III SA/Wr 244/06

III SA/Wr 244/06 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2006-12-11
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-05-25
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Anna Moskała
Józef Kremis
Maciej Guziński /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6059 Inne o symbolu podstawowym 605
Hasła tematyczne
Ewidencja ludności
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
*Uchylono zaskarżone postanowienie w całości
Powołane przepisy
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
art. 107  par. 1 w zw. z  art. 126,  art. 261  par. 4
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2006 nr 139 poz 993
art. 44  ust. 2 i 3
Ustawa z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Guziński (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia NSA Anna Moskała Sędzia NSA Józef Kremis Protokolant Marta Pawłowska po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 11 grudnia 2006 r. sprawy ze skargi D. D. na postanowienie Wojewody D. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zwrotu wniosku o udostępnienie danych ze zbiorów meldunkowych I. uchyla zaskarżone postanowienie: II. określa, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane.
Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia [...] D. D. zwrócił się do Wydziału Spraw Obywatelskich Urzędu Miejskiego W. o udostępnienie danych ze zbiorów meldunkowych. Jednocześnie drugim wnioskiem z dnia [...] wniósł o zwolnienie w całości od opłaty i kosztów postępowania związanych z udostępnieniem danych ze zbiorów meldunkowych, powołując się na swoją sytuację finansową. Pismem dnia [...] organ pierwszej instancji wezwał wnioskodawcę do uiszczenia z góry opłaty w kwocie [...] za udostępnienie jednostkowych danych, w terminie siedmiu dni, z zagrożeniem zwrotu wniosku w przypadku nie uregulowania powyższej opłaty. Jako podstawę opłaty organ pierwszej instancji wskazał art. 261 § 1 i 2 kpa oraz art. 44h ust. 8 pkt. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz. U. z 2001 r. Nr 87, poz. 960 ze zm.) i przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 kwietnia 2002 r. w sprawie wysokości opłat za udostępnienie danych ze zbiorów meldunkowych, zbioru PESEL oraz ewidencji wydanych i utraconych dowodów osobistych oraz warunków i sposobu ich wnoszenia (Dz. U. Nr 62, poz. 564 ). W odpowiedzi na wezwanie D. D., pismem z dnia [...], wniósł o rozpoznanie wniosku z dnia [...] w podmiocie zwolnienia od tej opłaty.
Postanowieniem z dnia [...] ([...]), działający z upoważnienia Prezydenta W., Zastępca Dyrektora Wydziału Spraw Obywatelskich Urzędu Miejskiego postanowił zwrócić wniosek D. D. z dnia [...] o udostępnienie danych ze zbiorów meldunkowych. W uzasadnieniu wskazano, że wprawdzie strona złożyła wniosek o zwolnienie w całości z opłaty za udostępnienie informacji adresowej, niemniej nie ma podstaw prawnych do takiego zwolnienia. W świetle art. 44h ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych D. D. jest zaliczany bowiem do tej grupy podmiotów, którym informacje udostępniane są odpłatnie. W tej sytuacji, zdaniem organu pierwszej instancji, wobec nie uiszczenia żądanej opłaty w wymaganym termie, na podstawie art. 261 § 2 kpa wniosek należało zwrócić.
W zażaleniu na powyższe postanowienie D. D. wniósł o jego uchylenie i przekazanie organowi pierwszej instancji sprawy do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu wskazał, że niesłuszny był zwrot wniosku o udostępnienie danych ze zbiorów meldunkowych przed rozważeniem sprawy z wniosku o zwolnienie od opłaty.
Postanowieniem z dnia [...] ([...]), wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz art. 44h ust. 8 pkt. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz. U. z 2001 r. Nr 87, poz. 960 ze zm.) w związku z rozporządzeniem Rady Ministrów z 30 kwietnia 2002 r. w sprawie wysokości opłat za udostępnienie danych ze zbiorów meldunkowych, zbioru PESEL oraz ewidencji wydanych i utraconych dowodów osobistych oraz warunków i sposobu ich wnoszenia (Dz. U. Nr 62, poz. 564), Wojewoda D. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu wskazano, że D. D. nie zadość uczynił wymogom art. 44h ust. 8 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych, tj. nie uiścił należnej opłaty, pomimo wezwania i wyznaczenia terminu. Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie art. 44h ust. 8 pkt. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych oraz § 1 i § 3 wskazanego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 kwietnia 2002 r., D. D. - jako osoba zaliczana do grupy podmiotów, którym dane udostępnia się odpłatnie - jest zobowiązany do uiszczenia opłaty za udostępnienie danych adresowych ze zbiorów meldunkowych. W związku z powyższym, opisana we wniosku z dnia [...] sytuacja materialna nie uzasadnia zwolnienia skarżącego z opłaty za udostępnienie żądanych danych.
Na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniósł D. D., wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia, ewentualnie o stwierdzenie jego nieważności. Rozstrzygnięciu zarzucił:
1) naruszenie art. 6 kpa w zw. z art. 267 kpa wskutek pominięcia przez organ zawartej w art. 267 kpa instytucji zwolnienia od należności postępowania, dającej skarżącemu prawo do zwolnienia od tych należności, gdy znajduje się w trudnej sytuacji materialnej,
2) naruszenie art. 261 § 4 pkt 1 kpa przez odstąpienie od załatwienia sprawy z wniosku z dnia [...] o udostepnienie danych osobowych mimo, że za niezwłocznym jej załatwieniem przemawiał wzgląd na ważny interes skarżącego,
3) naruszenie art. 261 § 2 kpa w zw. z art. 267 kpa na skutek tego, że organ - z przyczyny nie opłacenia wniosku z dnia [...] - zwrócił go bez rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy z wniosku z dnia [...] o zwolnienie od należności postępowania.
W argumentacji skargi skarżący przyznał rację organom obu instancji, że zalicza się - w myśl art. 44h ust. 8 pkt 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych - do podmiotów, którym dane osobowe udostępnia się za odpłatnością. Jednocześnie wskazał, że w art. 267 kpa ustawodawca ustanowił instytucję zwolnienia od należności postępowania dla osób, które tych należności nie są w stanie ponosić. Zdaniem skarżącego, organ drugiej instancji (jak również organ pierwszej instancji) w sposób nieuprawniony, z przynależnością skarżącego do kręgu podmiotów, którym dane osobowe udostępnia się odpłatnie, łączy brak możliwości zwolnienia od należności postępowania, na zasadach wskazanych art. 267 kpa. Tymczasem uprawnienie przewidziane w tym przepisie jest prawem podmiotowym strony postępowania, tzw. "prawem zwolnienia" umożliwiającym stronie skuteczne realizowanie własnych spraw przed administracją publiczną bez ponoszenia związanych z tym opłat, z uwagi na trudną sytuację materialną. W tym stanie, zdaniem skarżącego, jego wniosek o zwolnienie z wymaganej opłaty w przedmiotowej sprawie winien być rozpoznany merytorycznie przed odrzuceniem wniosku o udostępnienie danych. Skarżący podniósł ponadto, że za udostępnieniem danych przemawia ważny interes strony, dlatego organ drugiej instancji powinien go niezwłocznie rozważyć, zgodnie z art. 261 § 4 pkt 1 kpa, mimo nie wniesienia należnej opłaty.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda D. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 267 kpa wskazał, iż na jego podstawie organ administracji władny jest zwolnić stronę jedynie z kosztów postępowania, opłaty administracyjne są bowiem ustalane na podstawie odrębnych przepisów. Organ obowiązany jest do pobierania tych opłat i tylko na podstawie przepisów odrębnych (a nie jedynie przepisów kpa) może obniżać ich kwotę lub zwalniać od nich. W rozpatrywanej sprawie przepisy odrębne: ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych; rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 kwietnia 2002 r., nie dają organowi administracji możliwości uznaniowego zwolnienia z tych opłat. Także zdaniem organu, art. 261 § 4 pkt 1 kpa nie ma zastosowania w rozpatrywanej sprawie, bowiem wnioskodawca należy do podmiotów, którym dane osobowe udostępnia się odpłatnie. Zdaniem Wojewody nie naruszono art. 6 kpa, bowiem zaskarżone postanowienie nie narusza procedur postępowania administracyjnego, ani przepisów prawa materialnego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Wyjaśnić na wstępie trzeba, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Stosownie do art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a."), sądy te sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na postanowienia (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 2 p.p.s.a.). Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. podstawę do uchylenia postanowienia stanowią stwierdzenia przez sąd: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego; inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy wskazać, iż - stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. - rozstrzygając w granicach sprawy, sąd nie jest jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną w niej podstawą prawną.
W ocenie Sądu wydane w sprawie przez organ drugiej instancji postanowienie uchybia obowiązującemu prawu w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie z obrotu.
Na wstępie zwrócenia uwagi wymaga, iż kluczowe znaczenie dla postępowania ma należyte ustalenie stanu faktycznego. Tylko bowiem w takim przypadku możliwe jest ustalenie zakresu praw i obowiązków strony takiego postępowania. Istotne jest przy tym, aby konieczne w sprawie ustalenia dotyczyły faktów prawotwórczych, mających wpływ na załatwienie sprawy. Chodzi zatem o ustalenia dotyczące stanu faktycznego wyrażonego w normie prawnej. W pierwszej kolejności rozważenia wymagała, kwestia charakteru opłaty za udostępnienie danych ze zbiorów meldunkowych i możliwości zwrotu podania w razie nie uiszczenia opłaty.
Zgodnie z art. 44h ust. 2 i 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz. U. z 2001 r. Nr 87, poz. 960 ze zm. ), dane ze zbiorów meldunkowych mogą być udostępniane osobom, które wykażą w tym interes prawny, na ich pisemny wniosek. Stosownie do art. 44 h ust. 8 pkt. 2 powyższej ustawy, udostępnianie danych ze zbiorów meldunkowych tym osobom następuje odpłatnie. Natomiast zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 30 kwietnia 2002 r. w sprawie wysokości opłat za udostępnienie danych ze zbiorów meldunkowych, zbioru PESEL oraz ewidencji wydanych i utraconych dowodów osobistych oraz warunków i sposobu ich wnoszenia (Dz. U. Nr 62, poz. 564 ), do wniosku o udostępnienie danych dołącza się dowód opłaty za ich udostępnienie. Samą opłatę ustala się w wysokości 4% kwoty najniższego wynagrodzenia za pracę pracowników, określonego w przepisach odrębnych (§ 1 rozporządzenia).
Powyższe wskazuje, ze udostępnienie danych jednostkowych ze zbiorów meldunkowych uzależnione jest od opłaty, która pobierana jest w określonej, z góry wysokości, jako wynagrodzenie za czynności organu administracji, dokonane w interesie uczestnika postępowania, na jego wniosek. Wskazuje, że uiszczenie wymaganej prawem opłaty jest warunkiem skutecznego wniesienia wniosku. To, że obowiązek uiszczenia tej opłaty stanowi wymóg formalny wniosku, potwierdza § 3 ust. 2 wskazanego rozporządzenia w sprawie wysokości opłat za udostępnienie danych ze zbiorów meldunkowych, zbioru PESEL oraz ewidencji wydanych i utraconych dowodów osobistych oraz warunków i sposobu ich wnoszenia, stanowiący, że opłaty za udostępnianie danych do innych celów wnosi się po udostępnieniu danych.
Opłata za udostępnienie danych ze zbiorów meldunkowych, o które wystąpił wnioskodawca, ma więc charakter opłaty o której mowa w art. 261 kpa, która winna być uiszczona przez stronę z góry, pod rygorem zwrotu wniosku. Zgodnie z art. 261 § 1 kpa, jeżeli strona nie wpłaciła należności tytułem opłat i kosztów postępowania, które zgodnie z przepisami powinny być uiszczone z góry, organ administracji publicznej prowadzący postępowanie wyznaczy jej termin do wniesienia tych należności. Termin ten nie może być krótszy niż siedem dni, a dłuższy niż czternaście dni. Natomiast stosownie do § 2 tego artykułu, jeżeli w wyznaczonym terminie należności nie zostaną uiszczone, podanie podlega zwrotowi lub czynność uzależniona od opłaty zostanie zaniechana.
W konsekwencji organ administracji obowiązany był do domagania się od strony opłaty za udostępnienie żądanych danych, a po stronie wnioskodawcy istniał obowiązek jej uiszczenia, natomiast zwrot podania mógł nastąpić, gdy strona w wyznaczonym terminie nie wniosła wymaganej należności.
Niemniej, nie każde niezapłacenie opłaty stanowi podstawy do zwrotu wniosku o udostępnienie danych. W art. 261 § 4 kpa wymieniono wyjątki od zasady, według której rozpoznanie podania zależy od uiszczenia opłaty. Zgodnie z tym przepisem, organ powinien załatwić podanie mimo nieuiszczenia należności wtedy m.in. gdy za niezwłocznym załatwieniem przemawia wzgląd na ważny interes strony lub gdy wniesienie podania stanowi czynność, dla której jest ustanowiony termin zawity. Z tą drugą sytuacją nie mamy do czynienia w sprawie. Jednak, jak wskazano w skardze, organ administracyjny rozpatrując wniosek o udostępnienie danych ze zbioru meldunkowego powinien rozważyć sytuację, czy za niezwłocznym załatwieniem podania nie przemawia ważny interes strony. Przepis art. 261 § 4 pkt 1 kpa zobowiązuje bowiem organ administracji publicznej do załatwienia podania gdy ta sytuacja wystąpi, pomimo nie uiszczenia wymaganej opłaty.
W rozpatrywanej sprawie tego nie uczyniono, pomimo wskazana przez stronę powodu żądania informacji oraz skutków nie uzyskania tej informacji w określonym terminie (zwrot pozwu w sprawie cywilnej). Nie można uznać za rozważenie sytuacji przewidzianej w art. 261 § 4 kpa podniesienia przez organ, w odpowiedzi na skargę, okoliczności przynależności wnioskodawcy do podmiotów, którym udostępnia się informację odpłatnie. W stanie faktycznym i prawnym sprawy, zastosowanie art. 261 § 4 kpa organ administracyjny winien poddać wnikliwej ocenie a ustalenia w tym przedmiocie powinny zostać zawarte w uzasadnieniu stanu faktycznego i prawnego postanowienia - stosownie do wymogu art.107 § 1 w związku z art. 126 kpa.
Wraz z wnioskiem o udostępnienie danych meldunkowych, strona wniosła o zwolnienie z obowiązkowej opłaty z uwagi na sytuacje finansową w jakiej się znajduje. Rozważenia w sprawie, jak trafnie podniesiono w skardze, wymagała więc kwestia możliwości zwolnienia z opłaty z tytułu udostępnienia danych meldunkowych.
Zgodnie z art. 267 kpa, w razie niewątpliwej niemożności poniesienia przez stronę opłat, kosztów i należności związanych z tokiem postępowania organ administracji publicznej może ją zwolnić w całości lub w części od ponoszenia tych opłat, kosztów i należności. Zwolnienie od opłat skarbowych następuje z zachowaniem przepisów o tych opłatach. Sformułowania powyższe wskazują, że przepis art. 267 odnosi się, z jednej strony do opłat skarbowych pobieranych w oparciu o ustawę z dnia 9 września 2000 r. o opłacie skarbowej (Dz. U. z 2004 r. Nr 253, poz. 2532 ze zm.), z drugiej natomiast do opłat i kosztów postępowania opartych na innych podstawach prawnych. W konsekwencji uznać należy, że gdy idzie o opłaty skarbowe, możliwość zwolnienia z ich uiszczania winna być dopuszczalna, ale wyłącznie na zasadach wynikających z ustawy o opłacie skarbowej. Natomiast uznać należy, że przepis art. 267 kpa będzie miał zastosowanie do innych opłat niż opłaty skarbowe oraz do kosztów postępowania czy innych należności wynikłych z postępowania administracyjnego, uregulowanych w przepisach szczególnych. (zob.: Cz. Martysz, Komentarz do art. 267 kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U.00.98.1071), [w:] G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Tom I i II, Zakamycze, 2005.).
Takimi przepisami szczególnymi w sprawie są, wskazane już wcześniej, przepisy art. 44 h ustawy z 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 kwietnia 2002 r. wprowadzającymi opłaty za udostępnienie danych zgromadzonych w zbiorze meldunkowym. Wobec tego, że przepisy te nie regulują zwolnienia od wprowadzonych opłat za udzielanie informacji adresowych, zdaniem Sądu, zastawanie w tej kwestii mają unormowania zawarte w art. 267 kpa, przewidujące możliwość zwolnienia od opłat związanych z tokiem postępowania. Nie trafne jest stanowisko organu odwoławczego, że na podstawie art. 267 kpa, organ administracji władny jest zwolnić stronę jedynie z kosztów postępowania, a nie opłat ustalanych na podstawie odrębnych przepisów. Nie wydaje się właściwe aby osoba, której służy prawo do praworządnego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej dotyczącej sfery praw i obowiązków administracyjnych, była ich pozbawiona jedynie ze względu na stan majątkowy.
Wobec powyższego, w ocenie Sądu, należy przyjąć, że ochrona interesów strony, domagającego się czynności - udostępnienia danych ze zbiorów meldunkowych - podlegającej opłacie, polega na możliwości żądania od administracyjnego organu zwolnienia w całości lub części od ponoszenia tej opłaty, w razie niemożności jej poniesienia z uwagi na sytuację życiową. Natomiast obowiązkiem organu jest rozpatrzenie takiego żądania i postanowienie o zwolnieniu od tej opłaty, albo odmowie tego zwolnienia.
W przedmiotowej sprawie skarżący domagając się udostępnienia danych ze zbiorów meldunkowych był zobowiązany do uiszczenia opłaty w wysokości ustalonej przepisami ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 kwietnia 2002 r., wobec tego wystąpienie przez niego z wnioskiem o zwolnienie z tej opłaty obligowało właściwy organ do zajęcia stanowiska dotyczącego tego wniosku. Brak odniesienia się do twierdzeń zawartych w piśmie zawierającym wniosek o zwolnienie z obowiązkowej opłaty warunkującej rozpoznanie wniosku o udostępnienie danych świadczy o tym, że organ nie poddał ocenie czy w sytuacji życiowej skarżącego występuje lub nie niemożność poniesienia opłaty. Za taką ocenę nie można uznać stwierdzenia organu odwoławczego w uzasadnieniu zwrotu wniosku, że sytuacja materialna wnioskodawcy nie uzasadnia zwolnienia z opłaty z uwagi na to, że jest osobą, której dane udostępnia się odpłatnie. W konsekwencji przedwczesny było zwrot wniosku o udostępnienie danych meldunkowych.
Wskazane naruszenia w toku postępowania o udzielnie informacji - nie rozpatrzenia wniosku o udostępnienie danych z uwzględnieniem art. 261 § 4 kpa; nie rozpoznanie wniosku o zwolnienie z opłaty w trybie art. 267 kpa - wpływają na wynik rozstrzygnięcia.
Mając powyższe na względzie Sąd na mocy art. 145 § 1 lit. "a" i "c" ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku. Natomiast na podstawie art. 152 wyżej wskazanej ustawy, orzeczono jak w pkt II wyroku.