III SA/Wr 239/25

III SA/Wr 239/25 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2025-11-27
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-06-12
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Anetta Chołuj
Kamila Paszowska-Wojnar
Magdalena Jankowska-Szostak /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6550
Hasła tematyczne
Środki unijne
Skarżony organ
Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku
*Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 1775
art. 18 ust. 4
Ustawa z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (t. j.)
Dz.U.UE.L 2013 nr 347 poz 608  art. 32 ust. 1
Rozporzadzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiające przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz  uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz.U.UE L z dnia 20 grudnia 2013 r.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Jankowska – Szostak (sprawozdawca), Sędzia WSA Anetta Chołuj, Sędziowie Sędzia WSA Sędzia WSA Kamila Paszowska – Wojnar, , Protokolant Z-ca Kierownika Sekretariatu Wydziału III Monika Tarasiewicz, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 27 listopada 2025 r. sprawy ze skargi P. w R. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we Wrocławiu z dnia 3 kwietnia 2025 r. nr 9001-2025-000148 w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2022 I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Górze z dnia 3 kwietnia 2023 r., nr 0004-2023-001902; II. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we Wrocławiu na rzecz strony skarżącej kwotę 697 (słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Pismem z dnia 7 maja 2025 r. P. Sp. z o.o. w R. (dalej: strona, skarżąca, strona skarżąca, spółka) wniosła skargę na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we Wrocławiu (dalej: Dyrektor ARiMR, organ, organ odwoławczy, organ II instancji) z dnia 3 kwietnia 2025 r. nr 9001-2025-000148 utrzymującą w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Górze (dalej: Kierownik ARiMR, organ I instancji) z dnia 3 kwietnia 2023 r. nr 0004-2023-001902 w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2022.
Jak wynika z akt sprawy strona złożyła 12 maja 2022 r. wniosek o przyznanie ww. płatności na rok 2022. W wyniku dokonanej kontroli administracyjnej wniosku organ I instancji ustalił, że działki ewidencyjne o numerach: [...], [...], [...], , [...]/[...], [...]/[...], [...], [...], [...], [...]/[...], [...]/[...], [...], [...], [...]/[...], [...]/[...], [...], [...], [...], [...], [...]/[...], [...]/[...], [...]/[...], [...], [...]/[...], [...]/[...], [...]/[...], [...]/[...], [...]/[...], [...] i [...] zadeklarowane przez spółkę do płatności bezpośrednich znajdują się w rejestrze Zasobów Własności Rolnej Skarbu Państwa (dalej: ZWRSP). Organ ustalił ponadto, że według stanu na dzień 31 maja 2022 r. na ww. działki nie została zawarta umowa dzierżawy.
Spółka pismem z dnia 14 października 2022 r. wyjaśniła, że na dzień 31 maja 2022 r. posiadała wskazane działki, które były faktycznie przez nią użytkowane.
Kierownik ARiMR przyznał stronie na rok 2022 następujące płatności w oparciu o powierzchnię stwierdzoną wynoszącą [...] ha: 1) jednolitą płatność obszarową (dalej: JPO) w wysokości 90.175,18 zł,
2) płatność za zazielenienie w wysokości 60.520,65 zł,
3) płatność redystrybucyjną w wysokości 5.295,78 zł,
4) uzupełniającą płatność podstawową w wysokości 6.000,60 zł,
5) kwotę z tytułu zwrotu dyscypliny finansowej w wysokości 2.307,97 zł.
W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, iż powierzchnia działek rolnych zadeklarowana, kwalifikowana we wniosku o przyznanie płatności na rok 2022 do JPO wynosiła [...] ha, natomiast powierzchnia działek rolnych stwierdzona w toku prowadzonego postępowania wyniosła [...] ha. Organ I instancji wyjaśnił, że ww. działki ewidencyjne zadeklarowane przez spółkę do płatności bezpośrednich znajdują się w ZWRSP, lecz wg. stanu na dzień 31 maja 2022 r. nie została na nie zawarta umowa dzierżawy, a zatem powierzchnia [...] ha nie może zostać zaliczona do powierzchni kwalifikowanej zatwierdzonej z uwagi na zapis zawarty w art. 18 ust. 4 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (t. j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1775 ze zm., dalej: ustawa), gdyż zgodnie z tym przepisem płatność bezpośrednia do działek wchodzących w skład ZWRSP przysługuje rolnikowi, który na dzień 31 maja danego roku ma do tych działek tytuł prawny.
W odwołaniu skarżąca podniosła naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 7 i art. 8 ustawy poprzez nieuzasadnione zaniechanie ich zastosowania oraz art. 18 ust. 4 ustawy poprzez jego zastosowanie i bezpodstawne wykluczenie z płatności działek wskazanych w decyzji. Strona zarzuciła również naruszenie przepisów procesowych mających wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, a mianowicie art. 6, art. 7, art. 7a § 1, art. 8 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2025 r. poz. 1691, dalej: k.p.a.), art. 127 § 1 pkt 4-6 k.p.a., art. 77 k.p.a. w związku z art. 288 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz. U. z 2004 r. Nr 90, poz. 864/2 ze zm., dalej: TFUE). Skarżąca stwierdza, że przepis prawa krajowego art. 18 ust. 4 ustawy pozostaje w sprzeczności z przepisami unijnymi i nie może być stosowany oraz nie znajduje uzasadnienia w treści obowiązujących przepisów unijnych i stanowi dyskryminację i nierówne traktowanie spółki w stosunku do beneficjentów użytkujących grunty rolne nie znajdujące się w zasobie ZWRSP. Strona powołała się na prawodawstwo unijne tj. przepisy rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiające przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz. U. UE. L. z 2013 r. Nr 347, str. 608 ze zm., dalej: rozporządzenie nr 1307/2013) oraz regulacje zawarte w artykule 21 Karty Praw Podstawowych, które poparto orzecznictwem Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Strona podniosła, iż jest dyskryminowana i nierówno traktowana, przytaczając art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, odnoszący się do jednakowego traktowania podmiotów prawa w obrębie określonej klasy (kategorii), a także wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu w przedmiocie sprzeczności art. 18 ust. 4 ustawy z przepisami i zasadami prawa wspólnotowego. W dalszej części odwołania skarżąca wskazała, iż przed sądami powszechnymi z udziałem spółki toczą się postępowania w sprawie działek należących do ZWRSP.
W wyniku rozpatrzenia odwołania decyzją z dnia 3 kwietnia 2025 r. nr 9001-2025-000148 Dyrektor ARiMR utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Organ ten wyjaśnił, że warunki przyznawania płatności do gruntów rolnych na rok 2022 reguluje ustawa o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, a przedmiot sporu ogniskuje się wokół możliwości przyznania płatności w oparciu o przepisy ww. ustawy rolnikowi, który nie posiada na dzień 31 maja danego roku, tytułu prawnego do gruntu zgłoszonego we wniosku o płatność.
W tym zakresie organ wskazał, że z płatności na rok 2022 wykluczone zostały działki ewidencyjne, które nie spełniały warunku, o jakim mowa w art. 18 ust. 4 ustawy, ponieważ strona nie posiadała w stosunku do tych działek tytułu prawnego na dzień 31 maja 2022 r. Po uwzględnieniu ww. wykluczeń powierzchnia działek rolnych stwierdzona w toku prowadzonego postępowania wyniosła w ocenie organów [...] ha. Dyrektor ARiMR stwierdził, że dla uzyskania płatności, nie jest wystarczające samo posiadanie przez rolnika zadeklarowanej do płatności działki. W celu uzyskania unijnej dopłaty do gruntu, producent rolny musi posiadać działkę oraz legitymować się do niej tytułem prawnym, przez który należy rozumieć zawartą umowę dzierżawy, użytkowania wieczystego, użyczenia lub inną umowę, na podstawie której rolnik korzysta z gruntu, albo umowę lub decyzję, na podstawie której działka została przekazana rolnikowi w trwały zarząd. Posiadanie na dzień 31 maja danego roku tytułu prawnego do gruntów zgłoszonych do płatności, jest zatem warunkiem koniecznym do przyznania płatności. Dyrektor ARiMR wskazał, że organ I instancji prawidłowo ustalił stan faktyczny sprawy, nie pozostawał bierny wzywając stronę do wyjaśnienia kwestii związanych z wykrytymi w toku kontroli administracyjnej wniosku nieprawidłowościami, zgromadzony w sprawie cały materiał dowodowy został rozpatrzony, a przebieg postępowania jak i proces decyzyjny organu został opisany w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W ocenie organu II instancji ustalony w sprawie stan faktyczny w zakresie odmowy przyznania płatności do działek z ZWRSP pozwala zapoznać się z tokiem rozumowania Kierownika ARiMR oraz przesłankami, które zaważyły na podjęciu takiego a nie innego rozstrzygnięcia. Organ odwoławczy nie podzielił zarzutów odwołania, wskazującego na naruszenie przepisów art. 6, art. 7, art. 8 § 1., art. 127 § 1 pkt 4-6 i art. 77 k.p.a. w związku z art. 288 TFUE, bowiem stanowią one w istocie polemikę z argumentami zawartymi w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji mającymi wsparcie w zebranym w sprawie materiale dowodowym. W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 7a k.p.a. organ wskazał, że w sprawie nie powstały wątpliwości co do treści normy prawnej, bowiem art. 18 ust. 4 ustawy nie nastręcza żadnych wątpliwości interpretacyjnych, a jako norma o charakterze ius cogens (przepis bezwzględnie obowiązujący) nie dopuszcza jakiejkolwiek uznaniowości organów w jego stosowaniu. W odniesieniu do argumentacji dotyczącej sprzeczności art. 18 ust. 4 ustawy z przepisami i zasadami prawa wspólnotowego oraz powołanego orzecznictwa sądowego organ wskazał, że wyroki sądów administracyjnych nie stanowią źródeł powszechnie obowiązującego prawa i nie posiadają mocy formalnie wiążącej w stosunku do organów państwowych. Kierownik ARiMR oraz Dyrektor ARiMR nie są związani wykładnią prawa zawartą w powołanych przez stronę orzeczeniach WSA. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki do odmowy stosowania art. 18 ust. 4 ww. ustawy, który w dniu wydania decyzji obowiązywał. Na marginesie organ nadmienił, że wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu o sygnaturach akt: III SA/Wr 33/19, III SA/Wr 340/19 i III Sa/Wr 568/20, na które powołuje się skarżąca, zostały w wyniku wniesienia skarg kasacyjnych przez Dyrektora ARiMR uchylone przez Naczelny Sąd Administracyjny, który podzielił stanowisko organów o konieczności legitymowania się tytułem prawnym do gruntów zgłoszonych do płatności. Organ odwoławczy stwierdził, że nie ma możliwości skutecznego ubiegania się o przyznanie płatności bezpośrednich w sytuacji, gdy choć część zgłoszonej działki rolnej należy do KOWR, a wnioskodawca nie przedłożył tytułu prawnego uzyskanego od KOWR. Organ powołał się dalej na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 czerwca 2020 r., sygn. akt I GSK 232/20 zgodnie z którym: "(...) Sąd w składzie orzekającym w tej sprawie podziela stanowisko zawarte m. in. wyroku NSA z 7 lutego 2019 r. sygn. akt I GSK 3031/18. Wskazano w nim, że "dla uzyskania płatności wystarczające jest, co do zasady, samo posiadanie przez rolnika, zadeklarowanej do płatności działki, jednakże warunek ten nie jest wystarczający w przypadku działek wchodzących w skład ZWRSP, względem których rolnik musi legitymować się tytułem prawnym, przez który należy rozumieć np. zawartą umowę dzierżawy, wieczystego użytkowania, użyczenia lub inną umowę, na podstawie której rolnik korzysta z gruntu, albo umowę lub decyzję, na podstawie której działka została przekazana rolnikowi w trwały zarząd". (...) Ponadto "pojęcia tytuł prawny", o którym mowa w art. 18 ust. 4 ustawy nie można rozumieć jako bezumownego korzystania z działek. (...) Problematyka zgodności art. 18 ust. 4 ustawy z przepisami unijnymi była już wcześniej przedmiotem rozważań sądów administracyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny podziela ten pogląd, zgodnie z którym wprowadzenie wymogu legitymowania się przez użytkownika gruntu wchodzącego w skład ZWRSP tytułem prawnym do tego gruntu, nie może być uznane za warunek naruszający przepisy unijne, regulujące systemy wsparcia dla rolników (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 24 maja 2018 r. sygn. akt III SA/Wr 23/18, z dnia 18 lipca 2018 r. sygn. akt III SA/Wr 65/18, WSA w Szczecinie z dnia 25 października 2018 r. sygn. akt I SA/Sz 463/18, WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 20 marca 2019 r. sygn. akt I SA/Go 56/19). Jak bowiem wywiedziono w świetle zapisów art. 8 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Rady (WE, Euroatom) nr 2988/95 z 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz. U.L.312.1) i art. 72 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej zarządzania nią i monitorowania jej (Dz. U. UE.L.2013.347.549), uznać należy, że państwom członkowskim został pozostawiony pewien zakres swobodnego uznania w odniesieniu do dokumentów i dowodów wymaganych od beneficjentów płatności. Korzystając z zakresu swobodnego uznania, państwa członkowskie (w tym Polska) powinny uwzględnić cele przepisów unijnych dotyczących pomocy, przestrzegać ogólnych zasad prawa unijnego, w szczególności zasady proporcjonalności. W Polsce koniecznym stało się przyjęcie rozwiązań uniemożliwiających przyznawanie dopłat do użytkowanej państwowej ziemi bez tytułu pranego. Wymóg przedstawienia ważnego tytułu prawnego potwierdzającego oświadczenie wnioskodawcy o użytkowaniu gruntów rolnych, na których prowadzi działalność rolniczą, w celu zapobiegania bezprawnego korzystania z terenów innych podmiotów, został uznany przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej za odpowiadający wymogom zasady proporcjonalności (zob. wyrok TSUE z 24 czerwca 2010 w sprawie C-375/08 - Luigi Pontini i in.). Trybunał orzekł, że przepisy wspólnotowe, szczególności rozporządzenie Rady (WE) nr 1254/1999 z dnia 17 maja 1999 r. w sprawie wspólnej organizacji rynku wołowiny i cielęciny, nie uzależniają dopuszczalności wniosku o premie specjalne za samce bydła i premie rekompensacyjne od przedstawienia ważnego tytułu prawnego potwierdzającego prawo wnioskodawcy do użytkowania obszarów przeznaczonych pod uprawę roślin paszowych będących przedmiotem wniosku. Niemniej jednak przepisy wspólnotowe nie sprzeciwiają się wprowadzeniu przez państwa członkowskie na mocy przepisów krajowych obowiązku przedstawienia takiego tytułu, pod warunkiem uwzględniania celów przepisów wspólnotowych i przestrzegania ogólnych zasad prawa wspólnotowego, w szczególności zasady proporcjonalności (...)".
Dyrektor ARiMR dalej wyjaśnił, że zasadniczo w przepisach prawa powszechnie obowiązującego nie ma definicji pojęcia "tytułu prawnego", choć często przepisy prawa się nim posługują. Jest to sformułowane na zbiorowe określenie różnych źródeł i podstaw prawnych określających uprawnienia, jak i obowiązki np. w stosunku do nieruchomości, które przysługują osobie posiadającej tytuł prawny, i których skutecznie można dochodzić. Tak więc tytułem prawnym będzie np. decyzja administracyjna, orzeczenie sądu, ugoda sądowa lub administracyjna, czy też umowa cywilnoprawna. W ocenie Dyrektora ARiMR art. 18 ust. 4 ustawy należy interpretować ściśle. Co do zasady, dla uzyskania płatności, wystarczające jest samo posiadanie przez rolnika, zadeklarowanej do płatności działki, jednakże warunek ten nie jest wystarczający w przypadku działek wchodzących w skład ZWRSP, względem których rolnik musi się legitymować tytułem prawnym, przez który należy rozumieć zawartą z KOWR umowę dzierżawy, użytkowania wieczystego, użyczenia lub inną umowę, na podstawie której rolnik korzysta z gruntu, albo umowę lub decyzję, na podstawie której działka została przekazana rolnikowi w trwały zarząd. Posiadanie na dzień 31 maja danego roku tytułu prawnego do gruntów zgłoszonych do płatności, jest zatem warunkiem koniecznym przyznania płatności do gruntów wchodzących w skład ZWRSP. Organ zauważył przy tym, że ZWRSP tworzy mienie o charakterze publicznym, które zgodnie z regulacjami ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa służy wspieraniu poprawy struktury obszarowej gospodarstw rodzinnych, będących zgodnie z art. 23 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej podstawą ustroju rolnego w Polsce. Przepisy prawa powinny uwzględniać specyfikę ZWRSP, tym bardziej, że grunty te są szczególnie narażone na ryzyko ich zajmowania bez tytułu prawnego. Powodem tego stanu jest rozproszenie wolnych gruntów ww. zasobu. Zajęcie gruntów przez bezumownego użytkownika i złożenie przez niego wniosku o płatności bezpośrednie uniemożliwia ich zagospodarowanie w trybie przewidzianym przepisami ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa. Taki stan rzeczy prowadzi do istotnego ograniczenia możliwości kształtowania ustroju rolnego zgodnie z kierunkiem wyznaczonym w art. 23 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Ponadto, należy zauważyć, że przepisy prawa chronią posiadanie, nawet jeśli do posiadania takiego doszło w złej wierze. Z drugiej strony, KOWR jako posiadacz znajduje się w sytuacji gorszej niż podmioty prywatne funkcjonujące na rynku. Co prawda, zgodnie z art. 343 Kodeksu cywilnego KOWR jak każdy posiadacz, może po samowolnym naruszeniu posiadania przywrócić własnym działaniem stan poprzedni, jednakże działania takie mogą być podejmowane jedynie jako niezwłoczna odpowiedź na bezprawne działanie, co ze względów, takich jak skala zjawiska i struktura Zasobu, nie jest możliwe do zastosowania na szeroką skalę. Wobec tego taki instrument jest jedynie odpowiedzią na skutki bezprawnego zajęcia gruntów.
Organ II instancji wskazał ponadto, że argumentem przemawiającym za tym, iż wymóg wynikający z art. 18 ust. 4 ustawy nie stanowi naruszenia zasady równego traktowania, zasady konkurencji i zasady proporcjonalności są zapisy art. 8 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Rady (WE, Euroatom) nr 2988/95 z 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz. U.L.312.1) i art. 72 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz. U. UE. L. z 2013 r. Nr 347, str. 549 ze zm., dalej rozporządzenie nr 1306/2013), zgodnie z którymi państwom członkowskim został pozostawiony pewien zakres swobodnego uznania w odniesieniu do dokumentów i dowodów wymaganych od beneficjentów płatności. Korzystając z zakresu swobodnego uznania, państwa członkowskie powinny uwzględnić cele przepisów unijnych dotyczących pomocy, przestrzegać ogólnych zasad prawa unijnego, w szczególności zasady proporcjonalności. Organ II instancji w podsumowaniu swoich rozważań stwierdził, że organu I instancji prawidłowo ustalił stan faktyczny i prawidłowo zastosował przepisy prawa i w konsekwencji prawidłowo ustalił kwoty przysługujących płatności. Dodatkowo organ II instancji powołał się na wyrok Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu z dnia 13 marca 2025 r. sygn. akt III SA/Wr 401/24, w którym Sąd ten oddalił skargę spółki w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego za 2023 r., gdzie analogicznie jak w przedmiotowym postępowaniu, skarżąca do zgłoszonych działek nie przedstawiła tytułu prawnego, który na mocy art. 22 ustawy z dnia 8 lutego 2023 r. o Planie Strategicznym dla Wspólnej Polityki Rolnej na lata 2023-2027 (t. j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1741 ze zm., dalej: ustawa o Planie Strategicznym) jest wymagany.
W złożonej skardze na ww. decyzję spółka podniosła:
I) naruszenie prawa materialnego:
1. art. 21 ust. 1 pkt b) rozporządzenia nr 1307/2013 przez jego błędne zastosowanie;
2. art. 18 ust. 4 ustawy przez jego oczywiście niewłaściwe zastosowanie, w następstwie błędnej jego wykładni i całkowicie nieuzasadnionego przyjęcia, że rzekomo wprowadzony w tym przepisie wymóg legitymowania się przez użytkownika gruntu wchodzącego w skład ZWRSP tytułem prawnym do tego gruntu jest zgodny z przepisami unijnymi oraz, że rzekomo zostało to potwierdzone przez TSUE, w sytuacji gdy brak jest ku temu podstaw, ponieważ:
- sprzeciwia się temu wprost treść wyroku TSUE ws. Luigi Pontini;
- przepis ten ewidentnie i rażąco narusza ogólne zasady prawa Unii Europejskiej: równości, proporcjonalności i konkurencji;
- przepis jest ewidentnie sprzeczny z zasadą ochrony uzasadnionych oczekiwań;
- przepis ewidentnie i rażąco narusza przepisy wspólnotowe: art. 36 ust. 1, 2 i ust. 5, art. 39 w zw. z art. 9, rozporządzenia nr 1307/2013 oraz punkty 3, 33 i 38, Preambuły tego rozporządzenia;
- przepis ewidentnie i rażąco narusza również wynikającą z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP zasadę równości wobec prawa;
3. art. 36 ust. 1, 2 i ust. 5, art. 39 w zw. z art. 9, rozporządzenia nr 1307/2013 oraz punktów 3, 33 i 38, Preambuły tego rozporządzenia, przez ich całkowicie bezzasadne pominięcie i niezastosowanie, w sytuacji gdy są to przepisy bezwzględnie obowiązujące, wiążą organy administracji na każdym etapie postępowania, a z ich literalnej, celowościowej i systemowej wykładni jednoznacznie wynika, że stosowanie kryterium posiadania tytułu prawnego do działek jako warunek przyznania wsparcia dla rolników zostało wprost wyłączone w stosunku do płatności jednolitych co skutkuje brakiem możliwości stosowania takiego kryterium, przy czym za wystarczające i konieczne uznaje się w prawie wspólnotowym jedynie posiadanie i bezsprzecznie w stosunku do skarżącej zostało spełnione;
4. art. 7 i 8 ustawy przez ich niezastosowanie i zaniechanie przyznania skarżącej na ich podstawie całości płatności bez dokonywania wykluczeń;
II) mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisu postępowania, a to art. 291 ust. 1 TFUE przez naruszające zasadę prounijnej wykładni prawa krajowego zaniechanie:
- pominięcia w procesie stosowania prawa niezgodnego z prawem Unii Europejskiej przepisu art. 18 ust. 4 ustawy;
- dokonania interpretacji norm prawnych prawa krajowego w taki sposób, aby tak dalece jak jest to możliwe w całości zapewnić zgodność rozstrzygnięcia z prawem Unii Europejskiej przez zastosowanie przepisów z nim zgodnych i przyznanie płatności bez dokonywania wykluczeń;
III) mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, a to art. 8 ust. 1 i 2 Rozporządzenia Rady (WE, Euratom) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich oraz art. 72 ust. 1 rozporządzenia nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 przez błędne przyjęcie, że rzekomo z przepisów tych wynikać ma zakres swobodnego uznania Państw Członkowskich w odniesieniu do żądania od rolnika spełnienia przez niego niewystępujących w prawie wspólnotowym dodatkowych wymogów w celu otrzymania płatności, podczas gdy w rzeczywistości z przepisów tych wynika jedynie możliwość żądania przedstawienia dodatkowych dokumentów, informacji i dowodów na potwierdzenie spełnienia przesłanek wspólnotowych, którymi w niniejszej sprawie jest udowodnienie posiadania i gospodarowania na gruntach rolnych, a co skarżąca bezsprzecznie w tym postępowaniu wykazała;
IV) mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, a to art. 6, 7 i 8 k.p.a. w zw. z art. 288 TFUE przez naruszające zasady proporcjonalności, bezstronności, równego traktowania, uzasadnionych oczekiwań i zakazu dyskryminacji, demokratycznego państwa prawnego, społecznej gospodarki rynkowej, oraz równej ochrony prawa własności i innych praw majątkowych, przyjęcie, że:
- "przepisy prawa powinny uwzględniać specyfikę Zasobu" (str. 12);
- "grunty te są szczególnie narażone na ryzyko ich zajmowania bez tytułu prawnego" (str. 12);
- "KOWR jako posiadacz znajduje się w sytuacji gorszej niż podmioty prywatne funkcjonujące na rynku" (str.12);
- "KOWR jak każdy posiadacz może po samowolnym naruszeniu posiadania przywrócić własnym działaniem stan poprzedni, jednakże działania takie mogą być podejmowane jedynie jako niezwłoczna odpowiedź na bezprawne działanie" (str. 12);
- "posiadanie tytułu prawnego do gruntów zgłoszonych do płatności, jest zatem warunkiem koniecznym przyznania płatności do gruntów wchodzących w skład ZWRSP" (str. 12);
V) mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, a to art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 6, art. 7, 7a § 1 oraz art. 8 § 1 i 2 k.p.a. przez oparcie treści zaskarżonego orzeczenia o:
1. błędną i niepełną wykładnię orzeczenia Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 24 czerwca 2010 r. w sprawie C-375/08 - Luigi Pontini i In.;
2. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lutego 2019 r. sygn. I GSK 3032/18 oraz z dnia 24 czerwca 2020 r. sygn. akt I GSK 232/20 w sytuacji, gdy orzeczenia te w ogóle nie powinny mieć zastosowania w tej sprawie;
VI) mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, a to art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a, w zw. z art. 6, art. 7, 7a § 1 oraz art. 8 § 1 i 2 k.p.a. przez całkowicie bezzasadne i niezgodne z ogólnymi zasadami prawa wspólnotowego i zasadami ogólnymi postępowania administracyjnego zaniechanie odstąpienia od dotychczasowej błędnej praktyki organów administracji odmawiania przyznawania płatności bezpośrednich do gruntów wchodzących w skład ZWRSP, co do których wnioskujący nie posiada tytułu prawnego, w sytuacji gdy zachodziły ku temu uzasadnione podstawy prawne;
VII) mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, a to art. 7a k.p.a. przez niezasadne odstąpienie od zastosowania sformułowanej w k.p.a. zasady rozstrzygania wątpliwości co do treści normy prawnej na korzyść strony, w sytuacji gdy zachodziły ku temu uzasadnione podstawy;
VIII) mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, a to: art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a, w zw. z art. 6, art. 7, 7a § 1 oraz art. 8 § 1 i 2 k.p.a. przez wydanie naruszającej obowiązujący stan prawny decyzji utrzymującej w mocy wadliwą decyzję organu I Instancji oraz zaniechanie jej uchylenia i rozstrzygnięcia co do istoty sprawy przez przyznanie w całości wszystkich wnioskowanych płatności w sytuacji gdy decyzja ta naruszała szereg zasad i przepisów prawa materialnego i procesowego, w tym unijnych, jak również zasad rangi konstytucyjnej.
Na podstawie art. 106 § 3 i 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej: p.p.s.a.) skarżąca wniosła o przeprowadzenie przez Sąd dowodów.:
1. Pisma Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 21 sierpnia 2014 r. (nr Kpk-096-6/14) do Wiceprezesa Najwyższej Izby Kontroli zamieszczonego na stronach od 47 do 54 "Informacji o wynikach kontroli Najwyższej Izby Kontroli nr LBY-4101-18-00/2013, Nr ewid. 187/2013/P/l3/138/LBY "OCHRONA GRUNTÓW ROLNYCH SKARBU PAŃSTWA PRZED NIEUPRAWNIONYM WYKORZYSTYWANIEM" na potwierdzenie faktu:
a) występowania ewidentnej sprzeczności regulacji art. 18 ust. 4 ustawy z prawem unijnym;
b) zasadności wystąpienia w toku niniejszego postępowania z pytaniem prejudycjalnym do TSUE o treści wskazanej poniżej w części skargi poświęconej wnioskom;
c) występowania - w okresie przed wprowadzeniem art. 18 ust. 4 ustawy w przepisach krajowych regulacji prawnych, które uniemożliwiały przyznawanie płatności rolnikom faktycznie nieprowadzącym działalności rolniczej na gruntach zadeklarowanych do płatności, co potwierdza, że rzeczywistym powodem wprowadzenia do polskiego porządku prawnego tego przepisu było spowodowanie zdania przez rolników użytkowanej przez nich państwowej ziemi przez pozbawienie ich przysługujących płatności;
a także na potwierdzenie faktu, że:
d) wyrok TSUE ws. Luigi Pontini nie potwierdza możliwości wprowadzenia w przepisach krajowych uregulowań uzależniających przyznanie płatności bezpośrednich od posiadania ważnego tytułu prawnego do gruntów;
e) ustawodawca krajowy nie ma żadnej legitymacji, aby swobodnie kształtować rozwiązania prawne w zakresie posiadania tytułu prawnego do gruntów rolnych w celu uzyskania płatności bezpośrednich;
f) wprowadzenie wymogu takiego jak wskazany w art. 18 ust. 4 ustawy jest sprzeczne z przepisami i zasadami prawa Unii Europejskiej;
g) stosowanie wymogu takiego jak wskazany w art. 18 ust. 4 ustawy jedynie do rolników gospodarujących na gruntach ZWRSP i jednocześnie niestosowanie go do rolników gospodarujących na gruntach prywatnych powoduje ewidentną nierówność w traktowaniu rolników gospodarujących na gruntach prywatnych;
h) w ocenie Ministra próba uzależnienia przyznania płatności od posiadania tytułu prawnego do gruntów mogłaby zostać uznana za niedopuszczalne uzupełnienie przepisów Unii Europejskiej albo naruszenie zakazu dokonywania przez państwa członkowskie "wiążącej wykładni" rozporządzenia wspólnotowego;
i) stosowanie przepisu art. 18 ust. 4 ustawy wywołuje skutek sprzeczny z założonym przez Prawodawcę Wspólnotowego.
2. "Opinii prawnej Biura Analiz Sejmowych z dnia 16 lutego 2016r. w sprawie zgodności z prawem Unii Europejskiej poselskiego projektu ustawy o zmianie ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz niektórych innych ustaw", na potwierdzenie faktu:
a) uznania przez Biuro Analiz Sejmowych regulacji art. 18 ust. 4 ustawy w zakresie, w jakim przepis ten różnicuje spełnienie wymogu posiadania tytułu prawnego w odniesieniu do charakteru użytkowanej ziemi (prywatnego lub wchodzącego w skład ZWRSP) za niezgodny z prawem Unii Europejskiej;
b) uznania przez Biuro Analiz Sejmowych całego projektu ustawy o zmianie ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz niektórych innych ustaw, którą to ustawą następnie wprowadzono wymóg przedstawienia ważnego tytułu prawnego do działek jako przesłanka otrzymania płatności - za niezgodny z prawem Unii Europejskiej;
c) występowania sprzeczności regulacji art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach z prawem unijnym,
d) dokonania przez organy obu instancji błędnej oceny charakteru prawnego przepisu art. 18 ust. 4 ustawy i jego niewłaściwego w tej sprawie zastosowania, ponieważ przeprowadzenie tych dowodów nie spowoduje przedłużenia postępowania w sprawie, a jest niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości w zakresie rzekomej zgodności przepisu art. 18 ust. 4 ustawy z przepisami i zasadami prawa wspólnotowego oraz w zakresie braku możliwości jego zastosowania w tej sprawie.
W związku z powyższym skarżąca wniosła o:
1.uchylenie decyzji Dyrektora ARiMR w całości a także uchylenie utrzymanej tą decyzją w mocy decyzji Kierownika ARiMR w części zaskarżonej odwołaniem;
2.rozpoznanie sprawy na rozprawie również w sytuacji gdyby zachodziły przesłanki do jej rozpoznania na posiedzeniu niejawnym;
3.na podstawie art. 200 p.p.s.a. zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, w tym również uiszczonej opłaty od skargi;
4.wydanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu postanowienia o skierowaniu na podstawie art. 193 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 52 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym następującego pytania prawnego "Czy przepis art. 18 ust. 4 ustawy z o płatnościach w bezpośrednich jest zgodny z:
a. art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 2 w zw. z art. 32 ust. 1 i 2 i art. art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej:
- w zakresie w jakim ogranicza prawa majątkowe osób faktycznie gospodarujących na gruntach rolnych wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa do uzyskania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego i nie zapewnia równej ochrony prawnej osobom gospodarującym na gruntach wchodzących w skład ZWRSP względem osób gospodarujących na gruntach prywatnych,
- w zakresie w jakim różnicuje pozycję podmiotów gospodarujących na gruntach wchodzących w skład ZWRSP względem podmiotów gospodarujących na gruntach prywatnych, co skutkuje ewidentnie gorszą sytuacją podmiotów gospodarujących na gruntach ZWRSP, w zakresie w jakim różnicuje ochronę prawa własności przysługującą gruntom państwowym względem gruntów prywatnych wyłącznie na podstawie kryterium podmiotowego, przyznając oczywiście większą ochronę prawną gruntom stanowiącym własność państwową,
- w zakresie w jakim wprowadza ograniczenia przez ustawodawcę prawa własności i innych praw majątkowych osób faktycznie władających nieruchomością wchodzącą w skład ZWRSP w tym wymóg legitymowania się przez podmiot faktycznie gospodarujący na gruntach wchodzących w skład Zasobu tytułem prawnym do tego gruntu jako przesłanka warunkująca przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, w sytuacji gdy nie tylko nie było to konieczne w demokratycznym państwie prawnym dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź też dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób, lecz pozostawało w oczywistej sprzeczności z tymi zasadami,
b. art. 9 w zw. z art. 91 ust. 1 i 2 i w zw. z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, w zakresie w jakim przewiduje wymóg przedstawiania przez rolnika dowodu posiadania tytułu prawnego do działek, podczas gdy wymóg taki został wprost wyłączony w bezpośrednio obowiązujących przepisach wspólnotowych, a to w szczególności w art. 21 ust. 1b w zw. z art. w art. 36 ust 1 rozporządzenia nr 1307/2013;
5. wydanie przez Sąd postanowienia o skierowaniu do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej na podstawie art. 267 TFUE pytania prejudycjalnego dotyczącego wykładni przepisów prawa unijnego o następującej treści:
- "Czy wprowadzony w przepisie art. 18 ust. 4 ustawy wymóg legitymowania się przez podmiot faktycznie gospodarujący na gruntach wchodzących w skład ZWRSP tytułem prawnym do tego gruntu jako przesłanka warunkująca przyznanie płatności jest zgodny z art. 9, art. 21 ust. 1b, art. 32 ust 2-6, art. 36 ust. 2 i ust. 5, art. 39 rozporządzenia nr 1307/2013 oraz punktami 3, 5, 10, 29, 30, 33, 38, 46 oraz 61 Preambuły tego rozporządzenia, a także z zasadą proporcjonalności, równości, konkurencji i uzasadnionych oczekiwań, przy jednoczesnym przyjęciu w ustawie krajowej, że tego wymogu nie muszą spełniać rolnicy, którzy gospodarują na gruncie niepaństwowym, tj. gruncie prywatnym, a jedynie rolnicy gospodarujący na gruncie wchodzących w skład ZWRSP";
- "Czy przepis art. 21 ust. 1b w zw. z art. w art. 36 ust 1 rozporządzenia nr 1307/2013 wyłącza względem Państw Członkowskich korzystających z pomocy w ramach systemu JPO, stosowanie wymogu przedstawienia tytułu prawnego do działek jako warunku aktywacji uprawnień do płatności, a w konsekwencji, czy przepis art. 21 ust. 1b w zw. z art. w art. 36 ust 1 rozporządzenia nr 1307/2013 sprzeciwia się ustanowieniu przez Państwo Członkowskie regulacji prawnej, która w ramach systemu jednolitej płatności obszarowej nakłada na rolnika obowiązek przedstawienia do działek tytułu prawnego, jako warunek przyznania płatności w ramach tego systemu";
- "Czy regulacja przepisu art. 21 ust. 1 pkt b rozporządzenia nr 1307/2013 statuującego w systemie płatności podstawowych obowiązek dla rolników posiadania przez nich tytułu prawnego do działek jako warunek przyznania płatności, jest wprost wyłączona przez regulację art. 36 ust. 1 tego rozporządzenia i w stosunku do płatności jednolitych i w ramach tego systemu nie obowiązuje".
Skarżąca wniosła również na podstawie art. 124 § 1 pkt 5 p.p.s.a. o zawieszenie postępowania do czasu rozstrzygnięcia wskazanego wyżej w punkcie 4 pytania prawnego lub w punkcie 5 prejudycjalnego.
W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi. Dyrektor ARiMR stwierdził, że spółka nie przedstawiła żadnych dowodów potwierdzających, iż na dzień 31 maja 2022 r. posiadała wymagany przepisami prawa tytuł prawny do zadeklarowanych przez siebie działek o numerach: [...], [...], [...], [...]/[...], [...]/[...], [...], [...], [...], [...]/[...], [...]/[...], [...], [...], [...]/[...], [...]/[...], [...], [...], [...], [...], [...]/[...], [...]/[...], [...]/[...], [...], [...]/[...], [...]/[...], [...]/[...], [...]/[...], [...]/[...], [...] i [...]. Organ ten zauważył, że dla uznania, czy stronie przysługuje czy też nie płatność bezpośrednia do konkretnych gruntów rolnych deklarowanych przez rolnika we wniosku, a które są jednocześnie własnością innych podmiotów (np. Skarbu Państwa) niezbędne jest zweryfikowanie przez organy ARiMR, czy rolnik posiada do nich tytuł prawny czy nie, a ciężar dowodu w tym zakresie spoczywa na wnioskującym o dopłaty. Brak przedstawienia przez spółkę legitymowania się tytułem prawnym do działek, które z posiadanych przez organ danych znajdują się w ZWRSP, stanowi bezwzględną przeszkodę do przyznania stronie płatności do ww. działek. Organ wskazał, że z poczynionych w sprawie ustaleń wynika, iż postępowanie o ustalenie stosunku dzierżawy ukształtowanego na podstawie umowy dzierżawy z dnia 25 kwietnia 1996 r. Nr 559/R/D/96 było prowadzone przez Sąd Rejonowy dla Warszawy - Śródmieścia w Warszawie VI Wydział Cywilny pod sygnaturą akt VI C 142/18, przy czym Sąd ten wyrokiem z dnia 28 lipca 2021 r. oddalił powództwo Spółki. Wyrok ten jest prawomocny bowiem Sąd Okręgowy w Warszawie V Wydział Cywilny Odwoławczy wyrokiem z dnia 13 października 2022 r. sygn. akt V Ca 2462/21 oddalił apelację spółki. Z kolei postępowanie o nakazanie pozwanemu (KOWR) złożenia oświadczenia woli o przedłużeniu umowy dzierżawy z dnia 25 kwietnia 1996 r. było początkowo prowadzone przez Sąd Okręgowy w Warszawie XX Wydział Gospodarczy pod sygnaturą akt XXVI GC 1139/17, a następnie zostało przekazane do Sądu Okręgowego w Warszawie XXVI Wydziału Gospodarczego i było prowadzone pod sygnaturą akt XXVI GC 550/21. Sąd ten wyrokiem z dnia 8 września 2021 r. oddalił powództwo spółki. Spółka wniosła apelację po czym w dniu 22 września 2023 r. Sąd Apelacyjny w Warszawie, VII Wydział Gospodarczy i Własności Intelektualnej w sprawie o sygnaturze akt VII AGa 1203/21 wydał wyrok, w którym oddalił apelację. Wyrok ten jest prawomocny. Organ stwierdził, że z orzeczeń tych wynika, iż umowa dzierżawy Nr 559/R/D/96 zawarta pomiędzy stroną a Agencją Nieruchomości Rolnych obowiązywała przez okres 20 lat, poczynając od dnia 25 kwietnia 1996 r. Oznacza to, że kwestia istnienia stosunku prawnego pomiędzy spółką a Agencją Nieruchomości Rolnych (obecnie KOWR) została prawomocnie przesądzona i bezspornie na dzień 31 maja 2021 r. spółka nie posiadała tytułu prawnego do omawianych nieruchomości.
Pismem z dnia 25 listopada 2025 r. skarżący wniósł o zawieszenie postępowania w sprawie na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a., z uwagi na okoliczność, iż Trybunał Konstytucyjny postanowieniem z dnia 13 listopada 2025 r. postanowił nadać dalszy bieg skardze konstytucyjnej w zakresie zbadania zgodności art. 18 ust. 4 ustawy, a rozstrzygnięcie niniejszej sprawy zależy od wyniku tego postępowania.
Na rozprawie w dniu 27 listopada 2025 r. Sąd postanowił na podstawie art. 111 § 2 p.p.s.a. zarządzić połączenie spraw o sygnaturach akt: III SA/Wr 234/25, III SA/Wr 235/25, III SA/Wr 236/25, III SA/Wr 237/25, III SA/Wr 238/25, III SA/Wr 239/25, celem ich łącznego rozpoznania i odrębnego rozstrzygnięcia. Ponadto Sąd postanowił na podstawie art. 267 TFUE odmówić skierowania pytania prejudycjalnego do TSUE albowiem nie jest ono niezbędne do wydania wyroku oraz na podstawie art. 193 Konstytucji RP odmówić skierowania pytania prawnego albowiem od odpowiedzi na to pytanie nie zależy rozstrzygnięcie w tej sprawie. Sąd na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. oddalił wnioski dowodowe zawarte w skardze albowiem nie są one niezbędne do wyjaśnienia okoliczności w sprawie, dowody te znane są Sądowi z urzędu.
Ponadto postanowieniem z dnia 27 listopada 2025 r. Sąd odmówił zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga okazała się uzasadniona
Stosownie do art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) p.p.s.a.). Z przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Po dokonaniu kontroli zaskarżonej decyzji, mając na uwadze stan faktyczny i prawny sprawy, sformułowane w skardze zarzuty, Sąd stwierdził, że zaistniały podstawy do zakwestionowania stanowiska organu administracji wyrażonego w decyzji. Decyzja ta narusza bowiem przepisy prawa materialnego, a jej wydanie poprzedziło postępowanie, w którym uchybiono regułom procesowym.
W pierwszej kolejności Sąd odniesie się do wskazanej przez organ okoliczności wydania przez WSA we Wrocławiu w dniu 13 marca 2025 r. sygn. akt III SA/Wr 401/25 wyroku oddalającego skargę w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w sytuacji gdzie strona również nie przedstawiła tytułu prawnego. Sprawa rozstrzygnięta ww. wyrokiem dotyczyła przyznania płatności bezpośrednich i przejściowego wsparcia krajowego w ramach Planu Strategicznego dla Wspólnej Polityki Rolnej na lata 2023-2027 za rok 2023. W stanie faktycznym tej sprawy, dotyczącej roku 2023, kwestie przyznawania płatności bezpośrednich reguluje ustawa o Planie Strategicznym dla Wspólnej Polityki Rolnej na lata 2023-2027. W art. 22 ww. ustawy wskazano, że jeżeli warunkiem przyznania pomocy jest posiadanie gruntu, pomoc jest przyznawana do gruntu, który w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie pomocy, jest w posiadaniu podmiotu ubiegającego się o jej przyznanie na podstawie tytułu prawnego. Powyższy przepis, który obowiązuje w roku 2023, reguluje odmiennie warunki przyznawania dopłat posiadaczom, aniżeli miało to miejsce w dotychczasowym stanie prawnym, a dotyczącym lat poprzednich. W poprzedzającym obecną ustawę o Planie Strategicznym stanie prawnym obowiązywał art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach bezpośrednich, zgodnie z którym płatność bezpośrednia i uzupełniająca płatność podstawowa do działki rolnej będącej własnością Skarbu Państwa, państwowej osoby prawnej, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządowej osoby prawnej przysługują rolnikowi, który, na dzień 31 maja danego roku, ma do tej działki tytuł prawny. W odniesieniu do pozostałych gruntów nie obowiązywało ww. ograniczenie.
Proste zestawienie treści ww. przepisów: art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach bezpośrednich oraz art. 22 ustawy o Planie Strategicznym wskazuje na różnicę dotyczącą możliwości ubiegania się o płatności w odniesieniu do działek prywatnych i działek wchodzących w ZWRSP w roku 2023 i w latach poprzednich. Zauważyć należy, że w dotychczasowych regulacjach występowała różnica pomiędzy działkami publicznymi i prywatnymi w kontekście przyznawania płatności. Warunkiem przyznania płatności do działek prywatnych było bowiem ich posiadanie (nawet bezumowne), natomiast w odniesieniu do działek publicznych wymagane było legitymowanie się przez rolnika tytułem prawnym do nich. W przepisach ustawy o Planie Strategicznym z takiego rozróżnienia zrezygnowano wprowadzając jednolite zasady w tym zakresie dla wszystkich podmiotów. Powoływanie się przez organ na nieobowiązujący w stanie faktycznym przedmiotowej sprawy stan prawny nie znajduje zatem uzasadnienia. Faktem jest natomiast, że w stanie prawnym obowiązującym w roku 2022 istniała inna podstawa przyznawania wnioskowanych płatności aniżeli obecne przepisy ustawy o Planie Strategicznym.
Idąc dalej należy wskazać, że tutejszy Sąd orzekał już w podobnych sprawach np. w sprawie o sygn. akt III SA/Wr 95/19. Sąd w składzie orzekającym w rozpoznawanej sprawie podziela stanowisko zaprezentowane w ww. wyroku. Jednocześnie Sąd dostrzega przy tym, że Naczelny Sąd Administracyjny oceny tej nie podzielił, uchylając ww. orzeczenie wyrokiem z dnia 20 maja 2020 r. sygn. akt I GSK 1585/19, jednakże zdaniem Sądu przedstawione niżej argumenty przemawiają mimo to za koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, z uwagi na niezgodność przepisu będącego podstawą prawną rozstrzygnięć organów z prawem unijnym, co obligowało Sąd do odmowy zastosowania tego przepisu.
Podobne stanowisko wyraził również tut. Sąd w sprawie III SA/Wr 255/19. Powyższy wyrok został uchylony przez NSA wyrokiem z dnia 24 czerwca 2020 r., sygn. akt I GSK 232/20. Sąd wziął jednak pod uwagę, że NSA w wyroku z 24 czerwca 2020 r. w sprawie I GSK 232/20 nie przeprowadził całościowej polemiki ze stanowiskiem tutejszego Sądu zawartym w wyroku w sprawie III SA/Wr 255/19 odnośnie podnoszonej w tym wyroku niezgodności przepisu art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach z prawem unijnym, w szczególności ze stanowiskiem kwestionującym założenia zawarte w uzasadnieniu do projektu ustawy.
Sąd nie zgadza się z rozumowaniem przedstawionym m.in. w powołanych wyrokach NSA, dotyczących uznania wymogu przedłożenia ważnego tytułu prawnego wyłącznie przez wnioskodawców użytkujących grunty państwowe za warunek, który miałby nie naruszać prawa unijnego. Sąd orzekający w sprawie wziął pod uwagę wynikającą z treści wyroku TSUE w sprawie C-375/08 konieczność zbadania przez sąd krajowy, czy regulacja określająca wymóg przedstawienia ważnego tytułu prawnego uwzględnia cele przepisów wspólnotowych i czy nie narusza zasad prawa wspólnotowego, w tym zwłaszcza zasady proporcjonalności, a tym samym - na co wprost wskazał TSUE - czy taki wymóg odnosi się do wszystkich zainteresowanych wnioskodawców znajdujących się w porównywalnej sytuacji.
W ocenie Sądu powyższy wymóg został sformułowany w prawie polskim w taki sposób, który niezasadnie faworyzuje grunty państwowe oraz, co bardzo istotne - jedynie częściowo zapobiega nadużyciom przepisów unijnych regulujących systemy wsparcia dla rolników. Zdaniem Sądu właśnie z punktu widzenia zapobiegania powyższym nadużyciom (a taki powinien być zasadniczy cel omawianych regulacji) porównywalna, a wręcz analogiczna jest sytuacja wnioskodawcy samowolnie naruszającego posiadanie i ubiegającego się o dopłaty unijne do gruntów państwowych oraz wnioskodawcy samowolnie naruszającego posiadanie i ubiegającego się o dopłaty unijne do gruntów prywatnych.
Sąd uznał za zasadne dokonanie samodzielnej oceny zgodności przepisu art. 18 ust. 4 ustawy z prawem unijnym dla potrzeb rozpatrywanej sprawy, stąd niecelowym było kierowanie w tym zakresie pytania prejudycjalnego do TSUE. Sąd uznał przy tym za wystarczające dokonanie powyższej oceny jedynie z punktu widzenia przepisów unijnych, skoro prowadzi ona - zdaniem Sądu do jednoznacznego wniosku o nieprawidłowości zastosowania omawianego przepisu, a ponadto sprawa dotyczy materii regulowanej przepisami prawa unijnego.
W ocenie Sądu w wydanych w sprawie decyzjach przedwcześnie pozbawiono skarżącą wnioskowanych przez nią płatności przede wszystkim na podstawie art. 18 ust. 4 ustawy. Należy wskazać, że warunki przyznawania płatności do gruntów rolnych na rok 2022 r. reguluje ustawa o płatnościach. Zgodnie z art. 7 ust. 1 tej ustawy, płatności bezpośrednie są przyznawane rolnikowi, jeżeli:
1) został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności oraz
2) łączna powierzchnia gruntów objętych obszarem zatwierdzonym będących w posiadaniu tego rolnika jest nie mniejsza niż 1 ha.
Stosownie do art. 7 ust. 2 ustawy o płatnościach, pomimo niespełnienia warunku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, płatności bezpośrednie są przyznawane, jeżeli:
1) rolnik spełnia warunki do przyznania płatności związanych do zwierząt i złożył wniosek o przyznanie tych płatności oraz
2) łączna kwota płatności bezpośrednich, przed zastosowaniem art. 63 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013, wynosi co najmniej równowartość w złotych kwoty 200 euro.
Z kolei art. 8 ust. 1 ustawy stanowi, że jednolita płatność obszarowa, płatność za zazielenienie, płatność dla młodych rolników, płatność dodatkowa i płatności związane do powierzchni upraw, zwane dalej "płatnościami obszarowymi", są przyznawane do powierzchni działki rolnej:
1) położonej na gruntach będących kwalifikującymi się hektarami w rozumieniu art. 32 ust. 2 rozporządzenia nr 1307/2013, zwanych dalej "kwalifikującymi się hektarami";
2) będącej w posiadaniu rolnika w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tych płatności;
3) o powierzchni nie mniejszej niż 0,1 ha;
4) nie większej jednak niż maksymalny kwalifikowalny obszar, o którym mowa w art. 5 ust. 2 lit. a rozporządzenia nr 640/2014, określony w systemie identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w przepisach o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności.
Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 nie reguluje, czy ubiegający się o przyznanie płatności bezpośrednich musi posiadać tytuł prawny do gruntów. W rozporządzeniu tym zasadniczo mowa jest o posiadaniu i prowadzeniu na gruntach działalności rolniczej. Przepisy powyższego rozporządzenia nie uzależniają zatem przyznania płatności bezpośrednich od przedstawienia ważnego tytułu prawnego, potwierdzającego prawo wnioskodawcy do użytkowania gruntów będących przedmiotem wniosku o płatności.
Co prawda w świetle zapisów art. 8 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady (WE, Euroatom) nr 2988/95 z 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz. U. L.312.1) i art. 72 ust. 1 rozporządzenia nr 1306/2013 uznać należy, że państwom członkowskim został pozostawiony pewien zakres swobodnego uznania w odniesieniu do dokumentów i dowodów wymaganych od beneficjentów płatności jednak korzystając z zakresu swobodnego uznania, państwa członkowskie (w tym Polska) powinny uwzględnić jednak cele przepisów unijnych dotyczących pomocy, przestrzegać ogólnych zasad prawa unijnego, w szczególności zasady proporcjonalności.
Wniosek taki można wyprowadzić z wyroku TSUE z 24 czerwca 2010 r. (w sprawie C-375/08 Luigi Pontini i in.). Zdaniem TSUE, w ramach tego swobodnego uznania, państwa członkowskie mogą szczegółowo określić dowody, jakie należy przedstawić dla uzasadnienia wniosku o przyznanie pomocy, odwołując się - w szczególności - do zwyczajów panujących w rolnictwie na ich obszarze, w odniesieniu do korzystania i użytkowania obszarów przeznaczonych pod uprawę roślin paszowych oraz do tytułów prawnych, jakie są przedstawiane odnośnie do takiego korzystania. Trybunał przypomniał jednak, że powyższy zakres swobodnego uznania podlega pewnym ograniczeniom. Podniósł, że państwa członkowskie są zobowiązane do korzystania z przyznanych im kompetencji wyłącznie w oparciu o obiektywne kryteria. Winny także przywiązywać należną wagę do zasady równego traktowania oraz unikać zakłócenia rynku i konkurencji. Według TSUE, wymóg przedstawienia ważnego tytułu prawnego stanowi - co do zasady - takie obiektywne kryterium. Do sądu krajowego należy jednak zbadanie, czy odnosi się on do wszystkich zainteresowanych wnioskodawców znajdujących się w porównywalnej sytuacji. W konsekwencji, w opinii TSUE, korzystając z zakresu swobodnego uznania, w odniesieniu do dowodów wymaganych jako uzasadnienie wniosku o przyznanie pomocy, szczególnie jeżeli chodzi o możliwość zobowiązania wnioskodawcy do przedstawienia ważnego tytułu prawnego, potwierdzającego jego prawo do użytkowania obszarów rolnych będących przedmiotem wniosku, państwa członkowskie powinny uwzględniać cele przepisów wspólnotowych dotyczących pomocy oraz przestrzegać ogólnych zasad prawa wspólnotowego, w szczególności zasady proporcjonalności. Zgodnie z orzeczeniem Trybunału, powyższa zasada, która wymaga, aby środki wprowadzone na mocy przepisu były właściwe dla osiągnięcia zakładanego celu i nie wykraczały poza to, co niezbędne dla jego realizacji, powinna być przestrzegana zarówno przez prawodawcę wspólnotowego, jak i ustawodawców i sądy krajowe, które stosują prawo wspólnotowe. W konsekwencji, zasada ta powinna być przestrzegana przez właściwe władze krajowe. Jak wynika z pkt 75 wyżej powołanego wyroku, przepisy wspólnotowe dotyczące ZSZiK, ochrony interesów finansowych Wspólnoty i finansowanie WPR, wymagają ustanowienia odpowiednich środków krajowych, aby zapewnić prawidłowe funkcjonowanie ZSZiK oraz rzeczywistą realizację i prawidłowe wykonanie systemów pomocy finansowanych przez Wspólnotę. Założenia te są uwzględniane przez przepisy właściwe w sprawie zawisłej przed sądem krajowym, które, jak wynika z pkt 56 wyroku, mają na celu zapobieganie nieuczciwemu korzystaniu z terenów innych podmiotów w celu obejścia przepisów wspólnotowych dotyczących wspomnianych systemów. TSUE zastrzegł, że to do sądu krajowego należy jednak zbadanie, czy w przypadku sprawy będącej przedmiotem postępowania przed tym sądem zasada ta była przestrzegana, co miał na względzie Sąd rozstrzygając niniejszą sprawę.
Jak wynika z ww. orzeczenia, przepisy wspólnotowe nie sprzeciwiają się wprowadzeniu przez państwa członkowskie na mocy przepisów krajowych obowiązku przedstawienia tytułu prawnego, pod warunkiem uwzględniania celów przepisów wspólnotowych i przestrzegania ogólnych zasad prawa wspólnotowego, w szczególności zasady proporcjonalności.
Powyższe wskazuje, że w kontekście oceny czy mamy do czynienia z uzasadnionym ograniczeniem prawa do płatności należy uwzględnić, że celem ustawy o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych jest finansowe wspieranie rolników, czyli osób, które faktycznie uprawiają grunty rolne. Celami wspólnej polityki rolnej są natomiast zwiększenie wydajności rolnictwa przez wspieranie postępu technicznego, racjonalny rozwój produkcji rolnej, jak również optymalne wykorzystanie czynników produkcji, zwłaszcza siły roboczej; zapewnienie w ten sposób odpowiedniego poziomu życia ludności wiejskiej, zwłaszcza przez podniesienie indywidualnego dochodu osób pracujących w rolnictwie; stabilizacja rynków; zagwarantowanie bezpieczeństwa dostaw; zapewnienie rozsądnych cen w dostawach dla konsumentów (art. 39 ust. 1 lit. a-e TFUE). Przez działalność rolniczą należy natomiast rozumieć taką działalność umożliwiającą przyczynianie się do dostarczania dóbr prywatnych i publicznych poprzez co najmniej jedno z poniższych działań:
a) wytwarzanie produktów rolnych obejmujące działania takie jak chów zwierząt lub uprawa, w tym w drodze użytkowania torfowisk - przy czym produkty rolne oznaczają produkty wymienione w załączniku I do TFUE, z wyjątkiem produktów rybołówstwa - a także bawełnę i zagajniki o krótkiej rotacji;
b) utrzymywanie użytków rolnych w stanie, dzięki któremu nadają się one do wypasu lub uprawy, bez konieczności podejmowania działań przygotowawczych wykraczających poza użycie zwykłych metod rolniczych i zwykłego sprzętu rolniczego (art. 4 ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2021/2115 z dnia 2 grudnia 2021 r. ustanawiające przepisy dotyczące wsparcia planów strategicznych sporządzanych przez państwa członkowskie w ramach wspólnej polityki rolnej (planów strategicznych WPR) i finansowanych z Europejskiego Funduszu Rolniczego Gwarancji (EFRG) i z Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) oraz uchylające rozporządzenia (UE) nr 1305/2013 i (UE) nr 1307/2013 (Dz. U. UE. L. z 2021 r. Nr 435, str. 1 ze zm.).
W uzasadnieniu do projektu ustawy (Sejm VIII kadencji, druk 274, dostępny w bazie LEX) wskazano, że przepisy rozporządzenia 1307/2013 nie regulują, czy ubiegający się o przyznanie płatności bezpośrednich musi posiadać tytuł prawny do gruntów. Stwierdzono jednak, że: "Stwarza to pole do nadużyć (tworzenia sztucznych warunków) polegających na tym, że o płatności bezpośrednie do określonych gruntów ubiegają się podmioty, które bezprawnie weszły w ich posiadanie lub posiadają je bez tytułu prawnego wbrew woli podmiotu, do którego te grunty należą. Przypadki takie zdarzają się w praktyce, co budzi społeczny sprzeciw, zwłaszcza, gdy zasadniczym celem takiego działania jest uzyskanie wsparcia w postaci płatności bezpośrednich, a nie prowadzenie działalności rolniczej na danym gruncie. Należy przy tym podkreślić, że - ze względu na częste przypadki nieuregulowanego stanu prawnego ziemi rolnej będącej w obrocie prywatnym - projektowane rozwiązanie nie może mieć uniwersalnego zastosowania, tzn. obejmować wszystkich gruntów. Rolnik faktycznie prowadzący działalność rolniczą na danym gruncie często nie może potwierdzić posiadanego do tego gruntu prawa żadnym dokumentem. Wynika to z powszechnej praktyki zawierania przez rolników ustnych umów dzierżawy gruntów, a także z nieuregulowanych, często przez wiele lat, spraw spadkowych. Natomiast w przypadku ziemi rolnej wchodzącej w skład ZWRSP stan prawny gruntów jest uregulowany: właścicielem jest Skarb Państwa, a dzierżawca wskazany jest w umowie zawieranej wyłącznie w formie pisemnej. Konieczność wykonania przepisów Unii Europejskiej w celu przeciwdziałania tworzeniu sztucznych warunków, z uwagi na wskazane wyżej różnice, wręcz wymaga odmiennych regulacji w odniesieniu do gruntów rolnych wchodzących w skład ZWRSP. Odniesienie projektowanych regulacji do wszystkich gruntów rolnych mogłoby wywołać niezgodny z przepisami Unii Europejskiej skutek polegający na wyeliminowaniu możliwości uzyskania płatności bezpośrednich do gruntów, na których rolnik faktycznie prowadzi działalność rolniczą, ale nie może wykazać tytułu prawnego do tego gruntu. Wobec tego wprowadzenie projektowanych rozwiązań nie godzi w zasadę równego traktowania oraz nie ma charakteru dyskryminującego".
Zdaniem Sądu, zacytowane uzasadnienie projektu ustawy racjonalnie nie wyjaśnia przyczyn, dla których bardziej - niż grunty niepaństwowe - chronione mają być grunty państwowe (wchodzące w skład ZWRSP). Przecież o płatności bezpośrednie mogą ubiegać się także podmioty, które bezprawnie weszły w posiadanie gruntów niepaństwowych lub posiadają je bez tytułu prawnego wbrew woli podmiotu, do którego te grunty należą. Wobec tego, wprowadzenie rozwiązań faworyzujących grunty państwowe godzi w zasadę równego traktowania oraz ma charakter dyskryminujący.
Co istotne, trzeba zaakcentować, że nie można wykluczyć sytuacji, że podmiot faktycznie prowadzący działalność rolniczą na gruntach wchodzących w skład ZWRSP i wnioskujący o płatności także może nie być w stanie okazać aktualnego tytułu prawnego do tychże gruntów np. obowiązującej umowy dzierżawy, z uwagi na toczony spór sądowy co do ważności (terminu obowiązywania) takiej umowy.
Jak wynika z akt sprawy pomiędzy skarżącą a organami toczyły się spory sądowe w zakresie zawartych umów dzierżawy. Nie można zatem uznać, że w sprawie mamy do czynienia z samowolnym posiadaniem gruntów, które mogłoby prowadzić do nadużycia praw do uzyskania płatności bezpośrednich. Skarżąca podejmowała kroki prawne mające na celu uregulowanie jej sytuacji i takie działania nie mogą być utożsamiane z nadużyciem prawa, które uzasadnia wprowadzenie zróżnicowania kryteriów przyznawania płatności w odniesieniu do podmiotów użytkujących ziemię we własności prywatnej lub publicznej. Wątpliwości co do stanu prawnego nieruchomości były na tyle duże, że organ zdecydował się na zawieszenie postępowania do czasu wyjaśnienia sytuacji prawnej nieruchomości rolnej przez sąd powszechny. Nie można więc w konsekwencji stwierdzić, że posiadanie skarżącej przedmiotowych nieruchomości było w złej wierze.
Różnicowanie sytuacji podmiotów ubiegających się o płatności nie może być uzasadniane walką z nadużyciami bowiem nadużycia te mogą występować i po stronie posiadaczy prywatnych i po stronie posiadaczy ziemi rolnej znajdującej się w ZWRSP.
Sąd w składzie orzekającym uznał zatem, że wprowadzenie wymogu legitymowania się przez posiadacza gruntu wchodzącego w skład ZWRSP tytułem prawnym do tego gruntu winno być uznane za warunek naruszający przepisy unijne, regulujące systemy wsparcia dla rolników. Wprowadzenie takiego wymogu stanowi nadmierne "uprzywilejowanie" takich gruntów i narusza wspólnotową zasadę równego traktowania, zasadę konkurencji i zasadę proporcjonalności.
W ocenie Sądu, ustawodawca krajowy nie wykazał, że niezbędną przesłanką przyznania pomocy finansowej do gruntów wchodzących w skład ZWRSP jest posiadanie tytułu prawnego do tychże gruntów. W konsekwencji powyższego, należało odmówić zastosowania art. 18 ust. 4 ustawy, jako naruszającego wyżej wymienione ogólne zasady prawa wspólnotowego (unijnego).
W tym miejscu należy wskazać, że kwestia dopłat ma na celu właściwe rolnicze wykorzystywanie areału co wynika z przepisów unijnych. Zatem zasadniczą kwestią w sprawie jest ustalenie, czy skarżąca spełnia de facto warunki do przyznania wnioskowanych płatności, które zostały wskazane w art. 7 i art. 8 ustawy o płatnościach, czy też nie. W warunkach tych zasadniczo mowa jest o posiadaniu i prowadzeniu na gruntach działalności rolniczej.
Istotą płatności bezpośrednich do gruntów rolnych jest pomoc rolnikowi, który faktycznie użytkuje grunty rolne, utrzymując je zgodnie z normami, decyduje o profilu upraw i dokonuje swobodnie zabiegów agrotechnicznych oraz zbiera plony, a nie jedynie posiada tytuł prawny do zadeklarowanych gruntów. Sama więc możność władania gruntami rolnymi nie wystarczy, liczy się bowiem efektywne (rzeczywiste) w sensie gospodarczym korzystanie z gruntów, czyli faktyczne ich użytkowanie. Innymi słowy płatność przysługuje za rolnicze użytkowanie działek rolnych i stanowi wkład finansowy do faktycznie prowadzonej działalności rolniczej. Konsekwencją przyznawania dopłat jest fakt, iż właściciel nie może otrzymać takich płatności za działki, których - w danym roku objętym przyznawaną płatnością - nie posiadał, nie prowadził na nich upraw, a więc nie utrzymywał ich zgodnie z normami. Dopłaty nie są przewidziane dla właścicieli, którzy dysponują jedynie tytułem własności nie zajmują się produkcją rolną ( tak też wyrok WSA w Białymstoku z dnia 12 lipca 2005 r., sygn. Akt II SA/Bk 718/04).
Dodatkowo należy wskazać na wyrok Trybunału Sprawiedliwości z 17 grudnia 2020 r., sygn. akt C-216/19, WQ PRZECIWKO LAND BERLIN, LEX nr 3095408, w którym choć Trybunał stwierdził, że artykuł 24 ust. 2 zdanie pierwsze rozporządzenia nr 1307/2013 należy interpretować w ten sposób, że w przypadku gdy wniosek o przyznanie pomocy został złożony zarówno przez właściciela gruntów rolnych, jak i przez osobę trzecią, która faktycznie wykorzystuje te obszary bez jakiegokolwiek prawa ich użytkowania, kwalifikujące się hektary odpowiadające rzeczonym obszarom są 'w dyspozycji' jedynie właściciela tych obszarów, w rozumieniu tego przepisu to trzeba zaznaczyć, że powyższy wyrok dotyczy sytuacji gdy o płatności występuje więcej niż jednej podmiot, a takiej sytuacji nie mamy w stanie faktycznym przedmiotowej sprawy.
Jak wynika z akt wnioskodawca podnosi, że faktycznie użytkuje ziemię tymczasem organy nie poczyniły w tym zakresie żadnych ustaleń, skupiając się w swoich rozważania jedynie na warunku formalnym wynikającym z art. 18 ust. 4 ustawy, tj. braku posiadania przez skarżącą tytułu prawnego do gruntów. Organy nie zbadały, czy skarżąca faktycznie użytkowała te grunty.
Idąc dalej należy wskazać, że organ II instancji przywołał jedynie orzeczenia sądów powszechnych, nie czyniąc jednak w tym zakresie żadnych ustaleń w ww. zakresie i nie wywodząc z faktu ich wydania żadnych wniosków w kwestiach istotnych dla sprawy (jakimi są kwestie posiadania i prowadzenia na gruncie działalności rolniczej przez skarżącą).
Podstawowym warunkiem wydania niewadliwego orzeczenia w danej sprawie, jest natomiast prawidłowe ustalenie wszystkich okoliczności stanu faktycznego, mających znaczenie (istotnych) do prawidłowego załatwienia tejże sprawy.
Biorąc zatem wzgląd na stwierdzone i omówione naruszenia prawa, których dopuściły się orzekające w sprawie organy administracji, Sąd - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 p.p.s.a. - uchylił obie wydane w sprawie decyzje. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 tej ustawy.
Ponownie rozpoznając sprawę, organy administracji winny odmówić zastosowania w sprawie art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach i uwzględnić wskazania Sądu odnośnie wyjaśnienia kwestii spełnienia przez stronę warunków do przyznania płatności, o których mowa w art. 7 i art. 8 ustawy. W tym celu niezbędne jest przeprowadzenie pełnego postępowania dowodowego i zbadanie na podstawie tak zgromadzonego materiału dowodowego, czy skarżąca spełniła warunki do przyznania wnioskowanych płatności (tj. warunki w zakresie posiadania i prowadzenia na gruntach działalności rolniczej), czy też nie spełniła.