III SA/Wr 229/24

III SA/Wr 229/24 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2024-11-07
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-06-05
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Anna Kuczyńska-Szczytkowska
Katarzyna Borońska
Magdalena Jankowska-Szostak /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6559
Hasła tematyczne
Środki unijne
Skarżony organ
Sejmik Województwa
Treść wyniku
*Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 1530
art. 207 ust. 1 pkt 2
Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych
Dz.U.UE.L 2013 nr 347 poz 320  art. 2 pkt 36
Rozporządzenie  Parlamentu Europejskiego i Rady NR 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiające wspólne przepisy dotyczące  Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego  na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiające przepisy ogólne dotyczące  Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu  Morskiego i Rybackiego oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Jankowska-Szostak (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Asesor WSA Katarzyna Borońska, Anna Kuczyńska-Szczytkowska, , Protokolant specjalista Ewa Zawal, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 7 listopada 2024 r. sprawy ze skargi Gminy Ż. na decyzję Zarządu Województwa Dolnośląskiego z dnia 28 marca 2024 r. Nr DEF-Z-IV.433.1.2024 w przedmiocie określenia kwoty środków przypadających do zwrotu z tytułu dofinansowania projektu I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dolnośląskiej Instytucji Pośredniczącej z dnia 20 grudnia 2023 r., Nr WR.411.1014.2017.EZD w części odnoszącej się do obowiązku zwrotu kwoty 20 000 złotych dotyczącej grantu nr 3.3.1RPOWD/GM/0090/2020 (nr dokumentu: WG210036); II. zasądza od Zarządu Województwa Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 4217 (słownie: cztery tysiące dwieście siedemnaście) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Decyzją (nr WR.411.1014.2017.EZD) wydaną 20 grudnia 2023 r. przez Dolnośląską Instytucję Pośredniczącą (dalej: DIP, organ I instancji, IP) określono obowiązek zwrotu przez Gminę Ż. (dalej: beneficjent, Gmina, strona skarżąca, grantodawca) kwoty 39.338,00 zł (wraz z należnymi odsetkami liczonymi jak dla zaległości podatkowych od dnia przekazania środków, tj. od dnia 25 sierpnia 2021 r. do dnia zwrotu środków) otrzymanej w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Dolnośląskiego 2014-2020 (dalej RPO WD 2014-2020), Działania nr 3.3 "Efektywność energetyczna w budynkach użyteczności publicznej i sektorze mieszkaniowym" Poddziałania nr 3.3.1 "Efektywność energetyczna w budynkach użyteczności publicznej i sektorze mieszkaniowym - konkurs horyzontalny OSI" RPO WD 2014-2020, w ramach wniosku o płatność nr RPDS.03.03.01-02-0029/19-004, będącej środkami pochodzących z budżetu środków europejskich odpowiadającej wkładowi Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego dla projektu nr RPDS.03.03.01-02-0029/19, pn. "Poprawa stanu powietrza w OSI Doliny B. (wymiana wysokoemisyjnych źródeł ciepła w budynkach i lokalach mieszkalnych na terenie Gminy C., M., P., T., W., Z., Ż.).
DIP wskazała na następujące uchybienia o charakterze finansowym:
"1.Grant nr 3.3.1RPOWD/GT/0008/2020 - Lp.59, nr dokumentu WG210026:
- nie jest możliwe potwierdzenie, że sfinansowana w 70% z wydatków kwalifikowanych z grantu z EFRR (16.800,00 zł) zakupiona przez grantobiorcę P.O. chińska pompa ciepła model NEB345/100E chińskiego producenta NU UTE NEW ENERGY za kwotę 24.000,00 zł brutto spełnia wymogi dokumentów programowych i konkursowych (RPO WD, SzOOP, Regulamin konkursu DIP) w ramach działania 3.3.1.e RPO WD 2014-2020 w zakresie ekoprojektu, etykietowania i oceny zgodności urządzenia, zgodnie z którymi inwestycje mają mieć długotrwały charakter i powinny być zgodne z unijnymi standardami i przepisami w zakresie ochrony środowiska, a w szczególności, że wsparte środkami EFRR urządzenia do ogrzewania (w tym pompy ciepła) powinny od początku okresu programowania charakteryzować się obowiązującym od końca 2020 r. minimalnym poziomem efektywności energetycznej i normami emisji zanieczyszczeń, określonymi w środkach wykonawczych do dyrektywy 2009/125/WE (Ekoprojektu, dla pomp ciepła - rozporządzenie nr 813/2013 i nr 811/2013),
- beneficjent nie przedstawił wymaganych w pkt 9 część VII. Załączniki do Wniosku o wypłatę grantu dokumentów, które powinien był pozyskać od grantobiorcy celem rozliczenia wydatku/inwestycji, tj. np. karty technicznej, świadectwa energetycznego, ewentualnie zdjęcia tabliczki znamionowej potwierdzających, że urządzenie charakteryzuje się obowiązującym od końca 2020 r. minimalnym poziomem efektywności energetycznej i normami emisji zanieczyszczeń, które zostały określone w środkach wykonawczych do dyrektywy 2009/125/WE (...).
W związku z powyższym organ I instancji nałożył na Gminę korektę finansową w kwocie 24 000,00 zł. odpowiadającą dofinansowaniu w kwocie 16.800.00 zł.
2. Grant nr 3.3.1RPOWD/GM/0090/2020 - Lp.69, nr dokumentu WG210036:
grantobiorca K. T. w procedurze rozeznania (badania) rynku wybrał ofertę (z dnia 4 września 2020 r.) oraz powierzył (protokół odbioru robót z dnia 2 sierpnia 2021 r.) realizację prac dot. demontażu istniejącego wysokoemisyjnego kotła węglowego oraz zakupu i montażu pompy ciepła c.o. i c.w.u. powiązanemu z nim osobowo (rodzinnie w postaci pokrewieństwa III stopnia w linii bocznej stryj - bratanek) wykonawcy J. T. prowadzącemu jednoosobową działalność gospodarczą pod firmą P. ("ul.[...]", [...]-[...] J., NIP 9121757497, REGON 020785511), a następnie poniósł wydatki na te prace (faktura VAT 217/2021 z dnia 3 sierpnia 2021 r. zapłacona w całości gotówką) w wysokości 32.100,00 zł, które rozliczył we wniosku o wypłatę grantu, wnioskując do beneficjenta (grantodawcy) o refundację 70% wydatków kwalifikowalnych w kwocie 28.571,43 zł, tj. o grant w wysokości 20 000,00 zł z EFRR.
Nałożona przez organ I instancji korekta finansowa w kwocie 28.571,43 zł, odpowiadała dofinansowaniu w kwocie 20 000,00 zł.
3. Grant nr 3.3.1RPOWD/GM/0052/2020 - Lp.79, nr dokumentu WG210046:
grantobiorca w złożonym przez siebie oświadczeniu z dnia 25 października 2021 r. wskazał jedynie sposób, w jaki dokonał rozeznania rynku, ale nie przedstawił pisemnych ofert, które zgodnie z podpisanym przez niego oświadczeniem z 25 października 2021 r. (złożonym do grantodawcy i wymaganym przez niego) stanowić miały potwierdzenie prawidłowego rozeznania rynku dla zakresu rzeczowego inwestycji grantobiorcy, tj. Modernizacja systemu pozyskiwania cwu i likwidacji zbiornika (udokumentowanego fakturą VAT 22/10/20 z 26 października 2020 r. na kwotę 15.065,00 zł brutto, w tym wydatki kwalifikowalne 3.625,72 zł), który to wydatek rozliczył we wniosku o wypłatę grantu, wnioskując do beneficjenta (grantodawcy) o refundację 70% wydatku kwalifikowalnego 3.625,72 zł, tj. o kwotę 2.538,00 zł z EFRR, tym samym nie udokumentował i nie przedstawił dowodów źródłowych potwierdzających prawidłowe przeprowadzenie rozeznania rynku (brak jest dowodów zachowania ścieżki audytu/ śladu rewizyjnego w powyższym zakresie).
Nałożona przez DIP korekta finansowa w kwocie 3.625,72 zł, odpowiadała dofinansowaniu w kwocie 2.538,00 zł."
Strona skarżąca wniosła odwołanie od decyzji DIP z dnia 29 grudnia 2023 r. w jej części, dotyczącej zwrotu kwoty 20.000,00 zł wraz z odsetkami liczonymi jak dla zaległości podatkowych od dnia 25 sierpnia 2021 r., przekazanej w ramach przedstawionego do rozliczenia dokumentu nr WG210036 w związku z realizacją grantu nr 3.3.1 RPOWD/GM/0090/2020.
Odwołująca się wskazała, że zgodnie z regulacjami zawartymi w umowie o powierzenie grantu nr 3.3.1RPOWD/GM/0090/2020/UM, dalej jako umowa o powierzenie grantu, umowy o dofinasowanie z dnia 27 kwietnia 2020 r. RPDS.03.03.01-02-0029/19-00, dalej jako umowa o dofinansowanie, oraz wytycznymi, zamówień na dostawy, usługi lub roboty budowlane nie można udzielać krewnym w linii prostej i powinowatym w linii prostej, krewnym drugiego stopnia lub powinowatym drugiego stopnia w linii bocznej. Natomiast w opinii odwołującej się strony ujawnione powiązanie rodzinne pomiędzy grantobiorcą określonym w umowie o powierzenie grantu, a wybranym przez niego wykonawcą nie naruszało ani postanowień tej umowy, ani wspomnianych wyżej wytycznych.
Decyzją z 28 marca 2024 r. Zarząd Województwa Dolnośląskiego, pełniący funkcję Instytucji Zarządzającej RPO WD 2014-2020 (dalej: IZ, organ II instancji) na podstawie art. 2 pkt 36, art. 125 ust. 1 oraz art. 143 ust. 1 i 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013, s. 320, ze zm., dalej rozporządzenie 1303/2013), art. 9 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 9 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz. U. z 2020 r., poz. 818, dalej ustawa wdrożeniowa), w związku z art. 60 pkt 6, art. 61 ust. 3 pkt 2, art. 67 oraz art. 207 ust. 1 pkt 2 i ust. 12 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1270, ze zm., dalej u.f.p.), art. 138 § 1 pkt 1 i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 poz. 775, ze zm., dalej k.p.a.), w związku z art. 41 ust 2 pkt 4 oraz art. 46 ust. 2a ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2022 r., poz. 2094, ze zm., dalej u.s.w.), po rozpatrzeniu odwołania beneficjenta od decyzji organu I instancji, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
Uzasadniając swoje stanowisko w sprawie IZ zauważyła, że decyzja organu I instancji jedynie w części jest przedmiotem odwołania - co do grantu nr 3.3.1RPOWD/GM/0090/2020 - Lp.69, nr dokumentu WG210036 i w takim zakresie podlega rozpoznaniu. W tym stanie rzeczy o zakresie toczącego się postępowania odwoławczego decyduje strona składająca odwołanie. Poza sporem pozostaje okoliczność, iż w części niezaskarżonej decyzji, decyzja organu I instancji stała się ostateczna.
Organ II instancji przypomniał, że w trakcie audytu przeprowadzonego przez Izbę Administracji Skarbowej ustalono, na podstawie zgromadzonej dokumentacji, w szczególności oświadczeń z 17 marca 2023 r. złożonych przez grantobiorcę K. T. oraz wybranego wykonawcę prac J. T., że osoby te są ze sobą powiązane osobowo rodzinnie w postaci pokrewieństwa III stopnia w linii bocznej (stryj-bratanek), w wyniku czego zdaniem IZ doszło do konfliktu interesów.
Organ II instancji zaznaczył, że pojęcie konfliktu interesów poprzez powiązania osobowe lub kapitałowe, określone w § 14 ust. 9 umowy o dofinansowanie, jest zgodne z jego definicjami zawartymi w § 12 ust. 6 umowy o powierzenie grantu i treścią zapisów wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków pkt 6.5.2 ppkt 3.
W nawiązaniu do powyższych zapisów, IZ zauważyła, że obowiązek wyłączenia osób wykonujących czynności w postępowaniu realizuje się w przypadku, gdy osoby te pozostają z wykonawcą w takim stosunku prawnym lub faktycznym, że może to budzić uzasadnione wątpliwości co do bezstronności tych osób (niezależności ich opinii, odczuć, preferencji czy interesów). W omawianym przypadku dysponenta środków pochodzących z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego z wykonawcą usługi łączy stosunek pokrewieństwa, co w opinii organu II instancji narusza wyrażoną w § 14 ust. 8 umowy o dofinansowanie, § 12 ust. 5 umowy o powierzenie grantu zasadę bezstronności i obiektywizmu.
W opinii organu II instancji powiązanie osobowe - pokrewieństwo trzeciego stopnia w linii bocznej między zamawiającym a wykonawcą nie może być wykluczone z pojęcia powiązań osobowych prowadzących do konfliktu interesów tylko z tej przyczyny, że literalnie nie zostało wprost wskazane w przedmiotowym przepisie, w sytuacji gdy użyte w przepisie sformułowanie "w szczególności" oznacza przykładowość zapisu i stanowi katalog otwarty (tj. ustawodawca dopuszcza możliwość zaistnienia innych okoliczności, których spełnienie spowoduje powstanie konfliktu interesów w kontekście powiązań osobowych lub kapitałowych), jak również gdy z dalszej części przepisu wynika warunek dopuszczający stwierdzenie przez IP naruszenia zasady konkurencyjności poprzez udzielenie zamówienia podmiotowi powiązanemu w sposób inny niż wskazane w lit. a) – d).
W ocenie organu II instacji, IP prawidłowo ustaliła, że w trakcie realizacji umowy o dofinansowanie projektu pn. "Poprawa stanu powietrza w OSI Doliny B. (wymiana wysokoemisyjnych źródeł ciepła w budynkach i lokalach mieszkalnych na terenie Gminy C., M., P.; T., W., Z., Ż.)", współfinansowanego z EFRR, wystąpił konflikt interesów. W opinii organu II instancji oznacza to, że doszło do naruszenia procedur wynikających z § 13 ust. 1, ust. 2 pkt 3, ust. 3 pkt 8 i pkt 11, ust. 8 pkt 1, pkt 2, § 24 umowy o dofinansowanie i stanowi to nieprawidłowość, o której mowa w art. 2 pkt 36 rozporządzenia 1303/2013 oraz wpisuje się w hipotezę normy prawnej przepisu art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p., jako wykorzystanie środków z naruszeniem procedur. Konsekwencją stwierdzenia nieprawidłowości jest uznanie wydatku w zakresie kontrolowanego grantu za niekwalifikowalny, a co za tym idzie brak jest podstaw do uznania, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa. Organ II instancji na poparcie swojego stanowiska przywołał treść art. 122 ust. 2 art. 125 ust. 1 i ust. 4a, art. 2 pkt 36 rozporządzenia 1303/2013, art. 184 u.f.p. oraz orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego jak i wojewódzkich sądów administracyjnych.
IZ podkreśliła, że Komisja Europejska, jak również TSUE przyjmują szeroką wykładnię przesłanki naruszenia prawa wspólnotowego pod pojęciem którego należy rozumieć zarówno naruszenie prawa unijnego jak i krajowego. Ponadto za naruszenie prawa należy uznać także naruszanie zasad realizacji Programów Operacyjnych, w tym w szczególności postanowień umowy o dofinansowanie projektu oraz uregulowań przyjętych dokumentów programowych/konkursowych. Wydatek dokonany w sposób sprzeczny z prawem jest traktowany jako szkodliwy dla budżetu UE. W przedmiotowej sprawie, mając na uwadze zakres zaskarżenia wskazany w odwołaniu, IZ stwierdziła, że w przypadku grantu nr 3.3.1RPOWD/GM/0090/2020, rozliczonego we wniosku o płatność nr RPDS.03.03.01-02-0029/19-008 w wysokości 28.571,43 zł, w tym dofinansowanie (grant) z EFRR w wysokości 20.000,00 zł, doszło do konfliktu interesów poprzez występujące powiązania osobowe pomiędzy zamawiającym a wykonawcą, tym samym wydatki poniesione w ramach realizacji przedmiotowego grantu, w opinii organu II instancji, IP słusznie uznała za niekwalifikowalne. IZ podkreśliła, że w niniejszej sprawie wystąpiły wszystkie trzy przesłanki do stwierdzenia nieprawidłowości w rozumieniu art. 2 pkt 36 rozporządzenia ogólnego 1303/2013. Nadto organ II instancji nie znalazł również podstaw do proporcjonalnego obniżenia wymiaru korekty finansowej.
Beneficjent nie zgodził się z decyzjami DIP oraz IZ i wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu.
W skardze zarzucił wydanym decyzjom:
1) naruszenie art. 207 ust. 1 pkt 2) u.f.p. poprzez jego zastosowanie, w sytuacji gdy w rozpatrywanej sprawie nie doszło do wykorzystania środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich z naruszeniem obowiązujących procedur wynikających z art. 184 u.f.p., skutkujących obowiązkiem ich zwrotu;
2) art. 2 pkt 36) rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 (dalej jako "rozporządzenie") w związku z § 13 ust. 1 i ust. 2 pkt 3, ust. 3 pkt 8 i pkt 11, ust. 8 pkt 1, pkt 2, § 14 ust. 8 i 9, § 24 umowy o dofinansowanie, a także Wytycznymi w zakresie kwalifikowalności wydatków (dalej jako "Wytyczne") - w zakresie rozdział 6.2. Ocena kwalifikowalności wydatku, pkt 3 lit. b, c g; poprzez ich błędną wykładnię skutkującą uznaniem, że grant nr 3.3.1 RPOWD/GM/0090/2020, udzielony na podstawie umowy o powierzenie grantu wykorzystany został przez grantobiorcę K. T. z naruszeniem procedur, polegającym na dopuszczeniu i wybraniu przez tego grantobiorcę w procedurze rozeznania i badania rynku oraz powierzenia realizacji prac dotyczących demontażu istniejącego wysokoemisyjnego kotła węglowego oraz zakupu i montażu pompy ciepła c.o. i c.w.u. wykonawcy – J. T., prowadzącemu działalnością gospodarczą pod firmą: P., pozostającego z grantobiorcą w III stopniu pokrewieństwa w linii bocznej, podczas gdy zgodnie z § 14 ust. 8 i 9 umowy o dofinansowanie, pokrewieństwo lII stopnia w linii bocznej nie stanowiło powiązania osobowego, którego występowanie konstytuowałoby nieprawidłowość w rozumieniu wyżej powołanych przepisów, stanowiącą podstawę do zwrotu dofinansowania.
Strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonych decyzji i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę organ II instancji podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w rozważaniach prawnych i faktycznych sprawy, przyjął co następuje:
Zgodnie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zasadą jest, że kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Stosownie do art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935, dalej p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) p.p.s.a.). Z przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Natomiast w myśl art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.
Podkreślenia wymaga, że w rozpatrywanej sprawie przedmiotem sporu jest, czy w udzieleniu i realizacji zamówienia na usługę likwidacji wysokoemisyjnego kotła na węgiel kamienny oraz zakup i montaż nowego źródła ciepła opartego o OZE (pompa ciepła c.o. i c.w.u., armatura niezbędna do podłączenia pompy, wymiana instalacji c.o. w zakresie kotłowni, demontaż i wymiana zasobnika c.w.u., montaż instalacji zarządzania energią - termostat pokojowy, czujnik temperatury zewnętrznej, moduł Wi-Fi) wystąpił konflikt interesów, co obligowało IP do stwierdzenia niekwalifikowalności wydatków na realizację tego zamówienia, przyznanych w ramach udzielonego grantu nr 3.3.1 RPO WD/GM/0090/2020.
W pierwszej kolejności konieczne jest przytoczenie przepisów prawa mających zastosowanie w sprawie oraz dokonanie dalszej ich analizy, w tym przepisów odnoszących się do unijnego charakteru środków objętych zaskarżoną decyzją.
Należy wyjaśnić, że Unia Europejska finansuje z funduszy strukturalnych i funduszy spójności jedynie działania podejmowane w całkowitej zgodności z prawem Unii (por. wyrok TSUE z dnia 21 grudnia 2011 r., Chambre de commerce et d'industrie de l'Indre, C-465/10, EU:C:2011:867, pkt 46, 47). W kontekście funduszy unijnych zasada zgodności operacji finansowanej z funduszy strukturalnych z prawem Unii stanowi podstawową zasadę regulującą kwalifikowanie operacji do finansowania Europejskiego. Wynika ona bezpośrednio z art. 6 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 (Dz. U. UE. L. z 2013 r. Nr 347, str. 320 ze zm., dalej rozporządzenie nr 1303/2013), oraz z motywu 12 tego rozporządzenia. Ten ostatni stanowi, że przewidziano, iż przedsięwzięcia EFSI oraz operacje, które są wspierane z tych funduszy, powinny być zgodne z obowiązującymi przepisami prawa unijnego i odpowiednimi przepisami prawa krajowego, które wdrażają bezpośrednio lub pośrednio to rozporządzenie i przepisy dotyczące poszczególnych funduszy.
W celu zapewnienia, że fundusze strukturalne są wykorzystane w sposób skuteczny i prawidłowy, państwa członkowskie są zobowiązane, zgodnie z zasadą należytego zarządzania finansami (art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 1303/2013), ustanowić wydajne systemy zarządzania i kontroli pozwalające na weryfikację, czy beneficjent funduszy wykonał obowiązki uprawniające go do otrzymania przewidzianej pomocy finansowej zgodnie z prawem Unii oraz właściwym prawem krajowym. W motywie 66 rozporządzenia nr 1303/2013 prawodawca unijny wyjaśnił, że zgodnie z zasadą zarządzania dzielonego państwa członkowskie i Komisja powinny być odpowiedzialne za zarządzanie programami i ich kontrolę. Za wdrażanie i kontrolę operacji w programach powinny odpowiadać w pierwszym rzędzie państwa członkowskie w ramach swoich systemów zarządzania i kontroli. W celu wzmocnienia skuteczności kontroli nad wyborem i wdrażaniem operacji oraz funkcjonowaniem systemu zarządzania i kontroli należy określić funkcje instytucji zarządzającej.
W art. 122 ust. 2 rozporządzenia nr 1303/2013 wskazano, że państwa członkowskie zapobiegają nieprawidłowościom oraz je wykrywają i korygują, a także odzyskują kwoty nienależnie wypłacone wraz z odsetkami z tytułu zwrotu tych kwot po terminie.
Zgodnie z art. 143 ust. 2 tego rozporządzenia, państwa członkowskie dokonują korekt finansowych wymaganych w związku z pojedynczymi lub systemowymi nieprawidłowościami stwierdzonymi w operacjach lub programach operacyjnych. Korekty finansowe polegają na anulowaniu całości lub części wkładu publicznego w ramach operacji lub programu operacyjnego. Użyte w przepisie pojęcie nieprawidłowości zostało natomiast zdefiniowane w art. 2 pkt 36 rozporządzenia nr 1303/2013 i oznacza ono każde naruszenie prawa unijnego lub prawa krajowego dotyczącego stosowania prawa unijnego, wynikające z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego zaangażowanego we wdrażanie EFSI, które ma lub może mieć szkodliwy wpływ na budżet Unii poprzez obciążenie budżetu Unii nieuzasadnionym wydatkiem. W konsekwencji, wykrycie naruszenia czy to prawa unijnego, czy też prawa krajowego i uznanie go za nieprawidłowość w rozumieniu art. 2 pkt 36 rozporządzenia nr 1303/2013, rodzi obowiązek odzyskania przez państwo członkowskie kwot wydatkowanych nieprawidłowo - poprzez nałożenie korekty finansowej.
Ponieważ pojęcie to stanowi część systemu mającego na celu zapewnienie właściwego i skutecznego wykorzystania funduszy Unii w celu ochrony interesów finansowych Unii Europejskiej, należy je interpretować w sposób jednolity i szeroki zgodnie z celem realizowanym przez rozporządzenie nr 1303/2013, polegającym na zapewnieniu prawidłowego i skutecznego wykorzystania funduszy w celu ochrony interesów finansowych Unii (zob. wyrok TSUE z dnia 1 października 2020 r., Elme Messer Metalurgs, C-743/18, EU:C:2020:767, pkt 59, 63 i przytoczone tam orzecznictwo).
Dla zaistnienia "nieprawidłowości" w rozumieniu omawianego przepisu rozporządzenia nr 1303/2013 wymaga się łącznego wystąpienia trzech elementów, a mianowicie: naruszenia prawa Unii, działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego zaangażowanego we wdrażanie EFSI oraz rzeczywistej lub potencjalnej szkody wyrządzonej budżetowi Unii poprzez obciążenie budżetu Unii nieuzasadnionym wydatkiem (zob. podobnie wyrok z dnia 1 października 2020 r., Elme Messer Metalurgs, C-743/18, EU:C:2020:767, pkt 51).
Natomiast w krajowym porządku prawnym, aktem prawa krajowego, który określa zasady realizacji programów jest ustawa z 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020.
Zadania w zakresie korekt finansowych w przypadku regionalnego programu operacyjnego zostały powierzone Instytucji Zarządzającej, którą w rozpatrywanej sprawie jest Zarząd Województwa zgodnie z art. 9 ust. 1 pkt 2 ustawy wdrożeniowej.
Przepis art. 9 ust. 2 pkt 7, 8 i 9a ustawy wdrożeniowej wskazuje, że do zadań instytucji zarządzającej należy m.in. prowadzenie kontroli realizacji programu operacyjnego, w tym weryfikacja prawidłowości wydatków ponoszonych przez beneficjentów, nakładanie korekt finansowych oraz odzyskiwanie kwot podlegających zwrotowi, w szczególności kwot związanych z nałożeniem korekt finansowych, na zasadach określonych w ustawie z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych albo w umowie o dofinansowanie projektu, albo w decyzji o dofinansowaniu projektu.
Z art. 24 ust. 1 tej ustawy wynika, że stwierdzenie wystąpienia nieprawidłowości indywidualnej albo nieprawidłowości systemowej, zwanych dalej "nieprawidłowościami", powoduje powstanie obowiązku podjęcia przez właściwą instytucję odpowiednich działań, o których mowa w ust. 9 lub ust. 11. Zatem w przypadku stwierdzenia wystąpienia nieprawidłowości indywidualnej w uprzednio zatwierdzonym wniosku o płatność właściwa instytucja nakłada korektę finansową oraz wszczyna procedurę odzyskania od beneficjenta kwoty współfinansowania UE w wysokości odpowiadającej wartości korekty finansowej, zgodnie z art. 207 u.f.p. – co wynika z art. 24 ust. 9 pkt 2 ustawy wdrożeniowej.
Przepis art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. przewiduje, że w przypadku gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 tej ustawy, wówczas podlegają zwrotowi wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych.
Natomiast art. 184 u.f.p., do którego powyższy przepis odsyła, stanowi, że wydatki związane z realizacją programów i projektów finansowanych ze środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3 u.f.p. - w tym środki pochodzące z budżetu Unii Europejskiej - są dokonywane zgodnie z procedurami określonymi w umowie międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu. W orzecznictwie sądów administracyjnych naruszenie procedur, o których mowa, to także realizowanie projektu niezgodnie z zasadami określonymi w umowie o dofinansowanie. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 16 listopada 2017 r. sygn. akt II GSK 489/16 (orzeczenie dostępne na www.cbois.gov.pl., podobnie jak pozostałe przywołane niżej orzeczenia) procedury jakich naruszenie może uzasadniać zastosowanie art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p., mogą wynikać nie tylko z aktu prawa powszechnie obowiązującego, ale także z łączącej strony umowy o dofinansowanie, w której zostaje określony uzgodniony sposób działania beneficjenta. Sposób ten jest obowiązujący, a odstępstwo od niego bez wątpienia stanowi naruszenie procedur, o jakich mowa w art. 184 u.f.p.
Zatem to umowa o dofinansowanie opracowana w ramach systemu realizacji programu operacyjnego, zawarta pomiędzy organem a beneficjentem, oraz wytyczne, do których stosowania zobowiązał się beneficjent, są dokumentami regulującymi procedury wydatkowania środków europejskich (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 stycznia 2020 r., sygn. akt I GSK 1607/18). Przyjąć należy zatem, że wszelkie dokumenty tworzące system realizacji przedsięwzięcia (umowa o dofinansowanie, wytyczne, komunikaty opracowane przez instytucje zarządzające, regulamin wewnętrzny opracowany przez beneficjenta) stanowią wprawdzie specyficzne, ale prawne uregulowania i przyznaje się im walor źródła prawa.
Do uznania, że spełniła się przesłanka zwrotu środków z art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p., organ musi wskazać, na konkretne zachowanie beneficjenta, które spowodowało naruszenie określonej normy prawnej lub postanowienia umownego, a więc procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p. Ponadto, jak wynika z treści w/w przepisów art. 2 pkt 36 w zw. z art. 143 ust. 2 Rozporządzenia nr 1303/2013, konieczne jest jednoczesne wykazanie, że wskutek ich naruszenia doszło do powstania szkody lub mogłoby dojść do jej powstania w budżecie ogólnym UE. W orzecznictwie wskazuje się, że powyższa definicja nakazuje poszukiwać związku pomiędzy naruszeniem prawa a możliwością zaistnienia szkody w budżecie UE. Szkoda może bowiem mieć zarówno charakter rzeczywisty, jak również potencjalny. NSA w wyroku z 15 września 2015 r. II GSK 2370/14 zaakceptował pogląd, zgodnie z którym przy orzekaniu o zwrocie środków nie można poprzestać wyłącznie na ustaleniu, że doszło do ich wydatkowania z naruszeniem procedur ale konieczne jest również stwierdzenie, czy i w jaki sposób to naruszenie wpłynęło na możliwość chociażby potencjalnej szkody dla budżetu ogólnego UE, gdyż nie każda nieprawidłowość będzie powodować konieczność dochodzenia zwrotu dofinansowania. Aby zatem orzec o zwrocie środków niezbędne jest wykazanie dwóch przesłanek, a mianowicie: po pierwsze, musi zaistnieć naruszenie procedur, a po drugie, ich naruszenie spowodowało lub mogło spowodować szkodę w budżecie ogólnym UE (por. m.in. wyrok NSA z 11 października 2018 r., I GSK 2162/18).
W tym miejscu należy wskazać, że oceny prawidłowości działań beneficjenta należy dokonać w oparciu o przepisy wytycznych i poszczególnych regulacji zawartych umów.
Organy zarzuciły skarżącemu wystąpienie konfliktu interesów, które zdaniem IZ polegało na wybraniu oferty przez grantobiorcę K. T. w procedurze rozeznania rynku i powierzenie realizacji prac objętych grantem powiązanemu z grantobiorcą osobowo (rodzinnie w postaci pokrewieństwa III stopnia w linii bocznej stryj-bratanek) wykonawcy J. T. prowadzącemu jednoosobową działalność gospodarczą pod firmą P., które to prace zostały rozliczone we wniosku o wypłatę grantu skierowanego do beneficjenta (grantodawcy) o refundację 70% wydatków kwalifikowanych 28.571,43 2ł, tj. o grant w wysokości 20.000,00 zł z EFRR.
Mając na uwadze wskazany zarzut rozstrzygnąć należy, czy wobec brzmienia § 12 ust. 6 umowy o powierzenie grantu nr 3.3.1RPOWD/GM/0090/2020/UM w ramach projektu "Poprawa stanu powietrza w OSI Doliny B. (wymiana wysokoemisyjnych źródeł ciepła w budynkach i lokalach mieszkalnych na terenie Gminy C., M., P., T., W., Z., Ż.)", współfinansowanego ze środków Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Dolnośląskiego 2014-2020, oraz treści § 14 ust. 9 umowy z 27 kwietnia 2020 r. o dofinansowanie Projektu "Poprawa stanu powietrza w OSI Doliny B. (wymiana wysokoemisyjnych źródeł ciepła w budynkach i lokalach mieszkalnych na terenie Gminy C., M., P., T., W., Z., Ż.)" nr RPDS.03.03.01-02-0029/19-00 w ramach Osi Priorytetowej nr 3 "Gospodarka Niskoemisyjna" Działania nr 3.3 "Efektywność energetyczna w budynkach użyteczności publicznej i sektorze mieszkaniowym" Poddziałania nr 3.3.1"Efektywność energetyczna w budynkach użyteczności publicznej i sektorze mieszkaniowym – konkurs horyzontalny OSI" Schemat nr 3.3 e "Modernizacja systemów grzewczych i odnawialne źródła energii – projekty dotyczące zwalczania emisji kominowej – projekt grantowy" RPO WD 2014-2020, i brzmienia pkt 6.5.2. ppkt. 3 wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków w ramach EFRR,EFS oraz Funduszu Spójności na lata 2014-2020 doszło do opisanego naruszenia.
Podkreślić, należy, że wymienione regulacje są co do zasady jednobrzmiące, w myśl tych przepisów: "W celu uniknięcia konfliktu interesów, zamówienia na usługi/dostawy/i/lub roboty budowlane, nie mogą być udzielane podmiotom powiązanym z grantobiorcą osobowo lub kapitałowo. Przez powiązania kapitałowe lub osobowe rozumie się wzajemne powiązania między grantobiorcą a wykonawcą polegające w szczególności na:
a) uczestniczeniu w spółce jako wspólnik spółki cywilnej lub spółki osobowej',
b) posiadaniu co najmniej 10% udziałów lub akcji,
c) pełnieniu funkcji członka organu nadzorczego łub zarządzającego, prokurenta, pełnomocnika,
d) pozostawaniu w związku małżeńskim, w stosunku pokrewieństwa, powinowactwa w linii prostej, pokrewieństwa drugiego stopnia lub powinowactwa drugiego stopnia w linii bocznej lub w stosunku przysposobienia, opieki łub kurateli."
Brak jest więc w § 12 ust. 6 umowy o powierzenie grantu oraz w § 14 ust. 9 umowy o dofinansowanie i pkt 6.5.2. ppkt. 3 wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków regulacji wprost uznającej za naruszającą zasadę konkurencyjności powiązań osobowych polegających na pokrewieństwie rodzinnym III stopnia w linii bocznej.
Sąd rozpoznając niniejszą sprawę zgodził się, ze stroną skarżącą, że treść powyższych regulacji wskazuje szczegółowo i konkretnie, jakie powiązania osobowe (rodzinne) są uważane za te, mogące powodować konflikt interesów. W przypadku pokrewieństwa, mowa jest w umowie o dofinansowanie projektu i w umowie o powierzenie grantu, a także w wytycznych, o pokrewieństwie drugiego stopnia w linii bocznej. W przedmiotowym stanie faktycznym mamy jednak do czynienia z pokrewieństwem w stopniu III w linii bocznej, czyli powiązaniem rodzinnym w dalszym stopniu.
Odnosząc się do twierdzenia organów wyjaśnić należy, że słowo "w szczególności" wskazujące na niezamknięty katalog wyliczeń regulowanych w ww. postanowieniach umownych, odnosi się nie bezpośrednio do wskazanych tam pkt, czyli do wewnętrznej treści poszczególnych przepisów § 12 ust. 6 umowy o powierzenie grantu i § 14 ust. 9 umowy o dofinansowanie, lecz do możliwości stosowania ww. regulacji do innych naruszeń tam niewymienionych. Przy czym, co istotne, tak przyjęta konstrukcja tekstu prawnego każe przyjąć na gruncie przedmiotowej sprawy, że w zakresie, w jakim wyliczenie to odnosi się do pokrewieństwa, powinowactwa i ich stopni, ma ono charakter kompletny i nie można dodawać do niego innych, niewymienionych w nim wprost powiazań, tj. powiązań rodzinnych pokrewieństwa w linii bocznej dalszych niż II stopień.
Konsekwentnie uznać trzeba, że zgodnie z powyższym, zamówień na dostawy, usługi lub roboty budowlane nie można udzielać krewnym w linii prostej i powinowatym w linii prostej, krewnym do drugiego stopnia lub powinowatym drugiego stopnia w linii bocznej. Regulacja § 12 ust. 6 lit. d) umowy o powierzenie grantu i § 14 ust. 9 lit. d) umowy o dofinansowanie nie odnosi się do pokrewieństwa i powinowactwa dalszego stopnia.
Za tak przyjętą interpretacją wskazanej regulacji przemawia również fakt, że gdyby przyjąć, że prawodawca miał na celu rozszerzającą interpretację lit.) d ww. postanowień to poprzez rozszerzenie zakazu na kolejne linie boczne powinowactwa czy pokrewieństwa, byłoby to równoznaczne z twierdzeniem, że zasada konkurencyjności zostanie naruszona poprzez każdy rodzaj powiązania osobowego polegającego na powinowactwie i pokrewieństwie. W takiej sytuacji prawodawca z pewnością dałby temu wyraz za pomocą sformułowanego zakazu jakichkolwiek powiązań rodzinnych, a co jak wynika z treści ww. przepisów – nie zostało dokonane.
W ramach tego konkretnego regionalnego programu operacyjnego prawodawca uznał jednak, że w celu uniknięcia konfliktu interesów w rozumieniu art. 61 ust. 3 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE, Euratom) 2018/1046 z dnia 18 lipca 2018 r. w sprawie zasad finansowych mających zastosowanie do budżetu ogólnego Unii, zmieniające rozporządzenia (UE) nr 1296/2013, (UE) nr 1301/2013, (UE) nr 1303/2013, (UE) nr 1304/2013, (UE) nr 1309/2013, (UE) nr 1316/2013, (UE) nr 223/2014 i (UE) nr 283/2014 oraz decyzję nr 541/2014/UE, a także uchylające rozporządzenie (UE, Euratom) nr 966/2012 (Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej L 193/1, dalej rozporządzenie 2018/1046), zgodnie z którym konflikt interesów istnieje wówczas, gdy "bezstronne i obiektywne pełnienie funkcji podmiotu upoważnionego do działań finansowych lub innej osoby, uczestniczących w wykonaniu budżetu jest zagrożone z uwagi na względy rodzinne, emocjonalne, sympatie polityczne lub związki z jakimkolwiek krajem, interes gospodarczy lub jakiekolwiek inne bezpośrednie lub pośrednie interesy osobiste", wystarczy ograniczyć możliwość zawierania umów na usługi/dostawy/roboty budowlane do kręgu powinowactwa lub pokrewieństwa drugiego stopnia w linii bocznej.
W związku z powyższym należy podkreślić, że w stanie faktycznym przedmiotowej sprawy nie doszło do wystąpienia konfliktu interesów przez powierzenie realizacji robót, dotyczących demontażu istniejącego wysokoemisyjnego kotła węglowego oraz zakupu i montażu kotła C.O. i C.W.U. przez grantobiorcę K. T. powiązanemu z nim osobowo wykonawcy J. T., który jest z nim spokrewniony w linii bocznej trzeciego stopnia.
Za tak przyjętym stanowiskiem przemawia także opinia Instytucji Audytowej – Krajowej Administracji Skarbowej, w której wskazano, że grantobiorca wypełnił formalny wymóg konkurencyjnego przeprowadzenia i udokumentowania rozeznania rynku (trzy oferty różnych oferentów), a cena wykonania usługi nie odbiegała w żaden sposób od cen rynkowych.
Z akt sprawy wynika, że grantobiorca wybrał ofertę najkorzystniejszą cenowo (cena oferty wykonawcy wyniosła 32.100,00 zł brutto, a ceny ofert pozostałych wykonawców: 38.300,00 zł brutto i 34.200,00 zł brutto), zaś kontrola w miejscu inwestycji, przed wypłatą grantu (wizja lokalna) nie ujawniła nieprawidłowości.
Samo powierzenie wykonania usługi krewnemu w trzecim stopniu linii bocznej, nie może stanowić wyłącznej i jedynej podstawy do stwierdzenia, że nastąpiło naruszenie zasady obiektywizmu i bezstronności, uzasadniające żądanie zwrotu grantu. Przy tym organ nie wykazał, że grantobiorca faktycznie naruszył zasadę konkurencyjności poprzez istniejące powiązanie.
Sąd zgadza się z twierdzeniami strony skarżącej, że ujawnione powiązanie rodzinne pomiędzy grantobiorcą określonym w umowie o powierzenie grantu nr 3.3.1 RPOWD/GT/0008/2020, a wybranym przez niego wykonawcą nie naruszało ani postanowień tej umowy, ani wspomnianych wyżej wytycznych. W konsekwencji nie doszło do naruszenia procedur wynikających z § 13 ust. 1, ust. 2 pkt 3, ust. 3 pkt 8 i pkt 11, ust. 8 pkt 1, pkt 2, § 24 umowy o dofinansowanie oraz w niniejszej sprawie nie wystąpiła żadna z trzech przesłanek do stwierdzenia nieprawidłowości w rozumieniu art. 2 pkt 36 rozporządzenia ogólnego 1303/2013.
Z przedstawionych wyżej względów, Sąd - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. - orzekł, jak w sentencji wyroku.
Zawarte w wyroku postanowienie w przedmiocie kosztów sądowych oparte zostało na przepisie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) i w związku z § 2 pkt) 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (t. j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1964 ze zm).