III SA/Wr 221/18

III SA/Wr 221/18 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2018-07-17
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2018-04-30
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Anna Moskała /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6550
Hasła tematyczne
Środki unijne
Sygn. powiązane
I GSK 3322/18 - Wyrok NSA z 2022-11-16
Skarżony organ
Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku
*Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2016 poz 1387
art. 20 ust. 2 pkt 1
Ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju  Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Moskała (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Anetta Chołuj Sędzia WSA Magdalena Jankowska-Szostak Protokolant st. inspektor sądowy Ewa Bogulak po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 3 lipca 2018 r. sprawy ze skargi B.B. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności rolnośrodowiskowej na rok 2016 oddala skargę w całości.
Uzasadnienie
W dniu [...] czerwca 2016 r. skarżąca złożyła do Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w K. G. wniosek o przyznanie płatności na rok 2016, deklarując do płatności rolnośrodowiskowej łącznie 56,37 ha w ramach następujących wariantów:
- 4.1 Ochrona siedlisk lęgowych ptaków 8,60 ha,
- 4.4 Łąki trzęślicowe i selernicowe 11,32 ha.
- 4.7 Półnaturalne łąki świeże 16,97,
- 5.1 Ochrona sielisk lęgowych ptaków - NATURA 2000 2,65 ha,
- 5.6 Półnaturalne łąki wilgotne - NATURA 2000 - 6,01 ha,
- 5.7 Półnaturalne łąki świeże - NATURA 2000 10,82 ha.
Do wniosku o przyznanie płatności na rok 2016 skarżąca dołączyła oznaczone i podpisane załączniki graficzne.
W dniach [...] marca 2017 r. w gospodarstwie rolnym skarżącej przeprowadzono kontrolę na miejscu w zakresie kwalifikowalności powierzchni. Czynności kontrolne wykonane zostały przez pracowników Biura Kontroli na Miejscu Oddziału Regionalnego ARiMR we W. i utrwalone w postaci raportu z czynności kontrolnych (nr [...]). W wyniku kontroli stwierdzono nieprawidłowości, polegające na zawyżeniu powierzchni deklarowanej do płatności w obszarze działek rolnych [...]. Ponadto stwierdzono, że działki rolne [...], na których zadeklarowano trwałe użytki zielone, zostały zaorane.
Decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r (nr [...]) Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w K. G. przyznał skarżącej płatność rolnośrodowiskową na rok 2016 w łącznej wysokości [...] zł, w tym:
- w wariancie 4.1 Ochrona siedlisk lęgowych ptaków w wysokości [...] zł, wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości [...] zł ze względu na stwierdzone nieprawidłowości i niezgodności oraz zastosowane z tego tytułu zmniejszenia,
- w wariancie 4.4 Łąki trzęślicowe i selernicowe w wysokości [...] zł, wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości [...] zł ze względu na stwierdzone nieprawidłowości i niezgodności oraz zastosowane z tego tytułu zmniejszenia,
- w wariancie 4.7 Półnaturalne łąki świeże w wysokości [...] zł, wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości [...] zł ze względu na stwierdzone nieprawidłowości i niezgodności oraz zastosowane z tego tytułu zmniejszenia,
- w wariancie 5.1 Ochrona siedlisk lęgowych ptaków - NATURA 2000 w wysokości [...] zł, wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości [...] zł ze względu na stwierdzone nieprawidłowości i niezgodności oraz zastosowane z tego tytułu zmniejszenia,
- w wariancie 5.6 Półnaturalne łąki wilgotne - NATURA 2000 w wysokości [...] zł, wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości [...] zł ze względu na stwierdzone nieprawidłowości i niezgodności oraz zastosowane z tego tytułu zmniejszenia,
oraz odmówił przyznania płatności rolnośrodowiskowej, o którą ubiegano się we wniosku o przyznanie płatności na rok 2016 do działek rolnych zadeklarowanych w ramach wariantu 5.7 Półnaturalne łąki świeże - NATURA 2000 i nałożył sankcję w wysokości [...] zł. W uzasadnieniu organ wskazał, w odniesieniu do poszczególnych wariantów, działki rolne, na których zadeklarowano powierzchnie większe od kwalifikujących się do płatności oraz podał, iż ze względu na fakt niedotrzymania w gospodarstwie powierzchni trwałych użytków zielonych, przyznaną płatność zmniejszono o 20%.
Dyrektor ARiMR we W. – po rozpoznaniu odwołania skarżącej - decyzją z dnia [...] września 2017 r. (nr [...]) uchylił zaskarżoną decyzję i skierował sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji wskazując na konieczność wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz odniesienia się w uzasadnieniu rozstrzygnięcia do wszystkich zgromadzonych dowodów. Dotyczyło to w szczególności zajęcia stanowiska w kwestii przyjętych przez organ powierzchni kwalifikujących się do płatności w obszarze poszczególnych działek rolnych, w kontekście powierzchni stwierdzonych podczas kontroli terenowej.
Decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r. (nr [...]) Kierownik BP ARiMR w K. G. przyznał skarżącej płatność rolnośrodowiskową na rok 2016 w łącznej wysokości [...] zł, w tym w wariancie:
- 4.1 Ochrona siedlisk lęgowych ptaków w wysokości [...] zł, wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości [...] zł ze względu na stwierdzone nieprawidłowości i niezgodności oraz zastosowane z tego tytułu zmniejszenia,
- 4.4 Łąki trzęślicowe i selernicowe w wysokości [...] zł, wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości [...] zł ze względu na stwierdzone nieprawidłowości i niezgodności oraz zastosowane z tego tytułu zmniejszenia,
- 4.7 Półnaturalne łąki świeże w wysokości [...] zł, wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości [...] zł ze względu na stwierdzone nieprawidłowości i niezgodności oraz zastosowane z tego tytułu zmniejszenia,
- 5.1 Ochrona siedlisk lęgowych ptaków - NATURA 2000 w wysokości [...] zł, wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości [...] zł ze względu na stwierdzone nieprawidłowości i niezgodności oraz zastosowane z tego tytułu zmniejszenia,
- 5.6 Półnaturalne łąki wilgotne - NATURA 2000 w wysokości [...] zł, wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości [...] zł ze względu na stwierdzone nieprawidłowości i niezgodności oraz zastosowane z tego tytułu zmniejszenia,
oraz odmówił przyznania płatności rolnośrodowiskowej, o którą ubiegano się we wniosku o przyznanie płatności na rok 2016 do działek rolnych zadeklarowanych w ramach wariantu 5.7 Półnaturalne łąki świeże - NATURA 2000 i nałożył sankcję w wysokości [...] zł.
Dyrektor ARiMR we W. – po rozpoznaniu (ponownego) odwołania skarżącej - decyzją z dnia [...] marca 2018 r. (nr [...]) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję pierwszoinstancyjną. W uzasadnieniu (po przywołaniu przepisów znajdujących zastosowanie w sprawie) wskazał, że podjęte przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w K. G. rozstrzygnięcie w sprawie płatności rolnośrodowiskowej jest zgodne z przepisami prawa, a argumenty skarżącej nie zasługują na uwzględnienie.
Organ odwoławczy dokonał - jak wskazał - analizy materiału sporządzonego na okoliczność przeprowadzonej kontroli - raportu z czynności kontrolnych, oraz fotografii i szkiców wykonanych podczas kontroli. Po ich weryfikacji stwierdził, iż wyniki kontroli są zgodne ze stanem rzeczywistym, co potwierdza dokumentacja sporządzona podczas wykonywania czynności kontrolnych, stanowiąca załącznik (płyta CD) do raportu z czynności kontrolnych (nr [...]). Fotografie (działka rolna [...] - na fot. nr [...], działka rolna [...] - na fot. nr [...], działka rolna [...] - na fot. nr [...] - [...], działka rolna [...] - na fot. nr [...], działka rolna [...] - na fot. nr [...],działka rolna [...] - na fot. nr [...]) obrazujące ustalenia kontrolerów w odniesieniu do zaorania gruntów deklarowanych we wniosku o przyznanie płatności jako trwałe użytki zielone, potwierdzają bez żadnych wątpliwości, że obszary w granicach niżej wymienionych działek rolnych zostały zaorane. Istniejąca darń została zniszczona i odwrócona - przemieszczona do niższej warstwy podłoża znajdującego się pod jej powierzchnią.
Organ odwoławczy nie zgodził się z twierdzeniami skarżącej, iż na wskazanych obszarach dokonano tylko zabiegu odnowienia trwałego użytku zielonego i zachowały one nadal charakter trwałego użytku zielonego. Po pierwsze, z materiałów zgromadzonych podczas kontroli w zakresie wzajemnej zgodności, jaka miała miejsce w gospodarstwie skarżącej w dniu [...] września 2016 r., wynika, że stan użytków zielonych, które zostały zaorane, był w dniu kontroli dobry lub bardzo dobry i nie wskazywał na konieczność przeprowadzania jakichkolwiek zabiegów "rekultywacyjnych". Po wtóre, niewiarygodne jest twierdzenie, jakoby wymienione działki zostały podsiane mieszanką traw wieloletnich, bowiem jak wynika z danych zawartych w Zintegrowanym Systemie Zarzadzania i Kontroli, w dniu [...] maja 2017 r. część tych gruntów, w granicach działek ewidencyjnych oznaczonych numerami geodezyjnymi [...] (działka rolna [...]),[...] (działka rolna [...]),[...] (działka rolna [...]), została zadeklarowana do płatności do gruntów rolnych na rok 2017, jako grunt orny, na którym uprawiana jest gryka. Ponieważ agrotechniczny termin siewu gryki przypada na I-II dekadę maja, organ uznał, że zabiegi stwierdzone podczas kontroli terenowej, jaka miała miejsce w dniach [...] marca 2017 r., wykonywane były w celu przygotowania gruntu do siewu gryki.
Dalej organ odwoławczy przywołał definicję TUZ wynikającą z treści art. 4 ust. 1 lit. h rozporządzenia (UE) nr 1307/2013 oraz wskazał, że Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej, dokonując wykładni definicji TUZ uznał, że definicję trwałych użytków zielonych zawartą w art. 2 lit. c) rozporządzenia nr 1120/2009 ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania systemu płatności jednolitej przewidzianego w tytule III rozporządzenia nr 73/2009 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, należy interpretować w ten sposób, że obejmuje ona grunty rolne, które są aktualnie i od co najmniej pięciu lat wykorzystywane pod uprawę trawy lub innych pastewnych roślin zielnych, również wtedy, gdy grunty te były w tym okresie orane i obsiewane odmianą pastewnej rośliny zielnej inną niż uprawiana na nich poprzednio. Przyjmując, przytoczoną wykładnię definicji TUZ, organ odwoławczy zgodził się, że przyoranie gruntów uznawanych za trwały użytek zielony, nie musi skutkować utratą przez te grunty statusu TUZ. Organ uznał, że sporne grunty na dzień przeprowadzania kontroli nie spełniały kryteriów określonych w wyżej przytoczonej definicji TUZ, o ile bowiem zostały zaorane, to już nie można już uznać, że zostały obsiane mieszanką traw, jak twierdzi strona. Twierdzenia te nie zostały w jakikolwiek sposób poparte dowodami, a jednocześnie fakt, że zaorane TUZ zostały zadeklarowane w maju 2017 r. do płatności na rok 2017, jako grunt orny, dowodzi, że przestały one być trwałym użytkiem zielonym. Organ podniósł także, że zaoranie TUZ miało miejsce przed datą [...] marca 2017 r., czyli przed upływem terminu zakończenia zobowiązania rolnośrodowiskowego, realizowanego od dnia [...] marca 2012 r. Dlatego też, zdaniem organu odwoławczego, organ I instancji słusznie odmówił przyznania płatności do zaoranych działek. Organ wskazał, że zgodnie § 12 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, w przypadku pakietów wymienionych w § 4 ust. 1 pkt 4 i 5, płatność rolnośrodowiskowa jest przyznawana do działek rolnych użytkowanych jako trwałe użytki zielone, podczas gdy w wyniku kontroli na miejscu stwierdzono, że w obszarze działek rolnych [...] grunty zostały zaorane i nie stanowią już trwałego użytku zielonego. W konsekwencji tego, na podstawie regulacji zawartych w art. 18 i art. 19 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) NR 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz.U.UE L z dnia 20 czerwca 2014 r.), zwanego dalej rozporządzeniem (UE) nr 640/2014, organ I instancji słusznie zmniejszył powierzchnię, do której przysługuje płatność w wariantach 4.1,4.7,5.1, oraz odmówił przyznania płatności i nałożył karę w odniesieniu do wariantu 5.7 .
W ocenie organu odwoławczego skarżąca zaorując trwałe użytki zielone w obszarze wymienionych wyżej działek rolnych, nie zachowała występujących w gospodarstwie trwałych użytków, zielonych, w związku z czym organ I instancji w sposób uprawniony zastosował § 38 ust. 6 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Stąd, prawidłowo dokonano pomniejszenia płatności przyznawanej w ramach wariantów 4.1,4.4,4.7,5.1 i 5.6.
Odnosząc się do zarzutu skarżącej w kwestii ustalenia przez organ I instancji powierzchni zobowiązania rolnośrodowiskowego realizowanego na działkach rolnych [...], organ zauważył, iż podstawę prawną określenia tej powierzchni stanowi § 5 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Regulacja ta ma w sprawie zastosowanie w brzmieniu sprzed wejścia w życie rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 marca 2014 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U.2014.324), w którym prawodawca dodał w § 5 rozporządzenia rolnośrodowiskowego ustęp 3, zgodnie z którym "zobowiązanie rolnośrodowiskowe obejmuje obszar, o którym mowa w ust. 1 lub 2, nawet w przypadku gdy płatność rolnośrodowiskowa została przyznana do mniejszej powierzchni. Powyższe oznacza, zdaniem organu odwoławczego, że przed wejściem w życie wymienionej regulacji, zobowiązanie rolnośrodowiskowe ulegało zmianie (zmniejszeniu) w przypadku gdy rolnikowi przyznano w danym roku płatność do powierzchni mniejszej niż objęta realizowanym zobowiązaniem. W takiej sytuacji rolnik zobligowany był do zwrotu kwoty wynikającej z różnicy między powierzchnią, do której zostały wypłacone środki w latach poprzednich a powierzchnią zatwierdzoną w danym roku. W konsekwencji powierzchnia zobowiązania rolnośrodowiskowego ulegała zmniejszeniu. Natomiast treść § 6 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, odnosi się przede wszystkim do zakazu zwiększania powierzchni zobowiązania, zmiany miejsca uprawy roślin oraz zmiany realizowanych wariantów. Tym samym organ I instancji, zdaniem organu odwoławczego, prawidłowo określił powierzchnie zobowiązania realizowanego przez skarżącą w ramach poszczególnych wariantów i co za tym idzie prawidłowo określił wielkość zawyżenia deklaracji na wymienionych wyżej działkach rolnych. Argumenty skarżącej, kwestionujące prawidłowość decyzji o przyznaniu płatności rolnośrodowiskowej za rok 2014, pozostają w niniejszej sprawie bez znaczenia, bowiem decyzja ta funkcjonuje w obrocie prawnym, jest ostateczna i prawomocna, w związku z czym zawarte w niej rozstrzygnięcie stanowi uprawnioną podstawę ustalenia rozmiaru realizowanego zobowiązania rolnośrodowiskowego.
W odniesieniu do zastrzeżeń skarżącej w kwestii uprawnień inspektora dokonującego kontroli i możliwości wykorzystania wyników kontroli przeprowadzonej w zakresie kwalifikowalności powierzchni w postępowaniu o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej, Dyrektor ARiMR we W. stwierdził, że pracownik przeprowadzający kontrolę w gospodarstwie skarżącej posiadał wymagane uprawnienia, zgodnie z kompetencjami uzyskanymi po odbyciu stosownych szkoleń. Ponieważ gospodarstwo zostało wytypowane do kontroli w zakresie kwalifikowalności powierzchni, której celem było ustalenie granic i powierzchni działek rolnych oraz weryfikacja zadeklarowanej grupy upraw na danej działce, kontroler nie miał obowiązku okazywania upoważnienia do przeprowadzenia działań kontrolnych w zakresie realizacji Programu rolnośrodowiskowego. Powyższe nie oznacza, że wyniki kontroli nie mogły zostać wykorzystane przez organ orzekający w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowej. Wręcz przeciwnie, organ miał obowiązek uwzględnienia tych wyników, w odniesieniu do działek rolnych deklarowanych do tej płatności. Wprawdzie przedmiotem kontroli nie było zachowanie w gospodarstwie wymogów określonych dla poszczególnych pakietów realizowanych w ramach Programu rolnośrodowiskowego, lecz skoro z ustaleń kontroli dokonanych w zakresie powierzchni i rodzaju upraw, wynikało, iż wymogi takie zostały naruszone, to organ I instancji zobowiązany był wziąć je pod uwagę przy ustalaniu wysokości płatności rolnośrodowiskowej. Organ odwoławczy podkreślił nadto, że stosownie do art. 21 ust. 1 ustawy p.r.o.w., z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach Unii Europejskiej, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy k.p.a, chyba, że przepisy ustawy stanowią inaczej. Zważywszy natomiast na treść art. 75 § 1 k.p.a. raport z czynności kontrolnych, przeprowadzonych w gospodarstwie skarżącej w dniu [...] marca 2017 r., jest dowodem w sprawie, który organ I instancji słusznie uwzględnił w postępowaniu o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej.
Od niniejszej decyzji skarżąca wywiodła skargę do WSA we Wrocławiu zarzucając jej: naruszenie przepisów
- prawa materialnego tj. 38 ust. 6 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objęty Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007- 2013, poprzez zastosowanie potrącenia w wysokości 20% za rok 2016, podczas gdy przepis ten nie znajdował zastosowania.
- prawa procesowego tj. art. 21 ust. 2 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 oraz art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2017 r., poz. 2188), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres sądowej kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2017 r., poz. 1369; zwanej dalej w skrócie p.p.s.a.), w tym także na decyzje wydawane przez organy Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa.
Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji administracyjnej uchybiającej prawu materialnemu, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" p.p.s.a.), jak też rozstrzygnięcia dotkniętego wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. "b"), a także wydanego bez zachowania innych reguł postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. "c").
Biorąc pod uwagę przytoczone zasady oceny dokonywanej przez sądy administracyjne należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowej na rok 2016, wydana na podstawie rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2013 r. poz. 361 ze zm.; dalej też: rozporządzenie rolnośrodowiskowe) nie narusza materialnego i prawa procesowego w stopniu, który mógł mieć wpływ na wynik rozstrzygnięcia.
Zaskarżoną decyzją organ dokonał pomniejszenia przyznania płatności rolnośrodowiskowej w ramach wariantów: 4.1 (Ochrona siedlisk lęgowych ptaków), 4.7 (Półnaturalne łąki świeże), 5.1 (Ochrona siedlisk lęgowych ptaków) 4.4 (łąki trzęślicowe i selernicowe) i 5.6 (Półnaturalne łąki wilgotne) oraz odmówił przyznania płatności i nałożył karę w odniesieniu do wariantu 5. 7 (półnaturalne łąki świeże – NATURA 2000) z uwagi na brak deklarowanej rośliny TUZ w zakresie działek [...].
Kwestią sporną w sprawie była w zasadzie okoliczność, czy działki [...] na których zadeklarowano trwałe użytki zielone, zostały rzeczywiście "zaorane", czy też tak jak twierdzi skarżąca dokonano na nich jedynie zabiegu "odnowienia". Wyjaśnienie tej kwestii przyczyni z kolei się wprost do udzielania odpowiedzi na pytanie, czy w sprawie organy słusznie zastosowały art. 38 ust. 8 (mylnie przywoływanych przez skarżącą i organ jako ust. 6) rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objęty Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007- 2013 w zakresie potrącenia w wysokości 20% za rok 2016, czy też nie.
Z akt sprawy bezspornie wynika, że w dniach [...] marca 2017 r. w gospodarstwie rolnym skarżącej przeprowadzono kontrolę na miejscu w zakresie kwalifikowalności powierzchni. Czynności kontrolne wykonane zostały przez pracowników Biura Kontroli na Miejscu Oddziału Regionalnego ARiMR we W. i utrwalone w postaci raportu z czynności kontrolnych (nr [...]) do którego załączono fotografie kontrolowanych działek oraz szkice wykonane podczas kontroli. Wynika z niej, że na części kontrolowanych działek tj, na działkach [...], na powierzchni trwałych użytków zielonych wykonano prace mechaniczne, które zgodnie z treścią raportu określono jako "zaoranie". Skarżąca natomiast nie zgodziła się z tymi wynikami, uznając je za "nieprawidłowe, "dowolne", gdyż w jej ocenie na wskazanych działkach zostały wykonane jedynie "zabiegi związane z dosianiem traw po uprzednim zbronowaniu np. bronią talerzową czy wirnikową". W ocenie Sądu – z takimi twierdzeniami skarżącej – nie sposób się jednak zgodzić.
W pierwszej kolejności podnieść należy, że kontrola na miejscu została przeprowadzona - zgodnie z przepisami prawa - na podstawie art. 59 Rozporządzenia (UE) Nr 1306/2013, stanowiącego, że system kontroli ustanowiony przez państwa członkowskie obejmuje systematyczne kontrole administracyjne wszystkich wniosków o przyznanie pomocy oraz wniosków o płatność. Kontrole administracyjne i kontrole na miejscu przeprowadza się tak, aby skutecznie i rzetelnie zweryfikować zgodność z warunkami, na jakich przyznawana jest pomoc, oraz przestrzeganie wymogów i norm istotnych dla wzajemnej zgodności. Powyższe znajduje także odzwierciedlenie w orzecznictwie, bowiem na okoliczność ustalenia, czy rolnicy spełniają warunki do przyznania wnioskowanej płatności ustawodawca przewidział kontrole na miejscu stanowiąc jednocześnie, że z czynności kontrolnych osoba je przeprowadzająca sporządza protokół (vide: wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 141/2011).
W tym miejscu podnieść należy, że bez znaczenia dla sprawy pozostaje zarzut skarżącej, że nie została ona "powiadomiona o kontroli na miejscu i nie mogła w niej uczestniczyć" i to co najmniej z dwóch powodów. Po pierwsze organy nie miały obowiązku uprzedzać skarżącej o planowanej kontroli na miejscu. Już bowiem w wyroku z dnia [...] grudnia 2017 r., sygn. akt [...], wydanym w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości, NSA, rozpoznając zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 27 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) z dnia 30 listopada 2009 r. nr 1122/2009, to jest niepowiadomienia przez organy administracyjne z odpowiednim wyprzedzeniem skarżącego o mającej się odbyć kontroli w jego gospodarstwie, dokonał wykładni tego przepisu, wskazując, że kontrole gospodarstw objętych pomocą w myśl tego przepisu mają być niezapowiadane, a zawiadomienie wnioskodawcy o zamiarze przeprowadzenia kontroli na miejscu nie jest możliwe, jeśli cel kontroli nie mógłby zostać osiągnięty. Miałoby to miejsce, gdyby zawiadomienie takie uniemożliwiło ustalenie potwierdze-nia spełnienia przez wnioskodawcę wszystkich warunków uzasadniających przyznanie pomocy. Zasadą są więc kontrole niezapowiedziane, a w drodze wyjątku od tej zasady, tj. "jeśli nie zagraża to celowi kontroli", możliwe jest poinformowanie beneficjenta o planowanej kontroli, jej dacie i miejscu. Specyfika regulacji przyznawania rolnikom płatności, w szczególności zobowiązanie się beneficjentów do przestrzegania wszystkich warunków przyznawania pomocy unijnej, uzasadnia dokonywanie kontroli przestrzegania tych warunków bez zapowiedzi lub zapowiadanie jej z takim wyprzedzeniem, by wnioskodawca nie miał możliwości dokonania czynności pozwalających na wykreowanie nieprawdziwego obrazu stanu gospodarstwa beneficjenta.
Po wtóre skarżąca miała możliwość złożenia zastrzeżeń do protokołu kontroli na miejscu przeprowadzonej w dniach [...] marca 2017 r., jednakże z możliwości tej nie skorzystała. Prawidłowość przeprowadzania kontroli na miejscu w dniach [...] marca 2017 r. i poprawność protokołu z czynności kontrolnych nie zostały bowiem przez skarżącą skutecznie podważone. A jak wynika z pouczenia zawartego w protokole kontroli, po jego otrzymaniu skarżąca mogła zgłośnić umotywowane zastrzeżenia na piśmie, co do ustaleń w nim zawartych do Dyrektora Oddziału Regionalnego właściwego ze względu na miejsce zamieszkania lub siedzibę złożenia wniosku, w terminie 14 dni od dnia doręczenia raportu.
I choć skarżąca tego nie uczyniła to - w ocenie Sądu - nie ulega też wątpliwości, że skarżąca miała zagwarantowany czynny udział w postępowaniu administracyjnym, czego dowodzi chociażby okoliczność złożenia przez nią wyjaśnień (stanowiących odpowiedź na zawiadomienie organu nr [...]). W wyjaśnieniach tych skarżąca podniosła, że działki wskazane przez kontrolerów jako "zaorane" "z uwagi na duże zachwaszczenie i zbyt duży udział roślin o małej wartości paszowej oraz częściowemu uszkodzeniu darni w czasie zimowania zostały poddane jedynie zabiegom pielęgnacyjnym (rekultywacji i odnowienia) (...) Na działkach tych skarżąca – jak oświadczyła – nie siała nic innego oprócz trawy i nie dokonywała innych czynności, które zmierzałyby do zmiany terenu pod inne uprawy i jego przeznaczenia. Zatem działki te zachowały – w ocenie skarżącej – charakter deklarowanego trwałego użytku.
Sąd twierdzeniom tym nie dał jednak wiary, gdyż pozostają one w sprzeczności z materiałem zgromadzonym w aktach sprawy. Po pierwsze z materiałów zgormadzonych w sprawie w związku z kontrolą przeprowadzoną w gospodarstwie skarżącej w dniu [...] września 2016 r. wynika, że stan użytków zielonych, które zostały zaorane (wg. wskazań kontroli na miejscu), był w dniu tej kontroli dobry i zdecydowanie nie wskazywał – tak jak twierdzi skarżąca – na konieczność przeprowadzenia zabiegów "rekultywacyjnych" z uwagi na jego zachwaszczenie czy zniszczenie darni. Po wtóre zaś nie sposób przyjąć za skarżącą, iż rzeczywiście na działkach tych skarżąca zasiała "mieszankę traw wieloletnich", gdyż jak wynika z danych zawartych w Zintegrowanym Systemie Zarządzania i Kontroli w dniu [...] maja 2017 r. skarżaca część tych gruntów zadeklarowała do płatności do gruntów rolnych na rok 2017 r. jako grunt orny na którym uprawiana jest gryka (działki rolne [...] (nr [...]),[...] (nr [...]),[...] ([...]). W tej sytuacji, organ II instancji słusznie wskazał, że skoro termin siewu gryki przypada na I – II dekadę maja, to zabiegi stwierdzone podczas kontroli na miejscu przeprowadzonej w dniach [...] marca 2017 r. wykonane były jedynie w celu przygotowania gruntu do siewu gryki. Tym samym co najmniej iluzorycznym wydaje się być "zasianie na tych działkach mieszanki traw". Wprawdzie skarżąca okoliczność tą próbowała (dość nieudolnie) udowodnić poprzez przedłożenie do akt administracyjnych sprawy pisma zatytułowanego jako "potwierdzenie wykonania usług", stanowiącego w jej ocenie dowód na to, że również na tych działkach została "podsiana mieszanka traw wieloletnich". Choć przecież sama tej okoliczności zaprzeczyła deklarując wskazane w tym piśmie trzy ([...]) z pięciu dziełek do płatności w 2017 r. jako grunty orne.
Mając powyższe na uwadze uzasadnionym jest twierdzenie, że działki [...] w wyniku czynności podjętych przez skarżącą, a określonych przez organy słusznie jak "zaoranie", czego dowodzą również w ocenie Sądu obrazy działek uwidocznione na fotografiach załączonych do protokołu kontroli, nie spełniały kryterium określonych w definicji TUZ. Ze zdjęć wynika, że na działkach tych istniejąca darń została po prostu zniszczona i odwrócona. Doszło zatem do faktycznego jej przemieszczenia do niższej warstwy podłoża znajdującego się pod jej powierzchnią. Tym samym doszło do widocznej zmiany użytkowania działek [...], pozbawiającej ich charakteru TUZ.
Zgodnie bowiem z definicją zawartą w art. 4 ust. 1 lit. h rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013, str. 608, ze. zm.), "trwałe użytki zielone i pastwiska trwałe", (zwane dalej łącznie "trwałymi użytkami zielonymi"), oznaczają grunty wykorzystywane do uprawy traw lub innych pastewnych roślin zielonych rozsiewających się naturalnie (samosiewnych) lub uprawianych (wysiewanych), które nie były objęte płodozmianem danego gospodarstwa rolnego przez okres pięciu lat lub dłużej; mogą one obejmować inne gatunki, takie jak krzewy lub drzewa, które mogą nadawać się do wypasu, pod warunkiem że zachowano przewagę traw i innych pastewnych roślin zielnych, a także – w przypadku gdy zadecydują tak państwa członkowskie - grunty, które mogą nadawać się do wypasu i które stanowią część utrwalonych praktyk lokalnych w przypadkach, gdy trawy i inne zielne rośliny pastewne tradycyjnie nie są roślinnością dominującą na obszarach wypasu. Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej, dokonując ww. wykładni definicji TUZ uznał, że ww. definicję trwałych użytków należy interpretować w ten sposób, że obejmuje ona grunty rolne, które są aktualnie i od co najmniej pięciu lat wykorzystywane pod uprawę trawy lub innych pastewnych roślin zielnych, również wtedy, gdy grunty te były w tym okresie orane i obsiewane odmianą pastewnej rośliny zielnej inną niż uprawiana na nich poprzednio.
Przyjmując zatem wykładnię definicji TUZ, stanowiącą, że samo zaoranie gruntów przez skarżącą uznawanych za użytek zielony, wcale nie musi jeszcze skutkować utratą przez nich statusu TUZ, podnieść należy, że skarżąca nie dopełniła drugiej koniecznej przesłanki warunkującej uznanie tych działek (choć już zaoranych) to dalej stanowiących trwałe użytki zielone. W sprawie nie można bowiem uznać (za skarżącą) aby działki [...] były rzeczywiście obsiane trawą i to z powodów wyżej już przez Sąd wskazanych. Powyższe dowodzi natomiast prawidłowości twierdzeń organów, że na ww. działkach, nie zostały zachowane trwałe użytki zielone. Skarżąca nie przedstawiła zresztą w trakcie postępowania sądowo – administracyjnego żadnego przeciwdowodu mogącego te twierdzenia obalić. Tymczasem sam fakt, że "zaorane TUZ" zostały przez nią zadeklarowane w maju 2017 r. do płatności na rok 2017 r. – jako grunt orny – dostatecznie dowodzi, że przestały one być jednocześnie trwałym użytkiem zielonym. Ponadto podkreślić należy, że zaoranie TUZ miało miejsce przed datą [...] marca 2017 r., czyli jeszcze przed upływem terminu zakończenia zobowiązania rolnośrodowiskowego, realizowanego od dnia [...] marca 2012 r.
Powyższe uprawniało organy do zastosowania – wbrew twierdzeniom skargi - w § 38 ust. 8 rozporządzenia rolnośrodowiskowego w myśl, którego jeżeli rolnik nie zachował któregokolwiek z występujących w gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo, o których mowa w § 4 ust. 2 pkt 1 , płatność temu rolnikowi przysługuje w wysokości zmniejszonej o 20% w roku, w którym stwierdzono takie uchybienie. W tym miejscu podnieść należy, że nie sposób zgodzić się z twierdzeniem skarżącej, że w jej sprawie nie można zastosować wskazanego powyżej § 38 ust. 8 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, gdyż kontrola miała miejsce w jej gospodarstwie w roku 2017 i jej wyniki nie mogą być odnoszone do roku 2016 r., lecz do roku w którym kontrola ta została przeprowadzona. Kontrola w gospodarstwie skarżącej (choć została przeprowadzona w 2017 r.) bezspornie dotyczyła płatności na rok 2016. Dlatego też jej wyniki winny zostać uwzględnione przy weryfikacji wniosku o przyznanie właśnie tej płatności. Zawarty w przywołanym § 38 ust. 8 zapis "(...) w roku, w którym zostało stwierdzone takie uchybienie", należy, w ocenie Sądu, odnieść do roku, w którym realizowane jest zobowiązanie rolnośrodowiskowe za który przyznawana jest płatność (czyli w sprawie skarżącej właśnie do 2016 r.), a nie do roku kalendarzowego, w którym w wyniku przeprowadzonej kontroli stwierdzono określone uchybienie. Powyższe znajduje potwierdzenie w treści obowiązującego na dzień wydania decyzji § 26 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, w którym ustawodawca przewidział trzy odmienne terminy: początek realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego (od dnia [...] marca roku, w którym został złożony wniosek), datę wydania decyzji w sprawie przyznania pierwszej i kolejnych płatności rolnośrodowiskowych ([...] marca roku następującego po roku, w którym został złożony wniosek) oraz datę wypłaty płatności rolnośrodowiskowej ([...] czerwca roku następującego po roku, w którym został złożony wniosek). Zważywszy na treść tego paragrafu przyjąć należy, że kontrola na miejscu (która odbyła się w gospodarstwie skarżącej w dniach [...] marca 2017 r.) odnosiła się do płatności za rok 2016, której początek realizacji przypadał na dzień [...] marca 2016 r,. i kończył się z upływem [...] marca 2017 r. Pięcioletnie zobowiązanie rolnośrodowiskowej skarżącej realizowane jest natomiast od dnia [...] marca 2012 r. do dnia [...] marca 2017 r.
Odnosząc się natomiast do wątpliwości skarżącej co do terminu, do którego realizowane jest zobowiązanie rolnośrodowiskowe, ponieść należy, iż § 47 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, zgodnie z którym "rolnicy realizujący zobowiązanie rolnośrodowiskowe podjęte w 2009 r. na podstawie rozporządzenia, o którym mowa w § 58, realizują to zobowiązanie w ostatnim roku od dnia 15 marca 2013 r. do ostatniego dnia lutego 2014 r", nie znalazło zastosowania w sprawie, gdyż jak już Sąd wskazał podjęła ona zobowiązanie w roku 2012 r. Wymieniona regulacja odnosi się natomiast do rolników, którzy podjęli zobowiązanie w 2009 r. W sprawie skarżącej zastosowanie ma § 2 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego w brzmieniu sprzed wejścia w życie rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 marca 2014 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U.2014.324), stosownie do której rolnik realizuje 5-cio letnie zobowiązanie rolnośrodowiskowe od [...] marca roku, w którym złożony został wniosek o przyznanie pierwszej płatności rolnośrodowiskowej.
Końcowo podnieść należy, że Sąd nie podzielił również podniesionych w skardze zarzutów naruszenia przepisów procesowych. Podkreślenia wymaga, że co do zasady, w sprawach z zakresu płatności rolnośrodowiskowej nie ma w zasadzie zastosowania art. 7 i 77 k.p.a., bowiem przepisy - przywołanego przez skarżącą w skardze - art. 21 ust. 1 u.w.r.o.w. regulują kwestie dowodowe samodzielnie, a uregulowania te stanowią lex specialis wobec powołanych uregulowań k.p.a. I tak, zgodnie z treścią powołanego wyżej art. 21 ust. 1 u.w.r.o.w., wyraźnie zastrzeżono, że do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej (ust. 1), przy czym obowiązki organu w zakresie postępowania dowodowego określono następująco (ust. 2) organ: 1) stoi na straży praworządności, 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy, 3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania, 4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania; przepisu art. 81 kpa nie stosuje się. Ponadto, strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniach, o których mowa w ust. 2, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne (ust. 3). Z powyższego wynika, że w tych szczególnych postępowaniach obowiązki organu w zakresie postępowania dowodowego zostały określone w sposób węższy, niż ma to miejsce na zasadach ogólnych k.p.a., bowiem nie obejmują wymogu samodzielnego poszukiwania i zebrania całego materiału dowodowego, ale ograniczają się do wszechstronnego rozpatrzenia dowodów dostarczonych przez samą stronę.
W tak określonych granicach kontroli Sąd nie dopatrzył się naruszenia przepisów tego szczególnego postępowania, w którym ciężarem dowodu obarczono podmiot, który z danego faktu wywodzi skutki prawne (art. 21 ust. 3 u.w.r.o.w.). Organy - w ocenie Sądu - prawidłowo przeprowadziły postępowanie administracyjne. Rozstrzygnięcie oparto na właściwej podstawie prawnej. Stan faktyczny ustalono końcowo prawidłowo. Wreszcie uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest wystarczające i spełnia wymogi art. 107 § 3 k.p.a., organy w sposób niebudzący wątpliwości przytoczyły fakty istotne dla rozstrzygnięcia, wyjaśniły jaki jest przedmiot postępowania, w oparciu o jaką podstawę prawną jest ono prowadzone, a tym samym jaki jest zakres analizowanych ustaleń.
W tym stanie rzeczy, skoro podniesione w skardze zarzuty nie znalazły oparcia w przepisach prawa, a zatem nie mogły odnieść zamierzonego skutku, oraz biorąc dodatkowo pod uwagę, że Sąd nie dostrzegł takich naruszeń przepisów prawa procesowego lub materialnego, które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił