administracyjnym prowadzonym według reguł określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego, brak jest więc podstaw do nałożenia na organ obowiązku przeprowadzenia w tym wypadku postępowania w całości zgodnego z wymaganiami k.p.a. Sąd podkreśla zatem, że zwieńczeniem ciągu intelektualnych działań organu dotującego w zakresie ustalenia wysokości należnej części dotacji oświatowej nie jest decyzja administracyjna, lecz czynność z zakresu administracji publicznej (art. 47 u.f.z.o.).
Ratio legis uregulowania prawnego rozszerzającego kontrolę sądu administracyjnego poza sferę decyzji będących przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej na podstawie art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a. związane jest z umożliwieniem sądowej kontroli również takich działań administracji publicznej, które dotyczą praw i obowiązków obywateli i innych podmiotów w sferze publicznej w sytuacji, gdy odnoszący się do nich akt lub czynność posiada cechy określone w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 kwietnia 2019 r., sygn. akt I GSK 452/19, LEX nr 2644367).
Skoro organ ma uprawnienie do bieżącego weryfikowania materialnej zasadności wypłaty dotacji (np. rzeczywistej liczny wychowanków albo spełnieniu przez nich merytorycznych warunków) to konsekwentnie ma prawo do dokonania wypłaty w mniejszej wysokości lub jej zaniechania.
Nie ma zatem racji strona skarżąca, że z treści art. 34 u.f.z.o. wynika bezwzględny obowiązek wypłaty dotacji w 12 częściach, każdego miesiąca roku tj. dotacja oświatowa musi być wypłacana każdego miesiąca, bez wyjątku.
W tym kontekście należy podkreślić, że wskazana w skardze norma art. 34 u.f.z.o. ma charakter przepisu "technicznego" który odnosi się do zakładanej ustawowej częstotliwości wypłaty dotacji (oczywiście przy spełnieniu ustawowych kryteriów) i nie można tylko z jej treści wyprowadzić roszczenia o comiesięczne wypłaty dotacji.
NSA w wyroku z dnia 24 września 2014 r., sygn. akt II GSK 1147/13 stwierdził, że przyjęcie takiego modelu wypłaty ma na celu umożliwienie organowi samorządowemu bieżącą weryfikację rzeczywistych potrzeb finansowych poszczególnych placówek oświatowych. Przyjęcie, że organ pozbawiony jest w trakcie możliwości weryfikowania zasadności wielkości wypłacanej dotacji byłoby sprzeczne przede wszystkim z celem tej dotacji, a także ustaloną przez ustawodawcę formą wypłaty w miesięcznych ratach. Właściwa jednostka samorządu terytorialnego, z której budżetu wypłacane są dotacje ma prawo, a nawet obowiązek, bieżącego kontrolowania prawidłowości korzystania z dopłat przez uprawnione podmioty. Ustanowiony przez jednostkę samorządową system kontroli musi skutecznie realizować cel ustawy.
Konsekwentnie nie zasługuje na aprobatę stanowisko skarżącej, że finalne rozliczenie dotacji może nastąpić tylko ex post (w domyśle w trybie postępowania administracyjnego w przedmiocie zwrotu dotacji).
Dotacja oświatowa ma charakter roczny, co nie oznacza obowiązku jej rocznego rozliczania. Obowiązek rocznego rozliczania dotacji nie wynika z przepisów prawa, a udzielający dotacji ma obowiązek kontrolować na bieżąco wypłacaną comiesięcznie dotację w oparciu o otrzymywaną przez beneficjenta informację.
Podsumowując, Sąd respektuje uprawnienie organu do bieżącego monitorowania merytorycznych podstaw wypłaty dotacji. A zatem wstrzymując wypłatę dotacji za dany miesiąc organ manifestuje powiązanie tego faktu z dokonaną oceną spełnienia określonych kryteriów jej wypłaty.
Przechodząc do meritum wskazać należy, że skarżąca kwestionowała czynność organu polegającą na niewypłaceniu dotacji za lipiec i sierpień 2021 r., zarzucając naruszenie art. 29 ust. 1 w zw. z art. 34 ust. 1 i 2 u.f.z.o. Istota sporu sprowadza się zatem do zasadności odmowy wypłacenia przez organ dotacji oświatowej.
Sposób przekazania dotacji m.in. dla DWD został wskazany w art. 34 ust. 1 u.f.z.o., zgodnie z którym dotacje, o których mowa m.in. w art. 29, są przekazywane na rachunek bankowy przedszkola, innej formy wychowania przedszkolnego, szkoły lub placówki, o której mowa w art. 2 pkt 6-8 ustawy - Prawo oświatowe, lub zespołu szkół lub placówek, w 12 częściach w terminie do ostatniego dnia każdego miesiąca, z tym że części za styczeń i za grudzień są przekazywane w terminie odpowiednio do dnia 20 stycznia oraz do dnia 15 grudnia roku budżetowego; w przypadku dotacji, o której mowa w art. 31 ust. 1, liczba części należnej dotacji jest równa liczbie miesięcy, w których prowadzony jest dany kwalifikacyjny kurs zawodowy. Po myśli art. 34 ust. 2 u.f.z.o. dotacje, o których mowa m.in. w art. 29, są przekazywane na każde dziecko objęte wczesnym wspomaganiem rozwoju, ucznia, wychowanka, uczestnika zajęć rewalidacyjno-wychowawczych lub słuchacza kwalifikacyjnego kursu zawodowego, będącego w danym miesiącu roku budżetowego odpowiednio dzieckiem objętym wczesnym wspomaganiem rozwoju, uczniem, wychowankiem, uczestnikiem zajęć rewalidacyjno-wychowawczych lub słuchaczem kwalifikacyjnego kursu zawodowego odpowiednio w placówce wychowywania przedszkolnego, szkole lub placówce, o której mowa w art. 2 pkt 6-8 ustawy - Prawo oświatowe.
Sposób ustalenia wysokości dotacji dla niepublicznej placówki wskazany został w art. 29 ust. 1 u.f.z.o., zgodnie z którym niepubliczne placówki, o których mowa w art. 2 pkt 7 i 8 ustawy - Prawo oświatowe, otrzymują na każdego wychowanka dotację z budżetu powiatu w wysokości równej kwocie przewidzianej na takiego wychowanka w części oświatowej subwencji ogólnej dla powiatu. Wysokość dotacji, o której mowa w ust. 1, dla niepublicznych placówek zapewniających opiekę i wychowanie uczniom w okresie pobierania nauki poza miejscem stałego zamieszkania, będących domami wczasów dziecięcych, o których mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 123 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo oświatowe, jest ustalana jako iloczyn kwoty przewidzianej na takiego wychowanka w części oświatowej subwencji ogólnej dla powiatu oraz liczby dni pobytu tego wychowanka w tej placówce pomniejszonej o jeden dzień i podzielonej przez liczbę dni w roku budżetowym (ust. 2).
Z art. 29 ust. 1 u.f.z.o. wynika, że dotacja oświatowa jest wypłacana na wychowanka. Warunkiem wypłaty dotacji jest zatem wykazanie w deklaracji osób rzeczywiście będących wychowankami. Z kolei z art. 29 ust. 2 wynika, że dotacja ta przyznawana jest na wychowanka przebywającego w domu wczasów dziecięcych, a funkcjonowanie takiego domu zostało zdefiniowane w przepisach rozporządzenia MEN z 11 sierpnia 2017 r. Na podstawie bowiem art. 123 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe (Dz. U. z 2017 r. poz. 59 i 949) zostało wydane rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 11 sierpnia 2017 r. w sprawie publicznych placówek oświatowo-wychowawczych, młodzieżowych ośrodków wychowawczych, młodzieżowych ośrodków socjoterapii, specjalnych ośrodków szkolno-wychowawczych, specjalnych ośrodków wychowawczych, ośrodków rewalidacyjno-wychowawczych oraz placówek zapewniających opiekę i wychowanie uczniom w okresie pobierania nauki poza miejscem stałego zamieszkania (Dz. U. z 2017 r., poz. 1606 ze zm.).
Na podstawie powołanych wyżej przepisów ustawy oraz ww. rozporządzenia można przyjąć zatem, że pobyt dzieci i młodzieży mieści się w celach i zadaniach domów wczasów dziecięcych. W § 58 przywołanego rozporządzenia MEN z 11 sierpnia 2017 r., wskazano, że domy wczasów dziecięcych są placówkami zapewniającymi opiekę i wychowanie uczniom w okresie pobierania nauki poza miejscem stałego zamieszkania.
W przepisie § 68 ust. 1 rozporządzenia MEN z 11 sierpnia 2017 r., zdefiniowano cele DWD wskazując że dom wczasów dziecięcych jest placówką przeznaczoną do okresowego pobytu dzieci i młodzieży w celu wspierania ich fizycznego i psychicznego rozwoju oraz wzmocnienia ogólnej kondycji psychofizycznej i kształtowania zachowań prozdrowotnych, z wykorzystaniem lokalnych warunków klimatycznych. Dom wczasów dziecięcych prowadzi działalność dla uczniów szkół podstawowych i szkół ponadpodstawowych, dla dzieci i młodzieży, z wyjątkiem szkół policealnych (ust. 2).
W § 69 rozporządzenia MEN z 11 sierpnia 2017 r. wskazano zadania domu wczasów dziecięcych, do których w szczególności należy:
1) organizowanie zajęć edukacyjnych, wychowawczych, opiekuńczych i specjalistycznych;
2) organizowanie zajęć mających na celu rozwijanie zainteresowań i uzdolnień wychowanków;
3) organizowanie aktywnych form wypoczynku.
Celem pobytu dzieci i młodzieży w DWD nie jest jedynie nauka, co wynika wprost z brzmienia § 68 ust. 1 omawianego rozporządzenia MEN. Zasadniczym celem jest wspieranie ich fizycznego i psychicznego rozwoju oraz wzmocnienia ogólnej kondycji psychofizycznej i kształtowania zachowań prozdrowotnych, z wykorzystaniem lokalnych warunków klimatycznych. Celom tym odpowiadają zadania tej placówki określone w § 69, wymienione tam przykładowo (na co wskazuje użycie słów "w szczególności"), a polegające na organizowaniu zajęć edukacyjnych, wychowawczych, opiekuńczych i specjalistycznych, organizowaniu zajęć mających na celu rozwijanie zainteresowań i uzdolnień wychowanków oraz organizowaniu aktywnych form wypoczynku.
Sąd zauważa również, że rozporządzeniem MEN z dnia 11 maja 2021 r. zmieniono wyżej powołane rozporządzenie MEN z dnia 11 sierpnia 2017 r. w sprawie publicznych placówek oświatowo-wychowawczych, młodzieżowych ośrodków wychowawczych, młodzieżowych ośrodków socjoterapii, specjalnych ośrodków wychowawczych, ośrodków rewalidacyjno-wychowawczych oraz placówek zapewniających opiekę i wychowanie uczniom w okresie pobierania nauki poza miejscem stałego zamieszkania (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 911 ), m.in. w ten sposób, że nadano nowe brzmienie § 68 i § 70 tego rozporządzenia. Powyższe rozporządzenie zmieniające weszło jednak w życie dopiero z dniem 1 stycznia 2022 r., a więc są to przepisy, które nie mają zastosowania w rozstrzyganej sprawie.
Od 1 stycznia 2022 r. przepis § 68 ust. 1 rozporządzenia MEN z 11 sierpnia 2017 r. otrzymał brzmienie "dom wczasów dziecięcych jest placówką przeznaczoną do okresowego pobytu dzieci i młodzieży w celu organizowania i prowadzenia kształcenia dzieci i młodzieży lub wspierania i uzupełniania tego kształcenia, połączonego z jednoczesnym wspieraniem ich fizycznego i psychicznego rozwoju oraz wzmocnieniem ogólnej kondycji psychofizycznej i kształtowaniem zachowań prozdrowotnych, z wykorzystaniem lokalnych warunków klimatycznych." Dom wczasów dziecięcych prowadzi działalność dla uczniów szkół podstawowych dla dzieci i młodzieży, liceów ogólnokształcących dla dzieci i młodzieży, techników, branżowych szkół I stopnia oraz szkół specjalnych przysposabiających do pracy (ust. 2).
W obowiązującym od 1 stycznia 2022 r. § 70 ust. 1 rozporządzenia MEN z 11 sierpnia 2017 r. zdefiniowano pojęcie wychowanka, gdzie wskazano, że wychowankami domu wczasów dziecięcych są dzieci i młodzież przebywające w domu wczasów dziecięcych w celu, o którym mowa w § 68 ust. 1, i niekorzystające z pobytu w domu wczasów dziecięcych w ramach: 1) wypoczynku, o którym mowa w art. 92a-92t ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2020 r. poz. 1327 oraz z 2021 r. poz. 4); 2) krajoznawstwa i turystyki, organizowanych przez publiczne i niepubliczne szkoły i placówki, do których uczęszczają, inne niż dom wczasów dziecięcych, w którym przebywają. Okres pobytu wychowanka w domu wczasów dziecięcych nie może być krótszy niż 6 dni i dłuższy niż 12 tygodni (ust. 2).
Mając na uwadze powyższe wskazać należy, że w stanie prawnym obowiązującym do 1 stycznia 2022 r. nie było zdefiniowane pojęcie wychowanka ograniczające możliwość wypłaty dotacji oświatowej. Pobyt dzieci i młodzieży mieścił się w celach i zadaniach DWD podlegających dotowaniu w okresie wakacji. Celem pobytu dzieci i młodzieży nie była jedynie nauka co wynikało wprost z obowiązującego w 2021 r. brzmienia § 68 rozporządzenia MEN z 11 sierpnia 2017 r.
Organ zawęża przeznaczenie dotacji do kwestii jedynie kształcenia dzieci i młodzieży pomijając cel pobytu wychowanków DWD zawarty w § 68 rozporządzenia MEN z 11 sierpnia 2017 r., tj. "wspieranie ich fizycznego i psychicznego rozwoju oraz wzmocnienia ogólnej kondycji psychofizycznej i kształtowania zachowań prozdrowotnych, z wykorzystaniem lokalnych warunków klimatycznych." Organ dokonał zatem wykładni przepisów obowiązujących w 2021 r. przez pryzmat zmiany przepisów jakie weszły w życie z dniem 1 stycznia 2022 r. Zgodnie z nowym stanem prawnym obowiązującym od 1 stycznia 2022 r. zdefiniowane zostało pojęcie wychowanka DWD i przedefiniowano cele DWD wyłączając z dotacji pobyty mające na celu wypoczynek z wyłączeniem kształcenia w rozumieniu Prawa oświatowego.
Nie sposób zatem abstrahować od zadań DWD wskazanych w rozporządzeniu MEN z dnia 11 sierpnia 2017 r., które zostały wymienione w jego § 69. Stanowisko takie, polegające na dokonywaniu wykładni przepisów nie obowiązujących jeszcze w 2021 r. Sąd uznaje za nieprawidłowe, a przez to arbitralne.
Sąd podziela stanowisko zaprezentowane w prawomocnym wyroku tutejszego Sądu z dnia 26 sierpnia 2021 r. sygn. akt III SA/Wr 588/19 w sprawie skarżącej, gdzie wskazano, że w przeprowadzonych kontrolach różnych organów (w tym Kuratorium Oświaty oraz Dyrektora Izby Administracji Skarbowej) nie kwestionowano prawidłowości ujęcia uczniów skierowanych do DWD prowadzonego przez skarżącą w poprzednich latach. Argument ten Sąd uznaje wyłącznie za wspierający stanowisko skarżącej, przyznając decydujące znaczenie w tej mierze przepisom obowiązującego prawa, które w ocenie Sądu nie dają podstaw do konstatacji organu. W ocenie Sądu trudno z powyższą argumentacją się nie zgodzić. Istotnie, organ zdaje się dokonywać wykładni przepisów obowiązujących przez pryzmat zmiany, która na ten moment nie weszła jeszcze w życie. W myśl zmienionych przepisów omawianego rozporządzenia MEN, za wychowanka domu wczasów dziecięcych nie będzie można już uznać dziecka korzystającego z DWD wyłącznie w ramach wypoczynku, czy krajoznawstwa i turystyki organizowanych przez inne placówki. Inaczej określone również zostały cele przedmiotowej placówki (celem nadrzędnym jest organizowanie i prowadzenie kształcenia dzieci i młodzieży lub wspieranie i uzupełnianie tego kształcenia, które ma być połączone z jednoczesnym wspieraniem ich fizycznego i psychicznego rozwoju oraz wzmocnieniem ogólnej kondycji psychofizycznej i kształtowaniem zachowań prozdrowotnych, z wykorzystaniem lokalnych warunków klimatycznych). Niewątpliwie celem powyższej zmiany jest uszczelnienie systemu dotowania placówek oświatowych, co jest działaniem co do zasady słusznym. Powyższe nie zmienia jednak oceny, że na podstawie obecnie obowiązujących przepisów zadania DWD określone w rozporządzeniu obejmują zarówno kształcenie, jak i wspieranie fizycznego i psychicznego rozwoju oraz wzmocnienia ogólnej kondycji psychofizycznej i kształtowania zachowań prozdrowotnych, z wykorzystaniem lokalnych warunków klimatycznych, przy czym istotne jest to, że zadania te w myśl obowiązujących przepisów są równorzędne. Należy przy tym ponownie podkreślić, że dotacja oświatowa jest przeznaczona na dofinansowanie realizacji zadań danej placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, a zatem chodzi tu o dofinansowanie tych zadań placówki, które zostały przez ustawodawcę określone w przepisach normujących jej funkcjonowanie i to w przepisach obowiązujących, a nie mających dopiero wejść w życie.
Uznając zasadność skargi, sąd administracyjny stwierdził bezskuteczność czynności (art. 146 § 1 p.p.s.a.).
Z uwagi na to, że ustalenie kwoty dotacji odbywa się na podstawie przedłożonych dokumentów i wymaga określonych operacji rachunkowych, wobec braku w materialne dowodowym wystarczających informacji, a także wobec konieczności uwzględnienia aktualizacji kwoty dotacji, Sąd nie skorzystał z przysługującego mu uprawnienia wynikającego z art. 146 § 2 p.p.s.a., z którego wynika, że uznanie w wyroku uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów prawa pozostawione jest uznaniu Sądu.
W związku z uwzględnieniem skargi, Sąd na podstawie art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a., zgodnie ze złożonym wnioskiem, zasądził na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania w wysokości 697 zł, w tym kwotę 200 zł tytułem uiszczonego w sprawie wpisu sądowego, kwotę 17 zł tytułem zwrotu kosztów opłaty skarbowej od pełnomocnictwa oraz kwotę 480 zł tytułem kosztów wynagrodzenia pełnomocnika, którego wysokość ustalono na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265 z późn. zm.).