III SA/WR 234/22

III SA/Wr 234/22 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2023-05-31
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-02-23
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Kamila Paszowska-Wojnar /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6559
Hasła tematyczne
Środki unijne
Skarżony organ
Sejmik Województwa
Treść wyniku
*Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2009 nr 157 poz 1240
art. 207 ust. 1 pkt 2 i ust. 9
Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Borońska, Sędziowie Sędzia WSA Kamila Paszowska-Wojnar (sprawozdawca), Asesor WSA Aneta Brzezińska, Protokolant Starszy specjalista Katarzyna Dziok, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 10 maja 2023 r. sprawy ze skargi Fundacji F. w W. na decyzję Zarządu Województwa Dolnośląskiego z dnia 13 grudnia 2021 r. nr DEFS-O/8/2021 w przedmiocie określenia kwoty środków przypadających do zwrotu z tytułu dofinansowania projektu I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Zarządu Województwa Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 5617 zł (pięć tysięcy sześćset siedemnaście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
W decyzji z dnia 13 grudnia 2021 r. Zarząd Województwa Dolnośląskiego - Instytucja Zarządzająca Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa Dolnośląskiego na lata 2014-2020 (dalej: organ, Instytucja Zarządzająca, IZ RPO WD) określił Fundacji F. z siedzibą we W. (dalej: strona skarżąca, strona, Fundacja, Wnioskodawca, Beneficjent) przypadającą do zwrotu kwotę dofinansowania wykorzystanego przez Beneficjenta z naruszeniem postanowień umowy o dofinansowanie projektu numer [...] z dnia 24 kwietnia 2020 r. ze zmianami w wysokości 109 009,08 zł wraz z odsetkami liczonymi jak dla zaległości podatkowych liczonymi od dnia przekazania środków na rachunek bankowy Beneficjenta do dnia obciążenia rachunku bankowego Beneficjenta na podstawie polecenia przelewu.
W treści uzasadnienia powyższej decyzji organ wskazał, co następuje.
Uchwałą Zarządu Województwa Dolnośląskiego nr 406/VI/19 z dnia 26 lutego 2019 r. został wybrany do dofinansowania projekt Fundacji [...], współfinansowany ze środków Europejskiego Funduszu Społecznego pod nazwą "[...]" w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Dolnośląskiego na lata 2014-2020, dla Osi priorytetowej 10. Edukacja, Działania 10.2 Zapewnienie równego dostępu do wysokiej jakości edukacji podstawowej, gimnazjalnej i ponadgimnazjalnej, Poddziałania 10.2.2. Zapewnienie równego dostępu do wysokiej jakości edukacji podstawowej, gimnazjalnej i ponadgimnazjalnej (dalej: projekt).
W piśmie z dnia 19 marca 2019 r., informującym Beneficjenta o pozytywnym wyniku oceny projektu, Instytucja Zarządzająca wskazała m.in. na konieczność przedłożenia przed podpisaniem umowy o dofinansowanie kopii całej dokumentacji dotyczącej wszystkich zamówień udzielanych w ramach projektu o wartości od 20 000 zł netto lub, w przypadku, gdy postępowania nie zostały przeprowadzone, o złożenie stosownego oświadczenia.
W dniu 25 marca 2019 r. Beneficjent przesłał część dokumentów niezbędnych do zawarcia umowy o dofinansowanie projektu, informując, że pozostałe załączniki zostaną przesłane niezwłocznie. Wśród złożonych dokumentów Fundacja nie przekazała informacji w zakresie przeprowadzonych / nieprzeprowadzonych zamówień dokonanych przed podpisaniem umowy. Instytucja Zarządzająca pismem z dnia 29 marca 2019 r. wezwała Beneficjenta do poprawy/uzupełnienia dokumentów/załączników niezbędnych do zawarcia umowy m.in. w zakresie powyższych zamówień.
W dniu 8 kwietnia 2019 r. w przesłanym piśmie Beneficjent oświadczył, że nie zostały przeprowadzone żadne postępowania o udzielenie zamówień zgodnie z ustawą Prawo zamówień publicznych, zasadą konkurencyjności lub udokumentowanym rozeznaniem rynku.
W dniu 26 września 2019 r. ostatecznie zakończył się proces wyboru zabezpieczenia prawidłowej realizacji umowy deklaracją Beneficjenta o realizacji projektu na zasadzie refundacji kosztów. W dniu 10 października 2019 r. zostały zatwierdzone ostatecznie dokumenty/załączniki niezbędne do podpisania umowy. Dnia 10 grudnia 2019 r. pracownik IZ RPO WD przesłał wiadomość mailową do Beneficjenta z zapytaniem o termin dostarczenia dokumentów z przeprowadzonych postępowań albo złożenia przez Wnioskodawcę oświadczenia, że postępowania powyżej 20 000 zł netto nie zostały przeprowadzone dla 5 projektów Wnioskodawcy, dla których równocześnie trwał proces zawierania umów, w tym niniejszego. W dniu 10 grudnia 2019 r. Beneficjent dostarczył pismo dotyczące niniejszego projektu, w którym oświadczył, że w ramach projektu nie zostały jeszcze przeprowadzone i nie zostaną przeprowadzone do dnia podpisania umowy o dofinansowanie żadne zamówienia powyżej 20 000 zł.
Organ podał kolejno, że w związku z tym, iż w innych projektach Fundacji, w których równocześnie trwał proces zawierania umów, przedłożone zostały przez Fundację do kontroli przed podpisaniem umowy dokumenty dotyczące zamówień powyżej 20 000 zł netto, w dniu 9 stycznia 2020 r. IZ RPO WD ponownie zwróciła się – drogą mailową – z zapytaniem w zakresie zamówień w niniejszym projekcie. W dniu 10 stycznia 2020 r. Fundacja przekazała dokumentację z dwóch postępowań do m.in. niniejszego projektu na zakup sprzętu [...], jednocześnie informując, że postępowania te nie zostały rozstrzygnięte ze względu na brak ofert spełniających kryteria formalne. W odniesieniu do niniejszego projektu, dołączono dokumenty z postępowania "[...]". Zgodnie z informacją na stronie ogłoszenia dotyczącego powyższego postępowania w Bazie Konkurencyjności oraz z dołączonym Protokołem z dnia 7 stycznia 2020 r. z przeprowadzonej procedury otwarcia ofert zapytania nr [...] przesłanym do IZ RPO WD w dniu 10 stycznia 2020 r., postępowanie to zostało nierozstrzygnięte ze względu na brak ofert spełniających kryteria formalne. Złożona dokumentacja z przeprowadzonego postępowania, zgodnie z procedurami nie została przez organ skontrolowana, jako nieskutkująca ponoszeniem wydatków w projekcie.
Dalej w uzasadnieniu decyzji wskazano, że ze względu na zbliżający się termin sfinalizowania procesu i podpisania umowy o dofinansowanie oraz fakt, iż od ostatniego oświadczenia przedstawiciela Fundacji w kwestii zamówień przeprowadzonych przed podpisaniem umowy, minęły kolejne miesiące i jednocześnie mając na uwadze praktykę Fundacji w dotychczasowych projektach dotyczącą podpisania umowy z wykonawcą bez zastosowania procedury przewidzianej Wytycznymi w zakresie kwalifikowalności wydatków w ramach Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności na lata 2014 – 2020 (dalej: Wytyczne), po przeprowadzeniu nierozstrzygniętego postępowania według zasady konkurencyjności, w dniu 8 kwietnia 2020 r. IŻ RPO WD ponownie przesłała do Beneficjenta zapytanie dotyczące postępowań o udzielenie zamówienia przed podpisaniem umowy o następującej treści "W związku z planowanym podpisaniem umowy w.w. projektu, IZ RPO WD prosi o informację, czy w ramach projektu przeprowadzone zostały postępowania o udzielenie zamówienia (zgodnie z ustawą Prawo zamówień publicznych, zasadą konkurencyjności lub udokumentowanym rozeznaniem rynku) , zakończone do dnia podpisania umowy o dofinansowanie projektu (planowany termin przesłania umowy do podpisu przez Wnioskodawcę, o ile nie został wyłoniony wykonawca w ramach przeprowadzonego postępowania – to 10 kwietnia 2020 r.). W przypadku, gdyby w przedmiotowym projekcie doszło do powyższego, czyli podpisania umowy z wykonawcą (wybrano wykonawcę dla zamówienia powyżej 20 000 zł netto) bez ponownego zastosowania procedury zasady konkurencyjności w wyniku nierozstrzygniętego postępowania w tym samym przedmiocie, określonej w podrozdziale 6.5.2 Wytycznych w oparciu o Podrozdział 6.5 ust. 7, zgodnie z którym "możliwe jest niestosowanie procedur określonych w sekcjach 6.5.1. i 6.5.2 przy udzielaniu zamówień w następujących przypadkach, jeśli w wyniku prawidłowego zastosowania zasady konkurencyjności określonej w sekcji 6.5.2. nie wpłynęła żadna oferta lub wpłynęły tylko oferty podlegające odrzuceniu, albo wszyscy wykonawcy zostali wykluczeni z postępowania lub nie spełnili warunków udziału w postępowaniu, zawarcie umowy w sprawie realizacji zamówienia z pominięciem zasady konkurencyjności jest możliwe, gdy pierwotne warunki zamówienia nie zostały zmienione, IZ RPO WD skontrolowałaby umowę podpisaną z wykonawcą zamówienia w zakresie podmiotowym (warunki udziału postawione oferentom w pierwotnym postępowaniu) oraz przedmiotowym (zgodność z opisem przedmiotu zamówienia)".
W odpowiedzi Prezes Zarządu Fundacji w dniu 9 kwietnia 2020 r. oświadczyła, że w ramach projektu nie zostały przeprowadzone żadne zamówienia powyżej 20 000 zł, w których zostałby wybrany wykonawca, natomiast zostały przeprowadzone dwa zamówienia według zasady konkurencyjności, które nie zostały rozstrzygnięte: na zajęcia dodatkowe, gdzie nie było żadnych ofert i na doposażenie pracowni w sprzęt [...], gdzie Fundacja nie otrzymała żadnych ofert spełniających kryteria formalne.
W dniu 15 kwietnia 2020 r. IŻ RPO WD przesłała umowę o dofinansowanie projektu do podpisu Fundacji.
W dniu 16 kwietnia 2020 r. podczas rozmowy telefonicznej dotyczącej przekazania umowy o dofinansowanie do podpisu, przedstawiciel Fundacji poinformował pracownika IZ RPO WD o wyborze wykonawcy "z wolnej ręki". Mając to na względzie, w dniu 17 kwietnia 2020 r. IZ RPO WD ponownie skierowała do Fundacji zapytanie w formie elektronicznej, powołując się na rozmowę telefoniczną, w którym wskazano, że jeśli wartość któregokolwiek ze wspomnianych zamówień – bez względu na wybrany tryb – jest równa lub przekroczyła 20 000 zł netto, Fundacja winna wskazać to zamówienie. Należy też wykazać wszystkie przeprowadzone do czasu podpisania umowy o dofinansowanie zamówienia, o których mowa powyżej, również te, w których nie została podpisana umowa z wykonawcą (np. zawarto umowę ustną).
W odpowiedzi na tę wiadomość mailową, w dniu 17 kwietnia 2020 r. Prezes Zarządu Fundacji złożyła pisemne oświadczenie, w którym stwierdzono, że Fundacja w ramach projektu nie zawarła żadnej umowy z wykonawcami z wolnej ręki oraz przesłała podpisaną umowę o dofinansowanie projektu.
Przyjmując to oświadczenie za prawdziwe, w dniu 24 kwietnia 2020 r. IZ RPO WD zawarła z Fundacją umowę nr [...] na podstawie której Beneficjentowi (działającemu w imieniu własnym i na własną rzecz, jak również w imieniu i na rzecz partnerów – [...],[...] i [...]) zostało przyznane dofinansowanie na realizację wybranego uchwałą ZWD projektu współfinansowanego ze środków Europejskiego Funduszu Społecznego pod nazwą "[...]" w kwocie nieprzekraczającej 1 942 027,38 zł (dalej: Umowa o dofinansowanie).
W trakcie realizacji projektu stwierdzono niżej wskazane fakty:
1. W zakresie postępowania na [...] (zapytanie ofertowe nr [...]).
Organ wskazał, że podczas weryfikacji dokumentacji przedstawionej do wniosku o płatność, w dniu 14 grudnia 2020 r. dokonano porównania załączonej do tego wniosku dokumentacji z dokumentacją dotyczącą postępowania, przekazaną w dniu 10 stycznia 2020 r. do kontroli przed podpisaniem umowy o dofinansowanie. Porównanie wykazało, że istnieją dwa różne protokoły z dnia 7 stycznia 2020 r. z przeprowadzenia procedury otwarcia ofert dla tego samego zapytania. Protokół przekazany 10 stycznia 2020 r. zawiera informacje, zgodnie z którymi w odpowiedzi na ogłoszenie wpłynęły 2 oferty odrzucone na etapie oceny formalnej (oferta firmy C. sp. z o.o. z siedzibą w R. i oferta firmy C. sp. z o.o. z siedzibą we W. – obie odrzucone ze względu na brak specyfikacji wymaganego sprzętu oraz rażąco niską cenę. Natomiast protokół przekazany w dniu 14 grudnia 2020 r. wskazuje, że złożono tylko jedną ofertę, tj. ofertę firmy C. sp. z o.o. z siedzibą w R. Zatem w ocenie organu jeden z tych dokumentów zawiera treść niezgodną ze stanem faktycznym. Dalej podniesiono, że we wniosku o płatność Beneficjent w postępie rzeczowym poinformował, iż wykonawca "Doposażenia pracowni dydaktycznych w sprzęt [...]" został wybrany z wolnej ręki, ponieważ w ramach wcześniejszego postępowania wpłynęła jedynie oferta, która nie spełniała kryteriów formalnych, tj. oferta firmy C. sp. z o.o. z siedzibą w R.. IZ RPO WD dokonała analizy podpisanej umowy z dnia 20 lutego 2020 r. z wykonawcą – firmą C. sp. z o.o. z siedzibą we W. - na "doposażenie pracowni dydaktycznych w sprzęt [...]", która wykazała, że pierwotne warunki zamówienia nie zostały zmienione i przeprowadzone postępowanie jest zgodne z zapisami Wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków, tj. cytowanego już wcześniej pkt 6.5. ppkt 7a (dotyczącego możliwości zawarcia umowy w sprawie realizacji zamówienia z pominięciem zasady konkurencyjności). Dalej organ w treści decyzji stwierdził, że powyższa umowa z wykonawcą została podpisana z pominięciem zasady konkurencyjności z uwagi na uprzednie przeprowadzenie nierozstrzygniętego postępowania z zachowaniem tej zasady i umowa ta potwierdza, że Beneficjent, składając w dniu 17 kwietnia 2020 r. oświadczenie o nie zawarciu żadnej umowy z wykonawcami "z wolnej ręki", poświadczył nieprawdę. Dodatkowo wskazano, ze umowa ta nie została przekazana do IZ RPO WD przed podpisaniem umowy o dofinansowanie celem przeprowadzenia niezbędnej kontroli.
2. W zakresie postępowania na przeprowadzenie zajęć pozalekcyjnych dla dzieci w szkołach w [...],[...],[...],[...],[...] i [...] (zapytanie ofertowe nr [...]).
Jak wskazano, powyższe postępowanie, o którym przedstawiciel Fundacji poinformował IŻ RPO WD w piśmie z dnia 9 kwietnia 2020 r., zostało ogłoszone w Bazie Konkurencyjności w dniu 31 stycznia 2020 r. Zgodnie z informacją widniejącą na stronie ogłoszenia oraz oświadczeniem Fundacji przekazanym 9 kwietnia 2020 r., postępowanie to zostało nierozstrzygnięte ze względu na brak złożonych ofert i z uwagi na powyższe, dokumentacja dotycząca postępowania nie został przekazana do IZ RPO WD w celu przeprowadzenia niezbędnej kontroli. W trakcie realizacji projektu, Fundacja przedstawiła do rozliczenia we wniosku o płatność nr [...] wydatki związane z przeprowadzeniem pokazów [...], na potwierdzenie których przedłożono fakturę nr [...] na kwotę 10 200 brutto, wystawioną przez firmę A. we W. z dnia 16 kwietnia 2020 r., tj. sprzed daty podpisania umowy. Ponadto w związku z przeprowadzoną w dniach od 8 do 10 marca 2021 r. kontrolą planową przedmiotowego projektu, Fundacja przekazała m.in. umowy na realizację usług w ramach jednego z zadań objętego kontrolą (Zadania nr 4 – [...]), tj. w dniu 7 kwietnia 2021 r. umowę nr [...] z firmą P. w M. w M. na przeprowadzenie zajęć dodatkowych w projekcie (dalszy ciąg treści decyzji jest gramatycznie nieczytelny). Wskazano, że przesłane umowy (przy czym w treści decyzji jest mowa tylko o jednej z nich) oraz faktura z dnia 16 kwietnia 2020 r. potwierdzają zawarcie przez Fundację umów z wykonawcami przed dniem podpisania umowy o dofinansowanie, co zdaniem organu potwierdza, ze Prezes Zarządu w dniu 9 kwietnia i 17 kwietnia 2020 r. złożyła fałszywe oświadczenie o nie zawarciu żadnej umowy z wykonawcami "z wolnej ręki" i posłużyła się poświadczającymi nieprawdę oświadczeniami w celu uzyskania dofinansowania.
3. W zakresie wizyty monitoringowej.
Organ podniósł, że w dniu 2 marca 2021 r. przeprowadzono wizytę monitoringową podczas realizowanych zdalnie zajęć pod nazwą "[...]", której celem było potwierdzenie faktycznej realizacji planowanej usługi oraz jej poprawności w stosunku do działań zakładanych we wniosku o dofinansowanie. Wizyta monitoringowa wykazała, że Beneficjent realizuje wsparcie dla uczniów Zespołu Szkolno-Przedszkolnego w S. w zakresie wskazanych wyżej zajęć w sposób niezgodny z umową o dofinansowanie projektu. Zgodnie z wnioskiem o dofinansowanie, Beneficjent w ramach Zadania 3 – Zajęcia dodatkowe dla szkół w [...] zaplanował bowiem wsparcie uczniów Zespołu Szkolno-Przedszkolnego w S. poprzez realizację zadań dodatkowych, w zakresie których zajęcia "[...]" nie zostały przewidziane. W związku z powyższym zespół kontrolujący stwierdził, że Beneficjent wykorzystuje przekazane środki na cel inny niż określony w projekcie oraz niezgodnie z umową o dofinansowanie, a także, że realizacja projektu w znacznym stopniu odbiega od zapisów umowy o dofinansowanie, co stanowi naruszenie jej § 4 ust. 6 oraz naruszenie zasady kwalifikowalności opisanej w rozdziale 6.2 pkt 3 lit. d, e i f Wytycznych.
Następnie w treści decyzji wskazano, że biorąc to wszystko pod uwagę, IZ RPO WD rozwiązała z dniem 5 lipca 2021 r. umowę o dofinansowanie z Beneficjentem, a następnie wezwała Beneficjenta do zwrotu otrzymanego dofinansowania w wysokości 109 009,08 zł wraz z odsetkami w terminie 7 dni kalendarzowych od rozwiązania umowy. Powołano się w tym zakresie na treść § 26 ust. 1 umowy o dofinansowanie, w którym uregulowano przypadki fakultatywnego rozwiązania umowy w trybie natychmiastowym, w szczególności na pkt 1, 2 i 7 oraz § 28 ust. 1 tej umowy. Wskazano, że z uwagi na brak zwrotu środków, skierowano do Beneficjenta kolejne wezwanie do zwrotu środków, a po bezskutecznym upływie wyznaczonego tam terminu, organ wszczął postępowanie administracyjne zmierzające do wydania decyzji określającej kwotę środków przypadających do zwrotu.
Organ powołał się następnie na zasadę kwalifikowalności wydatków, określoną w Wytycznych (Podrozdział 6.2. – Ocena kwalifikowalności wydatku, pkt 3) i wskazał, że tylko wydatki uznane bez żadnych wątpliwości przez IŻ RPO WD za kwalifikowalne mogą być przedstawione do rozliczenia z Komisją Europejską w ramach Programu Operacyjnego. Stwierdzono, że oceny kwalifikowalności dokonuje się zarówno na etapie wyboru wniosku, jak i podczas realizacji projektu (na każdym jej etapie).
Podkreślono, że zgodnie z treścią art. 2 pkt 36 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 13030 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013 ze zm., dalej jako: rozporządzenie nr 1303/2013), pod pojęciem "nieprawidłowości" należy rozumieć każde naruszenie prawa unijnego lub prawa krajowego dotyczącego stosowania prawa unijnego, wynikające z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego zaangażowanego we wdrażanie EFSI, które ma lub może mieć szkodliwy wpływ na budżet Unii poprzez obciążenie budżetu nieuzasadnionym wydatkiem. Dalej stwierdzono, że umowa o dofinansowanie wymagała od Beneficjenta przestrzegania wymagań określonych w Regulaminie konkursu, umowie o dofinansowanie oraz Wytycznych w zakresie kwalifikowalności. Zdaniem organu brak możliwości potwierdzenia bez wątpliwości przez IZ RPO WD kwalifikowalności wydatku na skutek działań lub zaniechań Beneficjenta rodzi ryzyko obciążenia budżetu nieuzasadnionym wydatkiem, powodującym szkodę w budżecie Unii. Zatem działania Beneficjenta zostały uznane przez organ za nieprawidłowość i w konsekwencji doprowadziły do obowiązku odzyskania przez państwo członkowskie kwot wydatkowanych nieprawidłowo, zgodnie z art. 125 ust. 4 pkt a rozporządzenia nr 1303/2013.
Organ powołał się również na treść art. 207 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 207 ust. 9 oraz art. 184 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2009 r. nr 157 poz. 1240, dalej: u.f.p.).
Końcowo organ stwierdził, że Beneficjent poprzez posłużenie się stwierdzającymi nieprawdę lub niepełnymi dokumentami w celu uznania za kwalifikowalne wydatków ponoszonych w ramach projektu, poprzez wykorzystanie środków na cel inny niż określony w projekcie lub niezgodnie z umową oraz poprzez złożenie fałszywego oświadczenia w celu uzyskania dofinansowania, w tym uznania za kwalifikowalne wydatków ponoszonych w ramach projektu, na etapie aplikowania o środki unijne, co zostało stwierdzone po podpisaniu umowy, spowodował naruszenie obowiązujących go procedur wydatkowania środków w dofinansowanym projekcie, o których mowa w art. 184 u.f.p. Zdaniem organu poniesione przez Beneficjenta wydatki nie mogły zostać uznane za kwalifikowalne w rozumieniu Wytycznych, ponieważ nie spełniły co najmniej zasad poniesienia zgodnie z postanowieniami umowy o dofinansowanie, uwzględnienia w budżecie projektu, dokonania wydatku w sposób przejrzysty, należytego udokumentowania wydatku, niezbędności do realizacji celów projektu i ich poniesienia w związku z realizacją projektu.
W skardze na powyższą decyzję strona wniosła o jej uchylenie w całości i zasądzenie od organu na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, podnosząc następujące zarzuty:
1) naruszenia art. 7 i 77 k.p.a. w zw. z art. 207 ust. 1 pkt 2 i w zw. z art. 184 u.f.p. poprzez ich błędne zastosowanie i wadliwe przyjęcie, wbrew obowiązkowi należytego wyjaśnienia sprawy i obowiązkowi ustalenia faktów, czy zdarzeń mających znaczenie dla załatwienia sprawy, że w toku realizacji projektu doszło do wykorzystania środków dotacji unijnej z naruszeniem procedur określonych w art. 184 u.f.p., dotyczących wydatkowania środków w dofinansowanym projekcie – w stopniu uzasadniającym żądanie od strony skarżącej zwrotu przyznanych jej uprzednio środków; mimo, że prawidłowa i rzetelna analiza materiału dowodowego sprawy prowadzi do jednoznacznej konstatacji, że działania strony skarżącej nie naraziły budżetu Unii Europejskiej na jakikolwiek realny czy potencjalny uszczerbek, a ponadto doszło do zrealizowania przez Fundację celów projektu objętego umową;
2) naruszenia art. 143 ust. 2 w zw. z art. 2 pkt 16 rozporządzenia nr 1303/2013 poprzez bezzasadne przyjęcie, iż działania oraz zaniechania strony skarżącej wypełniają znamiona nieprawidłowości, która ma lub może mieć szkodliwy wpływ na budżet Unii poprzez obciążenie budżetu Unii nieuzasadnionym wydatkiem, co miałoby uzasadniać dokonanie korekt finansowych, mimo, że zaniechanie wykazania, jaki to szkodliwy wpływ na budżet Unii i jakie obciążenie tego budżetu miało tu mieć miejsce, zwłaszcza w sytuacji zrealizowania celu projektu;
3) naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie podjęcia kroków niezbędnych do poczynienia ustaleń co do zakresu potencjalnej szkody w budżecie Unii Europejskiej i bezpodstawne oraz błędne uznanie, iż w przedmiotowej sprawie zaistniało ryzyko obciążenia tego budżetu;
4) naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie interesu społecznego oraz słusznego interesu strony skarżącej.
W uzasadnieniu skargi strona skarżąca podniosła, że pomimo tego, iż organ w sposób prawidłowy wskazał na przesłanki uznania działania lub zaniechania Beneficjenta za nieprawidłowość skutkującą koniecznością dokonania korekty finansowej, to jednocześnie bezzasadnie i automatycznie przyjął, że wszystkie te przesłanki wystąpiły w niniejszej sprawie. W ocenie strony dogłębna analiza okoliczności sprawy dowodzi, że działania strony skarżącej nie naraziły budżetu Unii Europejskiej na jakikolwiek realny ani potencjalny uszczerbek.
Odnosząc się do zarzutu sporządzenia dwóch protokołów o rozbieżnej treści, a dotyczących tego samego zapytania ofertowego nr [...], strona wskazała, że sytuacja ta zaistniała na skutek popełnionych przez nią oczywistych omyłek. Podano, że pierwszy z tych protokołów uwzględniał dwa podmioty, które wpłaciły wadium, tj. firmę C. sp. z o.o. z siedzibą w R. i firmę C. sp. z o.o. z siedzibą we W., pomimo, że tylko pierwszy z nich przesłał do strony skarżącej ofertę. Strona wskazała, że bardzo szybko zorientowała się, iż doszło do pomyłki i sporządziła drugi, poprawny protokół, uwzgledniający tylko oferenta C. sp. z o.o. z siedzibą w R. Niestety na skutek kolejnej pomyłki do Instytucji Zarządzającej został wysłany tylko pierwszy, błędny protokół.
W zakresie zarzutu dotyczącego poświadczenia nieprawdy strona podniosła, że posiada bardzo duże doświadczenie w zakresie realizacji i koordynacji projektów finansowanych z budżetu Unii Europejskiej. Umowa o dofinansowanie negocjowana była ponad rok, a załączniki i oświadczenia do tej umowy (w tym pismo przewodnie z oświadczeniem o braku zamówień na kwotę powyżej 20 000 zł) zmieniane i wysyłane były kilkakrotnie (często metodą "kopiuj - wklej") przez cały rok do Instytucji Zarządzającej, gdyż nie było zgody co do treści samej umowy i sposobu dofinansowania projektu. Przed podpisaniem umowy o dofinansowanie została dostarczona pełna dokumentacja dotycząca zapytania na zajęcia dodatkowe dla dzieci (zapytanie nr [...]), na które skarżąca nie otrzymała żadnej oferty. Zdaniem Fundacji ze względu na brak ofert miała ona prawo podpisania umowy z wolnej ręki, przy czym nie było żadnych szczególnych wymagań wobec przyszłego wykonawcy, a umowa była standardowa. Ze względu na trudności ze znalezieniem wykonawcy Fundacji zwróciła się do wykonawcy współpracującego z nią przy innym projekcie (firma A. oraz P. w M.) o podjęcie się realizacji tego zadania Strona podniosła, że w związku z tym nie miała żadnego racjonalnego powodu aby zatajać fakt podpisania umowy. Dalej wskazano, że umowy na zajęcia dodatkowe zostały wysłane do wykonawców celem podpisania tuż przed zawarciem umowy o dofinansowanie, a więc w momencie zawierania umowy o dofinansowania te umowy nie były jeszcze zawarte (były w trakcie podpisywania) i strona otrzymała od wykonawców podpisane umowy w terminie dużo późniejszym.
Podkreślono także, że w praktyce bardzo rzadko zdarza się aby po wybraniu projektu nie doszło do zawarcia umowy o dofinansowanie, a ponadto, nawet gdyby Instytucja Zarządzająca stwierdziła błąd w wyborze wykonawcy według zasady konkurencyjności, skutkowałoby to jedynie koniecznością powtórzenia tej konkretnej procedury wyboru, a nie wiązałoby się to z odstąpieniem od umowy o dofinansowanie. Reasumując, zdaniem strony dostarczenie przez nią innego oświadczenia nie wpłynęłoby w żaden sposób ani na sam fakt zawarcia umowy o dofinansowanie ani na jej treść, w tym kwotę dofinansowania.
W zakresie zarzutu dotyczącego świadczenia wsparcia "[...]" strona skarżąca stwierdziła, że realizowała program zgodnie z przyjętymi założeniami. W szkole w S. – zgodnie z wnioskiem - miały być realizowane zajęcia z [...], a nauczyciel prowadzący, na wniosek uczniów i rodziców dołączył do zwykłych zajęć elementy [...], które uatrakcyjniły zajęcia. Zatem w ocenie strony nie była to zmiana istotna, wpływająca na przebieg realizacji projektu. Strona podała również, że zajęcia te nie były rozliczone we wniosku o płatność.
Następnie strona skarżąca zarzuciła Instytucji Zarządzającej posługiwanie się nieoficjalną ścieżką komunikacji (e-mailem), wskazała na problemy w komunikacji z Instytucją Zarządzającą ze względu na pandemię oraz przejście pracowników na pracę zdalną. W związku z tym, przez duże obciążenie Fundacji kontrolami oraz ilość dokumentów do skompletowania oraz niedobór pracowników mogło dojść do niedopatrzenia skutkującego niedostarczeniem jakiegoś dokumentu ale strona – jak wskazywała – braki te nadrabiała. Strona stwierdziła również, że Instytucja Zarządzająca nie wystosowała do niej żadnego ponaglenia ani oficjalnej prośby przez system będący oficjalnym kanałem korespondencji w realizowaniu projektu. Strona realizowała umowę zakładając, ze prawidłowo wywiązuje się z przyjętych obowiązków, bowiem nie miała podstaw do przyjęcia innego założenia.
Zdaniem strony, realizowała ona projekt poprawnie, zatem nałożenie na nią obowiązku zwrotu dofinansowania jawi się jako działanie nieadekwatne i nieracjonalne, szkodzące skarżącej i adresatom jej aktywności i programów, czyli przede wszystkim dzieciom, tym bardziej, że całość rozliczonych środków wydana została na zakup sprzętu, gdzie procedura jego zakupu była skontrolowana przez Instytucję Zarządzającą i akceptowana bez zastrzeżeń.
W ocenie strony organ bezzasadnie przyjął, że dopuściła się ona naruszeń umowy o dofinansowanie, które mogły spowodować szkodę w budżecie Unii, a to z uwagi na zakres i rozmiar tych naruszeń, które miały wymiar wyłącznie formalny, bez wpływu i znaczenia dla prawidłowej realizacji celów projektu.
Końcowo strona podniosła, że organ nie uwzględnił zarówno interesu społecznego, jak i słusznego interesu Fundacji. Na skutek rozwiązania umów, będzie ona musiała zwrócić otrzymane środki, zwolnić pracowników, a także zwrócić zakupiony sprzęt. Ponadto będzie się to wiązało z pozbawieniem dzieci (także z niepełnosprawnościami) możliwości korzystania z zajęć dodatkowych i terapii. Dodatkowo partnerzy projektu (wskazane gminy) będą musiały zrekompensować szkołom braki sprzętu, który będzie musiał im zostać zabrany przez Fundację, a środki na dodatkowy sprzęt nie były przewidziane w budżetach tych gmin. Zatem szkoły przez pewien czas pozostaną bez pracowni [...] i [...], a dzieci nie będą miały możliwości nauki [...]. Wskazano również, że realizacja m.in. przedmiotowego projektu była dla uczniów szansą na powrót do normalnego stanu nauczania sprzed pandemii. Podsumowując, stwierdzono, że rozwiązanie umów, konieczność zwrotu środków i niemożność odzyskania poniesionych już kosztów zakończyłaby działalność jednego z największych beneficjentów EFS RPO WD 2014-2020 ze szkodą dla dzieci i młodzieży Województwa Dolnośląskiego.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. 2019 r., poz. 2167, ze zm.), oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: p.p.s.a.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, lub ewentualnie ustalenie, że decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (art. 145 § 1 lit. a-c p.p.s.a.).
Po myśli art. 134 § 1 p.p.s.a.. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Wykładnia powołanego przepisu wskazuje, że sąd ma nie tylko prawo, ale i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Z drugiej jednak strony, granicą praw i obowiązków sądu, wyznaczoną w art. 134 § 1 p.p.s.a, jest zakaz wkraczania w sprawę nową. Granice te zaś wyznaczone są dwoma aspektami, mianowicie: legalnością działań organu oraz całokształtem aspektów prawnych tego stosunku prawnego, który był objęty treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia.
Na wstępie zauważyć należy, że Zarząd Województwa Dolnośląskiego, jako instytucja zarządzająca (zob. art. 9 ust. 1 pkt 2 i art. ustawy wdrożeniowej) jest odpowiedzialny za przygotowanie i realizację regionalnego programu operacyjnego, w szczególności zaś do jego zadań należy m.in. prowadzenie kontroli realizacji programu operacyjnego, w tym weryfikacja prawidłowości wydatków ponoszonych przez beneficjentów (w przypadku krajowego albo regionalnego programu operacyjnego), nakładanie korekt finansowych, a także odzyskiwanie kwot podlegających zwrotowi, w szczególności kwot związanych z nałożeniem korekt finansowych, na zasadach określonych w u.f.p., albo w umowie o dofinansowanie projektu, albo w decyzji o dofinansowaniu projektu, w tym wydawanie decyzji o zwrocie środków przeznaczonych na realizację programów, projektów lub zadań oraz decyzji o zapłacie odsetek, o których mowa odpowiednio w art. 207 ust. 9 i art. 189 ust. 3b u.f.p. (zob. art. 9 ust. 2 pkt 7, 8 i 9 lit. a ustawy wdrożeniowej).
Realizując zatem ww. zadania, instytucja zarządzająca korzysta z instrumentów prawnych zawartych w u.f.p. Jak stanowi przy tym art. 5 ust.1 pkt 2 u.f.p., środki pochodzące z budżetu UE są środkami publicznymi, a należności z tytułu zwrotu środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich, a także odsetki od tych środków, są środkami publicznymi stanowiącymi niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym (art. 60 pkt 6 u.f.p.).
Według treści art. 184 ust.1 u.f.p., wydatki związane z realizacją programów i projektów finansowanych ze środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2, są dokonywane zgodnie z procedurami określonymi w umowie międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu. Jeżeli zaś środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p., podlegają one zwrotowi wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia ostatecznej decyzji, o której mowa w ust. 9, na wskazany w tej decyzji rachunek bankowy, o czym stanowi przepis art. 207 ust.1 pkt 2 u.f.p.
Trzeba przy tym wskazać, że za "inne" procedury, o których mowa w wyżej cytowanym art. 184 u.f.p., uważa się procedury zarówno wynikające z aktu prawa powszechnie obowiązującego, jak również reguły postępowania, obowiązujące przy wykorzystaniu środków pomocowych, w tym procedury określone w umowie o dofinansowanie, zawierającej m.in. prawa i obowiązki beneficjenta oraz zasady dofinansowania projektu. W orzecznictwie przyjmuje się jednolicie, że naruszenie postanowień umowy o dofinansowanie, należy traktować jak naruszenie procedur, o którym mowa w art. 184 ust. 1 u.f.p. (por. m.in. wyrok NSA z 16 listopada 2017r., II GSK 489/16, CBOSA lub wyrok NSA z 22 stycznia 2015 r. o sygn. akt II GSK 2004/13, CBOSA).
W przypadku stwierdzenia okoliczności, o których mowa w art. 207 ust. 1 pkt 1 u.f.p., instytucja zarządzająca, wzywa do zwrotu środków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia wezwania (vide: art. 207 ust. 8 u.f.p.), natomiast po bezskutecznym upływie ww. terminu, organ wydaje decyzję określającą kwotę przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki oraz sposób zwrotu środków, z uwzględnieniem ust. 2, oraz zawierającą pouczenie o sankcji wynikającej z ust. 4 pkt 3, z zastrzeżeniem ust. 7 (art. 207 ust. 9 u.f.p.).
Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy środki przeznaczone na realizację Projektu (w szczególności zaś na realizację ww. postępowania o udzielenie zamówienia publicznego) zostały wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 ust. 1 u.f..p, przez które należy rozumieć m.in. postanowienia umowy o dofinansowanie. Finalnie zaś spór sprowadza się do zasadności nałożenia na stronę skarżącą obowiązku zwrotu części dofinansowania, czyli wydania przez IZ RPO WD decyzji, o której mowa w art. 207 ust. 9 u.f.p.
Do uznania, że spełniła się przesłanka zwrotu środków z art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p., organ musi wskazać, na konkretne zachowanie beneficjenta, które spowodowało naruszenie określonej normy prawnej lub postanowienia umownego, a więc procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p. Ponadto, konieczne jest jednoczesne wykazanie, że wskutek ich naruszenia doszło do powstania szkody lub mogłoby dojść do jej powstania w budżecie ogólnym UE. Wynika to z brzmienia art. 2 pkt 36 w zw. z art. 143 ust. 2 rozporządzenia nr 1303/2013. Zgodnie z treścią drugiego z tych przepisów (zdanie pierwsze), państwa członkowskie dokonują korekt finansowych wymaganych w związku z pojedynczymi lub systemowymi nieprawidłowościami, stwierdzonymi w operacjach lub programach operacyjnych. Pierwszy zaś z przywołanych przepisów zawiera definicję nieprawidłowości, która oznacza każde naruszenie prawa unijnego lub krajowego dotyczącego stosowania prawa unijnego, wynikające z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego zaangażowanego we wdrażanie EFSI, które ma lub może mieć szkodliwy wpływ na budżet Unii poprzez obciążenie budżetu Unii nieuzasadnionym wydatkiem.
W orzecznictwie wskazuje się, że powyższa definicja nakazuje poszukiwać związku pomiędzy naruszeniem prawa a możliwością zaistnienia szkody w budżecie UE. Szkoda może bowiem mieć zarówno charakter rzeczywisty, jak również potencjalny. NSA w wyroku z dnia 15 września 2015 r. II GSK 2370/14 (CBOSA) zaakceptował pogląd, zgodnie z którym przy orzekaniu o zwrocie środków nie można poprzestać wyłącznie na ustaleniu, że doszło do ich wydatkowania z naruszeniem procedur ale konieczne jest również stwierdzenie, czy i w jaki sposób to naruszenie wpłynęło na możliwość chociażby potencjalnej szkody dla budżetu ogólnego UE, gdyż nie każda nieprawidłowość będzie powodować konieczność dochodzenia zwrotu dofinansowania. Aby zatem orzec o zwrocie środków niezbędne jest wykazanie dwóch przesłanek, a mianowicie: po pierwsze, musi zaistnieć naruszenie procedur, a po drugie, ich naruszenie spowodowało lub mogło spowodować szkodę w budżecie ogólnym UE (por. m.in. wyrok NSA z dnia 11 października 2018 r., I GSK 2162/18, CBOSA).
Badając sprawę w tak zakreślonych granicach kognicji, Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.
Nieprawidłowości, na jakie przedmiotowej sprawie powoływał się organ, to naruszenie przez stronę skarżącą § 26 ust. 1 pkt 1, 2 i 7 umowy o dofinansowanie. Zgodnie z treścią umowy w tym zakresie, Instytucja Zarządzająca może rozwiązać umowę w trybie natychmiastowym, w przypadku, gdy:
1) Beneficjent lub Partnerzy dopuścił/li się poważnych nieprawidłowości finansowych, w szczególności wykorzystał/li przekazane środki na cel inny niż określony w Projekcie lub niezgodnie z Umową;
2) Beneficjent złożył lub posłużył się fałszywym oświadczeniem lub podrobionymi, przerobionymi, stwierdzającymi nieprawdę lub niepełnymi dokumentami w celu uzyskania dofinansowania w ramach Umowy, w tym uznania za kwalifikowalne wydatków ponoszonych w ramach Projektu;
7) Beneficjent złożył lub posłużył się fałszywym oświadczeniem lub podrobionymi, przerobionymi, stwierdzającymi nieprawdę lub niepełnymi dokumentami w celu uzyskania dofinansowania w ramach Umowy, w tym uznania za kwalifikowalne wydatków ponoszonych w ramach Projektu, na etapie aplikowania o środki unijne, co zostało stwierdzone po podpisaniu Umowy.
Strona skarżąca nie kwestionowała ustaleń organu co do stanu faktycznego w zakresie zarzucanych jej uchybień. Wywodziła natomiast, że organ zbyt automatycznie przyjął, że spełnione zostały przesłanki uznania je za nieprawidłowości w rozumieniu art. 2 pkt 36 rozporządzenia nr 1303/2013.
Sąd orzekający podziela stanowisko strony skarżącej w powyższym zakresie. W szczególności Sąd stwierdza - na podstawie uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz biorąc pod uwagę materiał dowodowy sprawy - że pewne, wskazane niżej, wątpliwości budzi również sama kwalifikacja wymienionych przez organ uchybień jako naruszeń umowy o dofinansowanie (tj. naruszeń procedury, o której mowa w art. 184 u.f.p.) i w tym zakresie organ nie dokonał należytego wyjaśnienia okoliczności sprawy, a w konsekwencji także uzasadnienie zaskarżonej decyzji zawiera mankamenty, nad którymi nie sposób przejść do porządku, biorąc pod uwagę treść przepisów art. 7, 77 i art. 107 § 3 k.p.a.
W pierwszej kolejności Sąd odniesie się zatem do poszczególnych, zarzucanych przez organ stronie nieprawidłowości.
Odnośnie zarzucanego przedłożenia przez stronę niezgodnego z prawdą oświadczenia o nie zawarciu umów z tzw. wolnej ręki przed podpisaniem umowy o dofinansowanie, organ stwierdził, że zachowanie to wyczerpuje przesłankę rozwiązania umowy z § 26 pkt 2) lub 7) umowy o dofinansowanie, tj. złożenia lub posłużenia się przez Beneficjenta fałszywym oświadczeniem lub podrobionymi, przerobionymi, stwierdzającymi nieprawdę lub niepełnymi dokumentami w celu uzyskania dofinansowania w ramach Umowy, w tym uznania za kwalifikowalne wydatków ponoszonych w ramach Projektu (w ramach przesłanki z pkt 2) lub złożenia lub posłużenia się przez Beneficjenta fałszywym oświadczeniem lub podrobionymi, przerobionymi, stwierdzającymi nieprawdę lub niepełnymi dokumentami w celu uzyskania dofinansowania w ramach Umowy, w tym uznania za kwalifikowalne wydatków ponoszonych w ramach Projektu na etapie aplikowania o środki unijne, co zostało stwierdzone po podpisaniu Umowy (w ramach przesłanki z pkt 7). Zatem organ uznał, że opisane działanie Fundacji było nakierunkowane na uzyskanie środków finansowych. Zdaniem Sądu organ nie wyjaśnił, dlaczego uznał, że strona, posługując się wskazanymi dokumentami o niezawarciu umów z tzw. wolnej ręki, miałaby działać we wskazanym celu otrzymania dofinansowania. W ocenie Sądu nie można automatycznie przyjąć, że przesłanie omawianego oświadczenia o nie zawarciu umów zawsze będzie działaniem nacechowanym takim właśnie zamiarem. Strona wywodziła m.in., że złożenie oświadczenia zgodnego z prawdą w powyższym zakresie nie wpłynęłoby w żaden sposób na fakt zawarcia umowy o dofinansowanie ani na jej treść czy kwotę przyznanego dofinansowania, a ponadto, że nie miała żadnego racjonalnego powodu aby zatajać fakt podpisania powyższych umów. Twierdziła również, że przedłożenie tych oświadczeń było bądź to wynikiem omyłki, bądź długo trwającego procesu podpisywania umów (wysłania do wykonawców projektów umów i ich odesłania znacznie później, już po złożeniu przedmiotowego oświadczenia Instytucji Zarządzającej). W takiej sytuacji umowa nosiła datę wcześniejszą, a strona, nie dysponując dokumentem umowy na moment składania w IZ przedmiotowego oświadczenia, podała, że umowa nie została na tę chwilę zawarta. Z kolei w przypadku przedłożenia w dniach 10 stycznia 2020 r. i 14 grudnia 2020 r. dwóch protokołów o rozbieżnej treści z przeprowadzenia procedury otwarcia ofert dla tego samego zapytania ([...]) strona twierdziła, że było to wynikiem omyłkowego wpisania w treści pierwszego z protokołów dwóch podmiotów wpłacających wadium, podczas gdy tylko pierwszy z nich złożył ofertę, a następnie wysłania do IZ tego protokołu pomimo sporządzenia protokołu poprawionego. Niczego w tej kwestii nie przesądzając, Sąd zauważa, że okoliczności podane przez stronę zdają się przeczyć założeniu organu, że działała ona w celu uzyskania dofinansowania. Organ, nie wskazując żadnych przyczyn, dla których uważa, że działanie strony miałoby zmierzać w tym konkretnym celu, nie tylko nie wyjaśnił w pełni, czy przesłanki rozwiązania umowy o dofinansowanie rzeczywiście w sprawie zaszły ale też wykazał się nadmiernym automatyzmem i formalizmem przy dokonywaniu takiej oceny.
Ponadto w kontekście uznania przez organ, że strona przedłożyła dwa protokoły o odmiennej treści, czym naruszyła postanowienia Umowy o dofinansowanie, niekonsekwentne zdaje się być stwierdzenie zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że IZ dokonała analizy umowy z wykonawcą, której dotyczyły wzmiankowane protokoły (na doposażenie pracowni w sprzęt [...]) i analiza ta wykazała, że postępowanie dotyczące wyłonienia wykonawcy jest zgodne z zapisami Wytycznych odnośnie kwalifikowalności wydatków, dotyczącymi możliwości zawarcia umowy w sprawie realizacji zamówienia z pominięciem zasady konkurencyjności. Powyższe oznacza bowiem, że procedura zakupu tego sprzętu była skontrolowana przez Instytucję Zarządzającą na etapie rozpatrywania wniosku o płatność i została wówczas zaakceptowana bez zastrzeżeń.
Nie wskazuje też organ, z jakich właściwie powodów kierował do strony wezwania do wskazania, czy zostały zawarte umowy z tzw. wolnej ręki przed podpisaniem umowy o dofinansowanie. W tym zakresie organ powołuje się na bardzo ogólnikowe postanowienia Wytycznych, bądź na dotychczasową praktykę Fundacji przy realizacji innych projektów (bez wskazania konkretnych okoliczności przemawiających za przyjęciem takiej konieczności). W ocenie Sądu powyższe stwierdzenia nie mogą być uznane za wystarczające w tej mierze. W szczególności organ nie tłumaczy w treści decyzji, z jakich powodów uznaje za zasadne otrzymanie takiej informacji już po zadeklarowaniu przez stronę, że sposobem na zabezpieczenie realizacji projektu będzie udzielenie dofinansowania na zasadzie refundacji kosztów (na co organ wyraził zgodę i następnie umowa w takim systemie dofinansowania została podpisana).
Nie uszło również uwadze Sądu, że organ zarzuca stronie złożenie niezgodnego z prawdą oświadczenia dotyczącego nie zawarcia umów z tzw. wolnej ręki przed podpisaniem umowy o dofinansowanie i uzasadnia ten zarzut m.in. późniejszym przedłożeniem przez stronę faktury nr [...] wystawionej przez firmę A. we W. z dnia 16 kwietnia 2020 r., tj. sprzed daty podpisania umowy, podczas gdy faktura ta opiewa na kwotę 10 200 brutto, a w wezwaniach organu była mowa jedynie o konieczności złożenia oświadczenia w zakresie umów od kwoty 20 000 netto.
W zakresie realizacji zajęć "[...]" w Zespole Szkolno-Przedszkolnym w S., organ stwierdził natomiast, że nie zostały one przewidziane w projekcie i realizując je, Beneficjent wykorzystał przekazane środki na cel inny niż określony w projekcie oraz niezgodnie z umową o dofinansowanie, a także, że realizacja projektu w znacznym stopniu odbiegała od zapisów umowy o dofinansowanie, co stanowi naruszenie jej § 4 ust. 6 oraz naruszenie zasady kwalifikowalności opisanej w rozdziale 6.2 pkt 3 lit. d, e i f Wytycznych.
Sąd podziela ocenę organu, że świadczenie tego konkretnego rodzaju nie było przewidziane w projekcie. Istotnie, zajęcia o takiej nazwie nie były wymienione wśród planowanych do przeprowadzenia w Zespole Szkolno-Przedszkolnym w S. Wbrew twierdzeniom strony skarżącej, w projekcie w ogóle nie przewidziano zajęć [...] w Zespole Szkolno-Przedszkolnym w S., a zatem argumentacja strony odnośnie wprowadzenia do projektowanych zajęć z [...] jedynie elementów [...], nie jest trafna.
Jednakże na podstawie uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz w oparciu o materiał dowodowy sprawy, nie sposób stwierdzić, czy strona w omawianym zakresie rzeczywiście wykorzystała (podkreślenie Sądu) środki na cel inny niż określony w projekcie, tak jak zarzucał to organ, skoro nie wskazano, czy ten wydatek był objęty wnioskiem o płatność i czy strona taką płatność otrzymała. Trzeba tu bowiem mieć na względzie przyjęty przez strony w umowie o dofinansowanie system refundacji kosztów, który – w odróżnieniu od systemu zaliczkowego - zakładał otrzymywanie przez stronę środków na podstawie składanych wniosków o płatność, po ich zatwierdzeniu przez Instytucję Zarządzającą. Wątpliwości co do prawidłowości oceny organu są tym bardziej uzasadnione, że protokół kontroli wydany po wizycie monitoringowej z dnia 2 marca 2021 r., w części dotyczącej rekomendacji na przyszłość zawiera stwierdzenia, zgodnie z którymi ten wydatek nie może zostać objęty wnioskiem o płatność, gdyż organ nie uzna go za kwalifikowalny. Strona w skardze podkreślała przy tym, że zajęcia te nie były rozliczone we wniosku o płatność. Biorąc to wszystko pod uwagę, w ocenie Sądu stwierdzenie organu o wykorzystaniu środków niezgodnie z przeznaczeniem i naruszeniu przez Fundację zasady kwalifikowalności jawi się zatem jako niepoparte okolicznościami sprawy.
Przechodząc wreszcie do oceny kluczowego argumentu strony skarżącej, odnoszącego się do braku wykazania przez organ, że wskazywane uchybienia miałyby spowodować – chociażby potencjalnie – szkodę w budżecie Unii Europejskiej, Sąd stwierdza, że kwestia ta nie została należycie wyjaśniona przez organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Organ w tym zakresie ograniczył się w zasadzie do jednego lakonicznego stwierdzenia, zgodnie z którym "brak możliwości potwierdzenia bez wątpliwości przez IZ RPO WD kwalifikowalności wydatku na skutek działań lub zaniechań Beneficjenta rodzi ryzyko obciążenia budżetu nieuzasadnionym wydatkiem, powodującym szkodę w budżecie Unii". Zdaniem Sądu nie sposób uznać tego stwierdzenia za wystarczające w okolicznościach niniejszej sprawy. Organ w żaden sposób nie wyjaśnia, w jaki sposób wskazywane naruszenia (pomijając w tym miejscu wyrażone wcześniej wątpliwości co do samej oceny ich występowania) wpłynęły na wyrządzenie lub możliwość wyrządzenia szkody w budżecie Unii poprzez obciążenie go nieuzasadnionym wydatkiem, w szczególności biorąc pod uwagę refundacyjny (a nie zaliczkowy) charakter udzielonego dofinansowania. Nie przeanalizowano, w jaki konkretny sposób zarzucane naruszenia przełożyły się lub mogły się przełożyć na obciążenie budżetu Unii nieuzasadnionym wydatkiem. Organ nie wyjaśnił w żadnym miejscu w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, czy na podstawie konkretnych, wskazywanych w jej treści dokumentów (których prawidłowość została zakwestionowana), zostały stronie wypłacone środki finansowe. Z kolei z materiału dowodowego sprawy (wniosek o płatność z listopada 2020 r.) wynika, że pomimo stwierdzenia nieprawidłowości opisanych w treści decyzji, płatność została po pewnych korektach zatwierdzona. Na marginesie wskazywałoby to na pewną niespójność w rozumowaniu i działaniu organu, który, dostrzegając nieprawidłowości, z jednej strony dokonuje mimo to zatwierdzenia i wypłaty środków, a z drugiej, w oparciu o te same naruszenia, rozwiązuje następnie umowę. Jednocześnie trzeba zauważyć, że w uzasadnieniu decyzji organ powołuje się na wniosek o płatność z grudnia 2020 r., którego brak jest w aktach administracyjnych, a zatem nie sposób stwierdzić, jaka jest jego treść i zakres, a przy tym nie wiadomo, jak wniosek ten został przez organ rozstrzygnięty (organ nie podaje tej informacji). Wątpliwości budzi również brak zanegowania kwalifikowalnego charakteru wydatków dokonanych na podstawie zakwestionowanych dokumentów (i to w sensie zarówno formalnym, jak i materialnym) w uzasadnieniu decyzji, a wręcz zawarcie w nim stwierdzenia - przy analizie kwestii związanych z umową na doposażenie pracowni szkolnych w sprzęt [...] - że postępowanie dotyczące wyłonienia wykonawcy było zgodne z Wytycznymi w zakresie kwalifikowalności wydatków. Nie wiadomo zatem, na jakiej podstawie organ stwierdza następnie, że to właśnie brak możliwości potwierdzenia bez wątpliwości przez IZ RPO WD kwalifikowalności wydatku na skutek działań lub zaniechań Beneficjenta miałby rodzić ryzyko obciążenia budżetu Unii nieuzasadnionym wydatkiem, powodującym szkodę w tym budżecie. Organ nie neguje też (poza kwestią zajęć dodatkowych odbiegających od przewidzianych w projekcie, o czym była mowa powyżej) podnoszonego przez stronę zrealizowania celu projektu, Okoliczność ta winna być również wzięta pod uwagę przy ocenie, czy zarzucane stronie uchybienia rodzą lub mogłyby rodzić omawiane ryzyko dla budżetu Unii, skoro w przepisie art. 2 pkt 36 rozporządzenia nr 13030/2013 mowa jest o wydatku nieuzasadnionym, a więc m.in. niezgodnym z celem projektu.
Sąd podziela zatem zasadniczy zarzut postawiony w skardze, dotyczący braku wykazania przez organ, że naruszenie procedur przez Beneficjenta istotnie spowodowało lub mogło spowodować szkodę w budżecie Unii Europejskiej.
Z powyższych przyczyn Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja narusza przepisy art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 207 ust. 1 pkt 2 i w zw. z art. 184 u.f.p. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy i wobec tego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. decyzję tę uchylił.
W ponownie przeprowadzonym postępowaniu organ winien uwzględnić wyrażoną w wyroku ocenę prawną i ponownie dokonać - tym razem dogłębnej – analizy okoliczności sprawy pod kątem występowania obu przesłanek stwierdzenia nieprawidłowości określonych w art. 2 pkt 36 rozporządzenia nr 1303/2013. Wnioski w tej mierze powinny być poparte wyczerpującą argumentacją, uwzględniającą okoliczności sprawy.