III SA/WR 234/24

III SA/Wr 234/24 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2024-09-04
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-06-10
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Andrzej Nikiforów /przewodniczący/
Anetta Chołuj /sprawozdawca/
Kamila Paszowska-Wojnar
Symbol z opisem
6537 Egzekucja należności pieniężnych, do których  nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 ust. 3  ustawy o f
Hasła tematyczne
Egzekucyjne postępowanie
Sygn. powiązane
I GSK 315/25 - Wyrok NSA z 2025-07-02
Skarżony organ
Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku
*Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 1314
art. 33 par. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Andrzej Nikiforów, , Sędzia WSA Anetta Chołuj (sprawozdawca), Sędziowie: Sędzia WSA Kamila Paszowska-Wojnar, , , Protokolant: specjalista Renata Pawlak, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 4 września 2024 r. sprawy ze skargi P. Sp. z o.o. w J. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej we Wrocławiu z dnia 17 stycznia 2019 r. nr 0201-IEE2.711.5.2019.2.AJ w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym I. uchyla zaskarżone postanowienie, poprzedzające je postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego w Oławie z dnia 3 grudnia 2018 r., nr 0217-SEE.711.4.2018.ZAR oraz postanowienie Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki z dnia 31 października 2018 r., nr BDG.WEIW.302.699.2017.MKI i poprzedzające je postanowienie tego organu z dnia 10 września 2018 r., nr BDG.WEIW.302.699.2017.MKI; II. zasądza od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej we Wrocławiu na rzecz strony skarżącej kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
P. Sp. z o.o. w J. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej we Wrocławiu (dalej: Dyrektor lAS) z 17 stycznia 2019 r. utrzymujące w mocy postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego w Oławie (dalej: Naczelnik US, organ egzekucyjny) z 3 grudnia 2018 r., oddalające - jako bezzasadny - zarzut przedawnienia obowiązku w postępowaniu egzekucyjnym, prowadzonym na podstawie tytułu wykonawczego nr 291/K/2018/17281 z 4 lipca 2018 r., wystawionego przez Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki (dalej: Prezes URE, wierzyciel), dotyczącego należności z tytułu kary pieniężnej w kwocie 15.000 zł.
Jako podstawę prawną postanowienia organ wskazał art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm. - dalej: K.p.a.) oraz art. 18 i art. 33 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2018 r., poz. 1314 ze zm. - dalej: u.p.e.a.).
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 2 października 2019 r., sygn. akt
III SA/Wr 100/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu (WSA) uwzględnił przedmiotową skargę w ten sposób, że uchylił zarówno zaskarżone postanowienie, jak i poprzedzające je postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego w Oławie z dnia 3 grudnia 2018 r. Ponadto uchylił również postanowienie Wierzyciela, tj. Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki z dnia 31 października 2018 r. i poprzedzające je postanowienie tego organu z dnia 10 września 2018 r. (pkt I wyroku). Ponadto orzekł o kosztach postępowania zasądzając od Dyrektora Administracji Skarbowej we Wrocławiu na rzecz strony skarżącej kwotę 597 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt II wyroku).
Według Sądu pierwszej instancji, na tle ustalonego stanu faktycznego sprawy niewątpliwym jest po pierwsze, że egzekwowana kara jest administracyjną karą pieniężną a postępowanie w przedmiocie jej nałożenia zostało zakończone przed wejściem w życie zmian do k.p.a., co powoduje, że zmiany do k.p.a. nie mają do niej zastosowania. Po drugie, nie ulega również wątpliwości, że kwestia wymiaru kary (prawidłowości jej nałożenia) została przesądzona i nie podlega ocenie.
Według WSA, do czasu wejścia w życie zmian do k.p.a. nie zostało wszczęte postępowanie dotyczące egzekucji tej kary pieniężnej. Tytuł wykonawczy został bowiem wystawiony dopiero 4 lipca 2018 r. Postępowanie egzekucyjne dotyczące w/w kary zostało zatem wszczęte już pod rządami zmienionych przepisów k.p.a., które regulują m.in. instytucję przedawnienia egzekucji administracyjnej kary pieniężnej. Z kolei w przepisach Prawa energetycznego brak jest regulacji dotyczących przedawnienia egzekucji. W ocenie Sądu pierwszej instancji za taką nie może być uznana regulacja art. 56 ust. 7a ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne (Dz.U. z 2018 r., poz. 755 ze zm.), która w sprawach dotyczących kar pieniężnych nakazuje odpowiednie stosowanie przepisów Działu III Ordynacji podatkowej. W sprawie nie znajduje więc zastosowania art. 189a § 2 k.p.a. Zdaniem WSA w rozpoznawanej sprawie, możliwość egzekucji (prowadzenia postępowania egzekucyjnego) należy oceniać zgodnie z art. 189g § 3 k.p.a. (w zw. z art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (DZ.U. 2017, poz.935 , dalej powoływana jako: ustawa zmieniająca), który stanowi, że administracyjna kara pieniężna nie podlega egzekucji, jeżeli upłynęło pięć lat od dnia, w którym kara powinna być wykonana.
Sąd wskazał, że w sprawie obowiązany będzie to uczynić wierzyciel, wyrażając ponownie stanowisko w kwestii zarzutu przedawnienia egzekwowanego obowiązku a za nim organ egzekucyjny.
Kierując się przedstawioną argumentacją i stwierdzając naruszenie art. 189g § 3 k.p.a., Sąd - działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") - orzekł, jak w pkt I sentencji wyroku.
W skardze kasacyjnej od tego wyroku Prezes URE (Wierzyciel) na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucił:
a) naruszenie prawa materialnego, przez błędną wykładnię i w konsekwencji zastosowanie treści art. 189g § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 - dalej "k.p.a.") w zw. z art. 33 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2019 r. poz. 1438 - dalej "u.p.e.a.") oraz art. 56 ust. 6b ustawy - Prawo energetyczne (Dz.U. z 2019 r. poz. 755 - dalej "uPe") poprzez przyjęcie, iż bieg pięcioletniego terminu przedawnienia upłynął z końcem 2017 roku;
b) naruszenie prawa materialnego, przez błędną wykładnię art. 56 ust. 7a uPe w zw. z art. 189g § 3 k.p.a. i oraz art. 33 § 1 pkt 1 "u.p.e.a." poprzez przyjęcie, że w-sprawie dotyczącej administracyjnej kary pieniężnej nie mają zastosowania przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2019 r. poz. 900 - dalej: Ordynacja);
c) naruszenie prawa materialnego, przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 56 ust. 7a uPe w zw. z art. 479 (52) ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (tekst jednolity: Dz. U. 2014 r. poz. 101 - dalej "k.p.c.") oraz art. 47 § 1 Ordynacji poprzez przyjęcie, iż decyzja Prezesa URE z dnia 27 grudnia 2011 roku jest wykonalna pomimo wniesienia odwołania oraz braku nadania jej rygoru natychmiastowej wykonalności.
W uzasadnieniu podano argumenty na poparcie postawionych zarzutów.
Mając na względzie wskazane powyżej zarzuty, na podstawie art. 176 p.p.s.a. Wierzyciel wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu oraz o rozpoznanie przedmiotowej skargi na rozprawie; a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną spółka P., reprezentowana przez adwokata, wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi odniesiono się do postawionych zarzutów kasacyjnych wskazując ostatecznie, że nawet gdyby uznano, iż stanowisko Sądu pierwszej instancji jest nieprawidłowe to i tak zobowiązanie z tytułu kary pieniężnej nałożonej decyzją Prezesa URE z 27 grudnia 2011 r. uległoby przedawnieniu na podstawie art. 70 § 1 O.p.
Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 29 lutego 2024 r. sygn. akt I GSK 282/20 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu.
Naczelny Sąd Administracyjny uznał za trafny zarzut sformułowany w punkcie b) petitum wniesionego środka zaskarżenia, w którym Wierzyciel zarzucił naruszenie prawa materialnego, przez błędną wykładnię art. 56 ust. 7a uPe w zw. z art. 189g § 3 k.p.a. i oraz art. 33 § 1 pkt 1 "u.p.e.a." poprzez przyjęcie, że w sprawie dotyczącej administracyjnej kary pieniężnej nie mają zastosowania przepisy działu III ustawy Ordynacja podatkowa. Na wstępie należy wskazać, że od momentu wejścia w życie ustawy Prawo energetyczne (uPe) można wskazać trzy okresy w których rozmaicie uregulowano kwestię przedawnienia. Okres pierwszy, w którym nie było jakichkolwiek uregulowań w przedmiocie przedawnienia kar pieniężnych, obejmuje on czas od wejścia w życie ww. ustawy do 30 października 2015 r. Okres drugi obejmuje przedział od 30 października 2015 r., czyli od wejścia w życie art. 56 ust.7 a uPe odsyłającego w kwestii przedawnienia do uregulowań działu III ustawy Ordynacja podatkowa (Op) z wyłączeniem art. 68 § 1-3 Op. Natomiast okres trzeci rozpoczyna się od 1 czerwca 2017 r. w czasie którego współistnieją regulacje z art. 56 ust. 7a uPe oraz art. 189g k.p.a. W drugim z wymienionych okresów nie było terminu przedawnienia prawa do wydania decyzji ustalającej zobowiązanie do zapłaty kary pieniężnej. Dlatego jedynym terminem przedawnienia, znajdującym zastosowanie do kar pieniężnych z prawa energetycznego pozostawał w tym okresie pięcioletni okres wykonalności kary zawarty w art. 70 § 1 Op. Innymi słowy, do przedawnienia stosowana była norma z art. 56 ust.7a uPe, która odsyłała do działu III Op wyłączeniem jednak art.68 § 1-3 Op. Przedawnienie mogło objąć tylko wykonanie takiej decyzji (egzekucję kary pieniężnej) a regulacji przedawnienia prawa do wydania decyzji nakładającej karę pieniężną nie było. Natomiast od 1 czerwca 2017 r. regulacja dotycząca instytucji przedawnienia kar w prawie energetycznym ma charakter hybrydowy. Dalej zastosowanie znajduje art. 56 ust. 7a Pe i odesłanie do działu III Op z wyłączeniem art. 68 § 1-3 Op, natomiast przedawnienie prawa do wydania decyzji nakładającej karę pieniężną regulowane jest przez normę ogólną z art. 189g k.p.a.
Dalej wskazał NSA, że ściśle powiązany z powyższym zarzutem jest zarzut kasacyjny opisany w punkcie a) petitum niniejszej skargi w którym skarżący kasacyjnie kwestionuje prawidłowość zastosowania art. 189g §3 k.p.a.
Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił natomiast zarzutu skargi kasacyjnej, że na termin przedawnienia przedmiotowej należności wpłynął fakt wniesienia w dniu 10 stycznia 2012 r. przez spółkę P. odwołania od decyzji Prezesa URE o wymierzeniu kary pieniężnej do Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów Sądu Okręgowego w Warszawie (zarzut c) petitum). Zgodnie z art. 30 ust. 3 ustawy uPe postępowanie w sprawie odwołania od decyzji Prezesa URE toczy się według przepisów Kodeksu postępowania cywilnego w postępowaniu w sprawach z zakresu regulacji energetyki. Wniesienie odwołania od decyzji Prezesa URE nie wstrzymuje wykonania decyzji w przedmiocie kary pieniężnej. Strona, która wniosła odwołanie ma możliwość uzyskania ochrony tymczasowej na podstawie art. 479(52) k.p.c. Wstrzymanie wykonania decyzji nie powoduje jednakże wstrzymania biegu terminu płatności, bowiem decyzja nakładająca obowiązek weszła do obrotu prawnego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:
Skarga okazała się zasadna.
Zaskarżonym postanowieniem Dyrektor Izby Administracji Skarbowej utrzymał w mocy postanowienie NUS uznające za nieuzasadniony zarzut przedawnienia zobowiązania.
Sąd rozpoznając skargę jest związany wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 lutego 2024 r. sygn. akt I GSK 282/20 na podstawie art. 190 p.p.s.a. zgodnie z którym sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Związanie sądu administracyjnego w rozumieniu art. 190 p.p.s.a. oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych sprzecznych z wyrażonym poglądem NSA, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się orzeczeniu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organami administracji publicznej. Przyjmuje się, że "związanie wykładnią prawa" oznacza wykładnię przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak i kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania właśnie takiej decyzji. Przez ocenę prawną rozumie się powszechnie wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie, zaś wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych.
W wyroku tym NSA Naczelny Sąd Administracyjny po pierwsze za trafny zarzut sformułowany w punkcie b) petitum skargi kasacyjnej, w którym Wierzyciel zarzucił naruszenie prawa materialnego, przez błędną wykładnię art. 56 ust. 7a uPe w zw. z art. 189g § 3 k.p.a. i oraz art. 33 § 1 pkt 1 "u.p.e.a." poprzez przyjęcie, że w sprawie dotyczącej administracyjnej kary pieniężnej nie mają zastosowania przepisy działu III ustawy Ordynacja podatkowa. Po drugie Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił zarzutu skargi kasacyjnej, że na termin przedawnienia przedmiotowej należności wpłynął fakt wniesienia w dniu 10 stycznia 2012 r. przez spółkę P. odwołania od decyzji Prezesa URE o wymierzeniu kary pieniężnej do Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów Sądu Okręgowego w Warszawie (zarzut c) petitum). NSA podkreślił, że zgodnie z art. 30 ust. 3 ustawy uPe postępowanie w sprawie odwołania od decyzji Prezesa URE toczy się według przepisów Kodeksu postępowania cywilnego w postępowaniu w sprawach z zakresu regulacji energetyki. Wniesienie odwołania od decyzji Prezesa URE nie wstrzymuje wykonania decyzji w przedmiocie kary pieniężnej. Strona, która wniosła odwołanie ma możliwość uzyskania ochrony tymczasowej na podstawie art. 479(52) k.p.c. Wstrzymanie wykonania decyzji nie powoduje jednakże wstrzymania biegu terminu płatności, bowiem decyzja nakładająca obowiązek weszła do obrotu prawnego.
Zgodnie z art. 33 § 1 pkt 1 u.p.e.a. podstawą prawną zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej mogą być wyłącznie przyczyny enumeratywnie wymienione w tym przepisie wykonanie lub umorzenie w całości albo w części obowiązku, przedawnienie, wygaśnięcie albo nieistnienie obowiązku.
Zasadne jest - co do zasady - spostrzeżenie organu uczynione w zaskarżonym postanowieniu, zgodnie z którym organ pierwszej instancji a następnie organ nadzoru (Dyrektor Izby Administracji Skarbowej) rozpoznając zażalenie na postanowienie organu egzekucyjnego w przedmiocie zarzutów jest związany stanowiskiem wierzyciela. Oznacza to, że organy te nie miały instrumentu do ingerowania w treść stanowiska wierzyciela, jakim jest Prezes Urzędu Regulacji Energetyki ani też nie mogły go zignorować. Zwrócić bowiem trzeba uwagę, że ustawodawca skonstruował procedurę rozpoznawania zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym w sposób, który nie daje organowi egzekucyjnemu jak i organowi nadzoru możliwości dokonania kontroli merytorycznej stanowiska wierzyciela w zakresie zarzutów m.in. z art. 33 § 1 pkt 1 u.p.e.a.
Wobec faktu, że postępowanie egzekucyjne zostało wszczęte w połowie 2018 r. (Prezes Urzędu Regulacji Energetyki wystawił tytuł wykonawczy nr 291/K/2018/17281 z dnia 4 lipca 2018 r.), do prowadzonego postępowania egzekucyjnego znajdują zastosowanie przepisy w brzmieniu obowiązującym w tej dacie, w tym podlega kontroli sądowej postanowienie wierzyciela zawierające ustosunkowanie się do wniesionych zarzutów w zakresie prowadzonej egzekucji.
Pogląd ten nie budzi wątpliwości w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki: z 9 maja 2017 r., II FSK 1582/17 i z 11 czerwca 2019 r.,II FSK 2024/17) i wywodzony jest w oparciu o nowelizację art. 3 § 2 pkt 3 p.p.s.a., dokonaną ustawą z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. poz. 658), którą wyłączono możliwość zaskarżenia do sądu administracyjnego postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz zawierających stanowisko w sprawie zgłoszonego zarzutu.
Podkreślenia wymaga, że art. 3 § 2 pkt 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a."), zmieniony został nowelizacją z 9 kwietnia 2015 r. w ten sposób, że na jego podstawie wyłączono możliwość zaskarżenia do sądu administracyjnego postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonych zarzutów. W uzasadnieniu do projektowanych zmian podniesiono, że wymienione w tym przepisie, jako będące przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej, postanowienia wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowienia w sprawie stanowiska wierzyciela mają charakter incydentalny - w tych przypadkach w pełni skuteczna ochrona praw jednostki będzie zapewniona poprzez możliwość zaskarżenia do sądu administracyjnego rozstrzygnięć wydanych w sprawie głównej (postanowień organu egzekucyjnego w sprawie zgłoszonych zarzutów). Proponowane zmiany nie naruszają, zdaniem projektodawcy, praw podmiotowych jednostki i sensu instytucji, których dotyczą; żeby tak się stało sądowa kontrola postanowień organu egzekucyjnego w sprawie zgłoszonych zarzutów musi więc uwzględniać stanowisko wierzyciela wyrażone w niezaskarżalnym postanowieniu, zwłaszcza że ta wypowiedź wierzyciela jest wiążąca dla organu egzekucyjnego i stanowi niezbędny element jego postanowienia w sprawie zgłoszonych zarzutów.
Oceniając prawidłowość postanowienia organu egzekucyjnego (i organu odwoławczego) pod względem zgodności ich działań z przepisami prawa materialnego i przepisami postępowania, podlega ocenie Sądu także postanowienie wierzyciela. W kontekście nowego brzmienia art. 3 § 2 pkt 3 p.p.s.a. stanowisko sądu w zakresie dokonywanej kontroli postanowienia egzekucyjnego musi uwzględniać stanowisko wierzyciela, w tym również co do prawidłowości stanowiska w zakresie istnienia egzekwowanego obowiązku (jego przedawnienia). W przeciwnym razie kontrola legalności byłaby bowiem iluzoryczna, pozbawiająca podatnika jego praw, co byłoby sprzeczne z zasadą zaufania do organów państwa, zasadą szybkości postępowania, a konsekwencji z konstytucyjną zasadą państwa prawa.
O ile zatem organ egzekucyjny jest związany, na podstawie art. 34 § 1 u.p.e.a. stanowiskiem wierzyciela w zakresie zarzutów, o jakich mowa w art. 33 § 1 pkt 1 - 5 i 7 u.p.e.a., o tyle w wyniku tej noweli sąd administracyjny jest zobowiązany w sprawie ze skargi na postanowienie w przedmiocie zarzutów zobowiązanego zbadać legalność stanowiska wierzyciela, jako wydanego w granicach tej samej sprawy. Innymi słowy, przy sądowej ocenie postanowienia organu egzekucyjnego i organu odwoławczego nie można oderwać się od oceny zgodności z prawem stanowiska wierzyciela, które wiążąco oddziałuje na postanowienie organu egzekucyjnego. Skuteczną kontrolę legalności postanowienia wierzyciela gwarantuje w tym względzie art. 135 p.p.s.a., który stanowi, że sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga. Tym samym sąd, rozpoznając skargę na postanowienie organu egzekucyjnego, musi dokonać samodzielnej oceny zgłoszonych przez skarżącego zarzutów i zbadać, czy wierzyciel prawidłowo uznał, że egzekwowany obowiązek istnieje (zob. także wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 października 2008 r., II FSK 1006/07 i 18 marca 2011 r., II FSK 1904/09).
Poddając zatem ocenie postanowienie Prezesa URE z 10 września 2018 r. i 31 października 2018 r. - stanowisko wierzyciela w sprawie zarzutów zobowiązanego Sąd uznał, że zawiera ono nietrafne stanowisko w przedmiocie przedawnienia zobowiązania skarżącej. Wbrew temu stanowisku, zobowiązanie uległo przedawnieniu, co czyni powyższe postanowienie nieprawidłowym i naruszającym prawo.
Ze stanowiska wierzyciela wynika, że zdaniem Prezesa URE, w sytuacji kiedy beneficjentem kar pieniężnych nakładanych przez Prezesa URE jest Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej, nie podlegają one przedawnieniu. Zdaniem wierzyciela, definicja niepodatkowych należności określona w art. 3 pkt 8 Ordynacji podatkowej wyraźnie wskazuje, że są to niebędące podatkami i opłatami należności stanowiące dochód budżetu państwa lub budżetu jednostki samorządu terytorialnego, wynikające ze stosunków publicznoprawnych. Podobną definicję - według wierzyciela - zawiera ustawa o finansach publicznych w art. 60, który wskazuje, że środkami publicznymi stanowiącymi niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym są dochody państwa albo jednostki samorządu terytorialnego. Zdaniem wierzyciela, ustawodawca obu przypadkach przyjął jako kryterium podmiotowe Skarb Państwa oraz jednostki samorządu terytorialnego, zatem Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej jako osoba prawna w myśl art. 9 pkt 14 ustawy o finansach publicznych nie mieści się w tej kategorii, a więc kary pieniężne wpływające na konto Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej nie mają charakteru należności publicznoprawnych.
Jednakże w kwestii tej wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 lutego 2023 r., którego stanowiskiem związany jest skład orzekający w tej sprawie, wskazując, że do przedawnienia stosowana była norma z art. 56 ust.7a uPe, która odsyłała do działu III Op wyłączeniem jednak art.68 § 1-3 Op.
Ponadto w orzecznictwie sądowym wielokrotnie było prezentowane stanowisko, zgodnie z którym do kar pieniężnych nakładanych przez Prezesa URE, które stanowią niepodatkowe należności budżetowe, zastosowanie znajdują, na podstawie art. 2 § 2 Ordynacji podatkowej, przepisy działu III tej ustawy, w tym art. 70 zakreślający bieg terminu przedawnienia nałożonej kary pieniężnej. Stanowisko to zostało wyrażone m.in. w wyrokach Naczelnego sądu Administracyjnego z 21 marca 2019 r. w sprawie o sygn. akt I GSK 994/18, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 12 kwietnia 2016 r., sygn. akt V SA/Wa 2436/15 oraz z dnia 27 listopada 2013 r., sygn. akt V SA/Wa 1774/13, (wyroki dostępne na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl). Z orzeczeń tych wynika, że do kar pieniężnych nakładanych przez Prezesa URE, które stanowią niepodatkowe należności budżetowe, zastosowanie znajdują, na podstawie art. 2 § 2 Ordynacji podatkowej, przepisy działu III tej ustawy, w tym art. 70 zakreślający bieg terminu przedawnienia nałożonej kary pieniężnej. Zastosowanie przepisów Ordynacji podatkowej, w tym tych dotyczących przedawnienia wynika z treści art. 2 § 2 Ordynacji podatkowej. Zasadę, że przepisy Działu III Ordynacji podatkowej stosuje się również do opłat, do których ustalenia lub określenia uprawnione są inne niż wymienione w Ordynacji podatkowej (jej art. 2 § 1 pkt 1) potwierdza nowelizacja ustawy Prawo energetyczne. Z dniem 30 października 2015 r. do art. 56 tej ustawy został dodany ust. 7a, zgodnie z którym w sprawach dotyczących kar pieniężnych, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa. Przepis ten odnosi się do wszystkich kar pieniężnych, o których mowa w art. 56 ust. 1 ustawy Prawo energetyczne, nie różnicując ich w zależności od podmiotu, jakiemu przypadają wpływy z tytułu tych kar pieniężnych. Tym samym, wszelkie ewentualne wątpliwości w tym względzie zostały rozwiane. Ustawa z dnia 11 września 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo energetyczne oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r. poz. 1618), którą dokonano przedmiotowej nowelizacji, wchodziła w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia i nie zawierała przepisów przejściowych.
W art. 70 § 1 Ordynacji podatkowej przyjęto zasadę, że każde zobowiązanie podatkowe przedawnia się (wygasa) z upływem 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym upłynął termin płatności podatku. Termin przedawnienia zobowiązania podatkowego zaczyna biec od końca roku kalendarzowego, w którym upłynął termin płatności, czyli z pierwszym dniem następnego roku, a kończy się z upływem 5 lat. Termin początkowy i końcowy przedawnienia zobowiązania podatkowego wyznacza zatem termin płatności tegoż zobowiązania.
Decyzja w przedmiocie kary pieniężnej w części nakładającej na adresata obowiązek zapłaty ma charakter decyzji ustalającej zobowiązanie. Stosownie do art. 47 § 1 Ordynacji podatkowej termin płatności kary pieniężnej wynosi 14 dni od daty doręczenia decyzji ustalającej jej wysokość. Jak wyżej zaznaczono termin początkowy i końcowy przedawnienia zobowiązania podatkowego wyznacza termin płatności tego zobowiązania z zastrzeżeniem jednak instytucji zawieszenia i przerwania biegu przedawnienia, które wpływają na końcowy termin przedawnienia.
Sporna w rozpoznawanej sprawie kara pieniężna ma charakter należności publicznoprawnej, zaś jej wierzycielem jest Prezes URE, będący centralnym organem administracji rządowej ( art. 21 ust. 2 uPe). Tym samym należy uznać przedmiotową karę pieniężną za niepodatkową należność budżetu państwa, przy czym późniejsze przeznaczenie (rozdysponowanie) pochodzących z niej środków nie ma znaczenia dla oceny jej charakteru.
W tym miejscu należy wskazać, że obowiązek wynikający z decyzji Prezesa URE nakładającej karę pieniężną, nawet mimo braku prawomocnego rozpoznania sprawy przez sąd powszechny - był wymagalny. Na mocy art. 16 § 1 k.p.a. w przypadku kar nałożonych przed dniem 1 sierpnia 2016 r. decyzja Prezesa URE o wymierzeniu kary pieniężnej jest ostateczna. W administracyjnym toku instancji nie służy od niej środek zaskarżenia. Wniesienie od takiej decyzji odwołania do SOKiK nie wstrzymuje wykonalności decyzji. Ponadto, jak to stwierdził NSA w wyroku z dnia 18 sierpnia 2015 r. sygn. akt II GSK 948/14, rozpoznawanie przez sąd powszechny odwołania od decyzji nakładającej karę pieniężną nie powoduje przerwania biegu przedawnienia egzekucji tych kar. Dodać wypada, że do decyzji nakładających kary pieniężne, stanowiące nieopodatkowane należności budżetu, w zakresie nieuregulowanym w ustawie o finansach publicznych, na podstawie art. 67 tej ustawy mają zastosowanie przepisy działu III Ordynacji podatkowej. W art. 47 § 1 O.p. termin płatności kary pieniężnej wynosi 14 dni od daty doręczenia decyzji określającej wysokość zobowiązania podatkowego (kary pieniężnej). Wobec tego decyzja Prezesa URE z dnia 27 grudnia 2011 r. o wymierzeniu spółce kary pieniężnej podlegała wykonaniu po upływie 14 dni od jej doręczenia niezależnie od tego, że spółka wniosła do tej decyzji odwołanie do sądu powszechnego. Wniesienie odwołania nie wstrzymuje wykonalności decyzji. Z chwilą wniesienia odwołania zastosowanie znajdują przepisy działu IVc k.p.c., które nie zawierają normy wstrzymującej z mocy prawa wykonalność decyzji administracyjnej z momentem wniesienia odwołania. Natomiast przepis art. 479(52) k.p.c. stanowi, że wykonalność decyzji może być wstrzymana na skutek wniosku strony, który jest rozpoznawany przez Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów.
Postępowanie w sprawie odwołania od decyzji Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki toczy się według przepisów k.p.c. o postępowaniu w sprawach z zakresu regulacji energetyki (art. 30 ust. 3 uPe), tj. według przepisów od art. 479(46) do art. 479(52) k.p.c. Nie mają już więc wtedy zastosowania przepisy k.p.a., w tym art. 130 § 2 k.p.a., stanowiący, że wniesienie odwołania w terminie wstrzymuje wykonanie decyzji. W razie wniesienia odwołania od decyzji Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki, Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów może jedynie, na wniosek strony, która wniosła odwołanie, wstrzymać wykonanie decyzji do czasu rozstrzygnięcia sprawy (art. 479(52) k.p.c.).
Nie ma w sprawie zastosowania art. 56 ust. 6b uPe wiążący termin płatności kary pieniężnej z uprawomocnieniem się decyzji o jej wymierzeniu. Wszedł on bowiem w życie dopiero 1 sierpnia 2016 r., czyli już po upływie terminu do uiszczenia kary, określonego w art. 47 § 1 O.p., a wskutek braku stosownego przepisu intertemporalnego nie ma on zastosowania do płatności kary ustalonej decyzją wierzyciela. Nowela z 2016 r., uzależniająca wykonalność decyzji od jej prawomocności, potwierdza jednocześnie prawidłowość wykładni poprzednio obowiązujących przepisów, wiążących ją z ostatecznością decyzji. W uzasadnieniu projektu noweli z 2016 r. (Sejm RP VIII kadencji, nr druku 554) wskazano, że dodawany w art. 56 ust. 6b ma na celu zapobieganie sytuacji, w której nastąpiłoby przedawnienie zobowiązania wynikającego z wymierzonej kary pieniężnej (tj. po upływie 5 lat od doręczenia decyzji) przed uprawomocnieniem się decyzji wymierzającej karę. Zgodnie bowiem z art. 70 § 1 O.p. zobowiązanie podatkowe przedawnia się z upływem 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym upłynął termin płatności podatku. Poprzez nowelę z 2016 r. (dodanie ust. 6b w art. 56 uPe) unika się przedawnienia zobowiązania z tytułu wymierzonej kary pieniężnej w przypadku dłuższego niż 5 lat trwania postępowania sądowego wszczętego odwołaniem do Sądu Okręgowego.
Zatem brak uiszczenia kary pieniężnej w terminie 14 dni przez skarżącą mógł skutkować wszczęciem egzekucji administracyjnej.
Na gruncie rozpoznawanej sprawy, kara pieniężna została nałożona na skarżącą decyzją Prezesa URE z 27 grudnia 2011 r. (doręczona 2 stycznia 2012 r.). Należy przyjąć, że termin przedawnienia zobowiązania z tytułu kary pieniężnej wymierzonej tą decyzją biegł od końca roku 2012.
Powyższe oznacza, że zobowiązanie z tytułu kary pieniężnej przedawniło się z dniem 31 grudnia 2017 r. Tymczasem tytuł wykonawczy nr 291/K/2018/17281 został wystawiony dopiero 4 lipca 2018 r. W aktach administracyjnych brak także jakichkolwiek informacji wskazujących na możliwość zawieszenia czy przerwania biegu terminu przedawnienia.
Skoro zobowiązanie z tytułu kary pieniężnej uległo przedawnieniu, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonego postanowienia jak i poprzedzającego je postanowienia Naczelnika Urzędu Skarbowego w Oławie z dnia 3 grudnia 2018 r. Zarazem, skoro w postanowieniu Prezesa URE wyrażono wyjściowe, błędne stanowisko, to którym związany był organ egzekucyjny oraz organ nadzoru orzeczono o uchyleniu także postanowienie Prezesa URE z dnia 31 października 2018 r. i poprzedzające je postanowienie tego organu z dnia 10 września 2018 r.
Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organy winny uwzględnić ocenę prawną wyrażoną w niniejszym wyroku, wskazującą, że zobowiązanie z tytułu kary pieniężnej nałożonej na Skarżącą decyzją z 27 grudnia 2011 r., uległo przedawnieniu z dniem 31 grudnia 2017 r. O kosztach orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a.