III SA/WR 23/23

III SA/Wr 23/23 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2023-04-12
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-01-25
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Andrzej Nikiforów /przewodniczący/
Dominik Dymitruk
Kamila Paszowska-Wojnar /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6550
Hasła tematyczne
Środki unijne
Skarżony organ
Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku
*Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2013 poz 361
par. 38 ust. 8
Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy  finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego programem Rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Nikiforów, Asesor WSA Kamila Paszowska – Wojnar (sprawozdawca), Dominik Dymitruk, Protokolant Referent Tomasz Gołębiowski, , po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2023 r., sprawy ze skargi B. B., na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we Wrocławiu, z dnia 2 marca 2018 r. nr 9001-2018-000169, w przedmiocie przyznania płatności rolnośrodowiskowej na rok 2016, , uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z 6 grudnia, 2017 r., nr 0007-2017-002458;, zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we Wrocławiu na rzecz strony skarżącej kwotę 697 (sześćset, dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.,
Uzasadnienie
W dniu 14 czerwca 2016 r. skarżąca złożyła do Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Kamiennej Górze wniosek o przyznanie płatności na rok 2016, deklarując do płatności rolnośrodowiskowej łącznie [...] ha w ramach następujących wariantów:
- 4.1 Ochrona siedlisk lęgowych ptaków [...] ha,
- 4.4 Łąki trzęślicowe i selernicowe [...] ha.
- 4.7 Półnaturalne łąki świeże [...],
- 5.1 Ochrona siedlisk lęgowych ptaków - NATURA 2000 [...] ha,
- 5.6 Półnaturalne łąki wilgotne - NATURA 2000 - [...] ha,
- 5.7 Półnaturalne łąki świeże - NATURA 2000 [...] ha.
Do wniosku o przyznanie płatności na rok 2016 skarżąca dołączyła oznaczone i podpisane załączniki graficzne.
W dniach 13-14 marca 2017 r. w gospodarstwie rolnym skarżącej przeprowadzono kontrolę na miejscu w zakresie kwalifikowalności powierzchni. Czynności kontrolne wykonane zostały przez pracowników Biura Kontroli na Miejscu Oddziału Regionalnego ARiMR we Wrocławiu i utrwalone w postaci raportu z czynności kontrolnych (nr [...]). W wyniku kontroli stwierdzono nieprawidłowości, polegające na zawyżeniu powierzchni deklarowanej do płatności w obszarze działek rolnych [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...]. Ponadto stwierdzono, że działki rolne [...][...],[...],[...],[...],[...],[...], na których zadeklarowano trwałe użytki zielone, zostały zaorane.
Decyzją z dnia 20 czerwca 2017 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Kamiennej Górze przyznał skarżącej płatność rolnośrodowiskową na rok 2016 w łącznej wysokości 34.454,08 zł oraz odmówił przyznania płatności rolnośrodowiskowej, o którą ubiegano się we wniosku o przyznanie płatności na rok 2016 do działek rolnych zadeklarowanych w ramach wariantu 5.7 Półnaturalne łąki świeże - NATURA 2000 i nałożył sankcję w wysokości 7.728 zł. W uzasadnieniu organ wskazał, w odniesieniu do poszczególnych wariantów, działki rolne, na których zadeklarowano powierzchnie większe od kwalifikujących się do płatności oraz podał, iż ze względu na fakt niedotrzymania w gospodarstwie powierzchni trwałych użytków zielonych, przyznaną płatność zmniejszono o 20%.
Dyrektor ARiMR we Wrocławiu - po rozpoznaniu odwołania skarżącej - decyzją z dnia 18 września 2017 r. uchylił zaskarżoną decyzję i skierował sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji wskazując na konieczność wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz odniesienia się w uzasadnieniu rozstrzygnięcia do wszystkich zgromadzonych dowodów. Dotyczyło to w szczególności zajęcia stanowiska w kwestii przyjętych przez organ powierzchni kwalifikujących się do płatności w obszarze poszczególnych działek rolnych, w kontekście powierzchni stwierdzonych podczas kontroli terenowej.
Decyzją z dnia 6 grudnia 2017 r. Kierownik BP ARiMR w Kamiennej Górze przyznał skarżącej płatność rolnośrodowiskową na rok 2016 w łącznej wysokości 34.501,12 zł oraz odmówił przyznania płatności rolnośrodowiskowej, o którą ubiegano się we wniosku o przyznanie płatności na rok 2016 do działek rolnych zadeklarowanych w ramach wariantu 5.7 Półnaturalne łąki świeże - NATURA 2000 i nałożył sankcję w wysokości 7.728 zł.
Dyrektor ARiMR we Wrocławiu – po rozpoznaniu ponownego odwołania skarżącej - decyzją z dnia 2 marca 2018 r. (nr 9001-2018-000169) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję pierwszoinstancyjną. W uzasadnieniu (po przywołaniu przepisów znajdujących zastosowanie w sprawie) wskazał, że podjęte przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Kamiennej Górze rozstrzygnięcie w sprawie płatności rolnośrodowiskowej jest zgodne z przepisami prawa, a argumenty skarżącej nie zasługują na uwzględnienie.
Organ odwoławczy dokonał analizy materiału sporządzonego na okoliczność przeprowadzonej kontroli - raportu z czynności kontrolnych, oraz fotografii i szkiców wykonanych podczas kontroli. Po ich weryfikacji stwierdził, iż wyniki kontroli są zgodne ze stanem rzeczywistym, co potwierdza dokumentacja sporządzona podczas wykonywania czynności kontrolnych, stanowiąca załącznik (płyta CD) do raportu z czynności kontrolnych (nr [...]). Fotografie (działka rolna [...] - na fot. nr 140 - 143, działka rolna [...] - na fot. nr 150 - 154, działka rolna [...] - na fot. nr 155 - 159, działka rolna [...] - na fot. nr 160 - 164, działka rolna [...] - na fot. nr 166 - 168,działka rolna [...] - na fot. nr 132 - 134 i 144 – 146) obrazujące ustalenia kontrolerów w odniesieniu do zaorania gruntów deklarowanych we wniosku o przyznanie płatności jako trwałe użytki zielone, potwierdzają bez żadnych wątpliwości, że obszary w granicach niżej wymienionych działek rolnych zostały zaorane. Istniejąca darń została zniszczona i odwrócona - przemieszczona do niższej warstwy podłoża znajdującego się pod jej powierzchnią.
Organ odwoławczy nie zgodził się z twierdzeniami skarżącej, iż na wskazanych obszarach dokonano tylko zabiegu odnowienia trwałego użytku zielonego i zachowały one nadal charakter trwałego użytku zielonego. Po pierwsze, z materiałów zgromadzonych podczas kontroli w zakresie wzajemnej zgodności, jaka miała miejsce w gospodarstwie skarżącej w dniu 30 września 2016 r., wynika, że stan użytków zielonych, które zostały zaorane, był w dniu kontroli dobry lub bardzo dobry i nie wskazywał na konieczność przeprowadzania jakichkolwiek zabiegów "rekultywacyjnych". Po wtóre, niewiarygodne jest twierdzenie, jakoby wymienione działki zostały podsiane mieszanką traw wieloletnich, bowiem jak wynika z danych zawartych w Zintegrowanym Systemie Zarzadzania i Kontroli, w dniu 31 maja 2017 r. część tych gruntów, w granicach działek ewidencyjnych oznaczonych numerami geodezyjnymi [...] (działka rolna [...]),[...] (działka rolna [...]),[...] (działka rolna [...]), została zadeklarowana do płatności do gruntów rolnych na rok 2017, jako grunt orny, na którym uprawiana jest gryka. Ponieważ agrotechniczny termin siewu gryki przypada na I-II dekadę maja, organ uznał, że zabiegi stwierdzone podczas kontroli terenowej, jaka miała miejsce w dniach 13-14 marca 2017 r., wykonywane były w celu przygotowania gruntu do siewu gryki.
Dalej organ odwoławczy przywołał definicję TUZ wynikającą z treści art. 4 ust. 1 lit. h rozporządzenia (UE) nr 1307/2013 oraz wskazał, że Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej, dokonując wykładni definicji TUZ uznał, że definicję trwałych użytków zielonych zawartą w art. 2 lit. c) rozporządzenia nr 1120/2009 ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania systemu płatności jednolitej przewidzianego w tytule III rozporządzenia nr 73/2009 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, należy interpretować w ten sposób, że obejmuje ona grunty rolne, które są aktualnie i od co najmniej pięciu lat wykorzystywane pod uprawę trawy lub innych pastewnych roślin zielnych, również wtedy, gdy grunty te były w tym okresie orane i obsiewane odmianą pastewnej rośliny zielnej inną niż uprawiana na nich poprzednio. Przyjmując, przytoczoną wykładnię definicji TUZ, organ odwoławczy zgodził się, że przyoranie gruntów uznawanych za trwały użytek zielony, nie musi skutkować utratą przez te grunty statusu TUZ. Organ uznał, że sporne grunty na dzień przeprowadzania kontroli nie spełniały kryteriów określonych w wyżej przytoczonej definicji TUZ, o ile bowiem zostały zaorane, to już nie można już uznać, że zostały obsiane mieszanką traw, jak twierdzi strona. Twierdzenia te nie zostały w jakikolwiek sposób poparte dowodami, a jednocześnie fakt, że zaorane TUZ zostały zadeklarowane w maju 2017 r. do płatności na rok 2017, jako grunt orny, dowodzi, że przestały one być trwałym użytkiem zielonym.
Organ podniósł także, że zaoranie TUZ miało miejsce przed datą 14 marca 2017 r., czyli przed upływem terminu zakończenia zobowiązania rolnośrodowiskowego, realizowanego od dnia 15 marca 2012 r. Dlatego też, zdaniem organu odwoławczego, organ I instancji słusznie odmówił przyznania płatności do zaoranych działek. Organ wskazał, że zgodnie § 12 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, w przypadku pakietów wymienionych w § 4 ust. 1 pkt 4 i 5, płatność rolnośrodowiskowa jest przyznawana do działek rolnych użytkowanych jako trwałe użytki zielone, podczas gdy w wyniku kontroli na miejscu stwierdzono, że w obszarze działek rolnych [...], [...], [...], [...], [...] i [...] grunty zostały zaorane i nie stanowią już trwałego użytku zielonego. W konsekwencji tego, na podstawie regulacji zawartych w art. 18 i art. 19 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) NR 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz.U.UE L z dnia 20 czerwca 2014 r.), zwanego dalej rozporządzeniem (UE) nr 640/2014, organ I instancji słusznie zmniejszył powierzchnię, do której przysługuje płatność w wariantach 4.1,4.7,5.1, oraz odmówił przyznania płatności i nałożył karę w odniesieniu do wariantu 5.7 .
W ocenie organu odwoławczego skarżąca poprzez zaoranie trwałych użytków zielonych w obszarze wymienionych wyżej działek rolnych, nie zachowała występujących w gospodarstwie trwałych użytków, zielonych, w związku z czym organ I instancji w sposób uprawniony zastosował § 38 ust. 6 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Stąd, prawidłowo dokonano pomniejszenia płatności przyznawanej w ramach wariantów 4.1,4.4,4.7,5.1 i 5.6.
Odnosząc się do zarzutu skarżącej w kwestii ustalenia przez organ I instancji powierzchni zobowiązania rolnośrodowiskowego realizowanego na działkach rolnych [...],[...] i [...], organ zauważył, iż podstawę prawną określenia tej powierzchni stanowi § 5 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Regulacja ta ma w sprawie zastosowanie w brzmieniu sprzed wejścia w życie rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 marca 2014 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U.2014.324), w którym prawodawca dodał w § 5 rozporządzenia rolnośrodowiskowego ust. 3, zgodnie z którym "zobowiązanie rolnośrodowiskowe obejmuje obszar, o którym mowa w ust. 1 lub 2, nawet w przypadku gdy płatność rolnośrodowiskowa została przyznana do mniejszej powierzchni". Powyższe oznacza, zdaniem organu odwoławczego, że przed wejściem w życie wymienionej regulacji, zobowiązanie rolnośrodowiskowe ulegało zmianie (zmniejszeniu) w przypadku gdy rolnikowi przyznano w danym roku płatność do powierzchni mniejszej niż objęta realizowanym zobowiązaniem. W takiej sytuacji rolnik zobligowany był do zwrotu kwoty wynikającej z różnicy między powierzchnią, do której zostały wypłacone środki w latach poprzednich a powierzchnią zatwierdzoną w danym roku. W konsekwencji powierzchnia zobowiązania rolnośrodowiskowego ulegała zmniejszeniu. Natomiast treść § 6 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, odnosi się przede wszystkim do zakazu zwiększania powierzchni zobowiązania, zmiany miejsca uprawy roślin oraz zmiany realizowanych wariantów. Tym samym organ I instancji, zdaniem organu odwoławczego, prawidłowo określił powierzchnie zobowiązania realizowanego przez skarżącą w ramach poszczególnych wariantów i co za tym idzie prawidłowo określił wielkość zawyżenia deklaracji na wymienionych wyżej działkach rolnych. Argumenty skarżącej, kwestionujące prawidłowość decyzji o przyznaniu płatności rolnośrodowiskowej za rok 2014, pozostają w niniejszej sprawie bez znaczenia, bowiem decyzja ta funkcjonuje w obrocie prawnym, jest ostateczna i prawomocna, w związku z czym zawarte w niej rozstrzygnięcie stanowi uprawnioną podstawę ustalenia rozmiaru realizowanego zobowiązania rolnośrodowiskowego.
W odniesieniu do zastrzeżeń skarżącej w kwestii uprawnień inspektora dokonującego kontroli i możliwości wykorzystania wyników kontroli przeprowadzonej w zakresie kwalifikowalności powierzchni w postępowaniu o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej, Dyrektor ARiMR we Wrocławiu stwierdził, że pracownik przeprowadzający kontrolę w gospodarstwie skarżącej posiadał wymagane uprawnienia, zgodnie z kompetencjami uzyskanymi po odbyciu stosownych szkoleń. Ponieważ gospodarstwo zostało wytypowane do kontroli w zakresie kwalifikowalności powierzchni, której celem było ustalenie granic i powierzchni działek rolnych oraz weryfikacja zadeklarowanej grupy upraw na danej działce, kontroler nie miał obowiązku okazywania upoważnienia do przeprowadzenia działań kontrolnych w zakresie realizacji Programu rolnośrodowiskowego. Powyższe nie oznacza, że wyniki kontroli nie mogły zostać wykorzystane przez organ orzekający w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowej. Wręcz przeciwnie, organ miał obowiązek uwzględnienia tych wyników, w odniesieniu do działek rolnych deklarowanych do tej płatności. Wprawdzie przedmiotem kontroli nie było zachowanie w gospodarstwie wymogów określonych dla poszczególnych pakietów realizowanych w ramach Programu rolnośrodowiskowego, lecz skoro z ustaleń kontroli dokonanych w zakresie powierzchni i rodzaju upraw, wynikało, iż wymogi takie zostały naruszone, to organ I instancji zobowiązany był wziąć je pod uwagę przy ustalaniu wysokości płatności rolnośrodowiskowej. Organ odwoławczy podkreślił nadto, że stosownie do art. 21 ust. 1 ustawy p.r.o.w., z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach Unii Europejskiej, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy k.p.a, chyba, że przepisy ustawy stanowią inaczej. Zważywszy natomiast na treść art. 75 § 1 k.p.a. raport z czynności kontrolnych, przeprowadzonych w gospodarstwie skarżącej w dniu 13-14 marca 2017 r., jest dowodem w sprawie, który organ I instancji słusznie uwzględnił w postępowaniu o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej.
Skarżąca, nie zgadzając się z rozstrzygnięciem, wniosła skargę do tutejszego Sądu, zarzucając rozstrzygnięciu organu II instancji naruszenie:
- prawa materialnego, tj. 38 ust. 6 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objęty Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007- 2013, poprzez zastosowanie potrącenia w wysokości 20% za rok 2016, podczas gdy przepis ten nie znajdował zastosowania.
- prawa procesowego tj. art. 21 ust. 2 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 oraz art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego.
Wyrokiem z dnia 17 lipca 2018 r., wydanym w sprawie III SA/Wr 221/18, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), wskazując, że zaskarżona decyzja w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowej na rok 2016, wydana na podstawie rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2013 r. poz. 361 ze zm.; dalej też: rozporządzenie rolnośrodowiskowe) nie narusza materialnego i prawa procesowego w stopniu, który mógł mieć wpływ na wynik rozstrzygnięcia.
WSA zauważył, iż kwestią sporną w sprawie była w zasadzie okoliczność, czy działki [...], [...], [...], [...], [...] i [...] na których zadeklarowano trwałe użytki zielone, zostały rzeczywiście "zaorane", czy też tak jak twierdzi skarżąca dokonano na nich jedynie zabiegu "odnowienia". Wyjaśnienie tej kwestii przyczyni z kolei się wprost do udzielania odpowiedzi na pytanie, czy w sprawie organy słusznie zastosowały art. 38 ust. 8 (mylnie przywoływanych przez skarżącą i organ jako ust. 6) rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objęty Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007- 2013 w zakresie potrącenia w wysokości 20% za rok 2016, czy też nie.
W ocenie Sądu I instancji, Dyrektor ARiMR prawidłowo uznał, że uzasadnionym jest twierdzenie, że działki [...], [...], [...], [...], [...] i [...] w wyniku czynności podjętych przez skarżącą, a określonych przez organy słusznie jak "zaoranie", czego dowodzą również w ocenie Sądu obrazy działek uwidocznione na fotografiach załączonych do protokołu kontroli, nie spełniały kryterium określonych w definicji TUZ. Ze zdjęć wynika, że na działkach tych istniejąca darń została po prostu zniszczona i odwrócona. Doszło zatem do faktycznego jej przemieszczenia do niższej warstwy podłoża znajdującego się pod jej powierzchnią. Tym samym doszło do widocznej zmiany użytkowania działek [...], [...], [...], [...], [...] i [...], pozbawiającej ich charakteru TUZ.
WSA uznał, że przyjmując wykładnię definicji TUZ, stanowiącą, że samo zaoranie gruntów przez skarżącą uznawanych za użytek zielony, wcale nie musi jeszcze skutkować utratą przez nich statusu TUZ, nie można przyjąć, że skarżąca dopełniła drugiej koniecznej przesłanki warunkującej uznanie tych działek (choć już zaoranych) to dalej stanowiących trwałe użytki zielone.
Zdaniem Sądu I instancji, w sprawie nie można bowiem uznać (za skarżącą) aby działki [...], [...], [...], [...], [...] i [...] były rzeczywiście obsiane trawą. Na ww. działkach, nie zostały zachowane trwałe użytki zielone. Skarżąca nie przedstawiła żadnego przeciwdowodu mogącego te twierdzenia obalić. Sam fakt, że "zaorane TUZ" zostały przez nią zadeklarowane w maju 2017 r. do płatności na rok 2017 r. - jako grunt orny - dowodzi, że przestały one być jednocześnie trwałym użytkiem zielonym. Ponadto, zaoranie TUZ miało miejsce przed datą 14 marca 2017 r., czyli jeszcze przed upływem terminu zakończenia zobowiązania rolnośrodowiskowego, realizowanego od dnia 15 marca 2012 r.
Tym samym, w ocenie WSA, powyższe uprawniało organy do zastosowania § 38 ust. 8 rozporządzenia rolnośrodowiskowego w myśl, którego jeżeli rolnik nie zachował któregokolwiek z występujących w gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo, o których mowa w § 4 ust. 2 pkt 1 , płatność temu rolnikowi przysługuje w wysokości zmniejszonej o 20% w roku, w którym stwierdzono takie uchybienie.
WSA we Wrocławiu nie zgodził się z twierdzeniem skarżącej, że w jej sprawie nie można zastosować wskazanego powyżej § 38 ust. 8 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, gdyż kontrola miała miejsce w jej gospodarstwie w roku 2017 i jej wyniki nie mogą być odnoszone do roku 2016 r., lecz do roku w którym kontrola ta została przeprowadzona. Kontrola w gospodarstwie skarżącej (choć została przeprowadzona w 2017 r.) bezspornie dotyczyła bowiem płatności na rok 2016. Dlatego też jej wyniki winny zostać uwzględnione przy weryfikacji wniosku o przyznanie właśnie tej płatności.
Podkreślono, iż zawarty w przywołanym § 38 ust. 8 zapis "(...) w roku, w którym zostało stwierdzone takie uchybienie", należy, w ocenie Sądu I instancji, odnieść do roku, w którym realizowane jest zobowiązanie rolnośrodowiskowe za który przyznawana jest płatność (czyli w sprawie skarżącej właśnie do 2016 r.), a nie do roku kalendarzowego, w którym w wyniku przeprowadzonej kontroli stwierdzono określone uchybienie. Powyższe znajduje potwierdzenie w treści obowiązującego na dzień wydania decyzji § 26 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, w którym ustawodawca przewidział trzy odmienne terminy: początek realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego (od dnia 15 marca roku, w którym został złożony wniosek), datę wydania decyzji w sprawie przyznania pierwszej i kolejnych płatności rolnośrodowiskowych (1 marca roku następującego po roku, w którym został złożony wniosek) oraz datę wypłaty płatności rolnośrodowiskowej (30 czerwca roku następującego po roku, w którym został złożony wniosek). Zważywszy na treść tego paragrafu przyjąć należy, że kontrola na miejscu (która odbyła się w gospodarstwie skarżącej w dniach 13-14 marca 2017 r.) odnosiła się do płatności za rok 2016, której początek realizacji przypadał na dzień 15 marca 2016 r,. i kończył się z upływem 15 marca 2017 r. Pięcioletnie zobowiązanie rolnośrodowiskowej skarżącej realizowane jest natomiast od dnia 15 marca 2012 r. do dnia 15 marca 2017 r.
Po rozpoznaniu skargi kasacyjnej skarżącej od powyższego wyroku, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 16 listopada 2022 r. w sprawie I GSK 3322/18 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania tutejszemu Sądowi.
NSA w uzasadnieniu tego wyroku wskazał, że uzasadniony jest zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia przepisu 38 ust. 8 rozporządzenia rolnośrodowiskowego w wersji obowiązującej po 15 marca 2014 r., poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. W ocenie NSA przepis ten nie znajdował w sprawie zastosowania, albowiem sankcja, o której mowa w § 38 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, znajduje zastosowanie jedynie w odniesieniu do tego roku, w którym stwierdzono uchybienie polegające na niezachowaniu wymogów dotyczących danego wariantu i dotyczy umniejszenia płatności w danym roku. Zatem zdaniem NSA zmniejszenie płatności o 20% stosuje się tylko w roku, w którym stwierdzono takie uchybienie. W przedmiotowej sprawie kontrolę stwierdzającą nieprawidłowości przeprowadzono w 2017 r., a zatem ewentualne zmniejszenia mogłyby dotyczyć wniosku na rok 2017. NSA nie podzielił również argumentacji Sądu I instancji dotyczącej § 26 rozporządzenia rolnośrodowiskowego; w ocenie NSA treść tego przepisu nie może wspierać stanowiska uznającego, iż kontrola w gospodarstwie skarżącej przeprowadzona w 2017 r. stwierdzająca uchybienia rolnika skutkuje nałożeniem sankcji, o której mowa w § 38 ust. 8 rozporządzenia rolnośrodowiskowego za rok 2016.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje.
W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (jednolity tekst Dz.U. z 2019 r., poz. 2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 cytowanego przepisu stanowi, że kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z treści zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.), dalej p.p.s.a. wynika, że sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla zaskarżoną decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto, stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach, albo stwierdza ich wydanie z naruszeniem prawa. Zgodnie natomiast z art. 151 p.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi sąd ją oddala. Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. kontroli legalności dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
W niniejszej sprawie dla rozpatrzenia skargi istotne znaczenie ma fakt, że sprawa była przedmiotem oceny przez Naczelny Sąd Administracyjny, który wyrokiem z dnia 16 listopada 2022 r. w sprawie I GSK 3322/18 uchylił zaskarżony wyrok tutejszego Sądu w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W związku z powyższym, w rozpatrywanej sprawie zachodzi sytuacja przewidziana w art. 190 zdanie pierwsze p.p.s.a., zgodnie z którym sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez NSA. Powołany przepis w sposób jednoznaczny wyznacza kierunek postępowania sądu pierwszej instancji, który nie posiada na tym etapie postępowania sądowoadministracyjnego, swobody w zakresie wykładni prawa, jak również nie może odstąpić od wskazań co do dalszego postępowania. Sąd nie stwierdził przy tym zaistnienia przesłanek umożliwiających odstąpienie od oceny prawnej wyrażonej w wyżej przywołanym wyroku NSA. Oznacza to, że dalsze rozważania na temat legalności zaskarżonego aktu muszą być prowadzone w oparciu o stanowisko sądu wyższej instancji.
Badając sprawę w tak oznaczonym zakresie Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Należy bowiem podnieść, że NSA uznał za zasadny zarzut kasacyjny skarżącej dotyczący naruszenia przez tutejszy Sąd przy poprzednim rozpoznaniu sprawy przepisu § 38 ust. 8 rozporządzenia rolnośrodowiskowego w wersji obowiązującej po 15 marca 2014 r., a więc przepisu o następującym brzmieniu: "Jeżeli rolnik nie zachował któregokolwiek z występujących w gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo, o których mowa w § 4 ust. 2 pkt 1 , płatność temu rolnikowi przysługuje w wysokości zmniejszonej o 20% w roku, w którym stwierdzono takie uchybienie".
Jak już wyżej wskazano, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że przepis § 38 ust. 8 rozporządzenia rolnośrodowiskowego został nieprawidłowo zinterpretowany i zastosowany w sprawie. WSA uznał bowiem, że były podstawy do nałożenia na podstawie § 38 ust. 8 (uprzednio § 38 ust. 6) rozporządzenia rolnośrodowiskowego sankcji w postaci 20% zmniejszenia płatności za rok 2016. W ocenie NSA Stanowisko Sądu I instancji jest nieprawidłowe, gdyż przepis ten nie znajdował zastosowania, albowiem sankcja, o której mowa w § 38 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, znajduje zastosowanie jedynie w odniesieniu do tego roku, w którym stwierdzono uchybienie polegające na niezachowaniu wymogów dotyczących danego wariantu i dotyczy umniejszenia płatności w danym roku. Zatem zdaniem NSA zmniejszenie płatności o 20% stosuje się tylko w roku, w którym stwierdzono takie uchybienie. W przedmiotowej sprawie kontrolę stwierdzającą nieprawidłowości przeprowadzono w 2017 r., a zatem ewentualne zmniejszenia mogłyby dotyczyć wniosku na rok 2017.
NSA nie podzielił również argumentacji Sądu I instancji dotyczącej § 26 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Wskazał, ze terminy załatwiania spraw określone w ust. 2 i 4 ww. przepisu mają charakter procesowy i odnoszą się przede wszystkim do działań organu. Treść zaś ust. 1 § 26 rozporządzenia rolnośrodowiskowego określa jedynie początek realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego (od dnia 15 marca roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie pierwszej płatności rolnośrodowiskowej). Nie można zatem przyjąć, że treść § 26 rozporządzenia rolnośrodowiskowego może wspierać stanowisko uznające, iż kontrola w gospodarstwie skarżącej przeprowadzona w 2017 r. stwierdzająca uchybienia rolnika skutkuje nałożeniem sankcji, o której mowa w § 38 ust. 8 rozporządzenia rolnośrodowiskowego za rok 2016.
Podążając za wykładnią powołanych wyżej przepisów (zwłaszcza przepisu § 38 ust. 8 rozporządzenia rolnośrodowiskowego) zaprezentowaną przez NSA, Sąd stwierdził, że w sprawie uzasadniony jest zarzut skarżącej dotyczący naruszenia przez organy prawa materialnego, tj. 38 ust. 8 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, poprzez zastosowanie potrącenia w wysokości 20% za rok 2016, podczas gdy przepis ten nie znajdował w sprawie zastosowania. W związku z wiążącym stanowiskiem NSA, należy podzielić argumentację skarżącej, że nie można zastosować wskazanego powyżej § 38 ust. 8 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, gdyż kontrola miała miejsce w jej gospodarstwie w roku 2017 i jej wyniki nie mogą być odnoszone do roku 2016 r., lecz wyłącznie do roku w którym kontrola ta została przeprowadzona.
Powyższe uchybienia proceduralne przesądzają o naruszeniu przez organy 38 ust. 8 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, co niewątpliwie miało wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na względzie, Sąd orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji, jak również poprzedzającej ją decyzji organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.
W ponownie przeprowadzonym postępowaniu organy winny uwzględnić ocenę prawną przedstawioną w wyroku.