III SA/Wr 223/22

III SA/Wr 223/22 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2022-11-10
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2022-02-18
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Barbara Ciołek /przewodniczący/
Katarzyna Borońska
Magdalena Jankowska-Szostak /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6269 Inne o symbolu podstawowym 626
Hasła tematyczne
Inne
Skarżony organ
Burmistrz Miasta i Gminy
Treść wyniku
*Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w całości
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 679
art. 4 ust. 2
Ustawa z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Ciołek, Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Borońska, Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Jankowska – Szostak (sprawozdawca), Protokolant referent stażysta Kamila Ostrowska, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 10 listopada 2022 r. sprawy ze skargi K.F., M.G., E.P., Z.C., G.S., J.W., G.G., L.M., H.J., Z.S., E.M., K.S., H.W., A.N., A.P., J.K., E.W., K.J., K.J.1,H.J., V.K., P.Z., S.J., D.S., J.J., M.T., M.F., M.F.1, A.D., K.K., K.K.1, E.P.1 na zarządzenie Burmistrza Miasta i Gminy Bogatynia z dnia 14 października 2020 r. nr 148/2020 w sprawie opłat za korzystanie z cmentarzy komunalnych w gminie Bogatynia stwierdza nieważność zaskarżonego zarządzenia.
Uzasadnienie
Zarządzeniem z 14 października 2020 r., nr 148/2020, Burmistrz Miasta i Gminy Bogatynia, na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 13 i art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r. poz. 713, dalej u.s.g.), art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz.U. z 2019 r. poz. 1473 ze zm., dalej ustawa o cmentarzach), § 1 ust. 6 załącznika do uchwały nr XLIII/269/20 Rady Miejskiej w Bogatyni z dnia 20 sierpnia 2020 r. w sprawie regulaminu korzystania z cmentarzy komunalnych (Dz. Woj. Dolnośląskiego z 2020 r. poz. 4867), w § 1 zarządzenia ustalił opłaty za korzystanie z cmentarzy komunalnych na terenie gminy Bogatynia, zgodnie z cennikiem stanowiącym załącznik do niniejszego zarządzenia, w § 2 wykonanie zarządzenia powierzył Dyrektorowi Miejskiego Zakładu Gospodarki Komunalnej w Bogatyni, w § 3 zarządził, że weszło w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Dolnośląskiego z mocą obowiązywania od dnia 2.11.2020 r.
Na powyższe zarządzenie, pismem z 22 lipca 2021 r., skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wnieśli: K. F., M. G., E. P., Z. Cw., G. Ś., J. W., G. G., L. M., H. J., Z.S., E. M., K. S., H. W., A. N., A. P., J.K., E.W., K. J., K. J., H. J., V. K., P. Z., S. J, D. S., J. J., M. T., M. P., M. F., A. D., K.K., Kr.K., E. P.(dalej skarżący) domagając się stwierdzenia jego nieważności w całości. Zaskarżonemu zarządzeniu zarzucili rażące naruszenie:
- art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 2019 r. poz. 712 ze zm. dalej u.g.k.), polegające na wydaniu wyżej wymienionego zarządzenia Burmistrza Miasta i Gminy Bogatynia bez uprzedniego powierzenia mu uprawnień przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego;
- art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłoszeniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (obecnie Dz.U. z 2019 r. poz.1461) poprzez umieszczenie w § 2 i 3 uchwały regulacji o charakterze wewnętrznie obowiązującym, co nadało im status prawa miejscowego oraz spowodowało publikację w dzienniku urzędowym.
W odpowiedzi na skargę Burmistrz wniósł o jej oddalenie i wskazał że w § 1 ust. 6 regulaminu korzystania z cmentarzy komunalnych przejętego uchwałą Rady Miejskiej Bogatyni z dnia 20 sierpnia 2020 r. nr XLIII/269/20 znajdowała się delegacja dla organu wykonawczego gminy (Burmistrza)do ustalenia opłat za usługi cmentarne. Ponadto Burmistrz wskazał na art. 2 ust. 1 ustawy o cmentarzach i podkreślił, że kwestie związane z utrzymaniem zarzadzaniem cmentarzami należy do właściwych wójtów (burmistrzów). Burmistrz podkreślił również, że pomimo, iż zarządzenie zostało opublikowane w Dzienniku Urzędowym Województwa Dolnośląskiego, to Wojewoda jako organ nadzorczy nie podjął żadnych kroków w ceku zmiany w publikacji spornego zarządzenia, co w opinii Burmistrza świadczyło o prawidłowym wprowadzeniu tego aktu prawnego w życie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył , co następuje.
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badaniu podlega jedynie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa procesowego i materialnego w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów.
Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz.329, dalej p.p.s.a.), kontrola sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego oraz na inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej.
Na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Odnośnie do aktów organów gmin, przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 zd. pierwsze ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (obecnie: Dz. U. z 2022 r. poz. 559, dalej nadal u.s.g.), zgodnie z którym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Jednak nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego (art. 94 ust. 1 u.s.g.). Na podstawie argumentacji a contrario do postanowień art. 91 ust. 4 u.s.g., stanowiącego, iż w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że wydano je z naruszeniem prawa, należy przyjąć, że każde "istotne naruszenie prawa" uchwałą lub zarządzeniem organu gminy oznacza ich nieważność (por. T. Woś [w:] T. Woś., H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. LexisNexis, Warszawa 2012 r., s. 761-762). W orzecznictwie sądowoadminstracyjnym przyjmuje się, że do istotnych wad uchwały, których wystąpienie skutkuje stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 27 czerwca 2017 r. sygn. akt II SA/Ol 452/17, LEX nr 2312916 i przywołane tam wyroki i pozycje z doktryny: wyrok NSA z dnia 8 lutego 1996 r. sygn. akt SA/Gd 327/95, OwSS 1996, Nr 3, poz. 90; wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r. sygn. akt II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998, Nr 3, poz. 79, wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 marca 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 2296/06, LEX nr 320813; Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd terytorialny 2001/1-2, s. 102).
W niniejszej sprawie kontroli sądowej poddane zostało zarządzenie Burmistrza Miasta i Gminy Bogatynia z 14 października 2020 r. nr 148/2020, wydane w sprawie opłat za korzystanie z cmentarzy komunalnych w gminie Bogatynia,
Na wstępie należy wskazać, że skarżący wykazali swój interes prawny w zaskarżeniu tego zarządzenia.
Z naruszeniem interesu prawnego mamy bowiem do czynienia wówczas, gdy zaskarżonym aktem zostanie, w sferze prawnej, odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego wynikające z przepisów prawa, bądź też zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub zmieniony dotychczas ciążący na nim obowiązek.
W tej sprawie skarżący wyjaśnili, że na przedmiotowym cmentarzu pochowani są ich bliscy (są dysponentami grobów). W ocenie Sądu uzasadnione jest wywodzenie z tego faktu uprawnienia w postaci prawa do kultu pamięci po osobie zmarłej, mającego źródło w art. 23 Kodeksu Cywilnego.
Z uwag natomiast na materię podlegającą regulacji w drodze omawianego zarządzenia, zdaniem Sądu, nie ulega wątpliwości, że skarga dotyczy aktu podjętego w sprawie z zakresu administracji publicznej.
Sąd w pierwszej kolejności (mając na względzie zarzuty skargi) zajmie stanowisko, co do charakteru zaskarżonego zarządzenia (w szczególności, ustalenia czy stanowi ono akt prawa miejscowego), a co za tym idzie oceny zasadności zarzutu skargi zbędnego, wbrew ustawowemu wymogowi wynikającemu z ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, ogłoszenia zaskarżonego zarządzenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Dolnośląskiego.
Podkreślenia wymaga, że w orzecznictwie sądów administracyjnych istnieje rozbieżność, co do zakwalifikowania aktów regulujących kwestie opłat za świadczenie usług komunalnych o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej do kategorii aktów prawa miejscowego. Zgodnie z jedną linią orzeczniczą tego rodzaju akty nie stanowią aktów prawa miejscowego, a akty o charakterze kierownictwa wewnętrznego (por. wyrok NSA z 20 października 2005 r., sygn. akt II OSK 138/05; wyrok NSA z 24 lutego 2010 r., sygn. akt II GSK 1103/08; wyrok NSA z 6 kwietnia 2006 r., sygn. akt OSK 19/06), takie stanowisko prezentują również skarżący. W opozycji do powyższego twierdzenia pozostaje drugi nurt orzeczniczy, zgodnie z którym regulacje te stanowią akty o charakterze prawa miejscowego. Akty te mają bowiem charakter powszechnie obowiązujący, a ich adresatem, na którego nakładają określone obowiązki, nie jest sama administracja, lecz wszystkie podmioty prawa, zewnętrzne wobec administracji (por. wyrok NSA z dnia 15 czerwca 2015 r., sygn. akt I OSK 662/15; wyrok NSA z 7 lipca 2011 r., sygn. akt II GSK 1022/10; wyrok WSA w Krakowie z 11 marca 2016 r., sygn. akt III SA/Kr 1360/15; wyrok WSA we Wrocławiu z 8 maja 2013 r., sygn. akt III SA/Wr 73/13; wyroki WSA w Gliwicach z 6 kwietnia 2017 r., sygn. akt IV SA/Gl 865/16; z 11 kwietnia 2016 r., sygn. akt IV SA/Gl 890/15 i inne). W ocenie Sądu w składzie orzekającym, do takich właśnie aktów należy zaliczyć kwestionowane przez skarżących zarządzenie. Dokonując kwalifikacji tego aktu, trzeba bowiem uwzględnić, że jego adresatem nie jest sama administracja. Reguluje on w sposób jednostronny kwestie opłat związanych z korzystaniem z cmentarzy komunalnych, wprowadzając katalog opłat za pochowanie zwłok i prochów, za udostępnienie lub zarezerwowanie miejsca grzebalnego, za rezerwację miejsca pochówku i dochówku, za korzystanie z pomieszczeń i urządzeń cmentarnych oraz za wjazd na cmentarz i za czynności związane z obsługą pogrzebów i ekshumacji. Regulacja ta obciąża tymi opłatami w sposób wiążący wszystkich potencjalnych dysponentów prawe do grobu na cmentarzu i takich, którzy będą chcieli korzystać z cmentarza, czyli podmioty zewnętrzne wobec administracji, pozostających poza strukturą administracji w oczywisty więc sposób ma charakter zewnętrzny. Zarządzenie to ma charakter generalny, bowiem zawarte w nim normy definiują adresata przez wskazanie pożądanych cech, a nie przez wymienienie nazw adresatów, oraz abstrakcyjny, gdyż nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych powtarzalnych okolicznościach, a nie w jednej konkretnej sytuacji. Ponadto ma ono charakter normatywny ponieważ zawiera postanowienia wyznaczające adresatom sposób zachowania się w postaci określonego nakazu lub uprawnienia.
Te wszystkie cechy przemawiają za uznaniem zaskarżonego zarządzenia za akt prawa miejscowego, którego obowiązywanie - w świetle art. 88 Konstytucji RP - zależy od jego ogłoszenia. Po myśli tego przepisu, warunkiem wejścia w życie aktów normatywnych, w tym aktów prawa miejscowego, jest ich ogłoszenie (ust. 1), zaś zasady i tryb ogłaszania takich aktów określa ustawa (ust. 2).
Akty te, w myśl art. 42 u.s.g. w związku z art. 2 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych oraz art. 88 ust. 1 Konstytucji RP, podlegają obowiązkowej publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Zgodnie bowiem z art. 13 pkt 2 cyt. ustawy w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się akty prawa miejscowego stanowione przez sejmik województwa, organ powiatu oraz organ gminy, w tym statuty województwa, powiatu i gminy.
Regułą jest natomiast, że akty prawa miejscowego ustanawia, w formie uchwały rada gminy, o czym stanowi art. 41 ust. 1 u.s.g. Wyjątkowo, przepis art. 42 ust. 2 u.s.g. dopuszcza, w przypadku niecierpiącym zwłoki, który w kontrolowanej sprawie z pewnością nie zachodził, przepisy porządkowe może wydać wójt, w formie zarządzenia.
W konsekwencji przyjęcia, że zaskarżone zarządzenie ma charakter prawa miejscowego, z czym zgadza się Burmistrz publikując je w Dzienniku Urzędowym Województwa Dolnośląskiego (§ 3 zarządzenia), koniecznym jest właściwe, czyli legalnie prawidłowe, przekazanie kompetencji przez Radę Miejską w Bogatyni Burmistrzowi Miasta i Gminy Bogatynia do jego wydania.
Mając na uwadze przedmiot regulacji zaskarżonego zarządzenia Sąd stwierdza, że istnieje możliwość przekazania kompetencji, wydania przez radę gminy (organ stanowiący gminy) swoistego upoważnienia dla burmistrza (organu wykonawczego gminy) w przedmiocie ustalenia spornych opłat za korzystanie z cmentarzy komunalnych. Zgodnie z art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (obecnie Dz. U. z 2021 r. poz. 679, dalej u.g.k.) rada gminy jako organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego może powierzyć organowi wykonawczemu danej jednostki samorządu prawo do ustalania opłat i cen albo prawo do określenia sposobu ustalania opłat i cen za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej bądź za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej.
Burmistrz Miasta i Gminy Bogatynia w podstawie prawnej spornego zarządzenia wskazuje na § 1 ust. 6 załącznika do uchwały nr XLIII/269/20, zgodnie z którym: "Na cmentarzach obowiązują stawki opłat za usługi cmentarne ustalone zarządzeniem Burmistrza Miasta i Gminy Bogatynia". Sąd stwierdził, że wyrokiem WSA we Wrocławiu z 10 listopada 2022 r. sygn. akt III SA/Wr 600/21 stwierdzono nieważność przepisu § 1 ust. 6 załącznika do uchwały nr XLIII/269/20. Sąd wydając wskazany wyrok, stwierdził, że w uchwale nr XLIII/269/20 brak jest prawidłowo powołanej podstawy prawnej do udzielenia Burmistrzowi "upoważnienia" do wydania aktu prawa miejscowego określającego stawki za usługi cmentarne. Wprawdzie bowiem zgodnie z § 1 ust. 6 Rada uchwaliła, że stawki opłat zostaną ustalone przez Burmistrza, jednak w podstawie prawne uchwały brak było powołania przez Radę art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej, czyli legalnej podstawy dla przekazania kompetencji Burmistrzowi w zakresie ustalania cen i opłat oraz o sposobie ustalania cen i opłat za usługi cmentarne. Sąd orzekający w tym składzie w pełni zgadza się z przedstawionym stanowiskiem. W konsekwencji Burmistrz nie mógł więc legalnie - w oparciu o prawidłowo przekazane kompetencje - ustalić opłat za korzystanie z cmentarzy komunalnych w swojej gminie (wydać w tym zakresie aktu prawa miejscowego).
Podsumowują stwierdzenia podkreślenia wymaga, że zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego postanawiają o wysokości cen i opłat, albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. Uprawnienia, o których mowa w ust. 1 pkt 2, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego mogą powierzyć organom wykonawczym tych jednostek na podstawie art. 4 ust. 2. Skoro Rada Miejska w Bogatyni nie powierzyła organowi wykonawczemu zgodnie z normą wynikającą z art. 4 ust. 2 ustawy o gospodarce komunalnej uprawnienie do ustalania wysokości cen i opłat, to trzeba uznać, że zarządzenie wydane bez tego powierzenia rażąco narusza prawo, co przesądza konieczność stwierdzenia jego nieważności.
Natomiast powoływanie się w odpowiedzi na skargę na przepisy art. 2 ust. 1 ustawy o cmentarzach, zgodnie z którym utrzymanie cmentarzy komunalnych i zarządzanie nimi należy do właściwych wójtów (burmistrzów, prezydentów miast), na których terenie cmentarz jest położony, wobec przedstawionych w uzasadnieniu argumentów, nie jest wystarczający dla ustanowienia przez Burmistrza aktu prawnego mającego charakter praw miejscowego. Przypomnienia bowiem wymaga bezsporna reguła (przywołana w uzasadnieniu wyroku) że autorami aktów prawa miejscowego w gminach są rady gmin i ustanawiają je w formie uchwał, i tylko w prawie zakreślonych przypadkach mogą przekazać te uprawnienia organom wykonawczym w gminach, a takiej delegacji kompetencji w spornej sprawie zabrakło.
W tym stanie rzeczy, opierając się o art. 147 § 1 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.